Onderzoek vermogenspositie
Bijlage
Nummer: 2008D01736, datum: 2008-09-01, bijgewerkt: 2024-02-19 10:56, versie: 4
Directe link naar document (.doc), link naar pagina op de Tweede Kamer site.
Gerelateerde personen:- Eerste ondertekenaar: S.A.M. Dijksma, staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Ooit PvdA kamerlid)
Bijlage bij: Jaarverslagen 2006 in het primair onderwijs (2008D01734)
Preview document (🔗 origineel)
SBO Aantal besturen in analyse Risicopercentage leerlingendaling
Kleine besturen 24 4,9%
Grote besturen 27 3,2%
SO
Kleine besturen 41 4,9%
Grote besturen 44 3,2%
Bestuursomvang Aantal besturen Risico% Arbeidsconflicten
Zeer kleine besturen 151 4,1%
Kleine besturen 382 5,1%
Middelgrote besturen 126 1,5%
Grote besturen 219 0,9%
Zeer grote besturen 173 0,6%
Totaal 1051
Bestuursomvang Aantal besturen Restrisico
Zeer kleine besturen 151 6%
Kleine besturen 382 6%
Middelgrote besturen 126 4%
Grote besturen 219 3%
Zeer grote besturen 173 2,5%
Totaal 1051
Bestuursomvang Aantal besturen in analyse Risico%
Leerlingaantallen fluctuaties (% van Rijksbijdrage)
BO
Zeer kleine besturen 151 5,1%
Kleine besturen 382 4,9%
Middelgrote besturen 126 3,2%
Grote besturen 219 2,4%
Zeer grote besturen 173 2,0%
Totaal 1051
Bestuursomvang Aantal besturen in analyse Risico%
Leerlingaantallen fluctuaties (% van Rijksbijdrage)
BO
Zeer kleine besturen 151 5,1%
Kleine besturen 382 4,9%
Middelgrote besturen 126 3,2%
Grote besturen 219 2,4%
Zeer grote besturen 173 2,0%
Totaal 1051
Ministerie van OCW
Onderzoek vermogenspositie van het primair onderwijs
Kenmerk: 2008-1704 MvdM/rk
7 juli 2008
Inhoud
TOC \f \h \z \t "Heading 1;2;Heading 2;3;Heading 3;4;Appendix
1;2;Appendix 2;3;Appendix 3;4" \* MERGEFORMAT HYPERLINK \l
"_Toc203276947" Samenvatting PAGEREF _Toc203276947 \h 3
HYPERLINK \l "_Toc203276948" 1 Inleiding PAGEREF _Toc203276948 \h
10
HYPERLINK \l "_Toc203276949" 2 Aanwezig vermogen in de PO -sector
PAGEREF _Toc203276949 \h 17
HYPERLINK \l "_Toc203276950" 3 Financieringsfunctie van het eigen
vermogen PAGEREF _Toc203276950 \h 24
HYPERLINK \l "_Toc203276951" 4 Bufferfunctie van het eigen vermogen
PAGEREF _Toc203276951 \h 39
HYPERLINK \l "_Toc203276952" 5 Aanwezig versus benodigd vermogen
PAGEREF _Toc203276952 \h 52
HYPERLINK \l "_Toc203276953" A Definities en uitgangspunten PAGEREF
_Toc203276953 \h 60
HYPERLINK \l "_Toc203276954" B Vervangingswaarde materiële vaste
activa PAGEREF _Toc203276954 \h 62
HYPERLINK \l "_Toc203276955" C Risicodekkingsbronnen PAGEREF
_Toc203276955 \h 63
HYPERLINK \l "_Toc203276956" D Risicoselectie PAGEREF _Toc203276956
\h 65
HYPERLINK \l "_Toc203276957" E Begeleidingscommissieleden en
onderzoekers PAGEREF _Toc203276957 \h 73
HYPERLINK \l "_Toc203276958" F Risicopercentage leerlingenfluctuaties
PAGEREF _Toc203276958 \h 74
HYPERLINK \l "_Toc203276959" G Interviewlijst PAGEREF _Toc203276959
\h 75
Samenvatting
Vraagstelling: benodigd en aanwezige vermogen, verschil daartussen en
modelmatig bepaalde boven- en ondergrens
Door de invoering van het jaarverslag in het Primair Onderwijs, ontstaat
voor het eerst inzicht in de omvang van de resultaten en vermogens van
schoolbesturen in deze sector. Het ministerie van OCW wil kunnen
vaststellen of het eigen vermogen aan de ene kant niet zo hoog is dat
besturen de beschikbare middelen onvoldoende besteden aan hun primaire
taak, en aan de andere kant niet zo laag dat schoolbesturen mogelijk op
termijn moeilijk in staat zijn om noodzakelijke investeringen te plegen
en tegenvallers op te vangen. In dat kader heeft het ministerie van OCW
aan PricewaterhouseCoopers (PwC) gevraagd onderzoek te doen naar de
vermogenspositie per einde 2006 van de schoolbesturen in de sector
Primair Onderwijs.
Aan PwC is begin 2008 gevraagd in kaart te brengen:
Hoeveel eigen vermogen hebben schoolbesturen nodig voor het plegen van
investeringen en het opvangen van tegenvallers?
Hoeveel eigen vermogen is aanwezig bij schoolbesturen om daarvoor in te
zetten?
Wat is het verschil tussen het benodigde en het aanwezige eigen
vermogen?
Wanneer is bij schoolbesturen mogelijk sprake van te hoog of te laag
eigen vermogen?
Wij hebben het onderzoek, gelet op de meegegeven randvoorwaarden,
uitgevoerd op basis van bestaande documentatie en op interviews met
deskundigen in de sector. Of en in hoeverre de huidige normen van
lumpsumbekostiging toereikend zijn, is geen onderwerp van dit onderzoek
geweest. Aanpassing van die normen zal uiteraard van invloed zijn op de
hoogte van de bekostiging en dus ook op het benodigde eigen vermogen.
Verschil benodigd en aanwezige vermogen is gering, volgens de beste
benadering en gegeven de onzekerheden en de aannames
Het aanwezige vermogen zoals dat blijkt uit de jaarverslagen bedraagt
circa EUR 2,4 miljard en het benodigde vermogen ramen wij op grond van
onze berekeningen op circa EUR 2,3 miljard. Het verschil is ongeveer EUR
100 miljoen. Dit bedrag is de beste benadering die gegeven de
onzekerheden en de aannames is te maken.
De belangrijkste onzekerheid betreft de omvang van de zogenoemde
(onderhouds)inventaris zoals stoffering, linoleum en tussenwanden en
dergelijke. Deze zijn meestal niet in de balans opgenomen. Ware dat wel
het geval geweest dan zou het aanwezige vermogen hierdoor enkele
honderden miljoenen euro hoger hebben kunnen zijn.
Op dit moment ontbreken bovendien gegevens over meerdere jaren over de
spreiding van de investeringen in materiële vaste activa. Spreiden de
schoolbesturen de investeringen beter, dan neemt het benodigde vermogen
af. Omdat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de feitelijke
spreidingsmogelijkheden, zijn die enigszins voorzichtig geschat.
Een gezonde maar niet te ruime vermogenspositie vraagt om een goed
ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige investeringsplannen.
In de berekening van de aan te houden risicobuffer is verondersteld dat
het financieel management op voldoende niveau is. Tot dat moment is
bereikt, zijn in de overgangsperiode tijdelijke hogere buffers zeer
verklaarbaar.
Wanneer het aanwezige vermogen als gevolg van de niet in de balans
opgenomen onderhoudsinventaris werkelijk hoger zou zijn, is de
verwachting dat als schoolbesturen die ruimte in de komende jaren niet
inzetten voor investeringen ten behoeve van de kwaliteit van het
onderwijs, de geconstateerde EUR 100 miljoen in de komende jaren eerder
zal toenemen dan afnemen.
Benodigd vermogen voor financiering- en bufferfunctie ramen wij op circa
2,3 miljard euro
Om te kunnen ramen wat het benodigde vermogen zou moeten zijn, hebben
wij berekend:
welk bedrag nodig is voor de financiering van investeringen in
materiële vaste activa (financieringsfunctie);
welk bedrag nodig is voor het opvangen van tegenvallers (bufferfunctie);
welke andere middelen dan eigen vermogen voor handen zijn als
financieringsbron.
De uitgangspunten die wij hebben gehanteerd, zijn ontleend aan een
eerder voor universiteiten ontwikkeld en voor dit doel gespecificeerd
model. Een belangrijk uitgangspunt daarvan is dat het eigen vermogen
bedoeld is voor de financiering van alle investeringen onder aftrek van
andere relevante structurele financieringsbronnen (vreemd vermogen) die
hiervoor aangewend kunnen worden.
Als we dit model volgen, dan ramen wij het totale benodigde eigen
vermogen dat voor de financiering- en bufferfunctie nodig is per einde
2006 op EUR 2,30 miljard en het totale vermogen op EUR 2,83 miljard. Met
dat vermogen is een bedrag van EUR 783 miljoen gefinancierd in
materiële vaste activa, EUR 1,147 miljard is beschikbaar in de vorm van
liquiditeiten voor toekomstige (vervanging-) investeringen in materiële
vaste activa, EUR 68 miljoen voor financiële vaste activa en EUR 589
miljoen aan liquiditeiten is beschikbaar als een buffer voor het
opvangen van onvoorziene tegenvallers. Daarnaast is een bedrag van EUR
241 miljoen gereserveerd als een private bestemmingsreserve.
tabel 1: Benodigd vermogen voor sector PO volgens het vermogensmodel
Koopmans
Functie Specificatie
Bedrag in miljoenen euro’s
Financieringsfunctie
75% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa (op basis van
indeling van de schoolbesturen naar vijf omvangcategorieën)
1.930
(waarvan 783 al aanwezig als
materiële vaste activa en 1.147 bedoeld voor investeringen)
Financiële vaste activa exclusief effecten
68
Private bestemmingsreserves (ter financiering van niet door Rijk
bekostigde middelen)
241
Bufferfunctie
Benodigd bedrag voor opvang van risico’s
589
Totaal benodigd vermogen
2.828
Af: andere middelen dan eigen vermogen waarmee financiering mogelijk is
Permanente voorzieningen
-496
Egalisatierekening
-20
Schulden op lange termijn
-13
Totaal benodigd voor financiering en buffer 2.299
Hoe zijn wij ertoe gekomen om de financieringsbehoefte voor de
vervanging van materiële vaste activa te bepalen op een percentage van
75% van de vervangingswaarde van die activa?
Aan het gehanteerde model ligt de gebruikelijke veronderstelling ten
grondslag dat de aanwezige materiële vaste activa gemiddeld halverwege
de levensduur voor vervanging zitten. De boekwaarde van deze materiële
vaste activa is dan per definitie gemiddeld nog maar de helft van de
oorspronkelijke aanschafwaarde.
Echter op het moment van vervanging dienen voldoende liquiditeiten uit
de afschrijving opgebouwd te worden om nieuwe vaste activa aan te
schaffen. In het kasstelsel werd er daarom traditioneel in de PO- sector
naar gestreefd om naast deze 50% van de aanschafwaarde, de overige 50%
in de vorm van liquiditeiten aan te houden. Volgens dit inzicht dacht
men een eigen vermogen van 100% van de aanschafwaarde van alle
materiële vaste activa nodig te hebben.
Uitgangspunt bij de invoering van lumpsumfinanciering en het baten/
lastenstelsel is echter de verwachting dat schoolbesturen hun
investeringen in de tijd spreiden. Jaarlijks geven zij maar een beperkt
deel uit, er zal nooit de volledige 100% van de vervangingswaarde in 1
jaar nodig zijn. Grotere instellingen kunnen uiteraard gemakkelijker
spreiden dan kleine, maar ook kleine schoolbesturen spreiden hun
investeringen. Hoe gelijkmatiger de vervangingsinvesteringen kunnen
worden gespreid, hoe lager het percentage dat permanent nodig is voor de
financiering.
Het percentage dat de schoolbesturen in de praktijk hanteren, is helaas
niet exact te achterhalen. De beschikbare gegevens waren daarvoor niet
toereikend en onvoldoende exact. Bovendien hadden ze – als ze al
bekend waren - betrekking op één jaar, terwijl voor een goede
berekening een meerjarig perspectief nodig is (een eenmalige bijzondere
situatie kan immers het beeld vertekenen). Voor de meeste schoolbesturen
ligt het percentage aan te houden eigen vermogen tussen 50% en (bijna)
100% van de vervangingswaarde. In uitzonderlijke gevallen zal het eigen
vermogen tijdelijk die grenzen kunnen passeren.
Gekozen is om dit percentage te differentiëren naar grootte van het
schoolbestuur – hoe kleiner het schoolbestuur (die niet gemakkelijk
investeringen kunnen spreiden), hoe hoger het percentage. Om de effecten
op schoolgrootte tot uitdrukking te brengen hebben wij de schoolbesturen
ingedeeld naar vijf omvangcategorieën, gebaseerd op de meest objectieve
maatstaf: de hoogte van de bekostiging. De middelste categorie hebben
wij op 75% gesteld. Omdat het aandeel van de grootste besturen in de
totale bekostiging en materiële vaste activa veel groter is dan het
aandeel van de kleinste besturen, is het gewogen gemiddelde percentage
voor alle schoolbesturen uitgekomen op 62%.
In een later stadium kan mogelijk op basis van aanvullende gegevens een
betere benadering worden gemaakt. Of dat zal leiden tot een ander
percentage, is niet zeker.
Bufferfunctie is nodig voor het opvangen van risico’s
De geraamde risicobuffer heeft, zoals eerder opgemerkt, als functie het
(tijdelijk) opvangen van onverwachte tegenvallers in de exploitatie.
Deze buffer is berekend door de twee belangrijkste elementen in het
risicoprofiel van schoolbesturen te kwantificeren, namelijk een terugval
in het leerlingenaantal en het afwikkelen van arbeidsconflicten. Voor
vele overige risico’s samen hebben we een restbuffer geraamd. De
totale risicobuffer komt uit op circa 7% van de rijksbekostiging.
Schoolbesturen buiten de modelmatig bepaalde boven- en ondergrens
Wij kwalificeren het eigen vermogen van schoolbesturen als “laag”,
wanneer zij (naast de risicobuffer) een eigen vermogen hebben van minder
dan 50% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa. Als het
eigen vermogen van schoolbesturen meer dan 100% van de vervangingswaarde
is, kwalificeren wij dat als “hoog”. De vervangingswaarde wordt
berekend op basis van de Materiële Instandhoudingbijdrage van het
ministerie van OCW (zie bijlage B).
Met in achtneming van deze uitgangspunten, blijkt per einde 2006 27% van
de schoolbesturen over een “laag” eigen vermogen te beschikken en
16% van de besturen hoog. De resterende 57% van de scholen heeft een
eigen vermogen dat binnen deze grenzen valt. Opmerkelijk is het dat
kleine besturen relatief veel voorkomen in zowel de “laag” als in de
“hoog” categorie. Een eenduidige verklaring is niet voorhanden.
Het valt op dat schoolbesturen voor Speciaal Basis onderwijs (SBO) en
(Voortgezet) Speciaal Onderwijs ((V)SO) vaker boven de bovengrens komen
dan het reguliere Basis Onderwijs (BO). Wellicht geldt daar echter een
specifiek risicoprofiel of gelden andere bijzondere omstandigheden.
Daarom is voor deze onderwijstypen nader onderzoek nodig om tot een
gefundeerde boven- en ondergrens te komen.
Binnen het reguliere BO komen openbare besturen en besturen voor
algemeen bijzonder onderwijs vaker onder de ondergrens dan besturen op
religieuze grondslag.
De modelmatig bepaalde grenzen zijn nadrukkelijk niet meer dan een
indicatie voor de boven- en ondergrens. Of een laag eigen vermogen voor
een schoolbestuur betekent dat er ook daadwerkelijk te weinig eigen
vermogen is om de continuïteit te kunnen waarborgen, ligt vooral aan de
specifieke omstandigheden waarin het bestuur verkeert.
Er zijn dan verschillende vragen die moeten worden beantwoord.
- Wat is de oorzaak van het relatief lage eigen vermogen?
- Hoe hoog zijn de urgente investeringsbehoeften van het bestuur?
- Hoe zit het met het risicoprofiel van dit bestuur?
- Hoe gaat het bestuur om met de spreiding van investeringen?
- Wat is het perspectief op herstel?
Het schoolbestuur moet in het jaarverslag over de specifieke situatie
verantwoording afleggen. Dit kan niet op basis van macroanalyses worden
beoordeeld.
Ook aan de bovenkant van de modelmatig bepaalde bovengrens geldt dit.
Het overschrijden van de bovengrens hoeft niet altijd te betekenen dat
een bestuur meer geld zou kunnen besteden aan het onderwijs en de zorg
aan leerlingen. Vragen die daarvoor beantwoord moeten worden zijn:
- Zijn er risico’s aanwijsbaar die een relatief hoog vermogen
rechtvaardigen?
- Wat is de oorzaak van het hoge eigenvermogen?
- Wat zijn de plannen en wat is het perspectief?
Ook hier moet het bestuur in het jaarverslag uitleg geven en is een
macroanalyse niet toereikend.
Onzekerheden inherent aan het niet representatieve karakter van het
boekjaar 2006
De gepresenteerde cijfers kennen zoals gesteld vrij ruime
onzekerheidsmarges.
Allereerst was 2006 het eerste jaar dat alle schoolbesturen in het PO
een jaarrekening moesten opstellen op basis van het baten/lastenstelsel.
Uit interviews met betrokkenen waaronder bestuurders van schoolbesturen
komt een beeld naar voren dat de verslaggevingrichtlijnen voor het PO in
de praktijk soms sterk uiteenlopend zijn geïnterpreteerd.
Dit is overigens een niet ongebruikelijk verschijnsel in een sector waar
voor het eerst wordt gerapporteerd op basis van een nieuw, sterk
afwijkend, verslaggevingstelsel. Omdat er in het PO circa 1400 besturen
actief zijn, is het praktisch onmogelijk om de onzuiverheden die hieruit
voortkomen in een vermogensonderzoek als het onderhavige voldoende
betrouwbaar te corrigeren.
De mogelijke vertekening door interpretatieverschillen richt zich vooral
op de post materiële vaste activa die in de balans is opgenomen.
In 2006 activeerden de meeste schoolbesturen een belangrijk deel van hun
materiële vaste activa niet. Het betreft hier vooral
(onderhoud)inventaris die aard- en nagelvast in scholen is geplaatst
zoals stoffering, schoolborden en dergelijke. De waarde daarvan en
tevens van het gerapporteerde eigen vermogen is dan te laag. Hoeveel te
laag kan niet betrouwbaar worden geschat zonder omvangrijk nader
onderzoek, maar een bedrag in de ordegrootte van enkele honderden
miljoenen euro lijkt realistisch.
In de twee jaren voordat de stelselomslag van declaratiegewijze
financiering naar lumpsum bekostiging werd ingevoerd, lijken scholen
terughoudend geweest met investeren. De voor investeren benodigde
liquide middelen zijn daardoor op een hoger niveau dan nodig zou zijn
bij een meer evenwichtige spreiding van investeringen in de loop van de
tijd. Tegen die achtergrond mag verwacht worden dat in de jaren vanaf
2007 een inhaalslag te zien zal zijn.
Andere vertekeningen zouden kunnen worden veroorzaakt door reeds
afgeschreven activa waarvoor geen aanschafwaarde meer kan worden
bepaald. Dit speelt vooral bij de openbare schoolbesturen die nog maar
recent verzelfstandigd zijn. Voor het openbaar onderwijs geldt dat een
groot aantal schoolbesturen dat recentelijk verzelfstandigd is geen
volledig beeld hadden van de materiële vaste activa die men
overgedragen heeft gekregen.
Daarnaast bestaat onzekerheid over de vervangingswaarde van de
materiële vaste activa en over de mate waarin schoolbesturen in staat
zijn investeringen te spreiden. Daarmee kent het door ons gekozen
financieringsmodel voor eigen vermogen op basis van vijf
omvangcategorieën schoolbesturen een bandbreedte. Een variatie van 5%
naar boven of naar beneden heeft een effect van EUR 129 miljoen op de
raming voor het benodigde eigen vermogen.
Een gezonde vermogenspositie vraagt om een goed ingeregelde planning en
controlcyclus en meerjarige investeringsplannen. Het financieel
management wordt in de berekening verondersteld op voldoende niveau te
zijn. Veel schoolbesturen zijn nog maar net in de beginfase van een
dergelijke professionaliseringslag. Tot het moment dat het financieel
management op voldoende niveau is, zijn in de overgangsperiode
tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar.
Tegelijkertijd kan dus gezegd worden dat besturen die de planning en
controlcyclus goed ingeregeld hebben, kunnen volstaan met een krappere
vermogenspositie dan besturen die dat niet hebben. Een professionele
aanpak van het financieel management kan buffervorming onnodig maken en
dus zorgen voor meer ruimte om te investeren in de school.
De uitkomst van dit onderzoek kent aldus onzekerheden die inherent zijn
aan het niet representatieve karakter van het jaar 2006. Om de marges
van onzekerheid in de tijd te verkleinen achten wij het raadzaam dit
onderzoek in de eerstkomende jaren jaarlijks te herhalen.
Inleiding
1a Aanleiding tot het onderzoek
Bij de invoering van de lumpsumfinanciering en het verplichte
jaarverslag met ingang van 2006 hebben schoolbesturen in het Primair
Onderwijs (PO) meer vrijheid gekregen bij de besteding van de
rijksbijdrage die zij ontvangen van het ministerie van OCW.
Het ministerie van OCW wil in dat kader inzicht verkrijgen in de
vermogenspositie van de PO -sector. Dit inzicht kan verkregen worden aan
de hand van de bij het CFI ingediende jaarrekeningen van de
schoolbesturen.
