Preview document (🔗 origineel)

---

Ex ante uitvoeringstoets ‘Naar een effectievere asielprocedure en een
effectiever terugkeerbeleid’

Uitvoerbaarheid in de praktijk van de vreemdelingenketen

Juli 2008

Project EAUT ‘Naar een effectievere asielprocedure en een effectiever
terugkeerbeleid’

Managementsamenvatting

De ketenbrede uitvoering van de EAUT stelde hoge eisen aan coördinatie,
afstemming en informatie-overdracht

Onder regie van de IND vond in de periode februari tot mei 2008 een
ketenbrede ex ante uitvoeringstoets (EAUT) plaats. De toetsing richtte
zich op 37 beleidsvoornemens die tot doel hebben de effectiviteit van de
asielprocedure en het terugkeerbeleid te vergroten. Deze voornemens
voorzien onder meer in het invoeren van een voorbereidingstermijn van
zes dagen en het transformeren van de procedure in het aanmeldcentrum
(AC) naar een Algemene Asielprocedure van acht werkdagen. Ook is het de
bedoeling om de opvang te verruimen van asielzoekers die na de
AC-procedure beroep aantekenen en opvang te verlenen aan ex-asielzoekers
die rechtmatig verblijf hebben op grond van een eerste reguliere
aanvraag. Tijdens de EAUT stonden de gevolgen van de voornemens voor de
dagelijkse uitvoeringspraktijk centraal. Daarbij zijn de gevolgen
bekeken vanuit de invalshoeken van werkprocessen, het uitvoeringsbeleid,
de accommodaties en de opvangcapaciteit alsmede van het personeel en de
financiën. Ook het onderwerp transitie kreeg aandacht. 

Het realiseren van een voorbereidingstermijn is uitvoerbaar mits aan een
aantal randvoorwaarden voldaan wordt

Aanbevolen wordt om de eerste aanmelding van asielzoekers op één
ontvangstlocatie te laten plaatsvinden, namelijk op AC Ter Apel. Met
uitzondering van het medisch onderzoek heeft het niet de voorkeur om de
diverse onderdelen van de voorbereidingstermijn dwingend voor te
schrijven. Omwille van de uitvoerbaarheid dient een afsprakensysteem te
worden opgezet en een regievoerder te worden aangewezen. Verder verdient
het aanbeveling om de naam Tijdelijke Noodvoorziening (TNV) te wijzigen
in Rust- en Voorbereidingslocatie (RVL). Voor de inrichting ervan kan
aangesloten worden bij het Programma van Eisen zoals het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (COA) dat hanteert voor asielzoekerscentra.
Aanbevolen wordt om in de regelgeving op te nemen dat de
voorbereidingstermijn start nadat de asielzoeker door de
Vreemdelingenpolitie (Vp) of Koninklijke Marechaussee (KMar) is
geregistreerd en er een TBC-screening plaatsgevonden heeft in de
ontvangstlocatie. Ook het verrichten van identiteitsonderzoek vergt
aanpassing van de regelgeving. Het uitvoeren van een taalanalyse en
leeftijdsonderzoek tijdens de voorbereidingstermijn zijn mogelijkheden
die nader verkend kunnen worden. 

Een verregaande, vroegtijdige medische advisering gericht op de
beoordeling van de asielaanvraag wordt om diverse redenen niet opportuun
geacht 

Een medische screening aan de voorkant kan niet voorkomen dat de
vreemdeling zich later alsnog beroept op medische problemen. Het tijdig
doorverwijzen naar curatieve zorg tijdens het verblijf in de RVL is wel
uitvoerbaar. Ingewikkelder ligt dat bij het opsporen van medische
problemen die gevolgen hebben voor het horen van asielzoekers.
Aanbevolen wordt om te onderzoeken of de methodiek van het Meldpunt
Asielzoekers met Psychische Problemen (MAPP) als uitgangspunt kan dienen
voor de verdere uitwerking. Als dan blijkt dat zich medische problemen
voordoen, kan dat alsnog aanleiding zijn een medisch adviestraject te
starten. Voor de implementatie van de medische screening is het niet
noodzakelijk om bestaande hogere regelgeving aan te passen. Hierdoor kan
de uitvoeringspraktijk al op dit beleidsvoornemen vooruitlopen. Dit ligt
echter anders als de medische advisering zich niet beperkt tot het
beantwoorden van de hoorvraag. 

Ten behoeve van de Algemene Asielprocedure dienen er tenminste drie
aanmeldcentra ter land beschikbaar te zijn

Met de aanwezigheid van meerdere aanmeldcentra is het in principe
mogelijk om iedereen in het AC nader te horen en alle correcties en
aanvullingen binnen de acht procesdagen te realiseren. Immers, de
voornemens impliceren een aanzienlijke verschuiving van alle arbeid in
de keten van weken naar dagen en vanuit die optiek is de beschikbaarheid
van slechts één volwaardig centrum onvoldoende. Een randvoorwaarde is
verder dat het knelpunt dat zich voordoet op dag één van de Algemene
Asielprocedure, als de werkzaamheden van de Vp en IND mogelijk
interfereren, wordt opgelost. De asielzoekers worden gehuisvest onder
verantwoordelijkheid van het COA in een opvanglocatie die evenals de RVL
voldoet aan het Programma van Eisen voor asielzoekerscentra. Voorgesteld
wordt om hiervoor de term Proces Opvanglocatie (POL) te gaan gebruiken.
Het ligt in de rede om de (bindende) termijnen in de Algemene
Asielprocedure vast te leggen in hogere regelgeving. Overigens wordt
voorgesteld om een andere benaming voor Algemene Asielprocedure te
hanteren. Verder heeft VluchtelingenWerk Nederland (VWN) aangegeven
kritisch te staan tegenover het aanmerken van de AC-procedure als
Algemene Asielprocedure.

Het realiseren van continuïteit van rechtsbijstand is problematisch

Het beleidsvoornemen brengt een aantal (grote) risico’s met zich mee
wat betreft de planbaarheid van de werkzaamheden. Het vergt een bijna
permanente beschikbaarheid van de advocatuur. De Raad voor
Rechtsbijstand (RVR) ziet hiertoe geen mogelijkheid, alhoewel zij de
wenselijkheid in beginsel onderschrijft. De RVR geeft aan dat
continuïteit van rechtsbijstand niet verenigbaar is met een goede
planning. Aanbevelingen om toch zo goed mogelijk aan dit voornemen te
voldoen zijn een goede logistiek aan de voorkant en de aanwezigheid van
rechtsbijstandverleners op de aanmeldcentra als achtervang bij
calamiteiten en voor het verrichten van ad hoc rechtsbijstand. 

De Algemene Asielprocedure moet een zekere mate van flexibiliteit kennen
bij verschoonbare termijnoverschrijding

Het werken met bindende termijnen is naar verwachting voor het overgrote
deel van de asielinstroom goed uitvoerbaar. Wel wordt vanuit de IND de
aanbeveling gedaan om een zekere mate van flexibiliteit in de procedure
te bewaren voor het ‘stopzetten van de tijd’, het afnemen van
aanvullende gehoren, taalanalyses of het verrichten van
leeftijdsonderzoek. Het ligt in de rede om de (bindende) termijnen in de
Algemene Asielprocedure vast te leggen in hogere regelgeving, evenals de
wijze waarop de flexibiliteit ingevuld kan worden.

In buffercapaciteit kan voorzien worden conform het zogenoemde
pijplijnmodel. 

Een belangrijke randvoorwaarde van het pijplijnmodel is dat fluctuaties
in de asielinstroom worden opgevangen door opschaling in de gehele
vreemdelingenketen, evenals dat opschaling op bestaande locaties
gebeurt, meerdere aanmeldlocaties beschikbaar zijn en de benodigde
infrastructuur permanent aanwezig is. Het aanwijzen van regievoering
verdient aanbeveling. De flexibele opvangcapaciteit kan onder meer
gerealiseerd worden door een reguliere bezettingsgraad van 80%. Het COA
pleit voor een vaste buffercapaciteit van 5.000 plaatsen die getrapt in
de tijd beschikbaar zijn. Ook voor andere ketenorganisaties dan het COA
en de IND kan conform het tijdens de EAUT gehanteerde rekenmodel een
nadere uitwerking van de buffercapaciteit plaatsvinden. 

De beleidsvoornemens met betrekking tot AC Schiphol zijn onder
gelijkblijvende omstandigheden niet uitvoerbaar

Op AC Schiphol zijn onvoldoende voorzieningen en personeel aanwezig en
bovendien zijn er door de onvoorspelbare asielinstroom op Schiphol
problemen van logistieke aard te verwachten. Als de gelegenheid wordt
gecreëerd om asielzoekers op elk moment in de procedure, bijvoorbeeld
bij piekbelasting, door te zenden naar de Verlengde Asielprocedure is de
invoering van de Algemene Asielprocedure mogelijk wel uitvoerbaar.
Vanuit deze benadering is het verschil in behandeling ten opzichte van
de land-AC’s in de overgangssituatie, namelijk het ontbreken van de
voorbereidingstermijn zolang geen gebruik gemaakt kan worden van het
nieuwe Justitiecomplex op de luchthaven Schiphol, wellicht te
rechtvaardigen. VWN is overigens van mening dat voor dit verschil geen
rechtvaardiging bestaat. De mogelijkheid om de voorbereidingstermijn
tijdens de overgangssituatie alsnog te realiseren door een tijdelijke
RVL in te richten, verdient verdere verkenning.

