Regulatory Capture, of de 'Gevangen Regelgever'

Er zijn dingen dat als je er van hoort, je ze ineens overal ziet. Wonderlijk genoeg is er zelfs een naam voor, het “Bader–Meinhof phenomenon”.

Soms is het niet alleen een effect, maar is het ook echt zo. Dat is het geval bij de “Gevangen Regelgever”, beter bekend als “Regulatory Capture”.

Heel in het kort is dit een zeer veel voorkomende situatie waarbij een toezichthouder (of regelgever) langzaam maar zeker de wereld gaat zien door de ogen van de sector waar toezicht op wordt gehouden. Dit leidt dan tot toezicht wat behulpzaam is voor die industrie, maar niet efficiënt bijdraagt aan een betere samenleving of verbeterde veiligheid.

Het flauwe is nu dat dit, over de jaren, kan gebeuren zonder dat individuele medewerkers het gevoel hebben gehad dat ze corrupt of omgekocht zijn. Maar het eindresultaat is desondanks vaak vreselijk.

LET OP! Je zou kunnen denken dat dit artikel gaat over mijn nieuwe baan als toezichthouder, maar het is echt toeval - ik kreeg een maandje geleden na een uitleg over dit onderwerp de vraag of ik er eens over kon bloggen.

Ik heb het in dit artikeltje overigens alleen over hoe regulatory capture kan ontstaan zonder expliciete corruptie. Maar dat gebeurt ook nog vaak genoeg, direct of indirect.

Toezicht

Toezicht hebben we nodig om veel redenen, bijvoorbeeld omdat afnemers niet goed in staat zijn om zelf te bepalen of een leverancier verstandig bezig is. Een voorbeeld is een pensioenaanbieder - van buiten kan ik niet zien of een aanbieder mijn inleg verstandig belegt. En toch moet ik er op kunnen rekenen dat er aan het einde van de rit een pensioen uit komt.

Ook de bouw van bruggen, gebouwen, chemische installaties en dergelijke vinden we zo spannend dat we de industrie hele bergen regels opgelegd hebben over hoe ze te werk moeten gaan.

In een optimale situatie voorkomt toezicht dat er dingen fout gaan, zonder al te veel frictie te veroorzaken bij uitvoerende organisaties.

“Optimaal toezicht”

Een wederzijds optimale situatie bestaat als een toezichthouder regelmatig niet al te ernstige problemen constateert, en dat deze vervolgens voortvarend worden opgepakt door de sector.

Dit staat mooi in jaarverslagen aan beide kanten, en iedereen kan tevreden zijn. De toezichthouder kan claimen effect te hebben, de industrie kan opschrijven hoe ze constructief omgaan met de regelgeving en dit jaar alweer hun compliance verbeterd hebben. Win win voor iedereen!

Tegelijkertijd kan er dan toch sprake zijn van heel matig toezicht. Want het werkelijke optimum is niet dat toezichthouder en sector tevreden zijn - het doel waar we naar streven is zo groot mogelijk maatschappelijk nut.

Contact tussen toezichthouder en het veld

Niemand is een eiland, en dus zal er regelmatig contact zijn tussen autoriteiten en de industrie. Dit is natuurlijk heel goed want zonder begrip van je veld hou je beroerd toezicht.

Contact zal bijvoorbeeld plaatsvinden bij relevante beurzen en bijeenkomsten over het veld. Tegelijkertijd zullen er mensen uit de industrie bij de toezichthouder gaan werken, en omgekeerd.

Er bestaan regels tegen belangenverstrengeling maar die gelden met name heel hoog in de organisatie. Het is voor de werkvloer niet te doen om mensen een beroepsverbod op te leggen.

En dus werken er na verloop van tijd meer en meer (zeg) energieprofessionals bij de toezichthouder, en omgekeerd, vervolgen ambtenaren hun carrière bij elektriciteitsbedrijven.

Zelfs zonder enige vorm van onoorbaar gedrag leidt dit tot het mengen van gedachtegoed. Iemand die 20 jaar pensioenen heeft beheerd zal toch echt nog minstens een paar jaar “blijven denken als een pensioenverstrekker” - al werkt ‘ie inmiddels voor De Nederlandsche Bank.

De voedingsindustrie

Zoals gezegd zijn zowel industrie als toezichthouder gelukkig als de toezichthouder regelmatig niet al te erge problemen constateert en de industrie die dan voortvarend oppakt.

Maar deze situatie kan weleens heel goed uitpakken voor de industrie, terwijl de maatschappij er niet beter van wordt.

Een voorbeeld uit de voedselindustrie. Als er nodeloos veel calorieën en suiker in voedsel zitten krijgen mensen gemakkelijk te veel energie binnen. Een fijne situatie zou zijn als (door overheidsdruk) de hoeveelheid suiker in ons eten zou verminderen - maar dan lopen fabrikanten het risico dat er ook minder verkocht wordt, want zoete dingen zijn lekker.

Helaas hebben overheden en voedsel- en drankenindustrie een oplossing gevonden waar de sector geen last van heeft: het probleem is niet dat er teveel calorieën in eten zitten, het probleem is dat mensen te weinig sporten! Een briljante vondst.

Coca Cola kan zo allerhande sporten sponsoren en overal grote Coca Cola logo’s op drukken. En tegelijkertijd kunnen ze zeggen dat ze bijdragen aan de oplossing. Geweldig gevonden, en men blijft dezelfde spullen verkopen.

Als je toezichthouders hierop aanspreekt gaan ze vaak spontaan de industrie verdedigen, want die doet toch zo hard zijn best.

Dit is een prachtig voorbeeld van ‘regulatory capture’ - waarbij handhaving faalt, zonder dat er ooit iemand omgekocht is, en de toezichthouder paradoxaal genoeg effectief de belangen van de industrie verdedigt.