Het eigen vermogen van schoolbesturen vervult twee functies. Enerzijds
dient het ter financiering van hun activa, waaronder materiële vaste
activa, zoals apparatuur en inventaris, lesmethoden en meubilair- de
financieringsfunctie.
Anderzijds hebben schoolbesturen eigen vermogen nodig om onverwachte
verliezen in hun exploitatie op te vangen; de zogenaamde bufferfunctie.
Sinds de invoering van lumpsumbekostiging hebben schoolbesturen meer
beleidsvrijheid. Deze extra vrijheid brengt ook een grotere
verantwoordelijkheid en meer risico’s met zich mee.
Anders dan vroeger kunnen schoolbesturen het prijsrisico van hun
personeel niet meer declareren bij het ministerie van OCW. Om zich tegen
dergelijke risico’s in te dekken zullen schoolbesturen mogelijk gaan
streven naar vergroting van hun algemene reserve.
Het ministerie van OCW wil voorkomen dat schoolbesturen met publiek
geld te grote reserves opbouwen of handhaven. Ook is het over het
algemeen beschouwd, onwenselijk dat de vermogenspositie van
schoolbesturen dusdanig krap is dat hun continuïteit in het gedrang
komt. Omvang en samenstelling van het eigen vermogen van vergelijkbare
schoolbesturen zouden idealiter geen al te grote verschillen mogen
vertonen, en voor zover er grote verschillen bestaan moeten zij kunnen
worden verklaard door relevante verschillen in financieringsbehoefte
en/of risico’s.
In verband met het bovenstaande heeft het ministerie van OCW aan
PricewaterhouseCoopers de opdracht verleend om een uitspraak te doen
over het op grond van de financieringsfunctie en de bufferfunctie
benodigde vermogenspositie van schoolbesturen in het PO, zowel op
macroniveau (voor de sector als geheel) als op microniveau (per
bestuur). Aan de hand van deze uitspraak kan worden beoordeeld in
hoeverre de actuele vermogenspositie van schoolbesturen groter of
kleiner is dan de benodigde vermogenspositie. Het onderzoek is gebaseerd
op de jaarrekeningen over 2006.
1b Doelstellingen van het onderzoek (conform opdrachtformulering)
In het kader van de financieringsfunctie voor materiële vaste activa
dient een uitspraak te worden gedaan over (1):
de benodigde omvang van het eigen vermogen voor bestaande materiële
vaste activa, gebaseerd op de uitgangspunten voor de bekostiging op
macroniveau;
de aan te houden besparingen (in de vorm van liquide middelen en/of
beleggingen) voor de toekomstige vervanging van de materiële vaste
activa, gebaseerd op de uitgangspunten voor de bekostiging op
macroniveau.
Voor het verkrijgen van een gefundeerde verwachting over de
bufferfunctie van het eigen vermogen wenst het ministerie van OCW
opstelling van (2):
een landelijk gemiddeld risicoprofiel; dat wil zeggen een landelijk
gemiddeld beeld van relevante risicovariabelen en de vertaling daarvan
in een benodigde risicoreserve;
risicoprofielen onderscheiden naar schaal, regio’s en
bekostigingsaspecten; dus inzicht in de mate waarin uiteenlopende
schoolbesturen blootstaan aan uiteenlopende risico’s;
op microniveau (schoolbestuur) op basis van een modelmatige benadering
te hanteren boven- en ondergrens, waarmee per bestuur de actuele
vermogenspositie kan worden geijkt ten opzichte van de verwachting.
1c Opzet en beperkingen van het onderzoek
Voor het onderzoek is door het ministerie van OCW een
Begeleidingscommissie ingesteld (zie Bijlage E), met als leden
vertegenwoordigers van de directie Primair Onderwijs van OCW (2), de
Audit Dienst OCW (1), de werknemersorganisaties (1), en de
werkgeversorganisaties (PO -Raad, 2). De Begeleidingscommissie is met
een frequentie van gemiddeld om de twee weken bijeen gekomen.
Naast de begeleidingscommissie is voor de opstelling en toetsing van het
hierna beschreven vermogensmodel gesproken met diverse deskundigen uit
de sector. Er zijn interviews gehouden met schoolbestuurders,
directeuren, financieel management, belangenorganisaties en
administratiekantoren. Bijlage G bevat een lijst met geraadpleegde
organisaties.
1d Actuele (gerapporteerde) vermogenspositie (H2)
Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat overzichten van de huidige
vermogenspositie van de PO sector. In dat hoofdstuk worden ook enkele
actuele vraagstukken besproken die relevant zijn voor de interpretatie
van de balanscijfers in het kader van dit onderzoek (verwachte effecten
van de overgang van de eigen richtlijnen voor de jaarverslaggeving naar
de bepalingen over de jaarverslaggeving in het Burgerlijk Wetboek en de
richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving, met voor OCW
specifiek de RJ 660).
Het is gebruikelijk om bij onderzoeken naar de vermogenspositie van een
sector eerst na te gaan of de gegevens uit de jaarrekeningen over de
actuele vermogenspositie van de betrokken instellingen in voldoende mate
op dezelfde grondslagen zijn berekend en, als dat niet zo is, eerst een
zekere mate van uniformering in de grondslagen uit te voeren.
Voor het PO zou een dergelijke uniformering nog extra wenselijk zijn,
omdat 2006 het eerste jaar is waarover alle besturen een jaarverslag
volgens het baten lasten stelsel moesten opstellen. Het staat dan ook
vast dat schoolbesturen in 2006 op diverse punten in de jaarrekeningen
enigszins uiteenlopende berekeningsmethoden hebben gehanteerd.
Desondanks is afgezien van een uniformeringslag, omdat het ondoenlijk is
om van circa 1400 besturen balansposten opnieuw te berekenen. Dit
onderstreept het belang van de nieuwe verslaggevingregels en het zorgt
er tevens voor dat bij alle cijfermatige uitspraken uit dit onderzoek
bovengemiddelde foutentoleranties moeten worden gehanteerd.
Tevens zal in hoofdstuk 2 besproken worden hoe de dataset waarop dit
onderzoek is gebaseerd tot stand is gekomen.
1e Benodigde vermogenspositie op basis van vermogensmodel
In de gevolgde onderzoeksopzet bij het bepalen van de benodigde
vermogenspositie is aansluiting gezocht bij het vermogensmodel dat in
1999 is gehanteerd bij de analyse van de vermogenspositie van
universiteiten door de commissie Koopmans en in 2003 voor de HBO -sector
door de commissie Smits.
Uiteraard is de aanpak op onderdelen aangepast, om rekening te houden
met de specifieke situatie van het PO. Zo is expliciet rekening gehouden
met het gegeven dat schoolbesturen in het PO doorgaans geen gebouwen
bezitten.
Daarnaast kenmerkt de PO -sector zich door de schaalgrootte van
schoolbesturen en een veel grotere verscheidenheid hierin. Ook dat
gegeven is verwerkt in de aanpak.
In de opdrachtformulering is het onderzoek beperkt tot drie
balansposten, namelijk materiële vaste activa en liquiditeiten die met
materiële vaste activa en risico’s samenhangen aan de actiefzijde van
de balans en eigen vermogen aan de passiefzijde. Op die posten heeft dan
ook het accent gelegen.
Deze drie posten zijn echter normaliter niet met elkaar in evenwicht.
Daarom moet voor een volledig sluitende vermogensbeschouwing ook naar de
andere componenten van de balans worden gekeken. Dit is de kerngedachte
achter het door de commissie Koopmans geformuleerde vermogensmodel.
Met het oog daarop zijn voor het doen van een uitspraak over de
benodigde vermogenspositie van schoolbesturen de volgende stappen
doorlopen:
Bepaling van het benodigde niveau van alle actiefposten van de balans
(naast materiële vaste activa en liquiditeiten zijn dat voor
schoolbesturen ook immateriële vaste activa, financiële vaste activa,
voorraden en vorderingen).
Bepaling van de ter beschikking staande passiefposten die naast het
eigen vermogen ingezet kunnen worden voor de financiering van activa van
schoolbesturen (naast eigen vermogen zijn dat tevens voorzieningen en
niet-rentedragende schulden).
Het verschil tussen de uitkomst van stap 1 en stap 2 is het benodigde
eigen vermogen van schoolbesturen
Vervolgens kan het feitelijk gerapporteerde eigen vermogen per ultimo
2006 worden vergeleken met het conform het vermogensmodel benodigde
eigen vermogen per die datum (stap 3), op basis waarvan een uitspraak
over een eventueel tekort of overschot kan worden gedaan
Schematisch kan dit als volgt worden voorgesteld:
figuur a: Schematische weergave van de te verwachten (ofwel benodigde)
activa en passiva versus de actuele (ofwel werkelijke) activa en passiva
1f Financieringsfunctie (H3)
De benodigde financieringsfunctie (onderzoeksvragen 1a en b) is
uitgewerkt in hoofdstuk 3 van dit rapport. Hierbij zijn de stappen 1 t/m
3 van het vermogensmodel gevolgd.
Eerst is (stap 1) per activasoort bepaald in hoeverre de benodigde
waarde zal afwijken van de per ultimo 2006 gerapporteerde waarde. Voor
de balansposten materiële vaste activa, de liquiditeit en de effecten,
zowel de kortlopende als de langlopende, is een afwijking aannemelijk.
Van geen van deze actiefposten mag in de PO sector op voorhand worden
aangenomen dat hun boekwaarde in de balans overeenstemt met de lange
termijn behoefte aan deze middelen. Voor zover zich afwijkingen voordoen
heeft dat uiteraard consequenties voor de benodigde omvang van de te
financieren activa, en dus van de financieringsfunctie.
De verwachting voor de materiële vaste activa wordt gebaseerd op de
afschrijvingskostenvergoeding die deel uitmaakt de rijksbekostiging voor
de Materiële Instandhouding (MI- budget). In het onderzoek is
verondersteld dat deze afschrijvingskostenvergoeding up to date is.
Vooruitlopend op hoofdstuk 3 kan alvast worden opgemerkt dat
schoolbesturen vanuit een lange termijn perspectief tussen de 50% en
100% van de vervangingswaarde van hun activa op de balans moeten hebben
staan, in een combinatie van boekwaarde van de materiële vaste activa
en van zogenaamde spaarliquiditeit.
Daarnaast worden andere vormen van benodigde liquiditeit uitgewerkt
(zogenaamde buffer- en transactieliquiditeit).
Vervolgens is, ook in hoofdstuk 3, stap 2 uitgevoerd. Schoolbesturen in
het PO bezitten doorgaans geen eigen gebouwen. Zij beschikken daardoor
niet over beleenbaar onderpand en zij hebben dus weinig mogelijkheden om
hun activa met (rentedragend) vreemd vermogen (mede) te financieren.
Ook ontvangen zij in hun bekostiging geen component voor rentekosten.
Zij dienen hun activa, waaronder de materiële vaste activa daarom
nagenoeg volledig met eigen vermogen en met uit de bedrijfsvoering
voortkomende “gratis” vermogenscomponenten (voorzieningen en
vlottende passiva zoals crediteuren) te financieren.
De voorzieningen en vlottende passiva worden in de exploitatie
voortdurend vernieuwd en mogen daarom als permanente financieringsbron
worden beschouwd. Van de vlottende passiva mag worden aangenomen dat
deze zich per ultimo 2006 op een representatief niveau bevonden; de
verwachting is daar gelijk aan de in 2006 gerapporteerde waarde.
Van de voorzieningen is dat minder zeker, maar voor de uit toe voeren
vermogensvergelijking is dat irrelevant, zoals in hoofdstuk 3 nader zal
worden beargumenteerd. Hoofdstuk 3 eindigt met stap 3, de berekening van
het benodigde eigen vermogen (= uitkomst stap 1 -/ - uitkomst stap 2).
1g Bufferfunctie (H4)
De bufferfunctie van het eigen vermogen is uitgewerkt in hoofdstuk 4,
hoewel deze functie eigenlijk onderdeel is van de financieringsfunctie.
Om te komen tot een landelijk gemiddeld risicoprofiel (onderzoeksvraag
2a) is een selectie gemaakt van potentiële risico’s aan de hand van
bestaande risico-inventarisatie modellen uit de sector en interviews met
vertegenwoordigers uit de sector (bestuurders, schooldirecteuren en
sectorexperts).
Gekozen is voor een aanpak om alleen de zwaarstwegende risico’s in het
profiel op te nemen en dus afzonderlijk te kwantificeren en voor overige
risico’s een gezamenlijk restrisico percentage te bepalen. Bij de
kwantificering is gebruik gemaakt van een analyse van de werking van het
bestaande lumpsum bekostigingsmodel (‘marginale analyse’) en van
beschikbare sectorgegevens over relevante risicovariabelen.
Hoewel de beschikbaarheid van sectorgegevens in het PO minder was dan
tevoren verwacht, is voor sommige risico’s zoals leerlingenfluctuaties
een relatief groot aantal waarnemingen beschikbaar (omdat het veld ca
1400 besturen kent, met ruim 7000 scholen onder hun gezag).
Anders dan in veel andere vermogensonderzoeken konden deze waarnemingen
worden gebruikt voor het bepalen van een statistisch gefundeerde
zekerheidsmarge. Desondanks blijven de uitkomsten van de risicoanalyse
per definitie onzeker, vooral de vaststelling van het restrisico.
In de uitwerking van onderzoeksvraag 2b (risicoprofielen op microniveau)
zijn schoolbesturen uiteindelijk alleen onderscheiden naar
schaalgrootte. Over het algemeen staan kleinere besturen bloot aan meer
risico’s dan grotere besturen, omdat bij kleinere besturen minder
sprake is van onderlinge compensatie van risico’s.
Zo blijken de leerlingenaantallen van grote schoolbesturen duidelijk
stabieler te zijn dan de leerlingenaantallen van kleinere besturen. Dat
komt omdat bij grote besturen de kans groot is dat een daling van het
leerlingaantal op een deel van de scholen gecompenseerd wordt door een
stijging van het leerlingaantal op het andere deel van de scholen. Om
rekening te houden met het verschil in risico tussen grote en kleine
schoolbesturen is een aantal bestuursklassen gedefinieerd, gebaseerd op
de omvang van de rijksbekostiging per bestuur.
De omvang van de rijksbekostiging is een betere indicator voor de
grootte van een bestuur dan het leerlingenaantal, omdat daarmee ook
rekening wordt gehouden met zaken als schoolgewicht, nevenvestigingen en
dergelijke.
Van het ontwikkelen van afzonderlijke risicoprofielen voor Speciaal
Basisonderwijs (SBO)en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs ((V)SO) is
uiteindelijk afgezien, omdat deze twee relatief kleine subsectoren (die
gezamenlijk ca 16% van de totale rijksbekostiging uitmaken) een zeer
grote diversiteit aan schooltypen en bekostigingsvoorwaarden kennen,
terwijl het effect daarvan op macroniveau beperkt is. Voor uitwerking
van risicoprofielen voor deze schooltypen is nader onderzoek
noodzakelijk.
De indeling naar bestuursklassen is overigens ook gebruikt bij de
bepaling van de financieringsfunctie, omdat de investeringspatronen van
grotere besturen stabieler zijn dan die van kleinere besturen
(beschreven in hoofdstuk 3).
1h Vergelijking gerapporteerde met benodigde vermogenspositie (H5)
In hoofdstuk 5 is het per ultimo 2006 gerapporteerde werkelijk vermogen
van schoolbesturen vergeleken met het benodigde eigen vermogen, zowel op
macro- als op microniveau.
Op de uitkomsten is een gevoeligheidsanalyse toegepast, waarmee de
gevoeligheid van de uitkomst voor wijzigingen in veronderstellingen c.q.
inputgegevens kan worden aangegeven. Mede op basis van deze
gevoeligheidsanalyse is rondom de benodigde vermogenspositie een
bandbreedte bepaald. Besturen die zich buiten de bandbreedte bevinden
verdienen extra aandacht.
Het onderzoeksrapport wordt afgesloten met een interpretatie van de
gevonden onderzoeksuitkomsten enkele suggesties voor vervolgonderzoek.
Aanwezig vermogen in de PO -sector
Voor het op macroniveau bepalen van de vermogenspositie van de PO
-sector is een goed inzicht in de financiële situatie van de PO
-besturen noodzakelijk. In dit hoofdstuk zullen we deze financiële
situatie op macroniveau doorspreken.
Als eerste bekijken we de baten en lasten van de PO -sector in de
exploitatierekening. Vervolgens beschouwen we de balans op sectorniveau.
Beiden zullen we ook voor verschillende schooltypen apart bekijken.
Ten slotte lichten we toe hoe deze data in het verdere onderzoek
gebruikt zijn.
Zoals eerder benoemd, zijn de geconsolideerde exploitatierekening en
balans overgenomen van de jaarrekeningen zoals aanwezig bij CFI.
Schoolbesturen zijn niet uniform met het opstellen van de jaarrekening
omgegaan, wat de interpretatie van deze cijfers onzekerder maakt.
2a Macro exploitatierekeningen
De exploitatierekeningen tonen de baten en lasten van schoolbesturen. De
tabellen 2A en 2B tonen de geconsolideerde exploitatierekeningen van het
BO (inclusief het SBO) en het (V)SO.
Aan de batenkant zien we dat het PO voor het overgrote deel afhankelijk
is van de Rijksbijdrage, die meer dan 90% van de inkomsten vormt.
Aan de lastenkant maken de personeelskosten 82% van de totale uitgaven
uit. Vooruitlopend op de risicoanalyse kan dus opgemerkt worden dat
wijzigingen in de Rijksbijdrage en in de personeelslasten de grootste
impact hebben op de exploitatie van besturen in het PO.
Onder de Overige instellingslasten vallen administratie en
beheerskosten, inventaris en apparatuur voor zover deze niet worden
geactiveerd, dotaties aan voorzieningen, werving- en representatiekosten
en een deel van de leermiddelen.
Naast de reguliere exploitatie kent het PO ook financiële baten en
lasten. Besturen hebben effecten, spaartegoeden en in enkele gevallen
rentedragende leningen. De financiële baten (rente, dividend) vormen
bijna 1% van de totale baten. De financiële lasten zijn op macroniveau
verwaarloosbaar.
Het saldo van de financiële baten en lasten draagt voor 54% bij aan het
totale exploitatieresultaat van de sector. Gerelateerd aan de liquide
middelen komt dit neer op een percentage van 3,7%. Het totale resultaat
is 90 miljoen euro, wat overeenkomt met 1,3% van de totale baten.
tabel 2A Geconsolideerde Exploitatierekening BO, 2006
A. Baten
Bedrag Exploitatierekening (EUR) Totalen (EUR) % Totaal
Rijksbijdragen
6.541.152.480
92%
Overige overheidsbijdragen
300.672.200
4%
Baten werk i.o.v. derden
76.990
0%
Overige baten
280.822.285
4%
Totaal baten
7.122.723.955 100%
B. Lasten
Personele lasten
5.878.469.135
83%
Afschrijvingen
Immateriële vaste activa 24.439
0%
Gebouwen 3.927.745
0%
Inventaris en apparatuur 68.545.780
1%
Overige materiële vaste activa 10.112.652
0%
Leermiddelen (PO) 42.250.278
1%
Totaal afschrijvingen
124.860.894
2%
Huisvestingslasten
484.489.079
7%
Overige instellingslasten
420.145.360
6%
Leermiddelen (PO)
173.504.171
2%
Totaal lasten
7.081.468.639 100%
Saldo baten en lasten A-B
41.255.316
C Financiële Baten / Lasten
Financiële baten
56.219.767
Financiële lasten
7.777.131
Saldo fin. baten en lasten
48.442.636
Gewone bedrijfsvoering A-B+C
89.697.952
D Buitengewone Baten /Lasten
Buitengewone baten
11.075.133
Buitengewone lasten
10.565.871
Buitengewoon resultaat
509.262
E Aandeel van derden (-/-)
64
Exploitatieresultaat A-B+C+D-E
90.207.278
N=1213 Besturen, Bron CFI, 2008
tabel 2B Geconsolideerde Exploitatierekening (V)SO, 2006
A. Baten
Bedrag Exploitatierekening (EUR) Totalen (EUR) % Totaal
Rijksbijdragen
1.112.654.228
91%
Overige overheidsbijdragen
32.115.069
3%
Baten, werk i.o.v. derden
1.328.848
0%
Overige baten
82.572.817
7%
Totaal baten
1.228.670.962 100%
B. Lasten
Personele lasten
964.830.686
82%
Afschrijvingen
Immateriële vaste activa 5.876
0%
Gebouwen 1.219.661
0%
Inventaris en apparatuur 8.965.604
1%
Overige materiële vaste activa 1.448.575
0%
Leermiddelen (PO) 1.663.777
0%
Totaal afschrijvingen
13.303.493
0%
Huisvestingslasten
55.079.755
5%
Overige instellingslasten
130.367.023
11%
Leermiddelen (PO)
19.107.974
2%
Totaal lasten
1.182.688.931 100%
C. Financiële baten/lasten
Financiële baten
8.326.534
Financiële lasten
823.448
Saldo fin. baten en lasten
7.503.086
D. Buitengewone Baten / lasten
Buitengewone baten
317.029
Buitengewone lasten
652.962
Buitengewoon resultaat
-335.933
E. Aandeel van derden (-/-)
0
Saldo baten en lasten (A – B)
45.982.031
Gewone bedrijfsvoering (A – B + C)
53.485.117
Exploitatieresultaat (A – B + C + D)
53.149.184
N=413 Besturen (incl. samenwerkingsverbanden)
2b Macro balans
De balans van het PO toont de totale bezittingen en schulden van de
sector. In onderstaande tabellen zijn deze voor het BO (inclusief SBO)
en (V)SO apart weergegeven.
tabel 3 Geconsolideerde Balans BO 31-12-2006 (N=1213 Besturen, Bron:
CFI,2008)
ACTIVA BO 31/12-2006 (EUR) % van Balans totaal PASSIVA BO 31-12-2006
(EUR) % Balans totaal
Vaste Activa
Eigen Vermogen
Immateriële vaste activa 264.287 0,01% Eigen vermogen 2.078.376.817
60,71%
Materiële vaste activa 699.766.408 20,47% Aandeel van derden 41.342
0,00%
Financiële vaste activa 447.655.637 13,09% Totaal Eigen Vermogen
2.078.418.159 60,71%
Totaal Vaste Activa 1.147.422.045 33,57%
Egalisatierekening 14.906.499 0,44%
Vlottende Activa
Voorraden 138.839 0,00% Voorzieningen 445.483.386 13,01%
Vorderingen 710.467.044 20,78% Vreemd vermogen
Kortlopende Effecten 54.885.298 1,61% Langlopende schulden 8.814.923
0,26%
Liquide middelen 1.505.789.585 44,04% Kortlopende schulden 875.744.392
25,58%
Totaal vlottende activa 2.271.280.766 66,43% Totaal Vreemd Vermogen
884.559.315 25,84%
Totaal activa 3.418.702.811 100% Totaal passiva 3.423.367.359 100%
tabel 4 Geconsolideerde Balans SO 2006 (N=411 Besturen, Bron: CFI,2008)
ACTIVA SO 31-12- 2006 (EUR) % van Balans Totaal PASSIVA SO 31-12-2006
(EUR) % Balans Totaal
Vaste Activa
Eigen vermogen
Immateriële vaste activa 13.287 0,00% Eigen vermogen 334.143.603
58,66%
Materiële vaste activa 83.007.957 14,57% Aandeel van derden 0 0,00%
Financiële vaste activa 50.429.592 8,85%
Totaal Vaste Activa 133.450.836 23,43% Totaal Eigen Vermogen
334.143.603 58,66%
Vlottende Activa
Egalisatierekening 4.898.746 0,86%
Voorraden 60.070 0,01% Voorzieningen 50.179.109 8,81%
Vorderingen 122.486.828 21,50% Vreemd vermogen
Kortlopende Effecten 5.229.086 0,92% Langlopende schulden 4.599.017
0,81%
Liquide middelen 308.387.283 54,14% Kortlopende schulden 175.793.596
30,86%
Totaal Vlottende activa 436.163.267 76,57% Totaal Vreemd vermogen
180.392.613 31,67%
Totaal Activa 569.614.103 100% Totaal passiva 569.614.071 100%
.