Het bekorten van de Verlengde Asielprocedure met acht weken is
realiseerbaar

Het afronden van alle processtappen tot en met het indienen van
correcties en aanvullingen in de Algemene Asielprocedure levert in de
Verlengde Asielprocedure een gemiddelde tijdwinst van acht weken op:
vier weken omdat geen nader gehoor meer hoeft plaats te vinden en vier
weken omdat niet gewacht hoeft te worden op correcties en aanvullingen.
Een verdere reductie van de beslistermijn is zeker mogelijk door met
name het integreren van AC- en OC-activiteiten in het kader van de
vernieuwing van de IND en de invoering van het zogenoemde
casemananagement. 

Tijdens de expertmeeting die in het kader van de EAUT georganiseerd
was, bleek men sceptisch over de mogelijkheid om het zogenoemde
M50-loket te herinrichten tot adequaat filter tot de opvang

De voorgestelde werkwijze om onder nadere voorwaarden opvang te bieden
aan ex-asielzoekers die aansluitend aan de asielprocedure een reguliere
aanvraag indienen, is op zichzelf uitvoerbaar. De medische beroepsgroep
moet de vreemdeling dan wel faciliteren bij het verzamelen van zijn
medische gegevens. De filterfunctie van het M50-loket staat of valt met
de snelheid van medische advisering. Berekeningen wijzen uit dat de tijd
tussen het bellen met de afsprakenlijn en het uitbrengen van een
BMA-advies kan oplopen van 12 tot 17 weken. Indien de vreemdeling wel
het recht op opvang behoudt, wordt het beoogde doel niet bereikt,
namelijk het weren van kansloze aanvragen. Bovendien ligt misbruik op de
loer. 

Het beleidsvoornemen om de ex-nunc toetsing aan te passen is weliswaar
uitvoerbaar, maar enigszins risicovol

Dat het verruimen van het toetsingskader in beroep mogelijk minder
herhaalde asielaanvragen tot gevolg heeft, is een plausibele redenering.
De voorgestelde verruiming brengt echter ook het risico met zich mee dat
de vreemdeling pas in de beroepfase bepaalde feiten en omstandigheden
inbrengt. Het gevolg hiervan zou een significante toename van de
werkbelasting en vertraging van de beroepsprocedure kunnen zijn, met
mogelijk een langer gebruik van voorzieningen. De voorgenomen
aanpassingen vergen een wetswijziging. Verder zijn de voornemens om de
procedure voor vervolgaanvragen te versoberen realiseerbaar, maar de
mogelijkheden tot versobering zijn beperkt.

Het voornemen om een vrijheidbeperkende locatie (VBL) in te richten is
uitvoerbaar mits meerdere locaties beschikbaar zijn 

Andere randvoorwaarden betreffen de aanpassing van processen bij de
Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), het COA en de Vp, de aanpassing van
de leidraad terugkeer & vertrek en het vaststellen van een protocol
prioritering bij plaatsing. Aanbevolen wordt om de Vp de bevoegdheid te
verlenen om vreemdelingen met een maatregel van toezicht in een VBL te
plaatsen. Tevens verdient het aanbeveling om het voorzieningenniveau in
de VBL overeen te laten komen met het niveau zoals dat bestond in de
vertrekcentra bij de uitvoering van het project Terugkeer. Een risico is
gelegen in de te verwachten mate van medewerking van gemeenten. Een
ander risico is de beschikbaarheid over voldoende financiële middelen.
Mogelijk is het begrootte aantal van 375 VBL-plaatsen te weinig.

Er zijn grenzen aan de koppeling van migratiebeleid aan ander
buitenlands beleid

De DT&V richt zich op het intensiveren van de relatie met 15 landen die
in het kader van terugkeer geprioriteerd zijn. Voor een aantal landen
kan de DT&V de medewerking aan terugname niet bewerkstelligen en is een
integrale benadering nodig. Vanuit BuZa is aangegeven dat medewerking
aan terugkeer niet via de inzet van middelen voor
ontwikkelingssamenwerking afgedwongen kan worden. De voortzetting van de
Herintegratieregeling Terugkeer (HRT) stuit niet op problemen. Wel zijn
er, vanwege de regels omtrent de inzet van OS-middelen, beperkingen met
betrekking tot de financiering van ondersteuning van gedwongen terugkeer
en van terugkeer na verloop van de 28 dagentermijn. Omdat de komende
tijd juist moet worden ingezet op terugkeer van vreemdelingen van wie de
vertrektermijn reeds lang is verstreken, wordt aanbevolen om te
onderzoeken welke andere financiële middelen voor dergelijke
ondersteuning beschikbaar kunnen worden gesteld. 

De kosten van de beleidsvoornemens zijn berekend op € 67,8 miljoen, de
besparingen op € 50 miljoen.

In vergelijking met de getoetste Business Case zijn tijdens de EAUT
(meer)kosten meegenomen voor de buffercapaciteit van het COA (€ 17,6
miljoen), de persoonlijke karakteristieken van asielzoekers (€ 1,5
miljoen), de opvang voor ex-asielzoekers die een reguliere aanvraag
indienen (€ 7,7 miljoen) en de Vrijheidsbeperkende Locaties (€ 1,8
miljoen). Als de elementen van de getoetste Business Case als zodanig
vergeleken worden met de uitkomsten van de EAUT bedraagt de besparing
geen € 17 miljoen maar € 10,8 miljoen. Tijdens de EAUT bleek het
niet goed mogelijk alle kosten en besparingen in kaart te brengen. Zo
was het niet of nauwelijks te berekenen hoe groot de besparing zal zijn
als de verblijfsduur in de TNV wordt teruggebracht door bijvoorbeeld de
ingebruikname van een derde land-AC. Verder kon het afdoeningpercentage
van 45% uit de Business Case niet worden gevalideerd. In de EAUT is
uitgegaan van 40%. Bij het rekenen met dit percentage is uitgegaan van
de situatie zoals die tijdens het laatste half jaar van 2007 bestond. De
praktijk wijst echter uit dat het percentage gevoelig is voor
veranderingen in de samenstelling van de asielinstroom en het
landenbeleid, waardoor het in de tijd (sterk) kan fluctueren. Ter
illustratie: een afdoening van 40% levert een besparing op van € 21,6
miljoen aan opvangkosten. Een afdoening van 50% (5% meer inwilligingen
en 5% meer afwijzingen) betekent een besparing van € 42,4 miljoen.
Aanvullende maatregelen zoals het uitvoeren van taalanalyses en
leeftijdsonderzoek in de voorbereidingsfase, het optimaliseren van de
beschikbaarheid van tolken, het uitbreiden van de onderzoekscapaciteit,
het inkorten van onderzoek waar mogelijk en het mogelijk intensiveren
van Dublin-claims kunnen bijdragen aan een stabieler afdoeningpercentage
en kostenpatroon.

Er moet op korte termijn een ketenbreed implementatieprogramma opgezet
worden

Bij het proces om van de huidige situatie naar de toekomstige situatie
te komen, is stilgestaan bij twee varianten. In de 2009-variant wordt
alleen de lagere regelgeving aangepast. Deze variant kent een
doorlooptijd van circa één jaar. Uitgaande van de start in zomer 2008
kan het vierde kwartaal 2009 als ingangsdatum voor de nieuwe procedure
gehanteerd worden. Hierbij is onder meer sprake van het inrichten van
een tijdelijk land-AC en het creëren van tijdelijke VBL-voorzieningen.
In de 2010-variant wordt het formele wetgevingstraject gevolgd. In dat
geval zal het vierde kwartaal 2010 de ingangsdatum zijn. Bij deze
variant wordt niet gekozen voor tijdelijke accommodaties, maar voor een
structureel derde land-AC en een structurele VBL. Voorgesteld wordt voor
het zomerreces van 2008 (in het geval van de 2009-variant) of erna (bij
de 2010-variant) een ketenbreed implementatieprogramma op te zetten.

Inhoudsopgave

  TOC \o "1-3" \h \z \u    HYPERLINK \l "_Toc204494710" 
Managementsamenvatting	  PAGEREF _Toc204494710 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc204494711"  Inhoudsopgave	  PAGEREF _Toc204494711 \h
 7  

  HYPERLINK \l "_Toc204494712"  1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494712 \h 
9  

  HYPERLINK \l "_Toc204494713"  2	Voorbereidingstermijn	  PAGEREF
_Toc204494713 \h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc204494714"  2.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494714 \h
 13  

  HYPERLINK \l "_Toc204494715"  2.2	Voornemen nieuwe benaming
asielprocedure (29)	  PAGEREF _Toc204494715 \h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc204494716"  2.3	Tenminste 6 dagen rusttijd en meer
informatie- en onderzoekselementen in de TNV (1)	  PAGEREF _Toc204494716
\h  14  

  HYPERLINK \l "_Toc204494717"  2.4	Voorlichting VWN (2) en
voorbereiding Rechtsbijstand in de TNV (3)	  PAGEREF _Toc204494717 \h 
19  

  HYPERLINK \l "_Toc204494718"  2.5	Medisch onderzoek in de TNV (4)	 
PAGEREF _Toc204494718 \h  20  

  HYPERLINK \l "_Toc204494719"  2.6	Vingerafdrukken en ander
identiteitsonderzoek in de TNV (5)	  PAGEREF _Toc204494719 \h  23  

  HYPERLINK \l "_Toc204494720"  2.7	Uitzonderingen op
voorbereidingstermijn asielprocedure (30)	  PAGEREF _Toc204494720 \h  27
 

  HYPERLINK \l "_Toc204494721"  3	Algemene Asielprocedure	  PAGEREF
_Toc204494721 \h  29  

  HYPERLINK \l "_Toc204494722"  3.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494722 \h
 29  

  HYPERLINK \l "_Toc204494723"  3.2	Meer tijd voor IND om aanvraag te
behandelen (7) en meer verblijfstijd van vreemdeling in AC
(accommodatie) (9)	  PAGEREF _Toc204494723 \h  30  

