Preview document (🔗 origineel)

---

	Postadres: Postbus 20301,  2500 EH  Den Haag

Aan de voorzitter van de Raad van de Strafrechtstoepassing 

en Jeugdbescherming

T.a.v. de heer prof dr. P.B. Boorsma

Postbus 30137

2500 GC Den Haag

	Bezoekadres 

Schedeldoekshaven 100 

2511 EX  Den Haag 

Telefoon (070) 3 70 39 11 

Fax (070) 3 70 79 31

www.justitie.nl

Onderdeel	Directie Sanctie-en Reclasseringsbeleid

	Datum	25 september 2008

	Ons kenmerk	5559373/08/DSP

	Uw kenmerk	CR35/1045402/08/AvB/TvV

	Onderwerp	Vreemdelingenbewaring

	Bijlage 	1 (Reactie op aanbevelingen) 





	

Geachte heer Boorsma,

Op 16 juni 2008 heeft de Raad voor de Strafrechtstoepassing en 

Jeugdbescherming (RSJ) advies uitgebracht over de vreemdelingenbewaring.
Vreemdelingenbewaring staat sterk in de belangstelling van verschillende
nationale en internationale instellingen, toezichtsorganen en
wetenschappers. Naast de RSJ heeft ook Amnesty International onlangs een
onderzoek verricht. Eind 2007 is bovendien een rapport uitgebracht van
het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en
onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (CPT) naar
aanleiding van een bezoek aan verschillende detentievoorzieningen in
Nederland. Dat rapport gaat ook in op het beleid inzake
vreemdelingenbewaring.

Ik vind dergelijke onderzoeken erg waardevol, en de Nederlandse overheid
verleent hieraan actief medewerking. Vaak leiden de onderzoeken tot
aanbevelingen voor verbeteringen in het beleid waar ik dankbaar gebruik
van maak.

In deze brief ga ik nader in op de effectiviteit van de
vreemdelingenbewaring. In de bijlage komen de afzonderlijke
aanbevelingen aan de orde.

De RSJ stelt in het advies dat de effectiviteit van de
vreemdelingenbewaring beperkt is. Daarnaast is de RSJ van mening dat de
vreemdelingenbewaring een 'ultimum remedium' moet zijn en dat meer naar
alternatieven gezocht moet worden. De RSJ pleit er dan ook voor om meer
gebruik te maken van alternatieven zoals vrijheidsbeperking. 

 

De effectiviteit van de vreemdelingenbewaring is volgens de RSJ beperkt
omdat ‘nog niet de helft van het aantal inbewaringstellingen
daadwerkelijk tot uitzetting leidt’. Ik constateer dat het realiseren
van (gedwongen) vertrek een gecompliceerd proces is, waarbij vele
factoren een rol spelen. Veel van deze factoren kunnen maar in beperkte
mate door de Nederlandse overheid beïnvloed worden, zoals het ontbreken
van identiteits- en/of reisdocumenten, de bereidheid van de vreemdeling
om mee te werken aan het vertrek en de bereidheid en mogelijkheid van
landen van herkomst om (tijdig) een (vervangend) reisdocument af te
geven. Het komt daardoor regelmatig voor dat inspanningen om het vertrek
van een vreemdeling te realiseren uiteindelijk niet tot het gewenste
effect leiden. De ervaring leert echter ook dat door een intensieve
benadering en begeleiding van de vreemdeling tijdens de
vreemdelingenbewaring, alsnog de medewerking kan worden verkregen van de
vreemdeling en het herkomstland. Een andere factor die van fundamenteel
belang is om het vertrek te kunnen realiseren is de beschikbaarheid van
de vreemdeling. Deze factor wordt wel door inbewaringstelling
beïnvloed. Alleen door bewaring toe te passen kan in gevallen waarin
een vreemdeling geneigd is om zich te onttrekken aan het toezicht, toch
gewerkt worden aan zijn vertrek uit Nederland. Ook bewaring is om deze
redenen een onmisbaar onderdeel van een effectief terugkeerbeleid. 