Aan de activazijde van de balans valt te zien in welke hoedanigheid de
bezittingen en schulden aanwezig zijn. Aan de passiefzijde zien we hoe
dit gefinancierd wordt.
De benoemde activaposten zijn van groot naar klein: Liquide middelen
(44,04%), Overige activa (vooral vorderingen, 20,78%), Materiële vaste
activa (20,47%), Effecten (13,09%), Financiële Vaste Activa (1,61%) en
Immateriële vaste activa (0,01%).
Een vijfde van de balans is dus aanwezig in de vorm van materiële vaste
activa, in het PO zijn dat met name de inventaris, apparatuur en
leermiddelen.
Hierbij dient alvast opgemerkt te worden dat er in de sector pas sinds
2006 de verplichting bestaat om het baten/lastenstelsel volledig toe te
passen voor de gehele financiële administratie.
Tevens worden onderhoudsactiva die aard en nagelvast aan het gebouw
zitten, zoals vloerbedekking, kapstokken en brandblussers, niet
geactiveerd. De overweging hiervoor is dat schoolbesturen de gebouwen
niet in eigen bezit hebben, en zaken die hiermee verbonden zijn dus ook
niet op hun eigen balans opnemen. De nieuwe verslaggevingrichtlijn RJ
660 biedt meer mogelijkheden om deze zaken toch op de balans op te
nemen.
Concluderend kan dus worden gezegd dat de EUR 783 miljoen (EUR 700
miljoen BO en EUR 83 miljoen SO) materiële vaste activa die nu op de
balans staan, niet de feitelijke omvang zullen weergeven.
De passivazijde van de balans laat zien hoe de activa gefinancierd zijn.
In het PO is dit voor meer dan de helft met eigen vermogen, namelijk EUR
2,41 miljard. Dit is in overeenstemming met wat men zou verwachten in
deze sector, aangezien schoolbesturen doorgaans geen gebouwen in eigen
bezit hebben, en dus geen onderpand hebben om leningen aan te gaan.
Het vreemd vermogen dat onderdeel uitmaakt van de balans bestaat dan ook
voornamelijk uit kortlopende schulden, waaronder crediteuren en
overlopende passiva. Deze laatste bevat bijvoorbeeld vooruit ontvangen
subsidies.
Verder bevat de passivazijde ook 12,4% voorzieningen (13,0% in het BO en
8,8% in het SO). In het PO gaat het hier voornamelijk om
lastenegalisaties voor onderhoud, BAPO en spaarverlof.
Hoewel besturen niet uniform omgaan met het gebruik van deze
voorzieningen, kan gesteld worden dat ze een permanent karakter hebben.
In tegenstelling tot voorzieningen die gereserveerd zijn om een
eenmalige uitgave in de toekomst te doen, zijn de voorzieningen in het
PO vrij stabiel. Ze functioneren vooral om pieken in deze uitgaven op te
vangen. RJ 660 zal ook op het gebied van voorzieningen voor
ontwikkelingen zorgen. In hoofdstuk 5 zal nader ingegaan worden op de
consequenties hiervan voor de onderzoeksuitkomsten.
2c Verdere opzet kwantitatieve onderbouwing onderzoek
Bovenstaande gegevens zijn gebaseerd op alle jaarrekeningen zoals
beschikbaar gesteld door CFI. Voor het verdere onderzoek bleken niet
alle gegevens bruikbaar. Het ontbreken van leerlingaantallen, bepaalde
balansposten of bekostigingscijfers waren redenen om deze besturen niet
in de analyse mee te nemen.
Ook de jaarrekeningen van besturen die zowel PO als Voortgezet Onderwijs
(VO) in hun portefeuille hebben, zijn niet in de analyse meegenomen,
aangezien hiervan alleen geconsolideerde balansen beschikbaar waren.
Gegevens over de PO -specifieke onderdelen van de balansen zijn niet
beschikbaar.
De uiteindelijk gebruikte dataset is vervolgens onderverdeeld in
besturen voor BO, SBO en (V)SO. Deze indeling is gemaakt op basis van de
classificatie door CFI. Een aantal BO -besturen hebben ook scholen voor
SBO of SO binnen hun portefeuille. Toch zijn deze als BO
geclassificeerd. Dit heeft voor de verdere kwantitatieve analyses van de
benodigde risicobuffers en berekende vervangingswaarden van de
materiële vaste activa (zoals in Hoofdstuk 3 en 4 gebeurt) echter geen
consequenties.
Deze berekeningen zijn allemaal op de Rijksbijdrage gebaseerd. Besturen
met SO -scholen in hun portefeuille ontvangen daarvoor ook bijhorende
bekostiging en zullen dus in de berekeningen naar rato van deze hogere
bekostiging ook hogere benodigde risicobuffers en materiële vaste
activa hebben.
Tevens zijn op basis van CFI gegevens schoolbesturen ingedeeld in de
denominaties Openbaar, Algemeen Bijzonder. Rooms Katholiek en
Protestants Christelijk/Overig bijzonder onderwijs.
Een laatste bestuurskenmerk dat van belang is voor het verdere onderzoek
is de omvang van het bestuur. Op basis van de Rijksbekostiging is de
volgende indeling gemaakt:
tabel 5 Besturen ten behoeve van de analyse gecategoriseerd naar
rijksbekostiging
Categorieën
Rijksbekostiging (in EUR)
Aantal besturen
Van Tot
BO
Zeer kleine besturen 0 600.000 151
Kleine besturen 600.000 2.000.000 382
Middelgrote besturen 2.000.000 4.000.000 126
Grote besturen 4.000.000 10.000.000 219
Zeer grote besturen 10.000.000 en meer 173
1051
SBO
Kleine besturen 0 2.000.000 24
Middelgrote besturen 2.000.000 en meer 27
51
SO
Middelgrote besturen 0 6.000.000 41
Grote besturen 6.000.000 en meer 44
85
totaal 1.187
In totaal zijn er 1187 besturen meegenomen in de analyses. Om de
uiteindelijke bedragen wel te kunnen vergelijken met de totale actuele
sectorbalans, zijn de aanbevolen financiering- en bufferfunctie
geëxtrapoleerd tot het totaal van de besturen. Deze extrapolatie is
gedaan op basis van het volgens de Kerncijfers OCW totaal aantal
leerlingen in het BO, SBO en (V)SO.
De 182 besturen die niet zijn meegenomen in de analyses zijn helaas geen
representatief deel van de totale besturenpopulatie. Er zijn relatief
veel openbare besturen uitgesloten uit de dataset. Het beeld van de
vermogenspositie van het openbaar onderwijs is dus nog niet volledig. De
uitgesloten besturen vertegenwoordigen ook een relatief groter aantal
leerlingen dan op basis van het aantal besturen verwacht zou worden. De
uiteindelijk gebruikte dataset is dus helaas niet helemaal
representatief te maken voor het totale PO –veld.
Financieringsfunctie van het eigen vermogen
3a Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de benodigde hoeveelheid eigen vermogen voor de
financiering van activa van schoolbesturen in het PO bepaald. Zoals
opgemerkt in hoofdstuk 1 worden daarvoor 3 stappen doorlopen, die hier
volledigheidshalve worden herhaald:
Bepaling van het benodigde niveau van alle actiefposten van de balans
(naast materiële vaste activa en liquiditeiten zijn dat voor
schoolbesturen ook immateriële vaste activa, financiële vaste activa,
voorraden en vorderingen). Deze stap wordt behandeld in de volgende
paragraaf 3b.
Bepaling van de ter beschikking staande passiefposten die naast het
eigen vermogen ingezet kunnen worden voor de financiering van materiële
vaste activa van schoolbesturen (naast eigen vermogen zijn dat tevens
permanente voorzieningen, de egalisatierekening en de schulden op lange
termijn). Deze stap wordt behandeld in de paragraaf 3c van dit
hoofdstuk.
Het verschil tussen de uitkomst van stap 1) en stap 2) is het benodigde
eigen vermogen van schoolbesturen per ultimo 2006 (laatste paragraaf 3d
van dit hoofdstuk en verder in hoofdstuk 5)
Met het doorlopen van deze 3 stappen wordt de basis gelegd voor stap 4
van het vermogensmodel, de vergelijking tussen het benodigde eigen
vermogen van schoolbesturen en het aanwezige eigen vermogen van
schoolbesturen in 2006. Daarmee kan een uitspraak over het verschil
worden gedaan.
3b Benodigde activa (stap 1 vermogensmodel)
Voor de bepaling van het voor financiering van activa benodigde eigen
vermogen is het van belang om eerst de activazijde van de balans te
onderzoeken. Zijn er redenen om aan te nemen dat de werkelijk benodigde
activabehoefte van schoolbesturen afwijkt van wat er nu op de balans
staat?
In hoofdstuk 2 werd al opgemerkt dat naar verwachting in het PO niet
alle werkelijk aanwezige materiële vaste activa op de balans als
zodanig zijn opgevoerd (oude activa en ‘onderhoudsactiva, zie 2.15 en
2.16) Maar de vraag die hier gesteld wordt gaat verder: welke omvang van
de diverse actiefposten zou men verwachten, gegeven het functioneren van
de sector?
Hierbij is de vraagstelling geconcentreerd op de actiefposten materiële
vaste activa en liquide middelen, omdat deze posten in de context van
vermogensonderzoek de meest relevante zijn binnen het onderwijs.
Materiële vaste activa moeten vervangen worden en daarvoor moeten
organisaties zoals schoolbesturen die geen toereikende lening kunnen
treffen dus zelf eerst geld bij elkaar sparen. Dit sparen vergt
discipline.
Wanneer het enige tijd niet of te weinig gebeurt, door ontoereikende
bekostiging en/of door te hoge uitgaven aan andere zaken, dan valt dat
niet direct op. Ook ontoereikend sparen in verband met inflatie is een
potentieel gevaar dat niet zomaar uit de balans blijkt.
In andere sectoren, waar het bijvoorbeeld in tegenstelling tot het PO
gebruik is dat organisaties hun eigen gebouwen bezitten, dient de post
gebouwen en terreinen op soortgelijke wijze te worden onderzocht.
In commerciële organisaties kan ook de omvang van posten als voorraden
en vorderingen afwijken van wat gezond is, zij het dat daar vaak juist
een te grote omvang van deze posten een probleem kan zijn (bij voorbeeld
een te hoge debiteurenstand als indicatie van een ontoereikend cash
management).
Dergelijke problemen spelen in het PO niet. Daarom heeft het
onderzoeksteam op basis van een steekproef op schoolbesturenniveau
besloten om in het vermogensonderzoek in de sector de omvang van de
posten
immateriële vaste activa,
financiële vaste activa,
voorraden en
vorderingen,
als gegeven te beschouwen, op één belangrijke uitzondering na. Deze
belangrijke uitzondering betreft de post Effecten, zowel de langlopende
als de kortlopende. Voor effecten is een uitzondering gemaakt, niet
alleen vanwege hun relatief grote omvang (per ultimo 2006 bijna EUR 500
miljoen) maar ook vanwege hun specifieke karakter, namelijk liquide
middelen in een andere verschijningsvorm. Ten aanzien van de financiële
resterende vaste activa (exclusief de langlopende effecten) dient nog
opgemerkt te worden dat deze post voor het grootste deel (EUR 50
miljoen) uit zogenaamde “overige financiële vaste activa” bestaan.
Vanuit de voorhanden zijnde bestanden van CFI is hier geen nadere
duiding aan te geven.
In de rest van deze paragraaf wordt daarom alleen aandacht besteed aan
de materiële vaste activa de effecten en de liquide middelen. Dat neemt
overigens niet weg dat individuele besturen bij de beoordeling van hun
eigen vermogenspositie zich zouden moeten afvragen of de situatie in hun
schoolbesturen mogelijk zodanig van het gemiddelde afwijkt dat zij,
anders dan in dit onderzoek, ook naar andere posten dan materiële vaste
activa en liquide middelen zouden moeten kijken.
3b1 Materiële vaste activa
Vervangingscyclus materiële vaste activa
Schoolbesturen schaffen hun materiële vaste activa zelf aan. Ze
schrijven deze gedurende de gebruiksduur af in hun boekhouding en ze
zijn zelf verantwoordelijk voor tijdige vervanging. Het afschrijven van
de activa genereert, zolang schoolbesturen tenminste een rijksbijdrage
ontvangen die ze (nog) niet herinvesteren, liquide middelen
(spaarliquiditeit).
Afschrijvingen zijn namelijk wel kosten (in de exploitatierekening),
maar geen (kas)uitgaven. Met het verzamelen van deze liquide middelen
kunnen ze te zijner tijd vervangingsinvesteringen betalen. De boekwaarde
van de materiële vaste activa van een school wordt bepaald door hun
gemiddelde ouderdom: naarmate de materiële vaste activa ouder zijn,
zijn ze voor een groter deel afgeschreven en is de boekwaarde lager.
In onderstaande figuur b wordt geïllustreerd hoe het verloop van de
boekwaarde van een individueel, lineair afgeschreven actief zich in de
loop van de tijd (T) verhoudt tot de gespaarde liquide middelen.
Afschrijvingen en besparingen vertonen een constant totaal en zijn samen
in beginsel gelijk aan de aanschafwaarde.
Figuur b Verloop boekwaarde versus gespaarde liquide middelen van een
individueel activum
Figuur b suggereert dat de totale hoeveelheid middelen die
schoolbesturen ten behoeve van het in stand houden van de
vervangingscyclus van hun materiële vaste activa moeten aanhouden
gelijk is aan de aanschafwaarde van de materiële vaste activa.
Dat betekent dat schoolbesturen naast de boekwaarde van de materiële
vaste activa ook liquide middelen moeten aanhouden, en wel zo veel dat
de som van boekwaarde van de materiële vaste activa en de uit
afschrijvingen gespaarde liquide middelen gelijk is aan de
aanschafwaarde van de materiële vaste activa. Omdat in de praktijk
sprake is van inflatie, moet de huidige (actuele) aanschafwaarde worden
genomen.
Bedrijfseconomen noemen dat de vervangingswaarde. Dit biedt een eerste
aanknopingspunt voor de bepaling van wat een gezonde hoeveelheid
materiële vaste activa zou kunnen zijn. Op deze gedachtegang is de
bekostiging van schoolbesturen ook gebaseerd: een nieuw gevestigde
school krijgt in zijn bekostiging vanaf de eerste dag een vergoeding
voor afschrijvingskosten, zodat te zijner tijd de materiële vaste
activa kunnen worden vervangen.
Dit is overigens ook de wijze waarop schoolbesturen traditioneel met
vervangingsinvesteringen om zijn gegaan. Schoolbesturen waren tot het
lumpsum tijdperk gewend als regel aan te houden dat zij voor elk actief
eerst het volledige aanschafbedrag in de vorm van liquide middelen bij
elkaar moesten sparen alvorens tot vervanging over te gaan.
In de praktijk is het echter niet aannemelijk dat schoolbesturen – net
zo min als andere organisaties - in een situatie terecht komen waarin ze
alle materiële vaste activa tegelijkertijd moeten vervangen.
Voor een school met één vestiging, een constant leerlingenaantal en
een vervangingsbeleid dat exact conform het programma van eisen is
vormgegeven, is een situatie van complete vervanging theoretisch nog wel
voor te stellen. Als ICT een levensduur van 5 jaar zou hebben,
leermiddelen een levensduur van 10 jaar en inventaris een levensduur van
20 jaar, dan zou een dergelijke theoretische school na 20 jaar alles
tegelijkertijd moeten vervangen.
Maar in de praktijk doorlopen veel schoolbesturen een levenscyclus,
waarin ze na een klein begin geleidelijk verder groeien, een hoogtepunt
bereiken, en daarna weer krimpen tot een kleinere omvang.
Dit impliceert dat schoolbesturen die met een dergelijke dynamiek te
maken krijgen hun materiële vaste activa geleidelijk opbouwen, waardoor
het onwaarschijnlijk is dat er een moment komt waarop alles
tegelijkertijd moet worden vervangen.
Voor besturen met meerdere scholen onder hun gezag geldt dat nog
sterker. Hun ‘portfolio’ van scholen zal doorgaans bestaan uit een
mix van oude en nieuwe scholen, en hun mix van materiële vaste activa
uit een zeer groot aantal individuele activa componenten, met een
redelijkerwijs te verwachten grote spreiding in ouderdom.
Het is bij een bestuur met een flink aantal scholen onder zich zo bezien
praktisch uitgesloten dat alle materiële vaste activa tegelijkertijd op
grond van hun levensduur vervangen zouden moeten.
Een verstandig bestuur zal overigens alleen al om organisatorische
redenen in de praktijk erg zijn best doen om vervangingsinvesteringen te
spreiden. Alles tegelijkertijd vervangen doet een te groot beroep op
management capaciteit en is daarom riskant. Dat geldt zeker voor grote
besturen, maar ook de meeste kleinere besturen zullen dit zo ervaren.
De mate waarin gespreide vervanging plaatsvindt wordt overigens mede
bepaald door de aard van de materiële vaste activa en door individuele
bestuursvoorkeuren. Vervanging van leermiddelen bijvoorbeeld kan over
het algemeen beter worden gespreid dan vervanging van ICT, maar elk
bestuur maakt hierin op basis van eigen voorkeuren zijn eigen
afwegingen.
De vraag is nu wat dit zou moeten betekenen voor de benodigde omvang van
materiële vaste activa in de PO sector. Aan de ene kant is er het
aanknopingspunt van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa.
Dit gegeven biedt een eerste aanknopingspunt voor de bepaling van een
bovengrens van de benodigde materiële vaste activa: de benodigde omvang
van de materiële vaste activa (in de vorm van boekwaarde materiële
vaste activa en liquide middelen) is in ieder geval niet meer dan de
vervangingswaarde van de materiële vaste activa.
Aan de andere kant is er de aannemelijkheid dat schoolbesturen –
uitgezonderd wellicht een waarschijnlijk zeer klein aantal
“stationair” draaiende éénpitters - in de praktijk nooit zichzelf
“in één klap” (vrijwel) geheel zullen vernieuwen.
Bij een perfecte spreiding van vervangingsinvesteringen, in een
zogenaamd “ideaalcomplex” van activa, kan op lange termijn worden
volstaan met materiële vaste activa ter waarde van slechts de helft van
de vervangingswaarde van de materiële vaste activa.
In een dergelijke situatie is er sprake van een divers pakket van oude
en nieuwere activa, die gemiddeld halverwege hun levensduur zijn en dus
een gemiddelde boekwaarde hebben ter grootte van 50% van de
vervangingswaarde. Jaarlijks wordt dan evenveel geïnvesteerd als aan
afschrijvingen vrijkomt in de vorm van liquide middelen.
In tabel 6 wordt daarvan een fictief voorbeeld gegeven, waarin – met
het oog op de overzichtelijkheid - overigens geen rekening is gehouden
met inflatie.
tabel 6 Fictief voorbeeld van een ideaalcomplex
Jaar (begin) 1 2 3 4 5 6 7 8
Investering 10
10
10
10
10
10
10
10
Afschrijving (machine van:)
jaar 1 2,5 2,5 2,5 2,5
jaar 2
2,5 2,5 2,5 2,5
jaar 3
2,5 2,5 2,5 2,5
jaar 4
2,5 2,5 2,5 2,5
jaar 5
2,5 2,5 2,5 2,5
jaar 6
2,5 2,5 2,5
jaar 7
2,5 2,5
jaar 8
2,5
Boekwaarde complex (einde jaar) 7,5 12,5 15 15 15 15 Etc.