  HYPERLINK \l "_Toc204494724"  3.3	Meer tijd voor de
rechtsbijstandverleners (6) en continuïteit rechtsbijstand (32)	 
PAGEREF _Toc204494724 \h  35  

  HYPERLINK \l "_Toc204494725"  3.4	Iedereen in het AC nader gehoord
(10), geen dubbeling meer van nadere gehoren van doorgezonden
vreemdelingen (11) en alle C&A’s binnen de 8 procesdagen (12)	 
PAGEREF _Toc204494725 \h  38  

  HYPERLINK \l "_Toc204494726"  3.5	Gevolgen en beperkingen bindende
termijnen voor IND (31)	  PAGEREF _Toc204494726 \h  41  

  HYPERLINK \l "_Toc204494727"  3.6	Persoonlijke
aspecten/karakteristieken zoveel mogelijk meenemen in asielprocedure
(33)	  PAGEREF _Toc204494727 \h  46  

  HYPERLINK \l "_Toc204494728"  3.7	Wijziging afdoeningprofiel op AC
(14)	  PAGEREF _Toc204494728 \h  48  

  HYPERLINK \l "_Toc204494729"  3.8	Voorzien in buffercapaciteit (37) en
doelmatige alternatieve inzet van buffercapaciteit (38)	  PAGEREF
_Toc204494729 \h  51  

  HYPERLINK \l "_Toc204494730"  3.9	Consequenties AC Schiphol (34)	 
PAGEREF _Toc204494730 \h  55  

  HYPERLINK \l "_Toc204494731"  4	Verlengde Asielprocedure	  PAGEREF
_Toc204494731 \h  61  

  HYPERLINK \l "_Toc204494732"  4.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494732 \h
 61  

  HYPERLINK \l "_Toc204494733"  4.2	Afname van de gemiddelde
verblijfsduur in de verlengde procedure met 8 weken (13)	  PAGEREF
_Toc204494733 \h  61  

  HYPERLINK \l "_Toc204494734"  4.3	Mogelijk verdere reductie
beslistermijn 1A (15)	  PAGEREF _Toc204494734 \h  61  

  HYPERLINK \l "_Toc204494735"  5	Opvang	  PAGEREF _Toc204494735 \h  63 


  HYPERLINK \l "_Toc204494736"  5.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494736 \h
 63  

  HYPERLINK \l "_Toc204494737"  5.2	Opvang gedurende AC-beroep: 4-weken
vertrektermijn (16)	  PAGEREF _Toc204494737 \h  63  

  HYPERLINK \l "_Toc204494738"  5.3	Opvang onder nadere voorwaarden voor
ex-asielzoeker die, aansluitend aan de asielprocedure, een reguliere
aanvraag indient (17) en herinrichting M50-loket tot adequaat filter tot
de opvang (18)	  PAGEREF _Toc204494738 \h  66  

  HYPERLINK \l "_Toc204494739"  6	Herhaalde aanvragen	  PAGEREF
_Toc204494739 \h  73  

  HYPERLINK \l "_Toc204494740"  6.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494740 \h
 73  

  HYPERLINK \l "_Toc204494741"  6.2	Aanpassing ex-nunc toetsing (19)	 
PAGEREF _Toc204494741 \h  73  

  HYPERLINK \l "_Toc204494742"  6.3	Versobering procedure
vervolgaanvragen (20) en minder en kortere vervolgprocedures (21)	 
PAGEREF _Toc204494742 \h  76  

  HYPERLINK \l "_Toc204494743"  7	Terugkeer	  PAGEREF _Toc204494743 \h 
79  

  HYPERLINK \l "_Toc204494744"  7.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494744 \h
 79  

  HYPERLINK \l "_Toc204494745"  7.2	Inrichten van Vrijheidsbeperkende
Locatie voor (bredere) groep, onder andere         verwijderbare
ex-asielzoekers (22) en aparte doelgroepen bij plaatsing in de
Vrijheidsbeperkende Locatie (36)	  PAGEREF _Toc204494745 \h  79  

  HYPERLINK \l "_Toc204494746"  7.3	Uit verblijf in VBL blijkt grond
voor vreemdelingenbewaring (23)	  PAGEREF _Toc204494746 \h  83  

  HYPERLINK \l "_Toc204494747"  7.4	Meer inzet op dialoog over migratie
met landen van herkomst (24)	  PAGEREF _Toc204494747 \h  84  

  HYPERLINK \l "_Toc204494748"  7.5	Explicietere benadrukking koppeling
migratiebeleid en ander buitenlands beleid (25)	  PAGEREF _Toc204494748
\h  85  

  HYPERLINK \l "_Toc204494749"  7.6	Voortzetten HRT na medio 2008 (26)	 
PAGEREF _Toc204494749 \h  86  

  HYPERLINK \l "_Toc204494750"  7.7	Introductie persoonlijk
ontwikkelingsfonds in natura (27)	  PAGEREF _Toc204494750 \h  86  

  HYPERLINK \l "_Toc204494751"  7.8	Herintegratieprojecten voor andere
doelgroepen (28)	  PAGEREF _Toc204494751 \h  86  

  HYPERLINK \l "_Toc204494752"  8	Transitie	  PAGEREF _Toc204494752 \h 
89  

  HYPERLINK \l "_Toc204494753"  8.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc204494753 \h
 89  

  HYPERLINK \l "_Toc204494754"  8.2	Voorbereiding implementatie	 
PAGEREF _Toc204494754 \h  89  

  HYPERLINK \l "_Toc204494755"  8.3	Projectorganisatie Effectieve
Asielprocedure en Effectief Terugkeerbeleid	  PAGEREF _Toc204494755 \h 
91  

  HYPERLINK \l "_Toc204494756"  8.4	Informatievoorziening	  PAGEREF
_Toc204494756 \h  93  

  HYPERLINK \l "_Toc204494757"  8.5	Communicatie	  PAGEREF _Toc204494757
\h  94  

  HYPERLINK \l "_Toc204494758"  8.6	Quick Wins	  PAGEREF _Toc204494758
\h  96  

  HYPERLINK \l "_Toc204494759"  8.7	Overgangstermijn voor asielzoekers	 
PAGEREF _Toc204494759 \h  96  

  HYPERLINK \l "_Toc204494760"  9	Slotbeschouwingen	  PAGEREF
_Toc204494760 \h  99  

  HYPERLINK \l "_Toc204494761"  Bijlage 1	Lijst van afkortingen en
begrippen	  PAGEREF _Toc204494761 \h  105  

  HYPERLINK \l "_Toc204494762"  Bijlage 2	Schematisch overzicht
beleidsvoornemens	  PAGEREF _Toc204494762 \h  107  

  HYPERLINK \l "_Toc204494763"  Bijlage 3	Verwachte afdoeningen bij een
instroom van 14.000 AC en 2.000 overig	  PAGEREF _Toc204494763 \h  109  

  HYPERLINK \l "_Toc204494764"  Bijlage 4a    Onderbouwing financiële
berekeningen	  PAGEREF _Toc204494764 \h  111  

  HYPERLINK \l "_Toc204494765"  Bijlage 4b    Onderbouwing financiële
berekeningen	  PAGEREF _Toc204494765 \h  115  

 Inleiding

Achtergrond en reikwijdte

Het kabinet staat voor een rechtvaardig en humaan asielbeleid en een
effectieve uitvoering van de Vreemdelingenwet, inclusief terugkeer. Naar
aanleiding van onder meer de aanbevelingen uit het rapport van de
Commissie Scheltema inzake de evaluatie van de Vreemdelingenwet 2000,
alsmede de kritiek vanuit diverse non-gouvernementele organisaties op de
asielprocedure, zijn aanpassingen aan het huidige asielbeleid
voorgesteld ter vergroting van de effectiviteit van de asielprocedure en
het terugkeerbeleid. In het coalitieakkoord staat hierover onder meer
dat de procedure toelating van de nieuwe Vreemdelingenwet wordt
verbeterd en versneld, waarbij in het bijzonder wordt gedoeld op de
regeling van de 48-uursprocedure en op het (zoveel mogelijk) beperken
van herhaalde aanvragen. 

De beleidsaanpassingen zijn verwoord in de conceptbeleidsbrief ‘Naar
een effectievere asielprocedure en een effectiever terugkeerbeleid’
(11 januari 2008, kenmerk 5525460/08/DVB) die aan de Tweede Kamer wordt
toegezonden zodra de tekst definitief is vastgesteld. In dit kader heeft
de Directeur-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken (DG WIAV) van het Ministerie van Justitie de IND
opdracht gegeven een ex-ante uitvoeringstoets (EAUT) uit te voeren. In
de opdrachtbrief, d.d. 14 februari 2008, heeft de DG WIAV de IND
verzocht om een ketenbrede toetsing te organiseren, aangezien veel
partijen bij de asielprocedure en bij de uitvoering van de voorgestelde
aanpassingen zijn betrokken.

De toetsing omvat de gehele conceptbeleidsbrief, waarbij het accent ligt
op de maatregelen ter vergroting van de zorgvuldigheid en de versnelling
van de asielprocedure. De resultaten van de toetsing, uitgewerkt in dit
rapport, worden door de opdrachtnemer, het hoofd Informatie- en
Analysecentrum van de IND (INDIAC) aangeboden aan de gedelegeerd
opdrachtgever, plaatsvervangend hoofd IND.