De Staatssecretaris van Justitie, 

BIJLAGE: 

Reactie per aanbeveling

Aanbeveling 1: Stem het regime zoveel mogelijk af op het karakter van de
vreemdelingenbewaring

Een gelijksoortige aanbeveling is in 2007 gedaan door het CPT. De
Minister van Justitie en ik hebben destijds aangegeven dat wij
voornemens zijn om te bezien of er meer uniformiteit kan worden gebracht
in de verschillende regimes die van toepassing zijn op
vrijheidsontnemende maatregelen ten aanzien van vreemdelingen. In het
bijzonder hebben wij het belang onderschreven om de bijzondere aard van
de vreemdelingenbewaring in het gevoerde regime tot uitdrukking te laten
komen. De Dienst Justitiële Inrichtingen is momenteel bezig met een
heroriëntatie op de wijze waarop invulling gegeven wordt aan zijn
opdracht inzake de bewaring van vreemdelingen. In dit kader is een
aantal projecten gestart, op onder meer de volgende terreinen: regime en
dagprogramma, plaatsing en (interne) differentiatie, en zorg en
hulpverlening.

In het deelproject regime en dagprogramma wordt onderzocht welke
mogelijkheden er zijn voor vergroting van het aanbod aan activiteiten,
verruiming van de toegang tot sport en bibliotheek, vrije toegang tot de
luchtplaats en verruiming bezoekregeling, met inachtneming van de
gebouwelijke beperkingen en personele consequenties.

In het deelproject plaatsing en interne differentiatie wordt het nut en
de noodzaak onderzocht van differentiaties, waarbij te denken valt aan
extra zorgafdelingen, beheersafdelingen en afdelingen voor gezinnen.

In het kader van het deelproject zorg en hulpverlening is de invoering
van het Juridisch loket in de tweede helft van 2008 gerealiseerd. Verder
worden binnen dit project afspraken gemaakt met de ketenpartners over
nazorg bij vreemdelingen met bijzondere medische dossiers. Voorts wordt
bezien of de mogelijkheden van vrijwillig vertrek uit Nederland kunnen
worden bevorderd.

Aanbeveling 2: Wijzig hiertoe indien nodig de bestemming van de
vreemdelinginrichting

De RSJ beveelt aan personen in vreemdelingenbewaring niet langer in het
regime van beperkte gemeenschap van een huis van bewaring te plaatsen,
maar in het regime van algemene gemeenschap van een gevangenis.

Een vrijheidsontnemende maatregel kan ten uitvoer worden gelegd in een
grenslogies of in een huis van bewaring. Het regime is geregeld in het
Reglement Regime Grenslogies (Rrg) respectievelijk de Penitentiaire
beginselenwet (Pbw). Zowel onder het Rrg als onder de Pbw verblijven
vreemdelingen in de praktijk een groot deel van de dag buiten de cel. De
vreemdelingen die onder de Pbw zijn gedetineerd mogen dagelijks van 8:00
tot 12:00 uur en van 13:00 tot 17:00 uur buiten de cel verblijven. Aan
de grens geweigerde vreemdelingen mogen dagelijks van 8:00 tot 12:00,
van 13:00 tot 17:00 uur, en van 18:00 tot 21:00 buiten de cel
verblijven. 

DJI onderzoekt momenteel welke mogelijkheden er zijn om binnen het
huidige  regime van beperkte gemeenschap tot aanpassingen te komen die
tegemoet komen aan de wensen van de RSJ in deze, uiteraard met
inachtneming van de orde en veiligheid en de ongestoorde
tenuitvoerlegging van de vrijheidsontneming. De geplande nieuwbouw biedt
daarvoor meer mogelijkheden. Zo wordt het huidige uitzetcentrum (UC) op
de luchthaven van Rotterdam nog gebruikt tot medio 2010. Daarna wordt
een nieuw detentiecentrum in gebruik genomen. Tevens wordt ultimo 2012
op de luchthaven Schiphol een nieuw Justitieel Complex in gebruik
genomen. 

De wijziging van bestemming van de vreemdelingeninrichting die de RSJ
suggereert is niet nodig. Personen in vreemdelingenbewaring behoren niet
in gevangenissen te worden opgesloten, omdat gevangenissen bestemd zijn
voor personen die veroordeeld zijn tot een vrijheidsstraf. Daar vallen
personen in vreemdelingenbewaring uiteraard niet onder. Daarnaast is het
regime in een gevangenis veel meer gericht op detentiefasering en
resocialisatie en daar komen de vreemdelingen niet voor in aanmerking. 