Extra investering begin volgend jaar 10,00 10,00 10,00 10,00 10,00
10,00
Gemiddelde boekwaarde 12,50 17,50 20,00 20,00 20,00 20,00
Vervangingswaarde complex 10,00 20,00 30,00 40,00 40,00 40,00 40,00
Uit tabel 6 valt af te lezen dat na een periode waarin het
activacomplex geleidelijk wordt opgebouwd, er na het vierde jaar een
stabiele situatie ontstaat. De boekwaarde is dan gemiddeld de helft van
de vervangingswaarde, en investeringen zijn gelijk aan de afschrijvingen
(beide 10).
Uitwerking 50% tot 100% vervangingswaarde materiële vaste activa
De hiervoor benoemde bovengrens (100% vervangingswaarde) en ondergrens
(50%) vormen samen een aanzienlijke bandbreedte. Beide uitersten zijn
extremen; de werkelijk gewenste hoeveelheid materiële vaste activa voor
het PO ligt ‘ergens’ in het midden. Het is erg moeilijk om te
bepalen waar dit percentage in het PO exact zou moeten liggen.
Een voor de hand liggende indicator voor de werkelijk bestaande
spreiding van vervangingsinvesteringen zou de verhouding tussen
afschrijvingen en investeringen zijn, bezien over langere perioden. Bij
een perfect ‘ideaalcomplex’ van materiële vaste activa zouden ze,
als gezegd, van jaar op jaar ongeveer aan elkaar gelijk moeten zijn. Hoe
die verhouding in het PO ligt weten we niet, want er zijn sectorbreed
pas vanaf 2006 gegevens beschikbaar.
Volgens de cijfers van 2006 bedroegen de investeringen over dat jaar
sectorbreed het dubbele van de afschrijvingen. Daaruit valt op zichzelf
alleen de conclusie te trekken dat er in het PO geen perfect
ideaalcomplex is, wat echter ook niet te verwachten valt. Een correct
percentage boven 50% maar onder 100% kan uit dit enkele feit over 2006
niet worden afgeleid.
En dat kan te meer niet, omdat de investeringscijfers van 2006 van veel
schoolbesturen onzuiverheden bevatten, namelijk ‘investeringen’ die
in werkelijkheid activeringen van investeringen uit eerdere jaren zijn.
Veel schoolbesturen waren in 2006 immers nog bezig om hun activa op de
balans te krijgen, en uit de voorgeschreven materiële vaste
activastaatjes valt geen onderscheid te maken tussen oude en nieuwe
toevoegingen aan de materiële vaste activa voorraad.
Het is erg lastig om te bepalen in welke mate er op deze manier
cijfervervuiling is opgetreden: dat zou een omvangrijke
“cijferuitvraag” bij de besturen vergen. En zelfs als het wel zou
kunnen, dan nog zou daar betrekkelijk weinig uit kunnen worden afgeleid
voor de bepaling van het correcte te hanteren percentage. Meerjarig
inzicht ontbreekt namelijk, en het is helemaal niet zeker dat 2006 een
representatief jaar is.
Ten einde toch te kunnen bepalen of er uit het beschikbare
cijfermateriaal over 2006 ondersteuning kan worden gevonden voor de
hierboven uitgesproken verwachting dat schoolbesturen met minder dan
100% (maar meer dan 50%) van de vervangingswaarde van de materiële
vaste activa kunnen volstaan, is een zgn. ‘cross section analyse’
uitgevoerd.
Aan de hand van deze analyse is een vergelijking gemaakt tussen het
investeringsgedrag van diverse groepen besturen in 2006; waarbij dan
aangenomen wordt dat in de handelwijze van een grote groep besturen in
één jaar een indicatie kan worden gevonden voor een meerjarig
gedragspatroon van een individueel bestuur.
Voornamelijk is onderzocht of, conform de eerder uitgesproken
verwachting, grote besturen met veel scholen (en leerlingen) een
gelijkmatiger investeringspatroon vertonen dan kleine(re) besturen.
Hoewel de investeringscijfers over 2006, zoals opgemerkt, vertekend zijn
door activeringen van investeringen uit eerdere jaren, is er geen reden
om aan te nemen dat de ‘vervuilingsgraad’ voor grotere besturen
significant afwijkt van die van kleinere besturen. Om die reden kan ook
een vertekende cijferset enig inzicht bieden in de in de
investeringspatronen van grote versus kleine besturen.
Uit deze analyse is gebleken dat de investeringscijfers van grote
besturen inderdaad duidelijk minder uitschieters vertoonden dan die van
kleine besturen, en dus dat grotere besturen inderdaad duidelijk
gelijkmatiger investeren. Deze uitkomst bevestigt de verwachting dat
schoolbesturen net als andere organisaties kunnen volstaan met minder
dan 100% van de vervangingswaarde van hun materiële vaste activa, maar
hoeveel minder kan er niet mee worden aangegeven.
Overwogen is nog om per materiële vaste activatype een veronderstelling
te doen over het verwachte vervangingspatroon, en daaruit een gemiddeld
percentage te destilleren. Bijvoorbeeld: leermiddelen worden overwegend
gespreid vervangen, dus daarvoor kan 50% vervangingswaarde worden
aangehouden, ICT wordt overwegend schoksgewijs vervangen, dus daarvoor
100% vervangingswaarde aanhouden, etc.
Maar tijdens de interviews is gebleken dat de inzichten hierover binnen
de sector nogal uiteenlopen. Bovendien geeft een dergelijke aanpak ook
geen oplossing voor de vraag in hoeverre grotere besturen een ander
percentage zouden moeten hanteren dan kleinere. Daarom is deze
mogelijkheid om een percentage af te leiden op voorhand nog niet
toegepast.
In plaats daarvan is een voorzichtige benadering gekozen. In een
situatie waarin de bandbreedte van een uitkomst bekend is (tussen 50% en
100%), maar de uitkomst zelf niet, is de beste oplossing om voorlopig
voor de middelste groep (middelgrote besturen) uit te gaan van het
midden tussen beide, dus 75%. Op die manier wordt kanstechnisch de
potentiële schattingsfout geminimaliseerd. Het aandeel van de grootste
besturen in de totale bekostiging en materiële vaste activa is veel
groter is dan het aandeel van de kleinste besturen. Om die reden
bedraagt het gewogen gemiddelde percentage voor alle schoolbesturen 62%.
Wij bevelen aan om voor de omvang van de schoolbesturen per categorie
van grootte, te variëren tussen 55% en 95% volgens de verdeling in
onderstaande tabel. Het onderscheid naar bestuursgrootte is
“handgewogen” bepaald. De middelste categorie is op 75% gesteld.
tabel 7 Bepaling vervangingswaarde
Bestuur met rijksbekostiging: Benodigde materiële vaste activa +
spaarliquiditeit, als % vervangingswaarde materiële vaste activa
Zeer kleine besturen 95%
Kleine besturen 85%
Middelgrote besturen 75%
Grote besturen 65%
Zeer grote besturen 55%
De vervangingswaarde van de materiële vaste activa is bepaald vanuit de
aan schoolbesturen betaalde afschrijvingskostenvergoeding voor
materiële vaste activa uit het Materiële Instandhoudingbudget (MI
-budget).
Deze vergoeding is voor elke activasoort gebaseerd op programma’s van
eisen waaraan het activabestand van schoolbesturen moet voldoen, met een
inschatting van de daarbij behorende prijzen en een gestandaardiseerde
systematiek van prijsindexatie.
Vermenigvuldiging van deze afschrijvingskostenvergoeding met de in het
programma van eisen vastgestelde afschrijvingstermijn levert een
indicatie op van de vervangingswaarde van benodigde materiële vaste
activa.
De werkelijke vervangingswaarde van materiële vaste activa is zowel om
praktische als om principiële redenen niet opgevraagd bij de
schoolbesturen. Immers op bestuursniveau hangt deze af van
toevalsfactoren en arbitraire beslissingen uit het verleden, terwijl dit
onderzoek beoogt om een geobjectiveerde verwachting over de
financieringsfunctie te formuleren.
In de berekeningen is verondersteld dat de
afschrijvingskostenvergoedingen uit de programma’s van eisen in het
jaar 2006 up to date waren. Een uitwerking van deze berekening is
opgenomen in bijlage B.
Bij toepassing van de verwachtingspercentages met betrekking tot de
bestuursomvang ontstaat het beeld zoals weergegeven in de hiernavolgende
tabel 8. De benodigde omvang van materiële vaste activa bedraagt EUR
1,93 mld.
tabel 8 Benodigde omvang materiële vaste activa (aan te houden als
combinatie van boekwaarde en spaarliquiditeit)
Aantal besturen Rijksbekostiging geëxtrapoleerd (in EUR)
Vervangingswaarde materiële vaste activa geëxtrapoleerd (in EUR)
Percentage van vervangingswaarde als Eigen Vermogen Benodigd EV tbv
materiële vaste activa geëxtrapoleerd (in EUR)
BO
Zeer kleine besturen 151 79.280.160 30.489.579 95% 28.965.100
Kleine besturen 382 485.363.322 186.661.120 85% 158.661.952
Middelgrote besturen 126 422.098.281 162.330.638 75% 121.747.979
Grote besturen 219 1.783.418.666 685.867.495 65% 445.813.872
Zeer grote besturen 173 4.007.566.453 1.541.230.680 55% 847.676.874
subtotaal 1051 6.777.726.882 2.606.579.512 61,49% 1.602.865.777
SBO
Kleine besturen 24 35.104.467 13.500.483 85% 11.475.410
Middelgrote besturen 27 155.036.025 59.623.784 75% 44.717.838
subtotaal 51 190.140.492 73.124.267 76,85% 56.193.249
SO
Middelgrote besturen 41 192.152.754 73.898.143 75% 55.423.607
Grote besturen 44 862.858.164 331.838.159 65% 215.694.803
subtotaal 85 1.055.010.918 405.736.302 66,82% 271.118.411
totaal 1.187 8.022.878.292 3.085.440.082 62,56% 1.930.177.436
Inflatie
De voor de materiële vaste activa ontwikkelde verwachting is gebaseerd
op de vervangingswaarde. Deze vervangingswaarde verschaft inzicht in de
huidige kosten van toekomstige vervanging van de goederen en houdt aldus
rekening met inflatie. Maar inflatie heeft ook een effect op de
bandbreedte van het benodigde percentage.
Uit bedrijfseconomisch onderzoek is bekend dat in een situatie van
inflatie de genoemde ondergrens van 50% bij een perfect ideaalcomplex
wat lager wordt, terwijl omgekeerd de bovengrens voor activa die
schoksgewijs worden vervangen zelfs boven de 100% kan komen te liggen.
Maar zolang de inflatie gematigd blijft zijn deze effecten beperkt.
Daarom is aan deze complicatie verder geen aandacht besteed in het
onderzoek.
Een ander effect van inflatie dat wel relevant is, is het gegeven dat
organisaties erop moeten toezien dat hun relevante activa – in deze
subparagraaf dus vooral materiële vaste activa en bijbehorende
spaarliquiditeit – qua omvang met de inflatie meegroeien. In de
praktijk betekent dit dat, in een situatie waarin sprake is van een
acceptabele vermogenspositie, schoolbesturen er verstandig aan doen om
te streven naar jaarlijkse exploitatieoverschotten. Deze zouden ongeveer
gelijk moeten zijn aan de benodigde omvang van de materiële vaste
activa vermenigvuldigd met het verwachte inflatiepercentage.
Praktijk
In het voorgaande is ruim aandacht besteed aan de afleiding van een
benodigde omvang van de materiële vaste activa. In de praktijk zullen
schoolbesturen deze problematiek helemaal anders oplossen. Niet door het
berekenen van een theoretisch percentage van de vervangingswaarde, maar
door het opstellen van een meerjarige investeringsbegroting.
De momenten van gewenste vervangingen kunnen door middel van een
meerjarige investeringsbegroting gepland worden. Deze meerjarige
investeringsbegroting geven momenten van investeren als het benodigde
gespaarde bedrag weer. Voor de bepaling van de benodigde omvang van de
materiële vaste activa voor de sector als geheel kon deze aanpak echter
niet gevolgd worden.
3b2 Financiële vaste activa en effecten
Alvorens over te gaan op de benodigde omvang van de liquide middelen
dient kort te worden stilgestaan bij de post Financiële vaste activa.
Onderdeel van de financiële vaste activa zijn de effecten.
Schoolbesturen bezitten effecten, zowel kort- als langlopend. De totale
waarde besloeg ultimo 2006 iets minder dan EUR 500 miljoen. Het overige
deel van EUR 68 miljoen bestaat voor het grootste deel uit zogenaamde
“overige financiële vaste activa”. Onder deze post worden veelal
langlopende beleggingen geboekt.
De effecten zijn niet direct nodig voor het primaire proces. Weliswaar
zijn er veel besturen die met de opbrengsten van effecten hun
exploitatie steunen. Maar dat betekent nog niet dat men zonder effecten
geen school zou kunnen laten draaien. Daarom is in de bepaling van de
benodigde hoeveelheid activa deze post op nihil gezet.
In hoofdstuk 5 zal blijken dat effecten in feite als liquide middelen in
een andere verschijningsvorm moeten worden beschouwd.
3b3 Liquide middelen
In de beschouwing over materiële vaste activa is al ruim aandacht
besteed aan de post liquide middelen. Gesteld werd immers dat
schoolbesturen voor in standhouding van hun materiële vaste activa
tussen de 50% en 100% van de vervangingswaarde van hun materiële vaste
activa aan moeten houden, deels in de vorm van boekwaarde van de
materiële vaste activa, en deels in de vorm van liquide middelen
(spaarliquiditeit). Maar afgezien van de functie van spaarmiddel voor
toekomstige vervangingen vervullen liquide middelen nog drie andere
functies, en ook die functies moeten worden gekwantificeerd bij het
bepalen van de benodigde hoeveelheid activa op de balans van
schoolbesturen.
Ten eerste zijn voor effectief besteedbare private bestemmingsreserves
eveneens liquide middelen noodzakelijk. Uiteraard is het niet zo dat
schoolbesturen niet toe kunnen zonder zulke private bestemmingsreserves.
Maar als er bestemmingsreserves zijn dan hebben die feitelijk alleen
betekenis als ze in een aanwendbare vorm aanwezig zijn, dus in liquide
vorm.
Daarnaast moeten schoolbesturen ook geld achter de hand houden voor het
opvangen van eventuele onvoorziene tegenvallers in hun exploitatie
(bufferliquiditeit). De omvang van deze bufferliquiditeit hangt af van
het risicoprofiel van een organisatie. Hier wordt in hoofdstuk 4 nader
op ingegaan.
Schoolbesturen hebben tenslotte ook liquiditeit nodig om normale
schommelingen in hun ontvangst- en betaalritme op te vangen, zogeheten
transactieliquiditeit. Deze schommelingen zijn in het PO weliswaar
beperkt, onder andere door de manier waarop de verstrekking van de
rijksbekostiging is afgestemd op de betaaltijdstippen van de salarissen.
Niettemin is hiervoor enige marge in de vorm van liquiditeit wenselijk.
De omvang van de gewenste transactieliquiditeit kan normaliter gelijk
worden gesteld aan het verschil tussen de vorderingen en voorraden
enerzijds en de vlottende passiva anderzijds.
Door de transactieliquiditeit zo te bepalen bevinden vlottende passiva
en vlottende activa (exclusief liquide middelen voor vervanging van
materiële vaste activa, private bestemmingsreserves en de risicobuffer)
zich met elkaar in evenwicht In de PO sector komt dit neer op een totale
transactieliquiditeit van bijna EUR 220 miljoen.
3b4 Samenvatting benodigde activa
De benodigde activapositie van schoolbesturen kan nu als volgt worden
gerecapituleerd:
tabel 9
Balanspost Benodigde omvang activa van schoolbesturen
Immateriële vaste activa Conform actuele balans
Materiële vaste activa Gebouwen en terreinen conform actuele balans;
overige materiële vaste activa tussen de 50 en 100% van de
vervangingswaarde (in de vorm van boekwaarde materiële vaste activa
conform balans en liquide middelen)
Financiële vaste activa Conform actuele balans minus langlopende
effecten+
Voorraden en vorderingen Conform actuele balans)
Kortlopende effecten nihil
Liquide middelen transactieliquiditeit + risicobuffer + private
bestemmingsreserves (spaarliquiditeit reeds weergegeven bij de
materiële vaste activa)
Totaal activa Som bovengenoemde componenten
3c Financieringsbronnen (stap 2 vermogensmodel)
In de vorige paragraaf is de omvang van de benodigde activa in het PO
bepaald. Op basis van de omvang van de benodigde activa kan worden
bezien welk aandeel het eigen vermogen en andere vermogensbestanddelen
in de financiering ervan zouden moeten leveren. In de hiernavolgende
beschouwing zal eerst worden besproken welke financieringsbronnen naast
eigen vermogen in het PO ter beschikking staan. Het resulterende nog te
financieren bedrag moet dan geschieden met eigen vermogen.
3c1 Rentedragende (langlopende) schulden
Aangezien schoolbesturen doorgaans geen eigenaar zijn van de gebouwen
waarin zij zijn gehuisvest, kunnen die gebouwen door schoolbesturen niet
worden ingezet als onderpand voor leningen bij banken. Ook ontvangen
schoolbesturen in hun bekostiging geen component voor rentekosten.
Vreemd vermogen in de hoedanigheid van langlopende, rentedragende
schulden, komt in de PO -sector daarom slechts in zeer beperkte mate
voor. Voor dat deel komt dat vreemd vermogen in aanmerking als
financieringsbron voor activa.
3c2 Vlottende passiva
De kortlopende schulden (zoals crediteuren) mogen echter wel als
financieringsbron voor de activa van schoolbesturen worden meegenomen.
Immers, deze leningen worden door de betrokken leveranciers gewoon aan
schoolbesturen verstrekt (schoolbesturen hoeven niet alles contant te
betalen). Bovendien zijn ze gratis, zodat het niet-ontvangen van een
rentecomponent in de bekostiging hier niet als tegenargument geldt.
De omvang van de vlottende passiva voldoet globaal aan de verwachtingen
op dat gebied. Er is geen reden om aan te nemen dat de hoeveelheid
vlottende passiva in de actuele balans van ultimo 2006 ongezond groot of
ondoelmatig klein was.
Daarom wordt bij de invulling van deze post gewoon de actuele
balanswaarde van 2006 aangehouden. Voor individuele besturen kan er
aanleiding zijn om de eigen positie nog eens kritisch te toetsen.
Daarbij dienen zij in het bijzonder te letten op het voldoen aan normale
balansratio zoals de current ratio en de solvabiliteit.
Per saldo hebben wij voor de aanvullende financieringsfunctie van de
vlottende passiva geen aanvullende financieringsfunctie toegedicht dan
waarvoor het bedoeld is. Dit betekent dat de benodigde en werkelijke
vlottende passiva gelijk zijn.
3c3 Voorzieningen
Naast de schulden zijn ook de voorzieningen nog een potentiële
financieringsbron van activa. Dit is een gegeven dat voor velen moeilijk
te begrijpen is. Immers, voorzieningen zijn bedoeld voor toekomstige
verplichtingen. Hoe kunnen ze dan ook dienen als financieringsbron voor
activa?
Om dit enigermate te kunnen begrijpen dient een onderscheid te worden
gemaakt tussen twee soorten voorzieningen.
Aan de ene kant zijn er tijdelijke voorzieningen. Deze zijn bedoeld voor
verplichtingen in de nabije toekomst, die nog onvoldoende concreet zijn
om ze al als een echte schuld in de balans op te nemen. Maar veel
scheelt het niet. Ze mogen normaliter pas in de balans worden opgenomen
als de kans groot verondersteld te zijn, wordt dat er echt tot betaling
moet worden overgegaan. Een goed voorbeeld van een reden om een
dergelijke voorziening te treffen is een school die geconfronteerd zou
worden met een kansrijke schadeclaim wegens nalatigheid. Deze tijdelijke
voorzieningen zijn naar hun karakter in principe eenmalig, en als ze
door het doen van een betaling zijn afgewikkeld verdwijnen ze in
principe permanent van de balans.
Dit soort voorzieningen komt in het PO vrijwel niet voor. In het
onderzoek is verondersteld dat er ook geen reden is om aan te nemen dat
dit in de nabije toekomst anders wordt. In de benodigde balans zijn ze
dus op nihil gesteld.
Aan de andere kant zijn er de zogenaamde permanente voorzieningen. Deze
worden getroffen om natuurlijke schommelingen op te vangen in
uitgavencategorieën zoals onderhoud en bepaalde personeelsfaciliteiten
die het ene jaar wel en het andere jaar niet (of veel minder) hoeven te
worden betaald. Door het treffen van een dergelijke voorziening kan de
jaarlijkse last in de exploitatie van schommelende uitgaven worden
gestabiliseerd. Boekhoudkundig gezien worden deze schommelingen in feite
verplaatst van de exploitatierekening naar de balans, door het opnemen
van een soort schommelfonds (Voorzieningen) in de balans.
De bestaande voorzieningen in het PO hebben dit karakter. Het zijn
schommelfondsen, dus de omvang varieert. Maar in de praktijk vallen die
bewegingen behoorlijk mee en is het – overigens afhankelijk van de
manier waarop de voorziening berekend wordt - absoluut niet aannemelijk
dat schoolbesturen van het ene op het andere jaar hun voorziening
kwijtraken of opeens verdubbelen, tenzij de voorschriften voor de
berekening van voorzieningen/reserves plotseling ingrijpend worden
gewijzigd.
De meeste bedrijfseconomen vinden dat permanente voorzieningen voor
lastenegalisatie in feite als een soort tussencategorie beschouwd moeten
worden; iets tussen eigen vermogen en vreemd vermogen (schulden) in. En
omdat deze tussencategorie niet rentedragend is en qua omvang relatief
stabiel is kunnen deze voorzieningen probleemloos meedoen in de lange
termijn financiering van schoolbesturen. In dit onderzoek is
verondersteld dat de voorzieningen in het PO volledig het karakter
hebben van permanente voorzieningen en dat zij “mee mogen doen” in
de financiering van de vaste activa, op een manier die vergelijkbaar is
met eigen vermogen.