 

Doelstelling en resultaat 

Deze EAUT heeft als doel de operationele uitvoerbaarheid van de
beleidsmaatregelen op basis van de genoemde conceptbeleidsbrief in kaart
te brengen. Hierbij gaat het primair om een objectieve en technische
toetsing met betrekking tot de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de
maatregelen voor de vreemdelingenketen en niet om een politieke of
maatschappelijke beoordeling. Hiernaast is het financiële kader
getoetst teneinde de beleidsbrief zonodig van een deugdelijke
financiële paragraaf te kunnen voorzien.

De toetsing is met name gericht op de dagelijkse uitvoeringspraktijk.
Hierdoor is inzicht verkregen in onder meer de beleidsmatige,
logistieke, organisatorische en financiële gevolgen voor de betrokken
organisaties. Daarnaast is een inschatting gemaakt of de organisaties
voldoende zijn toegerust op de nieuwe maatregelen. Waar de voorgestelde
maatregelen uitvoeringstechnische knelpunten oproepen zijn
oplossingsrichtingen aangedragen.

Randvoorwaarden en risico’s 

De conceptbeleidsbrief van 11 januari 2008 vormt voor deze EAUT het
uitgangspunt. Op basis hiervan is door de opdrachtgever een schematisch
overzicht met 28 beleidsvoornemens opgesteld dat bij de toetsing als
leidraad is gebruikt. Hierbij gaat het voornamelijk om voornemens ter
vergroting van de zorgvuldigheid en versnelling van de asielprocedure.
Bij het bestuderen van de beleidsbrief heeft het EAUT-kernteam nog zeven
aanvullende beleidsvoornemens geïdentificeerd. Uit een latere
conceptversie van de beleidsbrief (d.d. 29 februari 2008) zijn nog eens
twee beleidsvoornemens aan de lijst toegevoegd. Uiteindelijk ging het om
een toetsing van 37 voornemens.

Bij de toetsing is ten aanzien van sommige voornemens uitgegaan van een
aantal gefundeerde aannames, omdat enkele beleidsvoornemens in de
conceptbeleidsbrief nog niet geheel zijn uitgekristalliseerd. Deze
aannames zijn tijdens een aantal bijeenkomsten en expertmeetings
geformuleerd en vastgesteld.

De ketenbrede uitvoering van de EAUT heeft hoge eisen gesteld aan de
coördinatie, afstemming en informatieoverdracht tussen de partijen. In
combinatie met de hoge tijdsdruk waaronder de toetsing is gerealiseerd,
was dit een grote uitdaging. De bijdrage van deze ketenbrede aanpak aan
de volledigheid van deze toetsing is echter groot geweest. Hiernaast
heeft de onderlinge samenwerking bijgedragen aan het begrip van en het
kunnen verkrijgen van inzicht in de (werkwijze van de) andere
organisaties en hun rol in de asielprocedure en het terugkeerbeleid. Dit
werkt bevorderlijk voor de toekomstige samenwerkingsrelaties en voor het
implementeren van de geformuleerde beleidsvoornemens.

Organisatie en planning 

een externe procesbegeleider van TNO Management Consultants en twee
projectsecretarissen van de IND. Hiernaast hebben vier teams elk één
van de volgende thema’s nader uitgewerkt: 

Uitvoeringsbeleid en Communicatie (teamleiding IND/AUB) 

Werkprocessen en Informatievoorziening (teamleiding IND/Asiel) 

Accommodaties en Opvangcapaciteit (teamleiding COA)

Personeel en Financiën (teamleiding IND/Asiel)

Aan de toetsing hebben in totaal 55 mensen deelgenomen, onder wie
agendaleden en toehoorders. De teamleden waren, behalve van de IND,
afkomstig van de verschillende betrokken organisaties. Elk team zorgde
voor de uitwerking van een set beleidsvoornemens aan de hand waarvan de
conceptteksten werden uitgewerkt. De beleidsvoornemens zijn afhankelijk
van het onderwerp over de teams verdeeld. Een voornemen kon aan meerdere
teams worden toebedeeld.

De betrokken partijen zijn door de opdrachtgever expliciet
(schriftelijk) verzocht om medewerking te verlenen aan de uitvoering van
de EAUT en hebben op verschillende wijzen aan de toetsing deelgenomen.
De volgende organisaties hebben zitting genomen, dan wel als agendalid
opgetreden, in minstens één van de vier teams:

het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)

de Koninklijke Marechaussee (KMar)

de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V)

VluchtelingenWerk Nederland (VWN)

de Raad voor Rechtsbijstand (RVR)

de Raad van State (RvS)

de Vreemdelingenpolitie (Vp)

Hiernaast hebben medewerkers van de Directie Vreemdelingenbeleid (DVB),
de Directie Financieel-Economische Zaken (DFEZ) en de Stafdirectie
Coördinatie Vreemdelingenketen (SCV) van het Ministerie van Justitie
deel uitgemaakt van de teams.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Nederlandse orde van
Advocaten (NovA) zijn door middel van een brief eveneens benaderd om een
bijdrage te leveren aan de onderwerpen die hen raken en/of die voor hen
relevant zijn. Met iedere partij heeft een gesprek plaatsgevonden.
Voorts heeft, naar aanleiding van de brief aan de NovA, ook de
Vereniging Asieladvocaten en -juristen Nederland (VAJN) op 22 april 2008
aangegeven over de gevolgen van de beleidsvoorstellen van gedachten te
willen wisselen. Dit bleek binnen het gegeven tijdsbestek echter niet
mogelijk. Bij brief van 7 mei 2008 heeft VWN de uitvoeringskosten voor
de eigen organisatie bekend gemaakt. Deze konden, eveneens gezien het
gegeven tijdsbestek, niet in deze EAUT worden verwerkt.

De Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) van het Ministerie van Financiën
en de Directie Rechtsbestel (DRB) van het Ministerie van Justitie hebben
deelgenomen aan de plenaire bijeenkomsten van de EAUT.

De EAUT is met de eerste plenaire bijeenkomst op 25 februari 2008 van
start gegaan. Hierin zijn de grote lijnen en de werkwijze van de EAUT
besproken en uitgezet en zijn de beleidsvoornemens verdeeld over de
teams. De eerste conceptrapportages zijn door de verschillende teams op
17 maart 2008 aangeleverd, en zijn vervolgens door het kernteam tot
één geheel geïntegreerd en aan de vier teams voorgelegd.

Op de tweede plenaire bijeenkomst (26 maart 2008) hebben de teams een
presentatie gegeven over hun conceptstukken en is de eerste
conceptrapportage besproken. Tijdens het middaggedeelte heeft het
kernteam, tezamen met de teamleiders en –secretarissen, gelijke
aannames en uitgangspunten gedefinieerd met betrekking tot diverse
beleidsvoornemens en zijn afspraken gemaakt over de interfaces tussen de
teams. Naar aanleiding hiervan zijn de teams aan de slag gegaan met de
verdere uitwerking van hun stukken.

De tweede conceptrapportages zijn door de teams op 10 april 2008
aangeleverd en wederom door het kernteam tot één geheel geïntegreerd
en aan de teams op 11 april voorgelegd. Tijdens een redactionele sessie
op 16 april zijn de teksten op elkaar afgestemd. De teams hebben op 21
april wederom de naar aanleiding van de redactionele sessie aangepaste
teksten aangeleverd bij het kernteam voor een derde integratieslag. Op
22 april is de tweede conceptrapportage naar alle EAUT-deelnemers
verspreid. Tot 25 april bestond de gelegenheid om hierop te reageren. De
laatste plenaire bijeenkomst is op 7 mei 2008 gehouden, waar de
concepteindrapportage is vastgesteld.

Gedurende dit proces zijn vier expertmeetings georganiseerd om tot
gedeelde aannames en uitgangspunten te komen. Hierbij waren
verschillende experts aanwezig, alsook vertegenwoordigers van de vier
teams. De onderwerpen van de expertmeetings waren achtereenvolgens de
‘Business Case’, ‘medische toetsing’, het ‘blokkenmodel’ en
‘transitie’.

Opzet rapportage

In de conceptbeleidsbrief van 11 januari 2008 worden vier hoofdthema’s
behandeld. Achtereenvolgens zijn dat:

I.		Verbetering asielprocedure

II.		Opvang

III.		Herhaalde aanvragen

IV.		Terugkeer

Het thema verbetering asielprocedure (I.) wordt in de beleidsbrief
uitgesplitst naar drie elementen (voorbereidingstermijn, Algemene
Asielprocedure en Verlengde Asielprocedure) zodat uiteindelijk zes
hoofdthema’s zijn te onderscheiden. De opzet van de rapportage volgt
deze thematiek uit de beleidsbrief: er zijn zes hoofdstukken gecreëerd
waarin de beleidsvoornemens die bij dat thema behoren worden behandeld.

Leeswijzer

Zoals eerder is aangegeven, vormde de conceptbeleidsbrief van 11 januari
2008 het uitgangspunt van deze EAUT. In deze rapportage is elk
beleidsvoornemen van een inleidende paragraaf voorzien waarin kort wordt
toegelicht wat in de beleidsbrief op dat punt is beschreven en wat de
intentie is van een voorgestelde maatregel. Tevens wordt – waar
toepasselijk – aangegeven wat het verschil is of wat de vernieuwing
inhoudt ten opzichte van de huidige procedures om zo een beeld te
krijgen van de omvang en de impact van de beleidsvoornemens.

De lijst met beleidsvoornemens is opgenomen in bijlage 2. Voor de
overzichtelijkheid is op deze bijlage de volgorde van de voornemens
aangepast ten opzichte van de originele lijst op de bijlage bij de brief
van 11 januari 2008. Op de hier bijgevoegde lijst zijn de hoofdthema´s
uit de beleidsbrief gevolgd en de daarop betrekking hebbende voornemens
bij elkaar gezet (als gevolg hiervan zijn de voornemens niet meer
numeriek opvolgend).