Aanbeveling 3: Intensiveer de inspanningen ten behoeve van terugkeer
naar het land van herkomst. Daarbij kan worden aangesloten bij de
ervaringen met eerder uitgevoerde terugkeerprogramma’s. In verband met
het grote aantal nationaliteiten dient deze voorbereiding op de
terugkeer op individuele basis te worden uitgewerkt.

Met betrekking tot het intensiveren van de terugkeer verwijs ik naar de
initiatieven zoals vermeld in mijn brief aan de Tweede Kamer van 24 juni
2008 inzake een effectievere asielprocedure en een effectiever
terugkeerbeleid. Tevens verwijs ik naar de brief van 4 juli 2008 waarmee
de Minister van Ontwikkelingssamenwerking en ik de kabinetsnotitie
‘Internationale migratie en ontwikkeling 2008’ aan de Tweede Kamer
hebben aangeboden.

Voorts is, zoals de RSJ in zijn advies aangeeft, in 2007 de Dienst
Terugkeer & Vertrek (DT&V) opgericht naar aanleiding van de in 2005
opgestelde conclusies van de Algemene Rekenkamer. In dit verband is ook
relevant dat de DT&V en International Organization for Migration (IOM)
in november 2007 het project “Assisted Voluntarely Return from
Detention” (ARVD) zijn gestart.

Ik acht het van belang dat vormen van herintegratie-ondersteuning in
beginsel worden verstrekt aan vreemdelingen die zich niet aan het
toezicht van de overheid hebben onttrokken. Om deze reden komen groepen
asielzoekers die nog in de opvang verblijven eerder in aanmerking voor
dergelijke ondersteuning dan illegale vreemdelingen die in bewaring zijn
gesteld. 

 

Aanbeveling 4: Besteed aandacht aan opleiding van het personeel met het
oog op de specifieke problematiek van deze gedetineerden

In de huidige opleiding, die door het eigen opleidingsinstituut van de
DJI wordt gegeven, wordt aandacht besteed aan de specifieke problematiek
van de vreemdeling. DJI heeft in 2007 het externe opleidingsadviesbureau
Cinop gevraagd deze te evalueren, en advies uit te brengen over
mogelijkheden voor verbetering van de kwaliteit van het bestaande
opleidingstraject voor Detentietoezichthouders. Het adviesrapport is in
het voorjaar 2008 uitgebracht en de DJI is momenteel doende met de
voorbereiding op de uitvoering van de aanbevelingen. Daarnaast zijn in
alle detentiecentra voor vreemdelingen Terugkeerfunctionarissen werkzaam
die in het bijzonder hier oog voor hebben.

Aanbeveling 5: Introduceer een beroepsrecht bij de vreemdelingenbewaring
ex artikel 6 Vreemdelingenwet

De eventuele introductie van een beroepsrecht in het kader van het
regime grenslogies kan niet los worden gezien van de wijze waarop dit
regime thans in het Reglement regime grenslogies is vormgegeven. Het
introduceren van een beroepsrecht en de aanpassing van het regime
grenslogies zijn dan ook twee elementen die in samenhang moeten worden
bezien. Ik wil daarom graag de opportuniteit van deze aanbeveling nader
bestuderen.

Aanbeveling 6: Richt de rechtmatigheidstoets in conform ‘EU-Proposal
Returns Directive’-proof 

De Terugkeerrichtlijn is inmiddels door het Europees Parlement
aangenomen, echter in een andere versie dan de versie waaruit geciteerd
wordt in het advies van de RSJ. Zo wordt niet meer gesproken over een
rechterlijke toetsing binnen 72 uur, maar over een rechterlijke toetsing
die spoedig dient plaats te vinden. Wat de rechterlijke toetsing betreft
is de Nederlandse regelgeving in overeenstemming met de
Terugkeerrichtlijn. 

Aanbeveling 7: Beperk de duur van vreemdelingenbewaring tot een half
jaar, te verlengen door de rechter ingeval zich de uitzonderlijke
omstandigheden voordoen die thans als zodanig in de jurisprudentie
worden erkend.

Met de implementatie van de Terugkeerrichtlijn zal een maximumtermijn
van zes maanden vreemdelingenbewaring worden geïntroduceerd, te
verlengen tot een maximum van 18 maanden onder bepaalde specifieke
omstandigheden. 