3c4 Samenvatting beschikbare financieringsbronnen
De mogelijkheden voor activafinanciering van schoolbesturen kunnen nu
als volgt worden samengevat:
tabel 10A: Mogelijkheden voor activafinanciering
Balanspost Beschikbare omvang financieringsbron
Rentedragende (langlopende) schulden Conform actuele balans, dat wil
zeggen: vrijwel niet
Vlottende passiva Conform actuele balans
Voorzieningen Conform actuele balans
Eigen vermogen Het totaal van alle activa -/ - bovengenoemde componenten
3d. Financieringsfunctie van het benodigde eigen vermogen (stap 3)
De benodigde omvang van het eigen vermogen is dus in feite het saldo van
de optelsom van alle benodigde activa enerzijds en alle beschikbare
alternatieve financieringsbronnen anderzijds.
Deze formulering kan, gebruik makend van het gegeven dat de
transactieliquiditeit gelijk gesteld is aan het verschil tussen de
vlottende passiva enerzijds en de voorraden en vorderingen anderzijds
(en dus vallen de benodigde transactieliquiditeit en overige activa weg
tegen de meefinancierende kortlopende schulden) als volgt verkort worden
weergegeven. Tabel 10B bevat een opstelling met alle activa en passiva
posten zoals hiervoor beschreven.
tabel 10B. Benodigd eigen vermogen
Benodigd eigen vermogen op basis van de rijksbekostiging in miljoen EUR
Balansposten Benodigd
A. Privaat vermogen 241
B. Boekwaarde materiële vaste activa 783
C. Spaarliquiditeit 1147
D. Bufferliquiditeit 589
F. Financiële VA exclusief beleggingen 68
Totaal 2.828
Af: vreemd vermogen
H. Voorzieningen 496
I. Egalisatierekening 20
J. Schulden op lange termijn 13
Totaal (A+B+C+D+F) – (H+I+J) 2.299
Hiermee is de verwachting voor het voor financiering benodigde eigen
vermogen van schoolbesturen ingevuld. Bufferfunctie van het eigen
vermogen
Een belangrijk onderdeel van de financieringsfunctie van het eigen
vermogen is die van buffer voor de bestrijding van uit risico’s
voortvloeiende kosten. Dit onderdeel zullen we dan ook in het hier
volgende hoofdstuk apart bespreken.
Schoolbesturen staan bloot aan een scala van risico’s in hun
exploitatie. Om allerlei redenen kunnen opbrengsten lager uitvallen of
kosten hoger uitvallen dan verwacht. Om deze schommelingen op te kunnen
vangen hebben schoolbesturen een reserve nodig in hun eigen vermogen.
In dit hoofdstuk worden in de eerste paragraaf de uitgangspunten van de
functie van de risicobuffer beschreven. Vervolgens worden de relevante
risicovariabelen in kaart gebracht en vertaald naar een benodigde
risicoreserve. In de laatste paragraaf worden uit de bevindingen
conclusies getrokken.
4a Uitgangspunten
De bufferfunctie van het eigen vermogen is de dekking van kosten
voortvloeiende uit significante fluctuaties in de exploitatie als gevolg
van:
teruglopende inkomsten ten opzichte van ongewijzigde of hogere kosten;
hogere kosten zonder meegroeiende opbrengsten.
Uitgangspunt bij lumpsumbekostiging is autonomie van schoolbesturen,
inclusief de daarbij behorende verantwoordelijkheid voor het financieel
beheer. Schoolbesturen in het PO zonder onroerend goed hebben weinig
mogelijkheden om in krappe tijden geld te lenen bij een bank, en ook het
ministerie van OCW staat niet garant voor het opvangen van tegenvallers
die financiële problemen tot gevolg hebben.
Daarom is het redelijk er van uit te gaan dat schoolbesturen de
risicobuffer in het eigen vermogen volledig liquide aanhouden, en dat
deze buffer aan de actiefzijde van de balans dus terugkomt als
bufferliquiditeit.
Een risicobuffer dient ter overbrugging van de periode waarin de kosten
en baten weer met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Het is dus
niet de bedoeling dat deze wordt ingezet als middel voor langdurig
uitstel van aanpassingen in de exploitatie.
De buffer is daarnaast bedoeld voor de dekking van voorzienbare,
specifieke aanpassingskosten (bijv. ontslagregelingen als gevolg van
teruglopende leerlingenaantallen).
Buffervermogen moet ook niet worden aangewend voor het opvangen van uit
beheersmaatregelen voortvloeiende beperkte en voorzienbare financiële
risico’s, de zogenaamde ‘operationele bedrijfsrisico’s’.
Voorbeelden van dergelijke beheersmaatregelen zijn het afsluiten van
verzekeringen voor specifieke schades (zoals brand) en het onderhouden
van een adequate P&C-cyclus ten behoeve van tijdige onderkenning van
procesafwijkingen op de diverse niveaus in de organisatie.
In dit onderzoek is rekening gehouden met de aanname dat de PO-sector
over een redelijk, zij het nu nog lang niet perfect werkend, stelsel van
operationele beheersmaatregelen beschikt. Gezien het bovenstaande en de
aan het primair onderwijs inherente, in vergelijking met commerciële
organisaties, beperkte dynamiek zullen de risicobuffers gemiddeld
betrekkelijk gering hoeven te zijn.
Bij het vaststellen van de percentages voor risicoreserve is rekening
gehouden met 95% van de gevallen waarvoor besturen zich mogelijk
geplaatst kunnen zien. Voor de overgebleven 5% (extreme) cases is het
aanhouden van een risicoreserve op macroniveau niet wenselijk en kunnen
besturen beter grijpen naar mogelijkheden als het doen van een beroep op
een vangnetregeling of het zoeken naar samenwerking met andere besturen.
Deze aanpak komt ongeveer overeen met de in veel kwantitatieve
onderzoeken gehanteerde begrenzing van 2 standaarddeviaties boven en
onder het gemiddelde (wat bij een normaalverdeling aan beide uitersten
2,5% van de populatie oplevert).
4b Voor dekking in aanmerking komende risicogroepen
Het is niet eenvoudig om uit de beschikbare informatie een duidelijk
beeld te verkrijgen van de voor dekking in aanmerking komende
risico’s. Aan de hand van interviews en in het veld gehanteerde
risicomodellen is een inventarisatie gemaakt van risico’s, waarvan de
omvang van de te verwachten schade en het moment dat deze zich zal
voordoen lastig zijn in te schatten.
Het is binnen de doelstelling van dit onderzoek niet erg zinvol om veel
tijd te besteden aan het ontwikkelen van een al te fijnmazig financieel
risicomodel waarin elk denkbaar risico-element wordt vertaald in een
veronderstelde kans en effect, om vervolgens al deze waarden bij elkaar
op te tellen. Daarom is volstaan met een aanpak waarin alleen de,
volgens geïnterviewden, zwaarste risico’s expliciet zijn berekend.
Wanneer deze risico’s, uitgezonderd een zeer klein aantal
uitschieters, ook na kwantificering niet substantieel op de exploitatie
bleken te drukken (d.w.z. meer dan 1% van de rijksbijdrage bedragen),
zijn deze risico’s beschreven in bijlage C. Deze risico’s
(bonus/malus van het vervangingsfonds, wachtgeld bij negatieve toets van
het participatiefonds) en een aantal overige, niet kwantificeerbare
risico’s - zoals kosten voor interim personeel, e.d. - behorende tot
de bovengenoemde 5% extreme gevallen met dekkingskosten hoger dan 1% van
de rijksbijdrage, zijn ondergebracht in een groep ‘restrisico’.
Analyse van deze inventarisatie leverde, naast het restrisico een
tweetal substantiële, binnen de scope van het onderzoek
kwantificeerbare risicogroepen op, namelijk onverwacht sterke teruggang
van leerlingenaantallen en arbeidsconflicten. Wij zullen deze, en twee
andere risicocategorieën in onderstaande beschrijven:
onverwacht sterke terugloop van het leerlingenaantal;
arbeidsconflicten;
restrisico;
risico’s op overige baten;
risico op frictiekosten als gevolg van beleidswijzigingen.
4c Onverwacht sterke terugloop van het leerlingenaantal
Uit interviews kwam duidelijk naar voren dat voor schoolbesturen het
grootste risico wordt gevormd door een onverwacht grote daling van het
leerlingaantal. Aangezien het leerlingenaantal de meest bepalende
bekostigingsfactor is zal terugloop daarvan resulteren in een verlaging
van het bekostigingsbedrag. De aanpassingstermijn van een jaar blijkt
niet altijd voldoende te zijn voor tijdige reductie van de kosten, en
daarmee terugdringen van de kosten van de personeelsformatie.
1. De wettelijke regeling
De bekostiging is binnen de PO -sector georganiseerd op basis van een
zogenaamde ‘T-1-systematiek. Deze houdt in dat schoolbesturen
jaarlijks een rijksbijdrage ontvangen die gebaseerd is op het
leerlingaantal van het jaar daarvoor. In de praktijk betekent dit bij
een daling van het leerlingenaantal sprake zal zijn van uitstel met een
jaar van de aanpassing van de bekostiging.
Voorbeeld: Wanneer een school na de zomervakantie geconfronteerd wordt,
met een dalend leerlingaantal, zal bijstelling van de bekostiging
plaatsvinden per 1 augustus van het daarop volgende schooljaar. Grosso
modo betekent dit dat over het jaar 2006 per ‘gemiste’ leerling
gemiddeld EUR 425 minder voor Materiële Instandhouding wordt ontvangen
(de overgang zal groter uitvallen wanneer normatief sprake is van
‘inlevering’ van een groep); voor personele bekostiging komen de
bedragen neer op EUR 1700 voor kleine scholen en EUR 2400 voor grote(re)
scholen (bedragen gebaseerd op 2006).Voor kleine scholen betekent dit
een daling van EUR 2125 per leerling, voor scholen met meer dan 145
leerlingen daalt de bekostiging met EUR 2825 per leerling.
De kostenverlaging treedt pas vanaf 1 augustus van het volgende
schooljaar in werking. Aanpassing van de formatie aan het lagere
leerlingaantal kan namelijk niet per direct gebeuren. Wanneer een
leerkracht door daling van leerlingenaantallen overtollig wordt, moet de
procedure ‘rddf’ (risicodragend deel van de formatie) worden
doorlopen.
Schoolbesturen dienen jaarlijks vóór 1 mei aan het personeel en het
Participatiefonds kenbaar te maken, wie als gevolg van dalende
bekostiging voor ontslag in aanmerking komen. Een jaar later kan ontslag
worden aangezegd. Aangezien het ontslag in die gevallen als niet
verwijtbaar wordt aangemerkt neemt het Participatiefonds de
uitkeringskosten voor haar rekening. Volgens de CAO kan dit ontslag
alleen per schooljaar plaatsvinden, en zal het daadwerkelijke ontslag
dus 1 augustus in werking treden.
In veel gevallen zullen besturen de instroom per 1 augustus al vóór
1mei in kaart hebben gebracht. Toch kan er op 1 augustus nog sprake zijn
van tegenvallende instroom. Zoals inzichtelijk gemaakt in figuur c
vinden bekostiging en personeelslasten gedurende een periode van 12
maanden in dat geval geen aansluiting.
figuur c: bekostiging en personeelslasten in de tijd gezien
Daling leerlingenaantal
Aanmelding RDDF Daling bekostiging
Ontslag
augustus november februari mei augustus november februari mei augustus
Groei wordt overigens nauwelijks als een risico ervaren, mede
samenhangende met de tevredenheid over de groeiregeling: bij groei wordt
de bekostiging eerder bijgesteld
2. Kans op onverwacht grote terugloop van leerlingen
Als gevolg van demografische ontwikkelingen zullen leerlingaantallen,
zowel op macro- als op microniveau, in de tijd fluctueren. Het uit
analyse verkregen beeld dat terugloop op microniveau vrij fors kan zijn
werd tijdens de interviews bevestigd. Deze fluctuaties zullen, op basis
van gemeentelijke prognoses grotendeels te voorzien zijn voor
schoolbesturen.
Keuzes van ouders zijn moeilijker te voorspellen. Door de toename van
concurrentie en afnemende ’merkentrouw’ zullen de risico’s in de
toekomst eerder toe- dan afnemen. Overigens zullen in omvang grote(re)
besturen daarvan wegens een voldoende gediversifieerde ‘portfolio’
nauwelijks hinder ondervinden (krimp opvangen door groei elders). Dit
gegeven pleit voor (percentuele) differentiatie naar schaalgrootte van
de benodigde reserves.
Voor zover een dergelijke daling niet al op voorhand was te voorzien met
behulp van gemeentelijke leerlingenprognoses resteert er in de meeste
gevallen nog een ruime reactietijd omdat de bekostiging na-ijlt.
In de huidige marktomstandigheden, waarin leerkrachten relatief schaars
zijn en de meeste schoolbesturen een natuurlijk verloop van ca 10% of
meer hebben, kunnen schoolbesturen bovendien zonder veel problemen
tijdig hun formatie inkrimpen, ondanks de relatief lange doorlooptijden
van ontslagprocedures zoals hierboven beschreven.
Voor verreweg de meeste schoolbesturen is dit daarom in de huidige
marktomstandigheden nauwelijks een risico, zeker voor schoolbesturen die
te maken hebben met een wachtlijst. Niettemin laten meerjarige analyses
op bestuursniveau zien dat een betrekkelijk klein percentage besturen
met significante en soms meerjarige terugloop wordt geconfronteerd.
Bovendien is het, alle arbeidsmarktprognoses ten spijt, niet zeker dat
de huidige personeelskrapte op langere termijn in stand blijft. Ten
slotte leidt de personeelskrapte in sommige opzichten juist tot
meerkosten waarvoor schoolbesturen vanuit hun bekostiging niet worden
gecompenseerd. Daarom is het verstandig om een reserve aan te houden
voor dit risico.
Idealiter zou de omvang van dit risico moeten worden berekend door over
een reeks van jaren de verwachte leerlingenaantallen per bestuur te
vergelijken met de gerealiseerde aantallen. Immers, in veel gevallen
zijn de in en uitstroom van leerlingen goed te prognosticeren. Die
informatie is echter niet beschikbaar. Wel beschikbaar zijn de
jaar-op-jaar-fluctuaties in leerlingenaantallen per bestuur over de
afgelopen 9 jaar.
Gezien de aannemelijkheid dat grotere besturen minder risico lopen bij
een daling van het leerlingaantal dan kleinere besturen, is in de
analyse van de risicogegevens wederom een doorsnede gemaakt van aan de
rijksbekostiging gerelateerde bestuursomvang. Voor ieder van deze
groepen is per jaar de het 95e percentiel vastgesteld. Dat wil zeggen
dat per groep rekening is gehouden met het sterkst dalende bestuur,
uitgezonderd de 5% sterkste dalers.
Zo volgt dus voor ieder jaar het percentage leerlingendaling dat hoort
bij het 95e percentiel. Uitschieters als gevolg van bijvoorbeeld fusies
zijn door deze 95% benadering buiten beschouwing gebleven. Wanneer deze
percentielscores per jaar gemiddeld worden, levert dit de volgende
uitkomsten op (tabel 11). Percentielscores voor de individuele jaren
staan in bijlage F.
tabel 11 Percentielscores per jaar - gemiddeld
3. Hoogte van de kosten
Volgens de bekostigingssystematiek betekent daling in leerlingaantal dat
de lasten gedurende 12 maanden hoger kunnen uitvallen dan aan
bekostiging wordt ontvangen, zoals beschreven in figuur c.
Voor kleine scholen betekent dit zoals beschreven een daling van EUR
2125, - per leerling voor schoolbesturen met meer dan 145 leerlingen
daalt de bekostiging met EUR 2825, - per leerling
De terugval komt gedurende een periode van 12 maanden voor rekening van
het bestuur. Uiteindelijk komt deze daling neer op 68% van de totale
gemiddelde vergoeding per leerling per jaar. De kosten voor de kleine
besturen zijn lager, te weten 45% van de bekostiging per leerling.
Na overname van de uitkering door het Participatiefonds resteert geen
nadelig saldo.
4. Conclusie
De in punt 2 beschreven kanspercentages, vermenigvuldigd met de in punt
3 beschreven kosten van 68% (in het geval van zeer kleine besturen 45%),
levert op macroniveau het volgende beeld op (tabel 12).
tabel 12 Risico percentage leerlingen fluctuaties
Uit interviews met SBO- en (V)SO -schoolbesturen bleek, dat hun
leerlingenaantal sterker fluctueert en moeilijker voorspelbaar is dan
bij reguliere basisscholen. Deze scholen hebben geen wijkfunctie, maar
zijn voor hun instroom afhankelijk van indicaties en verwijzingen.
Landelijk beleid kan grote gevolgen hebben voor hun leerling-populatie.
Er zijn echter ook argumenten die een hoger risicopercentage voor deze
schooltypen tegenspreken. Zo is er in deze sector, nog meer dan in het
reguliere onderwijs, een tekort aan specifiek gekwalificeerd personeel.
Tevens kunnen de besturen wanneer leerlingen met een indicatie voor
S(B)O onderwijs naar het regulier onderwijs gaan, hun eigen personeel
als ambulante begeleiding detacheren (tegen minimaal kostendekkend
tarief) bij deze reguliere schoolbesturen.
Daarom is a priori aangenomen dat S(B)O onderwijs geen hogere
risicobuffer voor dit risico hoeft aan te houden. In de
gevoeligheidsanalyse in hoofdstuk 5 zal berekend worden wat een
verhoging van dit risicopercentage voor gevolgen zou hebben.
Dit levert de risicopercentages op zoals vermeld in tabel 13:
tabel 13 Risicopercentage leerlingendaling SBO en SO
4d Arbeidsconflicten
Iedere school kan worden geconfronteerd met een niet naar verwachting
functionerende werknemer. Een daaruit voortvloeiend arbeidsconflict kan
in sommige gevallen aanzienlijke kosten met zich meebrengen, zoals daar
zijn kosten verband houdende met productiviteitsverlies, bemiddeling,
rechtsbijstand en ontslaguitkeringen; alsmede aan het feitelijke
conflict voorafgaande kosten in verband met ziekmelding.
1. De wettelijke regeling
Ontslag van een werknemer kan kosten met zich mee brengen. Eventuele
uitkeringskosten komen in principe voor rekening van de werkgever indien
deze het ontslag in redelijkheid had kunnen voorkomen. Indien dat niet
het geval is, zal het Participatiefonds de kosten vergoeden. Het bestuur
moet de niet vermijdbaarheid kunnen aantonen op basis een goed
onderbouwd personeelsdossier.
2. Aantal gevallen en kans
Bij de schatting van het aantal arbeidsconflicten dat zich jaarlijks
voordoet is gebruik gemaakt van cijfers van de Algemene Onderwijsbond
(AOb). In het jaar 2006 zijn 237 zaken door een aan de AOb verbonden
jurist behandeld. In 167 van deze gevallen werd de zaak als
‘arbeidsconflict’ aangemerkt.
Uitgaande van een zekere mate van relativiteit van dit begrip wordt
aangenomen, dat het reële aantal arbeidsconflicten zal uitkomen op ca.
200 gevallen. Het AOb -ledenbestand van circa 28.000 geëxtrapoleerd
naar de totale PO -sector (ca. 95.000) geeft een uitkomst van totaal 679
arbeidsconflicten in het jaar 2006.
Echter, het is aannemelijk dat het ledenbestand van de AOb een vertekend
beeld geeft. Werknemers die een arbeidsconflict met de werkgever hebben,
kunnen op dat moment besluiten rechtsbijstand te zoeken en zich hiervoor
aan te sluiten bij de AOb.
Cijfers van het Participatiefonds (die slechts de bij hen aangemelde
gevallen bevatten) liggen veel lager. Daarom is een correctie toegepast
op dit aantal en is het aantal gevallen naar een aantal van 550
teruggebracht. Dit betekent dat de hierna vernoemde risicopercentages
als een grove maat beschouwd moeten worden. Het voorhanden zijnde
cijfermateriaal biedt te weinig zekerheid.
Grotere besturen zullen, gezien de hun ten dienste staande mogelijkheden
van overplaatsing van een werknemer naar een andere vestiging, relatief
minder vaak worden geconfronteerd met een arbeidsconflict dan kleinere.
Een en ander werd in de diverse interviews bevestigd.
3. Hoogte van de kosten
De kosten van een arbeidsconflict zijn zeer situatiespecifiek. In
sommige gevallen zal eerst bemiddeling worden ingeschakeld, in andere
zal gekozen worden voor vervanging gedurende de conflictperiode. De
rechter bepaalt op basis van het personeelsdossier of een ontslag
gegrond, dan wel verwijtbaar is. Deze factoren samen bepalen de
uiteindelijke kosten van het conflict.
Voor dit onderzoek is daarom uitgegaan van een, in het risicomodel van
VBS gehanteerde, totale kostenpost van EUR 40.000 per geval. Een bedrag
dat niet in alle gevallen volledig nodig of volledig dekkend zal zijn,
maar dat een grove maat biedt voor bovenstaande kosten.
4. Conclusie
Het aantal arbeidsconflicten per bestuur is vermenigvuldigd met EUR
40.000. Een deling van dit bedrag op de rijksbijdrage levert een beeld
op van de impact van dit bedrag op de exploitatie van een bestuur. De
impact van een arbeidsconflict op de normale exploitatierekening zal
voor kleinere besturen aanzienlijk groter zijn dan voor grotere.
Hun kosten per conflict zullen even hoog zijn, maar zij lopen een
grotere kans in een conflictsituatie verzeild te raken gezien hun
beperkte mogelijkheden met personeel te schuiven. Zij zullen om
diezelfde reden echter ook af kunnen zien van het aangaan van dit
conflict. In de resultaten van de interviews is geen aanleiding gevonden
voor het hanteren van verschillende risicopercentages bij
arbeidsconflicten voor SBO- en (V)SO- schoolbesturen.