Voorbereidingstermijn

Inleiding

Eén van de voorstellen om de asielprocedure te verbeteren, is het
invoeren van een voorbereidingstermijn. Dit is een nieuw element in de
asielprocedure en moet leiden tot het verder vergroten van de
zorgvuldigheid ervan. Tevens kunnen in deze fase al onderzoeken
opgestart worden zodat resultaten hiervan eerder bekendraken en derhalve
eerder kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. De
voorbereiding vindt plaats voordat de formele asielaanvraag wordt
ondertekend.

Overigens wordt in een aantal voornemens de Tijdelijke Noodvoorziening
(TNV )als locatie van handeling genoemd. Gedurende de EAUT is echter
gebleken dat met betrekking tot enkele voornemens een andere locatie
meer aangewezen blijkt te zijn voor wat betreft operationele
uitvoerbaarheid. Om niet te tornen aan de voorafgaand aan de EAUT
opgestelde voornemens blijven de formuleringen van de voornemens
tekstueel ongewijzigd. Daar waar bij de toetsing een andere locatie als
uitgangspunt is gehanteerd, wordt dit expliciet vermeld.

Voornemen nieuwe benaming asielprocedure (29)

Inleiding

In de beleidsbrief worden nieuwe benamingen voor de bestaande procedures
geïntroduceerd. Het voornemen is om:

de huidige 48-uursprocedure (ook wel de AC-procedure genoemd) de naam:
‘Algemene Asielprocedure’ te geven;

de huidige Asiel Vervolgprocedure (ook wel OC-procedure genoemd) de naam
‘Verlengde Asielprocedure’ te gaan geven. Wanneer wordt gesproken
over de Asiel Vervolgprocedure, dan wordt gedoeld op de procedure die
wordt gevolgd wanneer een asielaanvraag niet in de AC-procedure kan
worden ingewilligd dan wel afgewezen en de asielzoeker wordt
doorgezonden naar een opvangvoorziening.

Uitvoeringsbeleid

De termen ‘AC-procedure/48-uursprocedure’ en ‘vervolgprocedure’
staan nergens in de hogere regelgeving vermeld, maar wel op
verschillende plekken in de Vc (C10, C11, C12, C13, C14, C15). Om dit
beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren dienen derhalve alle verwijzingen
naar de oude benamingen in de Vc te worden vervangen. 

De IND heeft geen bezwaren tegen de nieuwe benamingen, maar vraagt
aandacht voor de praktijk dat dergelijke lange benamingen in het
dagelijks spraakgebruik veelal afgekort worden. Dit zou in het geval van
de Algemene Asielprocedure tot gevolg kunnen hebben dat deze procedure
de naam “AAP” krijgt. De vraag is of dit een wenselijke afkorting
is. Overwogen kan worden om vanaf het begin een alternatieve naam of in
ieder geval een alternatieve afkorting te introduceren.

Verder heeft VluchtelingenWerk Nederland (VWN) te kennen gegeven grote
bezwaren te hebben tegen de nieuwe benamingen Algemene en Verlengde
Asielprocedure. De reden hiervoor is dat de Algemene Asielprocedure
volgens VWN een uitzondering zou moeten vormen op de Verlengde
Asielprocedure.

Vanuit de uitvoering bestaat behoefte aan een nieuwe benaming van de
huidige TNV. De voorbereidingstermijn zal een belangrijk en tevens
structureel onderdeel van de nieuwe asielprocedure gaan vormen en het
voorzieningenniveau van de huidige TNV zal dienovereenkomstig worden
aangepast. Daarom verdient het aanbeveling om de naam van de TNV te
wijzigen in ‘Rust- en Voorbereidingslocatie’ (RVL). Indien deze
aanbeveling wordt overgenomen, dienen alle verwijzingen in de
regelgeving naar de term ‘TNV’ te worden vervangen. Deze
verwijzingen zijn te vinden in hoofdstuk C10 Vc. In de hogere
regelgeving wordt de term ‘TNV’ niet vermeld. Verder wordt vanuit de
uitvoering voorgesteld om de opvanglocatie tijdens de Algemene
Asielprocedure (de ‘hotelfunctie’) de naam ‘Proces
Opvanglocatie’ (POL) te geven (zie paragraaf 2.3).

Personeel en financiën

Een nieuwe benaming zal tot een kleine kostenpost leiden voor de IND in
verband met aanpassingen die noodzakelijk zijn in bijvoorbeeld
brochures; deze is begroot op € 17.500. Gezien de omvang van het
bedrag is dit niet in de financiële bijlage opgenomen.

Conclusies

Samengevat kan worden geconcludeerd dat voor de uitvoerbaarheid van dit
beleidsvoornemen aanpassing van de regelgeving noodzakelijk is.
Aanbevolen wordt om de naam van de huidige TNV te wijzigen in RVL. Ook
deze aanbeveling zal, indien deze wordt overgenomen, dienen te leiden
tot aanpassing van de regelgeving. Verder wordt voorgesteld om voor de
‘Algemene Asielprocedure’ niet de afkorting AAP te gebruiken en
daarom een andere naam of afkorting voor de procedure te introduceren. 

Tenminste 6 dagen rusttijd en meer informatie- en onderzoekselementen in
de TNV (1)

Inleiding

In de beleidsbrief is aangekondigd dat het kabinet voornemens is om
voorafgaand aan de asielprocedure een voorbereidingstermijn van zes
dagen in te lassen. Voorts is het kabinet voornemens om in de
regelgeving te waarborgen dat in deze periode onderzoek kan worden
verricht, nog vóór de formele indiening van de asielaanvraag.
Specifiek genoemd zijn het onderzoek op basis van vingerafdrukken in
Eurodac alsmede (andere) onderzoeken in het kader van de identificatie
van de asielzoeker, zoals documentonderzoek.

Werkprocessen en uitvoeringsbeleid

Deze beleidsvoorstellen hebben gevolgen voor de werkprocessen van de
Vreemdelingenpolitie (Vp), de Koninklijke Marechaussee (KMar), het COA
(vanwege de TNV), rechtsbijstand, VWN en de IND. De algemene
consequenties voor de procedure/werkprocessen komen in deze paragraaf
aan de orde. In de volgende paragrafen worden behandeld:

specifieke consequenties voor VWN/rechtsbijstand in paragraaf 2.4;

de gevolgen voor het medisch onderzoek in paragraaf 2.5;

de gevolgen voor onderzoek in het kader van identiteit in paragraaf 2.6.

De huidige rusttermijn van zes dagen tussen het indienen van de
asielaanvraag en het nader gehoor is neergelegd in artikel 3.111 Vb.
Daarnaast wordt in paragraaf C10/2.1 Vc de procedure beschreven die
geldt wanneer een vreemdeling aangeeft asiel te willen aanvragen. Hierin
is vastgelegd dat de vreemdelingenpolitie de vreemdeling naar AC Ter
Apel verwijst alwaar de vreemdelingenpolitie een afspraak maakt voor
opname in de AC-procedure en de vreemdelingen zonodig verwijst naar een
TNV. Om dit beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren, dienen zowel artikel
3.111 Vb als paragraaf C10/2.1 Vc te worden aangepast. 

Inrichting proces:

De wijze van aanmelding en de inrichting van de voorbereidingstermijn
zijn in de beleidsbrief niet nader uitgewerkt. Voor de uitvoering zijn
drie verschillende modellen hiervoor mogelijk (zie ook figuur 1). 

Dit zijn: 

model A: asielzoekers begeven zich naar een van de TNV’s voor de
eerste aanmelding, hier worden de verschillende handelingen verricht
zoals intake conform Protocol Identificatie en Labeling (PIL) en
TBC-screening. De opvang gedurende de minimaal zes werkdagen en
bijvoorbeeld begeleiding door VWN en rechtsbijstand vinden in dezelfde
of een andere TNV-locatie plaats;

model B: asielzoekers begeven zich naar één landelijke
ontvangstlocatie. Hier vindt de intake en TBC-screening plaats. Nadien
wordt men geplaatst in een TNV waar men verblijft gedurende de
voorbereidingstermijn;

model C: asielzoekers begeven zich naar een AC. Elk AC heeft een eigen
ontvangstlocatie alwaar de intake en TBC-screening plaatsvinden.
Asielzoekers worden vervolgens in een TNV in de nabijheid van het AC
geplaatst alwaar ze de voorbereidingstermijn doorbrengen. 

 

Figuur 1: drie modellen voor de inrichting van de voorbereidingstermijn

Vanuit de uitvoeringspraktijk geniet model B de voorkeur, waarbij AC Ter
Apel als centrale ontvangstlocatie wordt aangewezen. De belangrijkste
redenen voor deze voorkeur zijn:

het voorstel komt overeen met de huidige praktijk waarin de asielzoeker
zich standaard dient te melden in AC Ter Apel;

de bestaande werkwijzen omtrent de eerste aanmelding en doorplaatsing in
een TNV behoeven nagenoeg geen aanpassing. Dit betekent dat zowel de
inzet van faciliteiten als van ketenpartners (zoals bijvoorbeeld de Vp
en KMar) min of meer ongewijzigd blijft.

Start voorbereidingstermijn:

Om te kunnen bepalen wanneer de voorbereidingstermijn is verstreken,
dient voor deze termijn een duidelijk startmoment te worden bepaald. Nu
hierover in de beleidsbrief niets is vermeld, wordt aanbevolen om de
voorbereidingstermijn te laten starten nadat de asielzoeker conform het
Protocol Identificatie en Labeling (PIL) door de Vp of KMar is
geregistreerd en er een TBC-screening (zie onder Accommodaties en
opvangcapaciteit) heeft plaatsgevonden. Daartoe kan in de regelgeving
opgenomen worden dat na de eerste registratie door de Vp of KMar en een
TBC-screening, een termijn van tenminste zes werkdagen van start gaat
waarin de asielzoeker kan worden voorbereid op de asielprocedure en
waarin onderzoek kan plaatsvinden. Het ligt in de rede om dit in hogere
regelgeving neer te leggen en nader uit te werken in beleidsregels. 