Aanbeveling 8: Specificeer het criterium ‘zicht op uitzetting’ nader
in de Vreemdelingencirculaire 

Er is geen aanleiding om het criterium 'zicht op uitzetting' nader te
specificeren in de Vreemdelingencirculaire. De vraag of er zicht is op
uitzetting binnen een redelijke termijn betreft een individuele
beoordeling waarbij alle relevante aspecten van het geval dienen te
worden betrokken. Het in de Vreemdelingencirculaire vastleggen van
algemene criteria zal een beperking betekenen van het individuele
karakter van die beoordeling en de toetsing daarvan door de rechter. 

Aanbeveling 9: Gebruik de vreemdelingenbewaring de facto zoals zij is
bedoeld, namelijk als laatste middel

Dat bewaring uitsluitend als uiterste middel dient te worden toegepast
vormt al een van de fundamenten van het gevoerde beleid. De
beleidsregels inzake de toepassing van vreemdelingenbewaring zijn nader
uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire. Daarbij staat centraal dat de
toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel
vanwege het ingrijpende karakter beperkt dient te blijven tot het strikt
noodzakelijke. Steeds zal nagegaan moeten worden of met een lichter
middel kan worden volstaan. De beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit dienen voortdurend in acht genomen te worden. Mede
vanwege het ingrijpende karakter is de maatregel met strikte waarborgen
omkleed. Uit de wet volgt dat inbewaringstelling alleen kan plaatsvinden
indien het belang van de openbare orde of van de nationale veiligheid
dat vordert. Blijkens de Memorie van Toelichting bij artikel 59 Vw2000
is dat pas het geval indien er aanwijzingen zijn om te vermoeden dat de
vreemdeling zich aan de uitzetting zal onttrekken. Bewaring mag niet
worden toegepast uitsluitend op basis van overwegingen van algemene
aard. De bewaring moet gerelateerd zijn aan feiten en/of omstandigheden
die betrekking hebben op de persoon van de vreemdeling. Steeds zal een
zorgvuldige afweging moeten plaatsvinden tussen het belang van de
openbare orde of van de nationale veiligheid en het individuele belang
van de vreemdeling. 

In voornoemde beleidsregels is voorts vastgelegd dat gronden om de
vreemdelingenbewaring niet of niet langer toe te passen kunnen zijn:

betrouwbaar te achten particulieren of instanties stellen zich
schriftelijk garant voor de onderbrenging van de vreemdeling gedurende
de tijd dat nog over diens uitzetting moet worden beslist of
verwijdering nog niet kan worden geëffectueerd; 

de vreemdeling heeft aantoonbaar een vaste woon- of verblijfplaats in
Nederland; 

er kan een lichter middel toegepast worden (bijv. meldplicht). 

In die gevallen waarin met een lichter middel hetzelfde doel (de
beschikbaarheid van de vreemdeling voor de - voorbereidingen van - de
uitzetting) bereikt kan worden, zal ook voor dit lichtere middel worden
gekozen. 

Het kabinet heeft laten nagaan in hoeverre bewaring nog nadrukkelijker
als uiterste middel gebruikt zou kunnen worden, in het bijzonder voor
kwetsbare groepen, door meer gebruik te maken van vrijheidsbeperking als
alternatief voor bewaring. Hiertoe is een speciale vrijheidsbeperkende
locatie ingezet. In het belang van het kind wordt de voorbereiding van
het (gedwongen) vertrek van gezinnen met minderjarige kinderen primair
vanuit deze locatie uitgevoerd. Dit maakt onderdeel uit van speciaal
beleid dat ik heb ingevoerd om zoveel mogelijk te voorkomen dat gezinnen
met minderjarige kinderen in bewaring komen. Deze gezinnen worden in
beginsel alleen nog voor korte duur in bewaring gesteld, en de
verblijfsruimten voor gezinnen met minderjarige kinderen in
vreemdelingenbewaring zijn kindvriendelijker gemaakt. Voorts is bezien
of nog andere doelgroepen geplaatst zouden kunnen worden in de
vrijheidsbeperkende locatie. Daarbij is als uitgangspunt gehanteerd dat
bij plaatsing in een vrijheidsbeperkende locatie zoveel mogelijk moet
worden voorkomen dat de betreffende vreemdeling vervolgens in de
illegaliteit verdwijnt. De vrijheidsbeperkende locatie wordt dan ook
vooral gebruikt voor ex-asielzoekers die uit de opvang komen, en zich
dus in de voorafgaande periode aan het toezicht hebben gehouden. Voor
personen die in de illegaliteit verblijven, en zich dus reeds aan het
toezicht hebben onttrokken, acht ik plaatsing in een vrijheidsbeperkende
locatie in de regel geen geschikt instrument. Het in een
vrijheidsbeperkende locatie plaatsen van dergelijke vreemdelingen zal
naar verwachting in veel gevallen leiden tot onttrekking aan het
toezicht. Omdat de vreemdeling dan reeds is verdwenen, is er ook niet
alsnog een mogelijkheid om het zwaardere middel van
vreemdelingenbewaring in te zetten. Hiermee zou de overheid zich kansen
ontnemen om het gedwongen vertrek van illegaal in Nederland verblijvende
vreemdelingen te effectueren. 