Ook voor arbeidsconflicten is het risicopercentage vastgesteld op basis
van het percentage van de rijksbijdrage dat overeenkomt met het 95e
percentiel van de gevallen. Afgezet tegen de bestuursomvang levert dit
de volgende percentages op (tabel 14).
tabel 14 Risicopercentage arbeidsconflicten
4e Restrisico
Risico’s van beperkt planbare kostenstijgingen kunnen onder meer
gevonden worden in Arbokosten, een bovengemiddeld aantal
zwangerschappen, overmatig ziekteverzuim (boete vervangingsfonds) en
duurder interim personeel.
Hoewel deze kosten niet hoog genoeg (of onvoldoende kwantificeerbaar)
zijn voor het berekenen van een individueel risicopercentage, maken zij
cumulatief een risicopost uit die een buffer rechtvaardigen. Het
percentage restrisico is schaalafhankelijk en “handgewogen”
vastgesteld. Hierbij is in verhouding met de risicopercentages voor
leerlingenfluctuatie een onderscheid naar bestuursomvang gemaakt.
tabel 15 Restrisico per bestuursomvang
4f Risico’s op overige baten
Naast de rijksbijdrage ontvangen schoolbesturen over het algemeen nog
gemeentelijke bijdragen en ouderbijdragen. Tevens kunnen nog baten
worden verkregen uit opbrengsten uit verhuur, buitenschoolse opvang en
sponsoring.
Over de risicograad van de overige overheidsbijdragen valt in algemene
zin nauwelijks een onderbouwde uitspraak te doen, omdat het een veelheid
van voornamelijk gemeentelijke regelingen betreft en meerjarig inzicht
per bestuur ontbreekt.
Enerzijds lijkt het risico groter dan het risico van de rijksbijdrage,
omdat regelingen doorgaans tijdelijk zijn en omdat er geen zekerheid is
dat ze na verloop van tijd worden gecontinueerd. Het uitgavengedrag van
gemeenten lijkt iets grilliger dan dat van de rijksoverheid
Anderzijds is de praktijk dat veel regelingen, hoewel in andere vorm,
toch telkens weer worden opgevolgd door nieuwe faciliteiten. Het
hiervoor aanbevolen risicopercentage is, arbitrair, gesteld op tweemaal
het risicopercentage op de rijksbijdrage voor leerlingenfluctuatie.
De overige baten, voornamelijk afkomstig van ouderbijdragen, zijn als
minder risicovol beoordeeld dan de rijksbijdrage. De reden is dat het
schoolbestuur de hoogte van de ouderbijdrage zelf grotendeels in de hand
heeft niet tegenstaande dat die ouderbijdragen voor een deel zonder
vertraging leerlingenafhankelijk zijn. Het risico van ouderbijdragen en
overige baten is gesteld op de helft van dat van de rijksbijdrage.
4g Risico van frictiekosten als gevolg van beleidswijzigingen
Via de bekostigingsregeling wordt door het kabinet voortdurend een
politieke stempel gedrukt op het onderwijsbeleid. Regelmatige
confrontatie met zowel kleine als grotere wijzigingen zorgen voor een
niet helemaal voorzienbare bekostigingsstroom.
Daarnaast is de mogelijkheid van opheffing van geoormerkte, aanvullende,
tijdelijke bekostigingscomponenten een risicofactor waarmee rekening
moet worden gehouden. Anticipatie daarop door bijvoorbeeld personeel op
tijdelijke basis aan te nemen behoort niet tot de mogelijkheden of zal
te kostbaar zijn.
Hetzelfde geldt voor het aannemen van gespecialiseerd personeel voor
kleinere contracten, terwijl de specifieke subsidies daar over het
algemeen juist voor bedoeld zijn. Bij gebrek aan adequate
overgangsregelingen valt reservevorming dan ook sterk aan te bevelen. In
de praktijk blijken beleidswijzigingen echter gepaard te gaan met een
adequate overgangsregeling. De meest recente, grote beleidswijziging,
invoering van lumpsum, kende een overgangstermijn van 5 jaar.
Het gemiddelde bekostigingseffect van de invoering van de lumpsum was
nul, de besturen ondervonden gemiddeld een totale achteruitgang in de
bekostiging van 1,5%. Voor een tiental schoolbesturen strekte deze zich
uit over een range van 5 tot 11%. Voor compensatie van deze
achteruitgang met 11% is een overgangsregeling vastgesteld van vier
jaar. Het eerste jaar werd 11% gecompenseerd, het tweede jaar 10%, het
derde jaar 9% en het 4e jaar 8%. Gedurende die vier jaren heeft het
bestuur de tijd gekregen om de exploitatievoering, hoe pijnlijk ook, op
de nieuwe regeling aan te passen. Tijdens deze overgangperiode moest dus
jaarlijks 1% bezuinigd worden ten opzichte van het voorgaande jaar.
Gebaseerd op deze overgangsregeling is toelating van
politiek-bestuurlijke buffers in de sector, niet aan te bevelen,
aangezien de regeling voldoende overbruggingstijd en compensatie biedt
om de uitgaven aan de bekostiging aan te passen. Zogenaamde ‘politieke
risico’s’ moeten alleen uit het buffervermogen worden gedekt wanneer
van overheidswege opbrengstmutaties of kostenverplichtingen zonder
tijdige berichtgeving en zonder overgangsregelingen worden doorgevoerd.
De naderende wijziging van de gewichtenregeling lijkt vooralsnog met
meer onzekerheid en korte overgangstermijnen gepaard te gaan, zeker is
dat echter nog niet. Wanneer deze, of andere toekomstige
overgangsregelingen, inderdaad worden versoberd zal in dat geval
buffervorming wel aanbevolen worden. De dan benodigde extra (macro-)
buffer zou dan kunnen oplopen tot enkele honderden miljoenen euro’s.
In dit rapport is daar niet vanuit gegaan.
4h Eindconclusie
Wanneer alle risicopercentages worden vermenigvuldigd met het daarbij
behorende (in onze analyse voor de totale sector geëxtrapoleerde)
bekostigingsbedrag, levert dit sectorbreed een aanbevolen risicobuffer
op van EUR 569 miljoen op de rijksbijdrage en EUR 20 miljoen op de
overige baten en overheidsbijdragen. Dit brengt de totale risicobuffer
op EUR 589 miljoen, dat overeenkomt met 7% van de totale
rijksbekostiging. Voor een verdeling van dat bedrag over de
verschillende subgroepen van besturen wordt verwezen naar tabel 16 van
dit hoofdstuk 4.
tabel 16 Totaaloverzicht risico’s per bestuursomvang en voor BO, SBO,
SO
Aantal besturen Rijksbekostiging geëxtrapoleerd
(in EUR) overige overheidsbijdragen geëxtrapoleerd (in EUR) overige
baten geëxtrapoleerd
(in EUR) Risico % leerling-fluctuatie Risico % arbeids-conflict
Rest-risico risico overige overheids-bijdragen risico overige baten
Totale risico rijks-bijdrage Risicobuffer Rijksbijdrage
(in EUR) risicobuffer andere baten totale risicobuffer
BO
Zeer kleine besturen 151 79.280.160 1.709.615 5.695.206 5,10% 4,10% 6%
10,20% 2,60% 15,20% 12.050.584 322.456 12.373.040
Kleine besturen 382 485.363.322 14.835.949 35.066.916 4,90% 5,10% 6%
9,80% 2,50% 16,00% 77.658.132 2.330.596 79.988.727
Middelgrote besturen 126 422.098.281 12.807.528 21.463.098 3,20% 1,50%
4% 6,40% 1,60% 8,70% 36.722.550 1.163.091 37.885.642
Grote besturen 219 1.783.418.666 60.772.069 66.357.690 2,40% 0,90% 3%
4,80% 1,20% 6,30% 112.355.376 3.713.352 116.068.728
Zeer grote besturen 173 4.007.566.453 195.492.886 173.839.651 2,00%
0,60% 2,50% 4,00% 1,00% 5,10% 204.385.889 9.558.112 213.944.001
subtotaal 1051 6.777.726.882 285.618.047 302.422.561
443.172.531 17.087.607 460.260.138
SBO
Kleine besturen 24 35.104.467 850.874 1.002.590 4,90% 5,10% 6% 9,80%
2,50% 16,00% 5.616.715 108.450 5.725.165
Middelgrote besturen 27 155.036.025 7.654.258 9.019.055 3,20% 1,50% 4%
6,40% 1,60% 8,70% 13.488.134 634.177 14.122.312
subtotaal 51 190.140.492 8.505.132 10.021.645
19.104.849 742.628 19.847.477
SO
Middelgrote besturen 41 192.152.754 6.481.122 40.473.500 4,90% 5,10% 6%
9,80% 2,50% 16,00% 30.744.441 1.646.987 32.391.428
Grote besturen 44 862.858.164 22.778.576 10.423.989 3,20% 1,50% 4% 6,40%
1,60% 8,70% 75.068.660 1.624.613 76.693.273
subtotaal 85 1.055.010.918 29.259.698 50.897.489
105.813.101 3.271.600 109.084.701
totaal 1.187 8.022.878.292 323.382.877 363.341.695
568.090.481 21.101.835 589.192.316
Aanwezig versus benodigd vermogen
Nu bepaald is hoeveel eigen vermogen er voor de financiering- en
bufferfunctie nodig is binnen het PO, kunnen we dit afzetten tegen het
vermogen dat (zoals in hoofdstuk 2 geschetst) in 2006 aanwezig was in de
sector. Hiermee komen we bij stap 4 van het doorlopen vermogensmodel.
In dit hoofdstuk zullen we eerst op macroniveau bekijken hoe het
benodigde vermogen en het actuele vermogen zich tot elkaar verhouden.
Vervolgens beschrijven we hoe dit beeld op individueel bestuursniveau
uitwerkt. Ten slotte zullen we beschouwen hoe de uitkomst van deze stap
wel en niet geïnterpreteerd kan worden en hoe gevoelig het resultaat is
voor wijzigingen in de vooraf gestelde aannames.
5a Vermogenspositie op macroniveau
In hoofdstuk 3 is geconstateerd dat voor de financiering van alle activa
(dus inclusief de liquide middelen die nodig zijn om risico’s op te
vangen) EUR 2.828 miljoen nodig is. Aangezien we veronderstellen dat
schulden en voorzieningen financieringsruimte bieden, is uiteindelijk
EUR 2.299 miljoen aan eigen vermogen nodig. Ultimo 2006 bedroeg het
aanwezige eigen vermogen EUR 2.413 miljoen (zie Hoofdstuk 2). In eerste
instantie lijkt er dus een marginaal overschot van circa EUR 100 miljoen
aanwezig te zijn in de sector.
De “benodigde” balans en de actuele balans zien er schematisch als
volgt uit:
tabel 17 Benodigd en aanwezig eigen vermogen
Benodigd en aanwezig eigen vermogen op basis van de rijksbekostiging in
miljoen EUR
Balansposten Benodigd Aanwezig
A. Privé vermogen 241 241
B. Boekwaarde materiële vaste activa 783 783
C. Spaarliquiditeit 1.147 1.850
D. Bufferliquiditeit 589
F. Financiële VA exclusief beleggingen 68 68
Totaal 2.828 2942
Af: vreemd vermogen
H. Voorzieningen 496 496
Egalisatierekening 20 20
H. Schulden op lange termijn 13 13
Totaal 2.299 2.413
Saldo ca. 100
figuur d. Schematische weergave te verwachten (ofwel benodigd) en
actuele (ofwel werkelijke) activa en passiva
5b Vermogenspositie op microniveau
Het gehanteerde vermogensmodel kunnen we ook op micro – bestuursniveau
toepassen. Voor ieder bestuur kan, afhankelijk van de omvang, berekend
worden hoeveel vermogen er voor de materiële vaste activa nodig is,
welke risicobuffer er nodig is (stap 1 uit het model) en hoeveel hiervan
door eigen vermogen gefinancierd moet worden (stap 2).
Om tot het voor de vervanging van materiële vaste activa benodigd eigen
vermogen te komen, is op bestuursniveau de vervangingswaarde herleid.
Dit gebeurt in eerste instantie door, zoals in Bijlage B beschreven, op
basis van leerlingenaantallen de afschrijvingskostenvergoeding in het MI
-budget met de bijbehorende afschrijvingstermijnen te vermenigvuldigen.
Hierop is echter om 3 redenen een correctie toegepast.
Ten eerste lijken de opgegeven leerlingenaantallen minder betrouwbaar
dan de bekostigingscijfers. Ten tweede heeft het (V) SO niet exact
dezelfde MI -bekostiging als het BO. Ten derde hebben meerdere BO
-besturen ook een aantal SBO) of (V)SO leerlingen. Omdat de
schoolbesturen die zowel VSO en BO hebben de materiële vaste activa
uiteraard niet gescheiden administreren, treedt informatie vervuiling
op.
Hierdoor geven de totale leerlingenaantallen niet het juiste beeld over
de ontvangen afschrijvingscomponent. Om die reden is op macroniveau
afgeleid hoe de verhouding Vervangingswaarde – MI -bekostiging is;
deze verhouden zich als 1 staat tot 2,64. Hiermee kan voor ieder bestuur
op basis van hun MI -bekostiging de vervangingswaarde benaderd worden.
In combinatie met de in Hoofdstuk 3 (tabel 7) gestelde percentages kan
het voor de materiële vaste activa benodigde vermogen afgeleid worden.
Vervolgens kan op basis van schooltype en bestuursomvang herleidt worden
hoeveel risicobuffer nodig is. Zo heeft een klein bestuur voor regulier
BO 16,0% van de rijksbijdrage, 9,8% van de overige overheidsbijdragen en
2,5% van de overige baten als risicobuffer nodig (zie tabel 16 in
hoofdstuk 4). Van een groot bestuur voor SO verwachten wij een
risicobuffer ter grootte van 6,3% van de Rijksbijdrage, 4,8% van de
overige overheidsbijdragen en 1,2% van de overige baten.
Ten slotte passen we ook op bestuursniveau stap 2 en 3 toe, door de
voorzieningen en schulden op de vermogensbehoefte in mindering te
brengen. Hierbij moet opgemerkt worden dat een aantal besturen dermate
hoge voorzieningen heeft, dat de vermogensbehoefte hiermee zeer klein
lijkt te worden. Wanneer zij het model zouden doorvoeren levert dit een
lage solvabiliteit op. Zij hebben dan immers weinig eigen vermogen in
verhouding tot het vreemd vermogen (waar de voorzieningen onderdeel van
uitmaken). De wenselijkheid daarvan valt te betwisten. Op voorhand kan
aldus gesteld worden dat (zeker op bestuursniveau) redenen aanwezig
kunnen zijn om van voorgesteld model af te wijken.
In stap 4 kan vervolgens voor ieder bestuur het benodigde vermogen
afgezet worden tegen het daadwerkelijk aanwezige vermogen. De private
bestemmingsreserve is in dit onderzoek buiten beschouwing van
vermogensbehoefte gehouden. We hebben daartoe voor ieder bestuur deze
bestemmingsreserve in mindering gebracht op hun aanwezige vermogen.
De uiteindelijke deling van het eigen vermogen door het benodigde
vermogen geeft een indicatie van de vermogenspositie van een bestuur.
Een bestuur waarbij dit een coëfficiënt van 1,5 oplevert, heeft dan
50% meer eigen vermogen dan op basis van het vermogensmodel verwacht zou
worden.
5c Wanneer is er sprake van een te ruime of te krappe vermogenspositie?
Zoals eerder opgemerkt, is zowel een ruime als een krappe
vermogenspositie niet wenselijk. Een te ruime vermogenspositie zou erop
kunnen duiden dat het primaire onderwijsproces onthouden wordt van
investeringen met publieke gelden. Een te krappe vermogenspositie kan de
continuïteit en daarmee ook de kwaliteit van het schoolbestuur in
gevaar brengen. Hiervoor dienen op microniveau op modelmatige wijze een
boven- en een ondergrens worden bepaald.
Wij hebben hiervoor de financieringsfunctie van het eigen vermogen als
uitgangspunt genomen. Zoals in hoofdstuk 3 beschreven, is er voor de
materiële vaste activa in ieder geval 50% van de vervangingswaarde als
eigen vermogen nodig. De bovengrens is gesteld op 100% van de
vervangingswaarde.
Deze percentages kunnen we dus als begrenzingen voor het nu nodig te
achten eigen vermogen hanteren. Door bij deze grenzen wederom de
risicobuffer op te tellen en de meefinancierende voorzieningen en
schulden hier op in mindering te brengen, hebben we, modelmatig
(weliswaar een ruime) boven- en ondergrens gesteld.
De onzekerheid waarmee de jaarrekeningcijfers en gekozen percentages
voor de financiering- en bufferfunctie zijn omgeven, maken dat smallere
begrenzingen nog niet verantwoord zijn.
Wanneer we de grenzen van 50% en 100% toepassen op de onderzochte
besturen levert dit het volgende beeld op:
tabel 18 Verdeling besturen per omvang naar positionering ten opzichte
van onder- en bovengrens
BO (excl SBO) Aantal besturen Aantal boven 100%
Percen-tueel Aantal onder 50% Percen-tueel Aantal binnen bandbreedte
Percen-tueel
zeer kleine besturen 151 25 17% 47 31% 79 52%
kleine besturen 382 53 14% 136 36% 193 51%
middelgrote besturen 126 26 21% 38 30% 62 49%
grote besturen 219 25 11% 39 18% 155 71%
zeer grote besturen 173 18 10% 31 18% 124 72%
subtotaal 1051 147 14% 291 28% 613 58%
SBO
kleine besturen 24 7 29% 6 25% 11 46%
grote besturen 27 18 70% 1 4% 8 30%
subtotaal 51 25 57% 7 14% 19 37%
(V)SO
kleine besturen 41 13 32% 13 32% 15 37%
grote besturen 44 10 23% 9 20% 25 57%
subtotaal 85 23 27% 22 26% 40 47%
totaal 1187 195 16% 320 27% 672 57%
BO (excl SBO) Aantal besturen Aantal boven 100%
Percen-tueel Aantal onder 50% Percen- tueel Aantal binnen bandbreedte
Percen-tueel
Alleen BO
Openbaar 150 12 8% 48 32% 90 60%
RK 166 24 14% 27 16% 115 69%
PC/Overig 507 94 19% 119 23% 294 58%
Algemeen bijzonder 228 17 7% 97 43% 114 50%
Vervolg tabel 18
Het eigen vermogen van schoolbesturen kwalificeren wij als “laag”,
wanneer zij (naast de risicobuffer) een eigen vermogen hebben van minder
dan 50% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa. Als het
eigen vermogen van schoolbesturen meer dan 100% van de vervangingswaarde
is, kwalificeren wij dat als “hoog”.
Uitgaande bovengenoemde uitgangspunten, blijkt per einde 2006 27% van de
schoolbesturen over een “laag” eigen vermogen te beschikken en 16%
van de besturen hoog. De resterende 57% van de scholen heeft een eigen
vermogen dat binnen deze grenzen valt. Opmerkelijk is het dat kleine
besturen relatief veel voorkomen in zowel de “laag” als in de
“hoog” categorie. Een eenduidige verklaring is niet voorhanden
Het valt op dat schoolbesturen voor SBO en (V)SO) vaker boven de
bovengrens komen dan het reguliere BO. Wellicht geldt daar echter een
specifiek risicoprofiel of gelden andere bijzondere omstandigheden.
Daarom is voor deze onderwijstypen nader onderzoek nodig is, om tot
gefundeerde begrenzingen te komen.
Binnen het reguliere BO komen openbare besturen en besturen voor
algemeen bijzonder onderwijs vaker onder de ondergrens dan besturen op
religieuze grondslag. Binnen deze laatste groep komen Protestants
Christelijke besturen vaker onder de ondergrens voor. Dit valt te
verklaren doordat een groter deel van hun vermogen als privaat
bestempeld is.
De vastgestelde grenzen zijn nadrukkelijk niet meer dan voor het model
bepaalde begrenzingen. Of een eigen vermogen dat onder de ondergrens
voor een schoolbestuur ligt betekent dat er te weinig eigen vermogen is
om de continuïteit te kunnen waarborgen, ligt vooral aan de specifieke
omstandigheden waarin het bestuur verkeert.
Er zijn dan verschillende vragen die moeten worden beantwoord. Wat is
de oorzaak van het relatief lage eigen vermogen? Hoe zit het met het
risicoprofiel van dit bestuur? Hoe gaat het bestuur om met de spreiding
van investeringen? Wat is het perspectief op herstel? Het schoolbestuur
moet in het jaarverslag over de specifieke situatie verantwoording
afleggen. Dit kan niet op basis van macroanalyses worden beoordeeld.
Ook aan de bovenzijde van de modelmatig bepaalde grenzen geldt dit. Het
overschrijden van de bovengrens hoeft niet altijd te beteken dat een
bestuur meer geld zou kunnen besteden aan het onderwijs en de zorg aan
leerlingen.
Zijn er risico’s aanwijsbaar die een relatief hoog vermogen verklaren?
Wat is de oorzaak van het hoge eigenvermogen? Wat zijn de plannen en wat
is het perspectief? Ook hier moet het bestuur in het jaarverslag uitleg
geven, omdat een macroanalyse niet toereikend is.
5d Gevoeligheidsanalyse vermogenspositie
Aangezien veel van de gemaakte keuzes in het vermogensmodel een bepaalde
aanname ten grondslag ligt, is het belangrijk te bekijken welke gevolgen
het zou hebben wanneer andere keuzes zouden zijn gemaakt. Deze
gevoeligheidsanalyse levert een beeld op van hoe de vermogenspositie
beoordeeld zou worden wanneer andere aannames zouden zijn gemaakt. Op de
volgende punten zou dit een wijziging van het gegeven beeld opleveren:
Wanneer het aanbevolen percentage van de vervangingswaarde van de
materiële vaste activa met gemiddeld 5% (procentpunt) wijzigt, levert
dit een benodigd vermogen op dat EUR 129 miljoen hoger of lager is dan
het nu gestelde benodigde vermogen. Het geconstateerde overschot zou in
die situatie dus met EUR 129 miljoen stijgen of dalen.