Om het risico te minimaliseren op (nieuwe) jurisprudentie omtrent de
start van termijnen die niet strookt met de uitgangspunten van de
beleidsvoornemens, dient expliciet in de regelgeving opgenomen te worden
op welk moment de termijnen aanvangen die gelden in de Algemene
Asielprocedure. In tegenstelling tot de huidige situatie verdient het
daarbij de voorkeur dat dit in alle gevallen hetzelfde moment betreft.
Het feit dat er al eerder enig op de in te dienen aanvraag gericht
(identiteits-)onderzoek plaatsvindt dient aan dit uitgangspunt geen
afbreuk te doen. Ook het reeds eerder indienen van de asielaanvraag
(bijvoorbeeld door ondertekening van het daartoe bestemde formulier en
de bekendmaking daarvan aan de IND) zou niet tot het starten van de
termijnen moeten kunnen leiden. Er dient derhalve, voor zover mogelijk,
een formulering gevonden worden die geen ruimte laat voor nadere
interpretatie. In ieder geval dient dit te leiden tot een wijziging van
artikel 1.1, aanhef en onder f, Vb. Ook paragraaf C10/1.2 Vc dient op
dit punt te worden aangepast.

Dwingendheid van stappen:

De beleidsbrief bevat geen nadere uitwerking van de wijze waarop de
voorbereidingstermijn in de TNV zal worden ingericht. Zo is niet
aangegeven of de diverse onderdelen van de voorbereidingstermijn in een
vaste volgorde of op een vaste dag doorlopen moeten worden. Voorts is
niet aangegeven of toelating van een asielzoeker tot de Algemene
Asielprocedure vereist dat de asielzoeker alle onderdelen van de
voorbereidingstermijn heeft doorlopen. Vanuit uitvoeringsperspectief
bezien worden de volgende aanbevelingen gedaan:

de intake door de Vp/KMar conform PIL en de TBC-screening vinden tijdens
één dag plaats. Er is sprake van maximaal één overnachting in de
ontvangstlocatie alvorens de asielzoeker naar de TNV gaat. Deze
activiteiten dienen te zijn doorlopen;

voor wat betreft de begeleiding door VWN en een gesprek met
rechtsbijstand is de aanbeveling om het hebben doorlopen van deze
onderdelen níet als voorwaarde te stellen voor toelating tot de
Algemene Asielprocedure. Daarmee wordt voorkomen dat de Algemene
Asielprocedure niet kan aanvangen wanneer bijvoorbeeld VWN om
capacitaire redenen niet is toegekomen aan een voorbereiding van de
asielzoeker;

voor wat betreft de medische screening is de aanbeveling om deze wèl
als voorwaarde te stellen voor opname in de Algemene Asielprocedure.

Als deze aanbeveling wordt overgenomen dan dient dit in de regelgeving
te worden neergelegd. Indien in de hogere regelgeving wordt aangegeven
dat bepaalde activiteiten tijdens de voorbereidingstermijn “kunnen”
plaatsvinden, dan is het mogelijk om in het beleid te bepalen in
hoeverre (bepaalde) activiteiten daadwerkelijk plaatsgevonden moeten
hebben voordat de asielzoeker in de Algemene Asielprocedure kan worden
opgenomen. 

Regievoering:

Voorts wordt de aanbeveling gedaan om alle partijen die participeren in
de voorbereidingstermijn hun werkzaamheden naar eigen inzicht te laten
indelen. Omdat meerdere instanties een taak hebben binnen de
voorbereidingstermijn, wordt wel aanbevolen om een regievoerder aan te
wijzen met de volgende taken:

erop toezien dat de verschillende instanties hun werkzaamheden op elkaar
afstemmen;

het bewaken van de volgordelijkheid en tijdigheid;

het onderkennen van kwetsbare groepen, coördinatie procedure en opvang
met ketenpartners (zie 2.7).

Indien de handelingen in de voorbereidingstermijn meer dwingend worden
voorgeschreven, wordt het belang van regievoering groter.

Meldplicht:

De Vp heeft de suggestie geuit om asielzoekers gedurende de
voorbereidingstermijn in de TNV een dagelijkse meldplicht op te leggen
ter vereenvoudiging van de instroom naar de Algemene Asielprocedure. Dit
stuit op juridische beletselen. Voor invoering van een dagelijkse
meldplicht dient artikel 4.51 Vb te worden aangepast. Het huidige
artikel biedt immers geen mogelijkheid om een meldplicht op te leggen
aan vreemdelingen die nog geen asielaanvraag hebben ingediend, maar wel
al te kennen hebben gegeven een aanvraag in te willen dienen. 

Verder bestaat het risico dat hierdoor geen of onvoldoende recht wordt
gedaan aan het voornemen om de voorbereidingstermijn tevens een
rusttermijn te laten zijn voor de vreemdeling. Derhalve wordt aanbevolen
om de suggestie van de Vp niet over te nemen.

Accommodaties en opvangcapaciteit

De uitwerking van model B naar accommodaties levert drie verschillende
vormen van capaciteit op:

de Ontvangstlocatie (OL);

de Rust- en Voorbereidingslocatie (RVL, vooralsnog wordt in dit document
de term TNV gebruikt);

de Proces Opvanglocatie (POL); vooralsnog wordt in dit document van de
term ‘hotelfunctie’ uitgegaan.

De ontvangstlocatie: 

Reeds eerder is opgemerkt dat het in het belang van de uitvoerbaarheid
is dat alvorens een vreemdeling gehuisvest wordt in een TNV en de zes
dagen rust- en voorbereidingstijd start, hij zich aanmeldt en
registreert bij een ontvangstlocatie. Voor de inrichting van het
ontvangst- en instroomproces is gekozen voor model B. Op dit moment
fungeert de accommodatie in Ter Apel naar tevredenheid als (centrale)
ontvangstlocatie. Zoals is beschreven bij de keuze voor model B zijn de
benodigde voorzieningen in Ter Apel aanwezig. Het scheiden van een
(centrale) ontvangstlocatie van de TNV-locatie kent de volgende
aandachtspunten:

voorwaarde voor een (centrale) ontvangstlocatie is dat de TBC-screening
en de PIL op 1 dag verricht moeten kunnen worden. Dit onder meer om de
overnachting op de ontvangstlocatie niet langer te laten zijn dan 1
nacht en de vreemdeling zo snel als mogelijk in de gelegenheid te
stellen zich op de asielaanvraag voor te bereiden;

ter toelichting over de TBC-screening valt op te merken dat in de
huidige situatie twee keer per week een bus langs komt in Ter Apel. Voor
uitvoerbaarheid zal deze praktijk gewijzigd moeten worden en zal een
dagelijkse TBC-screening ingeregeld en mogelijk gemaakt moeten worden.
Indien het niet mogelijk is om de screeningsbus permanent beschikbaar te
hebben zal dit betekenen dat in de ontvangstlocatie een aparte medische
ruimte ingericht moet worden die helemaal afgestemd is op het nemen van
röntgenfoto's en dus voorkomt dat straling vrijkomt. Dit brengt forse
bouwkundige aanpassingen met zich mee en daarmee kosten en tijd.

De Rust- en Voorbereidingslocatie (TNV):

Om uitvoering te kunnen geven aan een adequate en voldoende kwalitatieve
rusttijd voor de vreemdeling, is het noodzakelijk dat er in iedere
bestaande TNV-locatie aanvullende (leefbaarheids)voorzieningen worden
aangebracht en er meer aandacht is voor begeleiding van de vreemdeling.
Om een voldoende kwaliteit van de voorzieningen te realiseren dient het
Programma van Eisen voor een asielzoekerscentrum (Azc) als basis te
worden genomen. Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie zijn
gelegen in, onder meer, de volgende aspecten:

recreatieruimte;

speelzaal en kinderopvang;

computerruimte met internetfaciliteit;

ten behoeve van de leefruimte 5 m2 per persoon als minimum hanteren; dit
conform het Programma van Eisen (PvE) voor Asielzoekerscentra;

een verblijfsruimte voor tolken;

verhoging van het kwaliteitsniveau van de maaltijden;

door het COA benodigde ruimten om fasespecifieke begeleiding aan te
bieden.

Voor een goede uitvoering verdient het aanbeveling in een TNV de
vreemdeling ook (fase)specifieke begeleiding aan te bieden. Het verblijf
in een TNV vormt straks een structureel onderdeel van de opvangketen.
Iedere bewoner van een TNV-locatie zal na het verblijf in deze locatie
doorstromen naar een opvanglocatie van het COA en aldaar de specifieke
begeleiding ontvangen 

Aangezien het Programma van Eisen van een asielzoekerscentrum als
uitgangspunt wordt gehanteerd wordt in de financiële paragraaf gerekend
met de prijs van een Azc-plaats. Ter toelichting kan in dit verband nog
worden opgemerkt dat het huidige Programma van Eisen van een TNV-locatie
afwijkt van die van een Azc voor wat betreft de kookfaciliteiten. Dit
heeft evenwel nauwelijks effect op de kostprijs. Voor het overige, te
denken valt aan kantoorruimtes, speelzaal en recreatievoorzieningen, zal
sprake moeten zijn van een min of meer gelijk Programma van Eisen.