Aanbeveling 10: Informeer de vreemdeling over hulpverleningsinstanties

Behalve in de locaties voor vreemdelingenbewaring is de DT&V ook
aanwezig op de locaties van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers waar
vreemdelingen zijn gehuisvest die een asielprocedure doorlopen of
uitgeprocedeerd zijn geraakt. Iedere vreemdeling die van de IND een
negatieve beschikking heeft ontvangen, krijgt een regievoerder vertrek
toegewezen. Op dat moment is de vreemdeling weliswaar nog niet
verwijderbaar omdat de rechtsmiddelen tegen de negatieve beschikking de
uitzetting opschorten, maar wordt met de vreemdeling al wel gesproken
over zijn vertrek. Tijdens deze vertrekgesprekken wordt de vreemdeling
gewezen op organisaties, zoals het IOM, die hem kunnen faciliteren bij
zelfstandig vertrek. Ook worden in deze fase al voorbereidende stappen
gezet in het kader van het vertrek, zoals het in orde maken van de
formulieren voor het aanvragen van een (vervangend) reisdocument. In de
lijn van eerdergenoemd maatwerk kan op individueel niveau worden gewerkt
aan de belemmeringen die een vreemdeling kan ervaren ten aanzien van
zijn vertrek. De DT&V hanteert een vergelijkbare werkwijze ten aanzien
van vreemdelingen die zijn aangetroffen in de illegaliteit en in
vreemdelingenbewaring zijn gesteld. Ook hier worden vreemdelingen
gewezen op de ondersteuning die organisaties als de IOM kunnen bieden in
het kader van de terugkeer. Relevant is dat DT&V en IOM eind vorig jaar
het project Assisted Voluntarely Return from Detention (AVRD) zijn
gestart, gefinancierd vanuit EU-gelden.  

Aanbeveling 11: Beperk de bewaring van minderjarigen 

Uitgangspunt is dat bijzonder terughoudend dient te worden omgegaan met
bewaring van minderjarigen. Het beleidskader op dit punt is uiteengezet
in de brief aan de Tweede Kamer van 29 januari 2008 (Kamerstukken 29
344, nr. 66). Alleenstaande minderjarigen die in bewaring worden
gesteld, worden in beginsel geplaatst in een justitiële
jeugdinrichting. In het verleden werd een deel van de alleenstaande
minderjarigen in vreemdelingenbewaring geplaatst op een afdeling voor
jong volwassenen van de P.I. Tilburg. Dit is echter al sinds eind 2006
niet meer het geval. De alleenstaande minderjarige vreemdelingen zijn
recentelijk zoveel mogelijk samengebracht in één justitiële
jeugdinrichting in Zwaag. In totaal zijn in Zwaag 24 plekken beschikbaar
voor jeugdige vreemdelingen.

 Tweede Kamer 2007-2008, 29 344, nr. 67

5559373/08/DSP/25 september 2008

  PAGE  9 /  NUMPAGES  9 



Ministerie van Justitie



Directoraat-Generaal Preventie, Jeugd en Sancties



Directie Sanctie- en Preventiebeleid





Bij beantwoording de datum en ons kenmerk vermelden. Wilt u slechts
één zaak in uw brief behandelen.