Wanneer we het zekerheidspercentage van de risicobuffer verdubbelen en
dus naar het 97,5e percentiel kijken, neemt de benodigde risicobuffer
toe met ca. EUR 65 miljoen. Het vermogensoverschot daalt dan met dit
bedrag.
Wanneer het SBO en (V)SO meer risico lopen op daling van het
leerlingenaantal en dus een twee maal zo grote buffer voor
leerlingaantallenfluctuaties nodig hebben, neemt de buffer toe met ca.
EUR 44 miljoen. Het vermogensoverschot zal dan met dit bedrag dalen.
Wanneer de programma’s van eisen voor de MI -bekostiging worden
aangepast (uitgaande van 10% meer m2, 10% meer onderhoudskosten, 15%
duurdere leermiddelen), stijgt het benodigde vermogen met EUR 342
miljoen. Het vermogensoverschot zal dan met dit bedrag dalen.
Wanneer achterstallige activering van materiële vaste activa en
onderhoudsactiva plaatsvindt en de boekwaardes hiervan op het benodigde
50% niveau komen, levert dit een stijging van het aanwezige vermogen op
van ca. EUR 500 miljoen. Het vermogensoverschot zal dan met dit bedrag
stijgen.
De alom verwachte toekomstige stijging van de BAPO -voorzieningen door
de invoering van de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving
(RJ 660) zal in principe geen effect hebben op het in dit onderzoek
geconstateerde vermogenssaldo. De stijging in de gerapporteerde BAPO
-voorziening zou in het vermogensmodel volledig doorwerken in de
verwachte omvang van de voorziening. Dit zorgt in het aanwezige vermogen
voor een daling, maar in het benodigde vermogen voor een even grote
daling, omdat daarin de voorzieningen van de totale te financieren
activa in mindering worden gebracht. Dit zal dus in principe geen effect
hebben op het vermogensoverschot (behalve wellicht bij scholen met een
heel klein eigen vermogen).
5e Conclusies en consequenties
Hoewel de in de gevoeligheidsanalyse gemaakte aannames niet allemaal in
gelijke mate van toepassing zullen zijn, benadrukt dit wel hoe onzeker
het geconstateerde overschot is.
Wanneer de in de gevoeligheidsanalyses genoemde aannames allen
overgenomen zouden worden, levert dit een daling van het verschil met
EUR 450 miljoen op en een stijging van € 630 miljoen, per saldo dus
een stijging van EUR 180 miljoen. Naast deze onzekerheden zijn er nog
een aantal redenen om het geconstateerde, marginale overschot met grote
voorzichtigheid te interpreteren.
Ten eerste vraagt de invoering van de lumpsumbekostiging en bijbehorende
verantwoordelijkheid voor het financieel beheer een grote mate van
professionaliteit. Wij veronderstellen dat veel schoolbesturen nog aan
het begin van deze omslag staan. Een gezonde vermogenspositie vraagt om
een goed ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige
investeringsplannen.
In de berekening van de aan te houden risicobuffer is verondersteld dat
de het financieel management op een voldoende niveau is, maar in de
overgangsperiode zijn tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar: voor
extra zekerheid en als overblijfsel van de situatie vóór 2006, toen
het nog gebruikelijk was om tot 100% van de vervangingswaarde van de
materiële vaste activa opzij te leggen.
In de tweede plaats was 2006 het eerste jaar dat alle scholen in het PO
een jaarrekening moesten opstellen op basis van het baten/lastenstelsel.
Hoewel deze jaarrekeningen gecontroleerd zijn door accountants, staat
het wel vast dat de verslaggevingrichtlijnen voor het PO ruimte gaf voor
verschillende interpretaties door schoolbesturen.
Dit is een normaal verschijnsel wanneer een sector voor het eerst op
grond van een ander verslaggevingstelsel moet rapporteren. Omdat er in
het PO circa 1.400 besturen actief zijn, is het praktisch onmogelijk om
de onzuiverheden die hieruit voortkomen in een vermogensonderzoek als
het onderhavige voldoende betrouwbaar te corrigeren.
Alles overziend, kan worden vastgesteld dat de uitkomst van dit
onderzoek met meer dan gebruikelijke- onzekerheden is omgeven. Gegeven
die onzekerheden is het raadzaam om het onderzoek te herhalen wanneer er
meer en betrouwbaarder gegevens voorhanden zijn.
5f Aanbevelingen voor vervolgonderzoek
In het rapport zijn op meerdere plaatsen suggesties gedaan voor
vervolgonderzoek. In de beschreven gevoeligheidsanalyses is ook
aangetoond welke gevolgen wijziging in de aannames voor de conclusies
van dit onderzoek op zouden leveren. Hoewel niet limitatief, is nader
onderzoek naar deze aannames zeer wenselijk. Het gaat hierbij om:
Onderzoek naar meerjaren investeringspatronen van besturen, om tot een
meer gefundeerd aanbevolen financieringspercentage van de
vervangingswaarde te komen;
Nader onderzoek naar de vermogenspositie van openbare besturen.
Ontbrekende cijfers en recente ontwikkelingen als gevolg van
verzelfstandiging maken dat er nog onvoldoende duidelijkheid is over de
vermogenspositie van het openbaar onderwijs;
Onderzoek naar de kosten van onvoorziene teruglopende leerlingaantallen
op basis van het daadwerkelijk aantal personeelsleden dat na een RDDF
-procedure ontslagen wordt. Hiermee kan het aanbevolen risicopercentage
voor leerling-fluctuatie sterker onderbouwd worden;
Onderzoek naar specifieke risicoprofielen voor het SBO en (V)SO;
Onderzoek naar de gevolgen van invoering van de gewichtenregeling. Deze
wijziging en bijkomende overgangsregeling zullen wellicht om aanvullende
buffers vragen.
Onderzoek naar de eventuele wenselijkheid van het beperken van
keuzemogelijkheden in RJ 660, omdat door de resterende
keuzemogelijkheden in de verslaggeving ook in komende jaren mogelijk
geen volledig beeld van de vermogenspositie in de sector zal kunnen
ontstaan. Een voorbeeld hiervan is de keuzemogelijkheid om de materiële
vaste activa te rapporteren op basis van aanschaf of vervangingswaarde.
Definities en uitgangspunten
Voorziening
Risico’s ter zake van verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op
de balansdatum onzeker is doch redelijkerwijs valt in te schatten,
Kosten met een oorsprong in het boekjaar of daaraan voorafgaande
boekjaar, die - gelijkmatig verdeeld - in het volgende boekjaar worden
gemaakt.
Bufferfunctie
- De functie van het eigen vermogen om te dienen als weerstandsvermogen
tegen risico’s en daarmee samenhangende onverwachte en niet
voorziene kosten.
Deze buffer wordt aangehouden in liquide middelen of middelen die
snel om te zetten
zijn in liquide middelen
Financieringsfunctie
- De functie van het eigen vermogen om te dienen ter financiering van
materiële vaste
activa.
Spaarliquiditeit
- De liquide middelen die gespaard worden en ter beschikking staan om
aan te wenden
voor de vervanging materiële vaste activa.
Risico
Gebeurtenissen die kosten of inkomstenderving tot gevolg hebben waarvoor
al dan niet voorzieningen zijn gevormd, die niet door het treffen van
maatregelen (volledig) worden beheerst en die bovendien van materiële
betekenis zijn voor de organisatie.
Reserve
Het totale Eigen Vermogen, met uitzondering van het Stichtingskapitaal
of (indien van toepassing) gestorte aandelen.
Bestemmingsfonds/bestemmingsreserve (2 zaken)
Als Bestemmingsfonds wordt aangemerkt het deel van het Eigen Vermogen
dat is gereserveerd voor een daaraan door derden verleend beperkter
bestedingsdoel dan gezien de doelstelling van de instelling zou zijn
toegestaan.
Het betreffende bedrag van de besteding en de doelstelling van ieder
Bestemmingsfonds dienen in de toelichting te worden vermeld, samen met
de reden van de beperking en alle overige voorwaarden die door de derde
partij zijn gesteld.
Vervangingswaarde
Het bedrag dat benodigd is om de materiële vaste activa te vervangen.
Deze is in dit onderzoek gebaseerd op de Rijksbekostigingsbedragen voor
de Materiële Instandhouding en de volgens die bekostigingsystematiek
benoemde aantal afschrijvingstermijnen
Benodigd vermogen
- Het vermogen dat benodigd is ter financiering van de vervanging van de
materiële
vaste activa en als buffer ter bestrijding van financiële gevolgen
van risico’s alsook de
financiering van de overige activa.
Aanwezig vermogen
- Het vermogen zoals blijkt uit de door de accountant gecontroleerde
jaarrekeningen.
Vervangingswaarde materiële vaste activa
Omschrijving Bekostiging per school (in EUR) Bekostiging per m2 of
leerling (inEUR) Aantal scholen Aantal m2 of leerlingen
Afschrijvings-termijn Vervangings-waarde MVA
(In EUR)
Groepsafhankelijke vergoedingen
totaal oh 5 jaar 12,39 0,0030 7296 9511520 5 594.660
totaal oh 6 jaar 192,57 1,5724 7296 9511520 6 98.165.429
totaal oh 10 jaar 31,25 0,0658 7296 9511520 10 8.538.580
totaal oh 12 jaar 158,56 0,4366 7296 9511520 12 63.715.001
totaal oh 15 jaar -71,86 0,9002 7296 9511520 15 120.569.696
totaal oh 20 jaar 78,87 2,9391 7296 9511520 20 570.614.879
totaal oh 25 jaar -77,91 0,6297 7296 9511520 25 135.524.320
totaal oh 40 jaar 123,98 0,3855 7296 9511520 40 182.849.962
Onderhoud 0 0,7839 7296 9511520 10 74.556.050
Tuin geen afschrijvingskosten
Schoonmaak geen afschrijvingskosten
Energie en waterverbruik geen afschrijvingskosten
Totaal onderhoud (dus gebouwen) 1.255.128.575
Leerling-afhankelijke vergoedingen
Medezeggenschap t/m dienstreizen geen afschrijvingskosten
Leermiddelen
Leermethoden 1564,48 38,59 7296 1597390 9,375 684.916.183
ICT 540 23 7296 1597390 5 203.399.050
Totaal leermiddelen 888.315.233
Meubilair
Totaal meubilair 10 jaar 55,2 2,36 7296 1597390 10 41.725.796
Totaal meubilair 15 jaar 95,6 0 7296 1597390 15 10.462.464
Totaal meubilair 20 jaar 22,31 7,92 7296 1597390 20 256.282.051
Totaal meubilair 25 jaar 33,81 1,04 7296 1597390 25 47.699.084
Totaal meubilair 30 jaar 181,15 0,62 7296 1597390 30 69.361.566
Totaal meubilair 35 jaar 10,47 0,04 7296 1597390 35 4.909.965
Totaal meubilair 40 jaar 190,63 1,77 7296 1597390 40 168.728.671
Administratie, beheer en bestuur geen afschrijvingskosten
Totaal apparatuur en inventaris 599.169.598
Totaal
2.742.613.406
Totaal, inclusief SO en SBO * 3.085.440.082
* Exclusief technische en functieverbeterende aanpassingen en extra
bedrag per vierkante meter. Risicodekkingsbronnen
Dekking van risico’s via voorzieningen
Bij de interviews hebben we doorgaans eerst getoetst of de voorzieningen
op peil zijn, alvorens in te gaan op de “restrisico’s” waarvoor
een reserve nodig is. Afgezien van de reeds besproken
onderhoudsvoorziening staat er voor ca. EUR 200 miljoen aan overige
voorzieningen. Het leeuwendeel daarvan betreft voorzieningen voor spaar
-BAPO. Over de vraag of die voorziening op orde is lopen de meningen
uiteen, maar de tendens is dat er op macroschaal momenteel geen
problemen worden ervaren.
Met het oog op de nieuwe richtlijnen voor voorzieningen zoals die in de
RJ 271 zijn opgenomen speelt nog een theoretische discussie over de
interpretatie daarvan. Volgens sommigen zouden alle toekomstige rechten
van alle leraren als voorziening opgenomen moeten worden. In het ergste
geval kan deze richtlijn een meervoudige toename (tot 5 keer de huidige
omvang) veroorzaken van de voorziening voor BAPO.
Zekerheidshalve is marginaal getoetst of het aannemelijk is dat de
aanwezige voorzieningen ruim bemeten zijn, dan wel tekort schieten. De
in de PO sector aanwezige voorzieningen betreffen in hoofdzaak een
kostenegalisatie voorziening voor onderhoud (ca EUR 300 miljoen op
sectorniveau) en een voorziening voor spaar -BAPO. De indruk is dat de
onderhoudsvoorziening bij veel scholen kennelijk voldoende op peil is
voor het verkrijgen van een accountantsverklaring bij de jaarrekening,
maar dat er voor deze voorziening op sectorniveau waarschijnlijk eerder
sprake is van een verwacht tekort dan van een overschot.
Over de toereikendheid van de BAPO -voorziening wordt momenteel
gedebatteerd binnen de sector. De nieuwste accountantsrichtlijn, RJ 271
schrijft een berekeningmethode voor die op sectorniveau tot een
aanmerkelijk hogere voorziening leidt, maar het is nog onduidelijk hoe
de discussie die daarover gaande is zal aflopen. Op voorhand is
aangenomen dat spaar -BAPO in de werkelijkheid geen groot afzonderlijk
te kwantificeren restrisico vormt.
Subsidies: Een ander belangrijk aspect van risico aan de
opbrengstenkant is het onvoorspelbare karakter van gemeentelijk beleid
ten aanzien van subsidieverlening – bijvoorbeeld “de brede
school”. Uit de interviews is gebleken dat besturen aanvankelijk wel
gefinancierd worden voor de opzet van zaken maar geen gegarandeerde
financiën toegezegd krijgen voor de instandhouding.
Anderzijds lijkt op macroniveau de omvang van deze inkomstenbron slechts
beperkt te zijn, en zijn nauwelijks algemene uitspraken mogelijk over de
stabiliteit van het gemeentelijke beleid.
Slecht management: Voor diverse componenten van de bekostiging wordt
gewerkt vanuit een gemiddeld kostenniveau (denk aan GGL, BAPO, etc).
Gemiddelden wijken echter af van individuele (personele) bekostiging.
Weliswaar wordt er in de bekostiging gedifferentieerd naar schoolgewicht
en gemiddelde leeftijd personeel, maar daar kan niet alles mee
opgevangen worden. Scholen die “pech” hebben zitten op alle aspecten
slechter dan gemiddeld en voelen dat in hun exploitatie. Dat is
overigens wel een factor die op termijn deels met goed management (het
zorg dragen voor een betere opbouw van het personeelsbestand) en
waarvoor nu overgangsbeleid geldt. Wij zijn van mening dat het
management aspect zwaar moet wegen, wij adviseren om geen reserve
hiervoor op te nemen.
Materiële kostenrisico’s: Onderhoudskosten gebouwen als gevolg van
achterstallige actie gemeente. Een laatst mogelijke component voor een
risicoreserve betreft een mogelijk bedrag voor achterstallig onderhoud,
dat van toepassing zou zijn voor scholen die met een gemeente te maken
hebben die haar onderhoudsverplichtingen structureel niet nakomt. Er
zijn grote verschillen tussen gemeenten in hun stabiliteit en omvang van
financiering. Onderhoud en gebouwen zijn niet zelden ver beneden peil.
In de overweging is besloten dit niet mee te nemen omdat een en ander
wel rechtens afdwingbaar is.
Meerdere scholen hebben aangegeven dit uit eigen middelen bij te
financieren. Andere scholen gebruiken actief hun netwerk om binnen de
gemeente voldoende prioriteit te krijgen. Het is in het kader van de
wettelijke verplichting van gemeenten om die taak naar behoren in te
vullen lastig om een rechtvaardiging te vinden voor een substantiële
reserve opbouw.
Hoewel dit een heel reëel probleem zou kunnen zijn, zijn wij van mening
dat dit geen adequate basis is om een risicoreserve op te voeren.
Uitgangspunt in dit soort analyses is immers dat partijen hun
verantwoordelijkheden nakomen.
Risicoselectie
In deze bijlage D is de inventarisatie in beeld gebracht van de
risico’s die zich voordoen in het PO -veld. Hiervoor is dankbaar
gebruik gemaakt van de lijst van Vos/ Abb. Deze lijst is als basis
gebruikt om de zich voordoende risico’s in te delen naar de volgende
categorieën:
1. Risico’s waarvoor een aparte buffer wordt gecreëerd door middel
van de algemene reserve;
2. Risico’s die beperkte schade opleveren en/ of zich zeldzaam
manifesteren; voor deze categorie wordt geen aparte buffer gecreëerd,
maar wel in samenhang met andere risico’s met een beperkte impact;
3. Risico’s waarvan het vermoeden bestaat dat er redenen zijn om aan
te nemen dat de ontstane schade niet of onvoldoende via de bekostiging
te bekostigen is, maar waarvan onvoldoende onderzoeksmateriaal
voorhanden is om dat te onderbouwen. Deze risico’s worden qua dekking
onder de categorie restrisico’s geschaard.
4. Risico’s waarvoor op basis van wetgeving een voorziening opgenomen
moet worden.
5. Risico’s waarvoor geen reservering of voorziening wordt opgenomen,
maar die bestreden worden door middel van maatregelen van management of
organisatorische aard.
tabel 19. Risico’s en wijze van dekking
Risico Dekking via:
1. 2. 3. 4. 5.
Apart te vormen buffer d.m.v. reserve Beperkt risico waarvoor buffer te
vormen als rest categorie Onvoldoende beeld o.b.v. onderzoek om risico
te kwantificeren Te voorzien risico waarvoor een voorziening wordt
gecreëerd Nemen van management maatregelen en/ of opnemen in P&C
A. Leerlingen
Daling leerlingaantallen x
x
Wijziging gewichtenregeling
x
Ontbreken van kinderopvangfaciliteit als instroom kanaal naar het
basisonderwijs
x
Vermindering leerlingenaantal als gevolg van concurrentiepositie ten
opzichte van andere scholen X
x
PR en marketingstrategie
x
Onzekere financieringsstromen (a.g.v. eenmalige subsidies, wisselend
beleid overheden) zonder overgangsregeling
x
Risico Dekking via:
1. 2. 3. 4. 5.
Apart te vormen buffer d.m.v. reserve Beperkt risico waarvoor buffer te
vormen als rest categorie Onvoldoende beeld o.b.v. onderzoek om risico
te kwantificeren Te voorzien risico waarvoor een voorziening wordt
gecreëerd Nemen van management-maatregelen en/of opnemen in P&C
B. Kwaliteit onderwijs
Beoordeling inspectie
x
Kwaliteit onderwijskundig beleid
x
Onderwijskundige vernieuwingen
x
Adequate onderwijsconcepten
x
C. Personeel
Vaststelling en indexering GPL
x
Leeftijdsopbouw personeel
x
BAPO en uitgesteld BAPO
x
Ziekteverzuim
x
Arbeidsconflict x
Kosten FUWA PO/functiedifferentiatie
x
Kwaliteit personeel
x
Personeelsverloop x
x
D. Organisatie
Kwaliteit algemene directie
x
Kwaliteit schoolleiding
x
Kwaliteit P&C processen X (tijdelijk)
x
Beleidsplannen
x
Governance/ Managementstatuut
x
Werking van de AO/IC
x
E. Gebouwen
Stand van zaken onderhoud
x x
Onderhoudsintensiteit gebouw
x
Bezettingsgraad
x
Door decentralisatie
x
F. Inventaris, apparatuur en OLP
Gemiddelde ouderdom
x
Toekomstige investeringen
x
Achterblijven bekostiging bij normen
x
Toelichting tabel 18
A Groepsrisico’s t.a.v. leerlingen
Daling leerlingenaantallen.
Bij daling van het aantal leerlingen is sprake van een vertraagd effect,
dat echter wel tot krimp in de bekostiging leidt en, zeker bij
voortzetting, een fors effect kan hebben. (Voor groei geldt de
groeiregeling waarmee in redelijke mate in de aanvullende bekostiging
wordt voorzien.)
Wijziging gewichtenregeling.
De nieuwe gewichtenregeling kan leiden tot een verlaging van de weging
van het schoolgewicht. Neerwaartse wijzigingen worden mede veroorzaakt
door een relatief hoog opleidingsniveau van de ouders, dat als
voornaamste criterium voor het gewicht wordt gehanteerd. Momenteel vindt
bij achteruitgang een beperkte compensatie plaats door middel van een
aparte tijdelijke regeling. Op termijn zal de drempel nog verder worden
verlaagd en zal een extra effect van de zogenaamde
‘probleemcumulatiegebieden’ teweeg brengen. De teneur van de daling
van het schoolgewicht zal zich naar verwachting voortzetten. Onderdeel
van de gewichtenregeling is ook een strakkere controle van de
gewichtsopgaven. Deze kan een verlaging van het schoolgewicht tot gevolg
hebben.
Aanwezigheid voldoende Kinderopvang (TSO en BSO).
De kinderopvang kan een duidelijk effect hebben op de instroom van
nieuwe leerlingen. Ontbreken van aan de school gelieerde kinderopvang
vormt een risicofactor bij de raming van het toekomstige aantal
leerlingen.
Concurrentiepositie.
De concurrentiepositie is afhankelijk van de directe omgeving. Bij
aanwezigheid van slechts één school in dorp of wijk zal deze factor
nauwelijks een rol spelen.
Een aspect waarmee rekening moet worden gehouden is de mate van
waardering van ouders voor de onderwijsinstelling ten opzichte van
andere scholen in de omgeving.