De Proces Opvanglocatie (hotelfunctie):

De hotelfunctie is gekoppeld aan het aanmeldcentrum van de IND en heeft
als doel de vreemdelingen te huisvesten gedurende de Algemene
Asielprocedure van 8 dagen (zie paragraaf 3.2).

Aanbevolen wordt om bij de uitwerking van de beleidsvoornemens richting
uitvoering een keuze te maken over de fysieke en geografische relatie
tussen de TNV/RVL en de hotelfunctie van het AC/POL. Bij de keuze valt
te denken aan een aantal mogelijkheden:

de TNV en de hotelfunctie op 1 locatie huisvesten zonder scheiding;

de TNV en de hotelfunctie op 1 locatie met een fysieke scheiding;

de TNV en de hotelfunctie op verschillende locaties;

of een samenspel van mogelijkheden.

De belangrijkste argumenten die van invloed zijn op de keuze zijn het
aantal verplaatsingen van vreemdelingen (en de daaraan gekoppelde
dossiers), mogelijkheden van beïnvloeding van en door vreemdelingen
vanuit verschillende delen van het asielproces, financiën en
organisatorische flexibiliteit.

Personeel en financiën

De bovenbeschreven aanpassing van de TNV’s (creëren van extra
leefbaarheidvoorzieningen) heeft de grootste financiële consequenties;
de kosten bedragen € 2,6 miljoen (zie onderstaand). 

In de berekening wordt hierbij uitgegaan van een gemiddelde
verblijfstermijn van 12 dagen in 2007 (bron maandprotocol december
2007). Op basis van de hiervoor benodigde gemiddelde hoeveelheid
TNV-plaatsen is het prijsverschil doorgerekend. Dit komt neer op een
bedrag van € 2,6 miljoen. Het verschil met de Business Case wordt
verklaard door de gemiddelde verblijfstijd (12 dagen in deze berekening
en 21 dagen in de Business Case).

Waar het de bijkomende hotelfunctie van de TNV betreft en de kosten die
daarmee samenhangen, wordt verwezen naar het beleidsvoornemen ‘Meer
verblijfstijd van de vreemdeling in het AC’ (paragraaf 3.2). Verder
worden ten aanzien van dit beleidsvoornemen extra kosten verwacht ten
behoeve van de TBC-screening in Ter Apel (zie paragraaf 2.5). 

Ten aanzien van de door de Vp gewenste dagelijkse meldplicht wordt ervan
uitgegaan dat extra kosten die dit met zich mee zou kunnen brengen,
gedekt zijn door de exogene financiering. 

Conclusies

Voor de werkprocessen van de IND zal de instelling van een
voorbereidingstermijn in de TNV inclusief onderzoeksmogelijkheden geen
ingrijpende gevolgen hebben. Aangezien de meeste asielzoekers ook in de
huidige situatie enige tijd in de TNV verblijven alvorens zij hun
aanvraag indienen, verandert er in dit opzicht niet veel. De onderzoeken
komen hoofdzakelijk voor rekening van de Vp en/of de KMar en raken
derhalve niet direct aan de werkprocessen van de IND. 

Het beleidsvoornemen is vanuit het perspectief van werkprocessen
uitvoerbaar. Vanuit de uitvoering wordt aanbevolen om de eerste
aanmelding te laten geschieden op één ontvangstlocatie (AC Ter Apel).
Voorts wordt geadviseerd om de onderdelen VWN en rechtsbijstand van de
voorbereidingstermijn niet dwingend voor te schrijven. Omwille van de
uitvoerbaarheid wordt aanbevolen een afsprakensysteem op te zetten en om
een regievoerder aan te wijzen gedurende de voorbereidingstermijn. 

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat
voor de uitvoerbaarheid van dit beleidsvoornemen aanpassing van de
regelgeving noodzakelijk is. Daarbij wordt aanbevolen om in de
regelgeving vast te leggen op welk moment de voorbereidingstermijn
aanvangt zodat voor alle partijen duidelijk is wanneer de
voorbereidingstermijn is afgelopen. 

Vanuit het perspectief van accommodaties kan worden opgemerkt dat het
beleidsvoornemen uitvoerbaar is. Voorwaarde hierbij is dat (eerder) in
een ontvangstlocatie georganiseerd wordt dat de PIL en de TBC-screening
aldaar kan plaatsvinden en niet langer dan 1 dag duurt. Een andere
voorwaarde is dat in een TNV/RVL de kwaliteit van het verblijf stijgt
naar het niveau van het PvE Azc. Met name zal er in een TNV/RVL meer
privacy geboden moeten worden, zal er meer leefruimte moeten zijn voor
de vreemdeling en zullen de leefbaarheidvoorzieningen verbeterd moeten
worden.

De kosten van deze kwaliteitsverbetering zijn € 2,6 miljoen.

Voorlichting VWN (2) en voorbereiding Rechtsbijstand in de TNV (3)

Inleiding

Naast fysieke rust wordt de asielzoeker in de voorbereidingstermijn
voorgelicht en voorbereid op de procedure door VluchtelingenWerk
Nederland respectievelijk de rechtsbijstand.

Werkprocessen

In de huidige situatie wordt de asielzoeker voorafgaand aan de
asielprocedure niet voorbereid door een rechtsbijstandverlener. Wel
wordt de asielzoeker in alle gevallen voorgelicht over de procedure
gedurende diens verblijf in de TNV door VWN. In het voorlichtingsgesprek
wordt aandacht besteed aan de asielmotieven en eventuele documenten ter
staving van het relaas. Daarnaast worden er spreekuren gehouden ter
beantwoording van vragen en heeft VWN een signaalfunctie in de richting
van bijvoorbeeld het COA en rechtsbijstandverlening. In de nieuwe
situatie zullen de hiervoor beschreven activiteiten ook worden verricht.

Tijdens de expertmeeting op 22 april 2008 heeft VWN de voorkeur
uitgesproken dat onderzoeksresultaten in een zo vroeg mogelijk stadium
aan de vreemdeling en diens rechtsbijstandverlener bekend worden
gemaakt, opdat deze kunnen worden betrokken bij de voorbereiding. Voor
wat betreft de werkzaamheden van VWN is het beleidsvoornemen als zodanig
uitvoerbaar en behoeven de werkprocessen (nagenoeg) geen aanpassing. 

De Raad voor Rechtsbijstand heeft aangegeven dat per TNV een rooster
gemaakt zal worden voor de gesprekken tussen rechtsbijstandverleners en
asielzoekers. Hierbij gaat de RVR ervan uit dat elke asielzoeker in de
voorbereidingstermijn een gesprek met een rechtsbijstandverlener heeft.
Voor wat betreft het uitgangspunt bij de financiële berekeningen van
gemiddeld één uur per asielzoeker (zie verder) geeft de RVR aan dat de
advocatuur dient vast te stellen in welke mate dit realistisch is.
Verder zal in elke TNV een administratieve bezetting van de RVR komen.

Uitvoeringsbeleid

De voorlichting aan de asielzoeker door VWN en de voorbereiding op de
asielprocedure door een rechtsbijstandverlener voorafgaand aan de
asielprocedure, hebben in het huidige beleid geen plaats. 

Gezien de omstandigheid dat de voorlichting door VWN en voorbereiding
door rechtsbijstand in de voorbereidingstermijn een belangrijke rol in
de nieuwe procedure spelen, verdient het aanbeveling om dit
beleidsvoornemen in de regelgeving op te nemen. Hierdoor wordt
gewaarborgd dat beide activiteiten een structurele plaats krijgen in de
voorbereidingstermijn. Zoals in paragraaf 2.3 is opgenomen, zou dit
kunnen worden gerealiseerd door de voorbereidingstermijn inclusief de
activiteiten die in deze voorbereidingstermijn kunnen plaatsvinden in
hogere regelgeving vast te leggen en nader uit te werken in
beleidsregels. 

Samenvattend kan worden geconcludeerd dat dit beleidsvoornemen kan
worden uitgevoerd zonder aanpassing van de regelgeving. Om het
beleidsvoornemen een structurele plaats in de asielprocedure te geven
verdient het niettemin aanbeveling om het toch in de regelgeving op te
nemen. 

Accommodaties, opvangcapaciteit en financiën

VWN heeft aangegeven dat de ruimtebehoefte bij het verplicht geven van
voorlichting, dus 100% dekking, in ieder geval één spreekkamer groter
zal zijn dan in de huidige situatie. Men heeft in de nieuwe situatie
behoefte aan vijf spreekkamers, al kan de behoefte per dag verschillen.
Gemiddeld duurt het geven van voorlichting één uur. VWN is daarbij
afhankelijk van de aard van de instroom. Komen er veel mensen met
dezelfde nationaliteit dan kan er meer groepsvoorlichting plaatsvinden
en is minder ruimte nodig dan bij instroom van 'kleinere'
nationaliteiten. Naast voorlichting worden er in de TNV nu al, en
zeker in de toekomst, door VWN activiteiten verricht die ondersteunend
zijn aan het proces asiel. Vijf spreekkamers is dus niet ruim en
incidenteel kan er behoefte zijn aan het flexibel gebruik van ruimtes
van ketenpartners. Er wordt aangenomen dat de inzet van VWN
budgetneutraal kan worden ingevoerd.   

Ten aanzien van rechtsbijstand is uitgegaan van de situatie dat per
asielzoeker een uur extra tijd wordt ingericht (€ 123 per uur x
14.000) met een half uur tolktijd (a € 100 per uur). In totaal € 2,4
miljoen. Ten opzichte van de Business Case is hier een verschil van €
0,6 miljoen.