Auto’s

Een ander prachtig voorbeeld is de autoindustrie. De befaamde vijf sterren van EuroNCAP. Dat voelt geweldig natuurlijk, allemaal superveilige auto’s. En nou klopt het ook wel, auto’s zijn een stuk veiliger geworden (in ieder geval voor de inzittenden).

Ieder jaar kunnen de testclubs weer tevreden schrijven dat alweer meer auto’s de vijf sterren hebben gehaald. Iedereen blij.

Om dit mogelijk te maken hebben de testinstituten gedegen afspraken gemaakt over hoe er precies getest wordt. “Want anders zou het niet eerlijk zijn”.

De tests zijn dus tot de millimeter bekend - de auto zal met X kilometer per uur botsen op een blok beton van A bij B bij C centimeter. De resultaten laten zich raden - zolang je met de juiste snelheid precies recht tegen zo’n blok aanrijdt zit je snor.

In de Verenigde Staten werd in 2012 een net iets andere botstest (“driver side small overlap”) verplicht gesteld, en keek men vervolgens hoe oude modellen scoorden op de nieuwe test. Daaruit kwamen vreselijke resultaten, en de autofabrikanten moesten hun ontwerpen aanpassen voor deze ‘driver side’ botsing.

In 2018 kwam er een vergelijkbare nieuwe test bij, nu aan de andere kant (“passenger side small overlap”). En vervolgens bleek dat de meeste fabrikanten in 2012 alleen 1 kant van de auto verbeterd hadden, want de andere kant hoefde nog niet.

Wederom is hier niets strafbaars gebeurd. De testinstanties gingen mee in de gedachte van de industrie dat het nodig was de gebruikte tests zeer nauwkeurig te standaardiseren, omdat het anders niet eerlijk zou zijn.

Het gevolg waren uitstekende testresultaten, maar ook overduidelijk dat fabrikanten ruim meer interesse hadden in ‘vijf sterren’ halen op bekende tests dan daadwerkelijk de veiligheid te verbeteren.

Met wat minder precies gespecificeerde tests was dit niet gebeurd.

(Vergelijk overigens de ‘sjoemelaffaire’ waarbij fabrikanten hun auto’s zo aanpasten dat ze alleen onder de precies afgesproken testcondities aan milieunormen voldeden. De gelinkte Wikipediapagina heeft mooie voorbeelden over ‘defeat devices’).

Nog veel meer voorbeelden

Het is ook mogelijk om (zeg) de bouwsector te bewegen milieuvriendelijker te bouwen. Daar worden vervolgens goed meters in gemaakt, en over en weer zijn overheid en sector blij. Tot ontdekt wordt dat er arbeidsmigranten opgepropt in te krappe panden wonen om goedkoper te kunnen bouwen, om zo geld over te houden om aan de milieunormen te voldoen. Als het de bouwsector lukt om de focus bij de toezichthouder goed op het milieu te houden komt men hier mee weg. Dit is voor veel sectoren de kern van een prettige relatie met de toezichthouder - hou vooral toezicht op dingen waar de pijn niet zit.

Of wat ik zelf mee heb gemaakt, de bankwereld. Een sector ontkomt soms gewoon niet aan streng toezicht. Maar, als sector kan je dat vervolgens inzetten als een wapen om concurrentie buiten te houden. Lang geleden in 2001 werkte ik mee aan een mogelijk nieuwe platform om in aandelen te handelen. Er waren grootste plannen om technologisch sneller en beter te zijn.

Maar het toezicht bleek dusdanig geregeld te zijn dat het praktisch niet te doen was de markt te betreden. Als je ook maar een beetje rook naar een bank kon je gelijk 40 man personeel in dienst nemen met ervaring met de Nederlandsche Bank. En die vond je niet en die kon je niet betalen.

Toezichthouder en sector konden tevreden concluderen dat het toezicht fenomenaal was, maar niemand durfde de markt nog te betreden, en de bankwereld zal door het gebrek aan concurrentie niet beter geworden zijn.

Wat nu?

Het begint met het erkennen dat “regulatory capture” als fenomeen bestaat. De gevangen toezichthouder (of regelgever) is een veel voorkomende situatie - ook al gebeurt er niets strafbaars.

Als je begint over het probleem wordt het vaak gelijk ontkend. Desondanks volgen veel jaarverslagen van toezichthouders hetzelfde patroon - trots wordt gesproken hoe goed de sector zich verbeterd heeft door het uitstekende toezicht.

Als het fenomeen regulatory capture eenmaal erkend is zijn er een hoop dingen mogelijk - maar let daarbij ook op te makkelijke oplossingen. Een prachtig voorbeeld is het limiteren van zittingstermijnen. “Als we de voorzitter maar vaak genoeg vervangen blijft ‘ie onafhankelijk”.

Het netto effect is dan juist vaak dat de voorzitter steeds een maatje te klein is (want te weinig ervaring) - en sterker zal leunen op mensen die (net buiten beeld) al 20 jaar op dezelfde plek zitten.

Ik zou graag een setje concrete maatregelen geven wat te doen, maar zo goed zit ik er helaas ook niet in.

Ik wil wel afsluiten met een citaat uit de Wikipedia: “A captured regulatory agency is often worse than no regulation, because it wields the authority of government”. Oftewel, geen toezicht kan nog beter zijn dan een gevangen toezichthouder die schadelijk gedrag voorziet van officiele goedkeuring.

Mijn hoop is dat het bovenstaande nuttig kan zijn voor iedereen die met toezicht of compliance te maken heeft.

(Afsluitend wil ik nogmaals herhalen dat deze post niets te maken heeft met mijn aanstaande werk als toezichthouder!)