PR en marketingstrategie.
De mate waarin PR en marketing zullen slagen of falen in het streven
naar het realiseren van groeiambities hangt in hoge mate af van de mate,
waarin men op de hoogte is van de overwegingen van ouders bij hun keuze
voor een bepaalde school; daarnaast kan die informatie leiden tot de
ontwikkeling en implementatie van een succesvolle strategie voor het
bereiken van die doelstelling.
B Groepsrisico’s t.a.v. kwaliteit onderwijs
Beoordeling van de scholen door de inspectie.:
Het oordeel van de inspectie is een belangrijke graadmeter voor ouders
bij de schoolkeuze voor hun kinderen.
Kwaliteit onderwijskundig beleid.
De schoolkeuze van ouders wordt mede bepaald door de kwaliteit van het
onderwijskundige beleid (bijvoorbeeld het (veilig) pedagogisch klimaat).
Onderwijskundige vernieuwingen.
Het innoverend vermogen van de instelling is mede bepalend voor een
duurzame aantrekkingskracht op nieuwe leerlingen.
Aanwezigheid van adequate onderwijsconcepten in het kader van
diversiteit van kinderen en wensen van ouders.
Voor zowel onderwijsconcepten als zorgbeleid en gedifferentieerde
werkvormen moet aansluiting worden gezocht bij de behoeften van zowel
huidige als toekomstige ouders en leerlingen.
C. Groepsrisico’s t.a.v. personeel
Vaststelling en indexering GPL:
GPL staat voor Gemiddelde Persoonslast. De GPL is gekoppeld aan de
landelijk gemiddelde leeftijd. Aan het systeem van leeftijdsafhankelijke
toekenning wordt vormgegeven door de twee componenten van de GPL; deze
zijn:
p = een vast bedrag onafhankelijk van de leeftijd;
q = het met de gemiddelde leeftijd te vermenigvuldigen bedrag.
Een goede balans tussen het vaste bedrag en het bedrag per leeftijdsjaar
zal de kleinst mogelijke herverdeeleffecten opleveren. Het ministerie
van OCW kan besluiten om in de bekostiging op macroniveau de incidentele
looncomponent (ILC) niet of gedeeltelijk te betrekken.
In principe wordt de indexering van de GPL zo goed mogelijk in
overeenstemming gebracht met de wijzigingen als gevolg van algemene
salarismaatregelen en van sociale premies. Dit, tezamen met de
omstandigheid dat wijzigingen van de indexeringuitvoering tijdig aan het
licht worden gebracht, zorgen voor een gering risico. Daarbij komt nog
dat de complexiteit van de indexering zorg zal dragen voor een zekere
balans tussen de positieve en de negatieve effecten van eventuele
effecten.
De mogelijkheid van afwijkingen van het kostenniveau van individuele
scholen afwijken van het landelijk gemiddelde kan financiële nadelen
met zich meebrengen (bijv. jaarlijkse periodiek versus landelijk
Incidenteel Looncomponent).
Leeftijdsopbouw personeelsbestand:
De opbouw van het personeelsbestand kan aanleiding geven tot specifieke
financiële risico’s (jaarlijks fluctuerend ouderschapsverlof,
jubileumgratificaties, e.d.).
Ook kan een klein bestuur in problemen komen wanneer sprake is van een
bestand aan jonge vrouwelijke leerkrachten, die allen binnen een
relatief korte periode zwangerschapsverlof opnemen.
BAPO en uitgestelde BAPO:
BAPO staat voor ’Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen’. In de
bekostiging is voor BAPO 2,0% opgenomen. In het ene geval zal dat (meer
dan) voldoende zijn, in het andere zal er stevig op moeten worden
bijgelegd. Voor beide situaties geldt dat de kosten over een langere
periode wijzigingen zullen ondergaan. Een periode van lage kosten zal na
verloop van tijd worden gevolgd door een van hogere kosten, en
omgekeerd.
Veelvuldige gebruikers van BAPO -verlof zullen na verloop van tijd
vertrekken via bijvoorbeeld FPU of pensioen. Op dit terrein geldt de
wenselijkheid van een goede leeftijdsopbouw van het personeelsbestand.
Actuele ramingen geven aan dat de kosten van BAPO, na een in de komende
jaren doorzettende stijging, vanaf 2012 een iets dalende tendens zullen
ondergaan.
De stijging van de BAPO -kosten gaat gepaard met een daling van de
overige ILC en veroorzaken tezamen een dalende GPL. Wanneer de raming
van de BAPO -kosten – mede op basis van historische gegevens -
zorgvuldig in kaart wordt gebracht en gezorgd wordt voor toereikende
voorziening op dit terrein, zal het risico gering zijn.
Uitstel van flexibele BAPO kan leiden tot verhoging van lasten.
Ziekteverzuim:
a. Decentralisatie Vervangingsfonds
Deze maatregel wordt gedurende 2 jaar uitgetest aan de hand van een
pilot, waardoor het effect daarvan nog geen reëel risico zal vormen. De
huidige declaratie zal evenwel op termijn vervallen, waardoor grotere
risico’s gaan ontstaan. Het is verstandig daar met de opbouw van enige
reserve alvast rekening mee te houden.
b. Opslagen Vf en Pf:
Deze opslagen kunnen van jaar tot jaar, en zelfs tussentijds,
fluctueren. Daarin ligt een risico, Bovendien kan de relatie tussen de
premie en de opslag niet meer eenduidig worden vastgesteld.
Het is de bedoeling te komen tot de instelling van een vaste opslag.
Wanneer deze zorgvuldig wordt onderbouwd kan men uitgaan, van een
toekenning op adequaat niveau.
c. Eigen risico ziekteverzuim/vervanging:
Sinds de invoering van de lumpsumfinanciering geldt de verplichte
verzekering alleen nog voor het personeelsbestand dat:
- op 5 juli 2006 in dienst was,
- sindsdien niet van werkgever veranderd is,
- ten laste van de formatie kwam.
Vanaf 5 juli 2006 aangesteld personeel valt onder het eigen risico van
de werkgever, die daarvoor een vrijwillige verzekering kan afsluiten bij
het Vervangingsfonds of het Risicofonds. De premie zal in beide gevallen
aanmerkelijk lager uitvallen dan die voor de verplichte verzekering bij
het VF, zodat op dit punt geen sprake is van een reëel risico.
d. Malus Vf:
Er is sprake van malus wanneer de declaratie vervangingskosten wegens
ziekte hoger uitvalt dan aan premie werd betaald. Hoewel het risico
daarop in belangrijke mate kan worden beheerst met een actief
ziekteverzuimbeleid heeft het een niet -werkgerelateerde karakter en
blijft daarmee een factor waarmee, zeker door kleine besturen, terdege
rekening moet worden gehouden. In dit onderzoek is berekend hoe
materieel de in 2006 betaalde malussen zijn voor besturen. Deze beslaan
maximaal 0,25% van de rijksbijdrage en zijn dus niet afzonderlijk als
risico beschreven maar meegenomen in het restrisico.
Wachtgeld/uitkeringen/sociaal statuut:
a. Decentralisatie Participatiefonds:
Deze is nog niet aan de orde. De ontwikkeling in het VO duidt op een
geleidelijke en beperkte implementatie. Daardoor is het risico daarvan
(nog) gering.
b. WAO/WIA/Wet Poortwachter:
Bij een deugdelijke uitvoering van de voorschriften van de Wet
Poortwachter zijn de risico’s beperkt. Wel heeft de afspraak in de
sector CAO omtrent de inzet van werknemers die minder dan 35%
arbeidsongeschikt zijn tot gevolg dat dan sprake kan zijn van beperkte
inzetbaarheid waardoor extra personeel ingezet moet worden. Daardoor kan
sprake zijn van extra re-integratiekosten.
c. Uitkeringen voor eigen rekening (instroomtoets Pf):
Door overmacht of onzorgvuldigheid kan het voorkomen dat een werkgever
de kosten van een uitkering zelf moet opbrengen. Als dat aan de orde is,
betekent dat een vaste post voor mogelijk langere tijd in de begroting.
Het risico hiermee te maken te krijgen is aanwezig. Analyse van deze
bedragen voor de periode 2003 tot 2006 wijst echter uit dat slechts
voor een zeer klein aantal besturen deze kosten meer dan 1% van hun
rijksbekostiging bedragen.
Kosten FUWA PO/functiedifferentiatie:
In de CAO PO is de verplichting opgenomen, dat het functiehuis per
1-8-2008 moet zijn vastgesteld, met de mogelijkheid van waardering van
functies op basis van het nieuwe FUWA-PO-systeem. Als relatief veel
bestaande functies in belangrijke mate opnieuw worden gewaardeerd,
zullen het behoud van bestaande en honorering van nieuwe rechten, leiden
tot aanzienlijke extra kosten.
Kwaliteit personeel:
Deskundigheid/scholing/expertise/wet BIO/competenties.
Kwalitatief goed personeel is voldoende toegerust voor de gestelde
taken. De kwaliteit kan worden verbeterd door gebruik te maken van een
opleidingsplan.
Personeelsverloop en interim-vervulling
Onder ‘personeelsverloop’ vallen zowel het natuurlijke, binnen de
afzonderlijke BRIN-nummers vallende, verloop, als dat op bestuursniveau.
In relatie met de arbeidsmarkt kan personeelsverloop leiden tot
tijdelijk door interim personeel ingevulde vacatures.
D Groep risico’s t.a.v. organisatie
Kwaliteit leiding Algemene directie
Onder ‘Algemene directie’ wordt verstaan het gehele bovenschoolse
management (bestuurskantoor) waar het bestuursbeleid wordt ontwikkeld.
Een niet (voldoende) voor haar taak toegeruste Algemene directie zal de
over gehele organisatie zijn weerslag doen voelen.
Kwaliteit schoolleiding.
Hiervoor geldt hetzelfde als voor het voorgaande item, zij het specifiek
voor de ‘eigen’ school.
Kwaliteit van de P&C–processen.
De volgende risico’s kunnen leiden tot ondoelmatige besteding van
middelen.
Niet toereikend ingerichte en functionerende P&C-cyclus.
Onvoldoende kennis en toepassing van risicomanagement.
Onvoldoende kwaliteit van managementrapportages en – informatie.
Liquiditeitsbeleid en –beheer
Lage kwaliteit (intern of extern) administratiekantoor.
Kwaliteit uitputtingsoverzichten.
Beleidsplannen.
De volgende risico’s kunnen indirect leiden tot het niet behalen van
strategische doelen.
Ontbreken van schriftelijk vastgelegde beleidsuitgangspunten
Onvoldoende vertaling van de beleidsuitgangspunten naar concrete doelen
en resultaten (vastgelegd in jaarplan, begroting, budgetten,
directiecontracten, e.d.).
Governance/ managementstatuut.
De huidige maatschappij vraagt om meer horizontale verantwoording van
organisaties aan hun doelgroepen. Wanneer daarin onvoldoende wordt
geïnvesteerd, kan dat gevolgen hebben voor de reputatie van de school.
De risico’s liggen in het al dan niet aanwezig zijn van:
scheiding tussen toezicht en bestuur, code goed bestuur,
managementstatuut, medezeggenschap.
Werking van de administratieve organisatie/interne controle (AO/IC).
Wanneer de bedrijfsvoering niet op orde is kan dat onnodige kosten met
zich meebrengen. Voorbeelden daarvan zijn een niet beschreven of in de
praktijk niet werkende AO/IC en bij inkopen geen gebruik maken van
bestaande raamcontracten.
E Groep risico’s t.a.v. huisvesting
Stand van zaken onderhoud.
Ten behoeve van het onderhoud dient, op basis van een actueel meerjarig
onderhoudsplan (MOP), te worden zorg gedragen voor een substantieel
adequate voorziening. In het verleden plaatsgevonden nalatigheden op dit
gebied zullen extra druk leggen op de actuele en de toekomstige
exploitatieresultaten.
Wanneer nalatigheden niet hebben geleid tot een extra positieve
rentabiliteit waardoor voldoende reserve kon worden opgebouwd voor het
weer op peil te brengen van de voorziening, zal dat gevolgen hebben voor
de risicopositie.
Onvoldoende reservering kan bijvoorbeeld ook ontstaan, wanneer een
gemeente bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs de nieuwe
rechtspersoon geen daarbij passende voorziening heeft verstrekt. In dat
geval is het zaak, die verantwoordelijkheid opnieuw bij de gemeente aan
te kaarten.
Vandalisme.
Op dit terrein bestaat voor besturen weinig risico, omdat de
verantwoordelijkheid voor de verzekering van goederen die met
overheidsgeld zijn aangeschaft bij de gemeenten ligt.
Het schoolbestuur dient in principe wel zorg te dragen voor adequate
verzekering van zaken die uit andere middelen zijn aangeschaft.
Onderhoudsintensiteit gebouwen/gemiddelde ouderdom en aard gebouw
(Instandhouding dislocaties).
Hier is sprake van enig risico, voortvloeiend uit de spreiding over
meerdere locaties. Voor de begroting is dat meestal een gegeven.
Instandhouding van dislocaties is meestal het gevolg van gemeentelijk
beleid.
Oudere gebouwen kunnen onverwachte gebreken gaan vertonen. De aard van
het gebouw kan ook voor verrassingen zorgen; een monument bijvoorbeeld
zal niet altijd eenvoudig kunnen worden aangepast aan de eisen van de
tijd.
Lage bezettingsgraad van schoolgebouwen.
Aangezien de onderhoudsvergoeding samenhangt met een aantal vierkante
meters per leerling zal deze afnemen in geval van een
leerlingaantallendaling.
Grote verschillen tussen het aantal vergoede en feitelijke vierkante
meters zullen problemen opleveren.
(Buiten)onderhoud gebouwen.
Over het algemeen zullen gemeenten verantwoordelijk zijn voor het
buitenonderhoud van de door de scholen bezette gebouwen. Decentralisatie
daarvan wordt slechts in enkele gevallen, op eigen verzoek van besturen,
toegestaan. Algehele overdracht van de huisvestingsverantwoordelijkheden
van gemeente naar schoolbestuur zal nog wel enige tijd op zich laten
wachten. Op dit terrein liggen voorlopig dus geen echte risico’s.
Wanneer een bestuur naar aanleiding van een meningsverschil met een
gemeente over de noodzakelijkheid van onderhoud besluit de financiering
daarvan op zich te nemen, zal hij voor die actie zelf de
verantwoordelijkheid dragen.
F Groep risico’s t.a.v. inventaris, apparatuur en OLP
Gemiddelde ouderdom.
De staat van aanwezige outillage en inventaris kan door uitstel van
vervanging of intensief gebruik in slechte toestand verkeren. De laatste
omstandigheid vertegenwoordigt een risico waar geen bekostigingsmiddelen
tegenover staan.
Toekomstige investeringen:
Vervanging van bestaande inventaris door modernere middelen die voldoen
aan de tijdseisen kan duurder uitpakken dan voorzien.
Bij normering achterblijvende bekostiging (Londo).
Als gevolg van politieke prioriteitstelling kan het voorkomen dat de
bekostiging achterblijft bij de normering, hetgeen zal leiden tot
beperktere budgetruimte. De omvang van dit risico wordt vooralsnog als
gering ingeschat.
Begeleidingscommissieleden en onderzoekers
In de begeleidingscommissie werden de volgende organisaties door de
volgende personen gerepresenteerd:
tabel 22. Begeleidingscommissieleden
Branche Organisatie Personen (alfabetisch per organisatie)
Vakbonden Algemene Onderwijsbond Mevr. L. Verheggen
Belangenorganisatie Primair Onderwijs Raad Dhr. E. van Bokhoven
Dhr. B. Keizer
Dhr. J. Looise
Beleidsdepartement Directie Primair Onderwijs van het ministerie van OCW
Mevr. L. Heppe
Dhr. H. Swarts
Audit Dienst van het ministerie van OCW Dhr. H. de Pooter
Onderzoekers PricewaterhouseCoopers Dhr. K. van Herwaarden
Dhr. R. Klaar
Dhr. M. van der Meulen
Mevr. J. van Zwieten
Risicopercentage leerlingenfluctuaties
tabel 23. Berekening risicopercentage Leerlingenfluctuatie:
95eperecentiel
categorie bekostigingsomvang 5 Leerlingen-aantal 1998 Leerlingen 99 tov
98 00to99 01to00 02to01 03to02 04to03 05to04 06to05 07to06 Gemiddelde
fluctuatie Prijs Fluctuatie
*prijs
zeer kleine besturen 15.120 -11,98% -9,10% -10,04% -12,47% -13,23%
-9,88% -11,40% -12,11% -12,42% -11,4% 45,0% -5,1%
kleine besturen 104.501 -6,40% -7,41% -6,87% -7,27% -7,81% -6,90% -6,60%
-8,60% -7,08% -7,2% 68,0% -4,9%
middelgrote besturen 83..052 -4,18% -5,54% -4,43% -4,55% -4,26% -5,62%
-4,81% -4,91% -3,75% -4,7% 68,0% -3,2%
grote besturen 367020 -2,89% -3,63% -3,61% -4,30% -3,78% -3,12% -3,64%
-3,27% -3,38% -3,5% 68,0% -2,4%
zeer grote besturen 708.001 -1,69% -2,58% -2,13% -3,72% -3,31% -3,21%
-3,37% -3,42% -2,70% -2,9% 68,0% -2,0%
Interviewlijst
Bijgaande lijst zijn de personen die in het kader van het onderzoek zijn
geïnterviewd. Deze interviews zijn afgenomen op het departement van OCW
of op de locatie van het schoolbestuur, dan wel telefonisch.
Naam Organisatie Naam Organisatie
Berens, Dhr. J. ’t Blokhuus Poppe, Dhr. M. Vlissingse
schoolvereniging
Bos, Dhr W. Besturenraad Schalkwijk, Dhr. H.J.M. RVKO Rotterdam
Duyvenvoorden, Mevr. K. van Stichting Haagsche Scholen Schings, Dhr. P.
Orion
Esch, Dhr. F.J.M. van INOS Schulderman, Dhr. Jenaplan Onderwijs
Uithoorn
Evertse, Dhr. P. Stichting BOOR Stadhouders, Dhr. A. KPO Roosendaal
Gazendam, Dhr. R. Montessori Hoofddorp Stam, Dhr. D. SBO Henry
Dunantschool
Graaf, Dhr. J. van der OSG Thomassen, mw. Ver. De Kralingsche School
Houwelingen, Dhr M. van Nieuwe Regentesseschool Venema, Dhr. P.R. PCOK
Keizer, Dhr. B. VOS ABB Walraven, Mevr. J.H. VBS
Kellen, Dhr. H. van der SBO Hoogvliet Welleman,dhr. M.J. Dyade
Klerk, dhr. P.M. de Aloysios Wiederholt, Marijke Nieuwe
Regentesseschool
Looise, Dhr J. Koorschool Utrecht
De huidige bekostiging van de Materiële Instandhouding (MI) van
schoolbesturen en de jaarrekeningen over het jaar 2006 zoals die zijn
gedeponeerd bij CFI.
Hieronder vallen inventaris, apparatuur, leermiddelen en
onderhoudsactiva zoals vloerbedekking, kapstokken en brandblussers.
Het vermogensmodel is door de commissie Koopmans (1999) ontwikkeld en
toegepast voor de universiteiten en is later ook gebruikt in het HBO
door de commissie Smits (2003).
Het bedrag van EUR 68 miljoen wordt in de jaarrekeningen voor het
grootste deel gespecificeerd als “overige financiële vaste activa”.
5 De schoolgebouwen in de PO -sector zijn voor het grootste deel
eigendom van de gemeente. Wanneer schoolbesturen inventaris aard- en
nagelvast in scholen plaatsen, redeneert het bestuur doorgaans dat die
inventaris niet geactiveerd kan worden omdat de inventaris bij vertrek
uit het gebouw niet meegenomen kan worden.
Vervangingswaarde komt, hoewel bedacht door bedrijfseconomen, momenteel
in de boekhouding van PO schoolbesturen nog niet voor.
Aan het begin van het jaar wordt telkens geherinvesteerd, de boekwaarde
stijgt dan naar 25, en deze daalt in het jaar door afschrijvingen weer
naar 15.
Normaliter zou men ook liquide middelen voor tijdelijke voorzieningen
kunnen aantreffen. Er zijn echter nauwelijks tijdelijke voorzieningen in
het PO.
In het onderzoek is aangenomen dat de op de macro balans
gerapporteerde langlopende leningen betrekking hebben op besturen die
wel onroerend goed bezitten.
Alleen in een situatie van wijziging in de berekeningsmethode, zoals nu
voor de deur staat met de aanbevolen werkwijze voor de BAPO -voorziening
in RJ 660, is een eenmalig fors effect te verwachten. Een effect dat
bedrijfseconomisch gezien eigenlijk niet reëel is en derhalve eigenlijk
niet serieus hoeft te worden genomen.
Voor de lijst van geanalyseerde risico’s zie Bijlage C
voor een overzicht van onder de restrisicogroep geschaarde risico’s
zie bijlage C.
Dit betekent ook dat een eventueel exploitatietekort door een eenmalige
wijziging in de berekening van de BAPO -voorzieningen geen probleem is
en dat een dergelijk eenmalig tekort geen reden zou zijn om tot een
bezuiniging te besluiten.
page 75
styleref "Caption 1" Inhoud page 2
Samenvatting page 9
Inleiding page 16
Aanwezig vermogen in de PO -sector page 23
Financieringsfunctie eigen vermogen page 38
Risicodekking page 51
Risicodekkingsbronnen page 62
PAGE 60
Definities en uitgangspunten
Risicoselectie page 72
Risicoselectie
Begeleidingscommisieleden en onderzoekers page 73
PAGE
styleref "Appendix 1" Interviewlijst page 75
Aan het slot van deze samenvatting gaan wij nader in op de
berekeningsgrondslagen en de onzekerheden die bij de interpretatie
daarvan in acht moeten worden genomen.