Verder zal in iedere TNV kantoor- en spreekruimte aanwezig moeten zijn
voor medewerkers van rechtsbijstand. In het PvE voor een Azc is niet
voorzien in deze voorzieningen. Hiervoor zullen aanvullende
voorzieningen beschikbaar moeten komen. De kosten voor accommodatie ten
behoeve van VWN en NovA zijn meegenomen in de kostprijsberekening TNV
van € 18.000. 

Conclusies

Voor wat betreft de werkzaamheden van VWN is het beleidsvoornemen als
zodanig uitvoerbaar en behoeven de werkprocessen (nagenoeg) geen
aanpassing. Per TNV zal door RVR een rooster voor de begeleiding door
rechtsbijstandverleners worden gemaakt. De planningssystematiek is
gelijk aan die van de Algemene Asielprocedure. Uitgegaan wordt van
gemiddeld 1 uur begeleiding per asielzoeker. De kosten hiervan bedragen
€ 2,4 miljoen (inclusief tolken). De RVR geeft aan dat deze aanname
bij de advocatuur geverifieerd dient te worden.

Het beleidsvoornemen kan worden uitgevoerd zonder aanpassing van de
regelgeving. Om het beleidsvoornemen een structurele plaats in de
asielprocedure te geven verdient het niettemin aanbeveling om het toch
in de regelgeving op te nemen. 

Medisch onderzoek in de TNV (4)

Inleiding

Het voornemen is om een medische screening uit te voeren in de
voorbereidingstermijn. Na de aanmelding vindt momenteel een
TBC-screening plaats, in Ter Apel voorafgaand aan verplaatsing naar een
TNV. In paragraaf 2.2 is aanbevolen dat deze praktijk voortgezet wordt.
In het vervolgproces is er op dit moment sprake van curatieve zorg in de
TNV’s. Asielzoekers worden echter niet structureel medisch gescreend.
Het doel van dit nieuwe element in de asielprocedure is om eventuele
medische problemen al in een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen en
zoveel mogelijk in de procedure mee te nemen, dan wel in aparte, maar
parallelle, procedures.

Omdat de EAUT is gebaseerd op de beleidsbrief is de inhoud van het
recent verschenen rapport van ACVZ (d.d. 2 april 2008) in deze EAUT niet
meegenomen.

Werkprocessen

In de beschrijving van het beleidsvoornemen is niet nader ingevuld met
welk oogmerk deze medische screening zal worden ingericht. Uit de
beleidsbrief wordt opgemaakt dat dit beleidsvoornemen een uitwerking is
van de aanbevelingen van de ACVZ in haar advies ‘secuur en snel’. De
ACVZ noemt het doel van de medische screening of gezondheidscheck daarin
meerledig: 

doel 1: opsporen van medische problemen die een curatieve behandeling
behoeven;

doel 2: opsporen van medische / psychische problemen die gevolgen hebben
voor het horen van de asielzoeker (de ‘hoorvraag’);

doel 3: inzicht krijgen in de medische problemen die mogelijk relevant
zijn voor de beoordeling van het asielrelaas.

Bij de nadere uitwerking van dit beleidsvoornemen zal een (beleids)keuze
moeten worden gemaakt voor een of meerdere van voornoemde doelen. 

Doel 1:

Wanneer met een medische screening enkel wordt beoogd medische problemen
vroegtijdig op te sporen teneinde deze adequaat en tijdig te kunnen
behandelen, dan vergt dit een uitbreiding van de bestaande praktijk.
Immers, nu reeds kan de asielzoeker in de TNV desgewenst een bezoek
brengen aan de medische dienst. Deze voorzieningen zouden zó kunnen
worden uitgebreid dat íedere asielzoeker standaard door een
verpleegkundige wordt gezien. Verder zal er een protocol met een
medische checklist moeten worden ontwikkeld, aan de hand waarvan de
gezondheidscheck wordt uitgevoerd. Hiertoe kan aansluiting worden
gezocht bij het protocol en de vragenlijst die de GGD op AC Schiphol nu
al hanteert. Daar worden kwetsbare categorieën zoals amv’s, zwangere
vrouwen en kinderen onder de twaalf nu reeds standaard gezien door een
verpleegkundige. Ook kan worden gekeken naar de werkwijzen van het MOA
en de vragenlijst die het BMA hanteert tijdens missies in het kader van
het hervestigingbeleid.

De introductie van een dergelijke screening heeft als bijkomend voordeel
dat reeds bij aankomst in Nederland inzicht wordt verkregen in iemands
medische situatie. Hiermee kan mogelijk worden voorkomen dat daar eerst
veel later in de procedure een beroep op wordt gedaan. Ook kan al direct
na aankomst in Nederland een begin worden gemaakt met de aanleg van een
medisch dossier. Dit heeft het voordeel dat wanneer iemand zich tijdens
de asielprocedure beroept op medische omstandigheden, hier (door het
BMA) op kan worden teruggegrepen (mits de vreemdeling hiervoor
toestemming geeft). 

Doel 2:

Indien met een medische screening tevens wordt beoogd
medische/psychische problemen op te sporen die gevolgen hebben voor het
horen van de asielzoeker, dan dient met het volgende rekening te worden
gehouden. Allereerst wordt opgemerkt dat men zich hiermee begeeft op het
terrein van de medische advisering. Medische behandeling en medische
advisering dienen op grond van de KNMG-regeling strikt van elkaar te
worden gescheiden. Op grond van deze regeling mag een behandelend arts
enkel feiten verstrekken, maar geen advies uitbrengen. Dit om te
voorkomen dat de verhouding tussen arts en patiënt verstoord raakt. Dit
betekent dat onderzoek naar (medische) factoren die van invloed zijn op
het horen van de asielzoeker door een andere verpleegkundige/arts moet
worden uitgevoerd dan de verpleegkundige die de medische check met het
oog op een eventueel op te starten curatieve behandeling uitvoert (doel
1).

Bij het ontwikkelen van een methodologisch kader kan mogelijk
aansluiting worden gezocht bij de werkwijze die is ontwikkeld door het
MAPP. Momenteel gebruikt VWN een door het MAPP ontwikkeld
“vroegsignaleringsinstrument” om te bepalen of er indicaties zijn
van medische dan wel psychische omstandigheden die van invloed kunnen
zijn op het afleggen van coherente en consistente verklaringen. Indien
hiervoor voldoende aanwijzingen zijn, stelt het MAPP vervolgens nader
onderzoek in. De bevindingen worden neergelegd in een rapport dat de
asielzoeker tijdens zijn procedure kan inbrengen. 

Door BMA-artsen is opgemerkt dat onduidelijk is op basis van welke
criteria het MAPP momenteel tot het oordeel komt dat iemand al dan niet
coherent en of consistent kan verklaren. Het opstellen van objectieve
criteria hieromtrent zal niet eenvoudig zijn. Zo is het medisch gezien
erg moeilijk om een weging te maken tussen de invloed van de medische of
psychische klachten op het vermogen om coherent en consistent te
verklaren tussen twee verschillende personen ten aanzien van wie
dezelfde diagnose (bijvoorbeeld PTSS) is gesteld. Wellicht kan hierbij
worden geput uit de expertise bij het UWV. Immers, het UWV kan bogen op
een ruime ervaring met het beoordelen of een cliënt gelet op zijn
medische toestand in staat is om bepaalde werkzaamheden te verrichten.
De plaatsvervangend kwartiermaker sociaal-medische beoordelingen van het
UWV in Amsterdam heeft aangegeven open te staan voor samenwerking.  

Aanbevolen wordt nader te onderzoeken of de methodiek van het MAPP als
uitgangspunt kan worden genomen om de ‘hoorvraag’ een onderdeel te
laten zijn van de medische screening.

Doel 3:

Het laatste door de ACVZ onderscheiden doel, namelijk het inzicht
verkrijgen in medische problemen ten behoeve van de beoordeling van de
aanvraag, betreft een vergaande vorm van medische advisering. Hier is
een aantal risico’s aan verbonden:

aangezien er nog geen asielaanvraag is ingediend en het asielrelaas nog
niet bekend is, is het niet mogelijk te beoordelen welke medische
problemen relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Daarbij is
het niet aan de arts om te beoordelen wat wel en niet relevant is in het
kader van de (vreemdelingrechtelijke) beoordeling. Dit valt immers
buiten het bereik van zijn deskundigheid. 

voorts is het risico aanwezig dat een (kostbaar) medisch advies wordt
uitgebracht, terwijl dit voor de uiteindelijke beoordeling van de
aanvraag helemaal niet nodig blijkt;

medische advisering ten behoeve van de inhoudelijke beoordeling van de
aanvraag zal worden aangemerkt als onderzoek naar het asielrelaas. Uit
de beleidsbrief wordt opgemaakt dat het niet de bedoeling is dergelijk
onderzoek al in de voorbereidingstermijn te verrichten;

het huidige BMA-advies stoelt voornamelijk op informatie verkregen van
de behandelend arts(en). De vreemdeling in de TNV staat over het
algemeen (nog) niet onder behandeling. In veel gevallen zal daarom nog
geen diagnose zijn gesteld en nog geen behandeling zijn opgestart,
hetgeen het uitbrengen van een medisch advies in een dergelijk vroeg
stadium ernstig bemoeilijkt. 

onder verwijzing naar paragraaf 5.3 wordt voorts opgemerkt dat het gelet
op de gemiddelde doorlooptijd voor het uitbrengen van een BMA-advies,
veelal niet mogelijk zal zijn medisch advies uit te brengen voor aanvang
van de Algemene Asielprocedure;

wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat gelet op de plicht tot
medische geheimhouding, medische informatie niet in het IND-dossier
terecht mag komen. Het is derhalve uitgesloten dat medische informatie
die uit een medische screening naar voren komt, door een adviserend arts
sec aan een beslismedewerker zou worden voorgelegd opdat deze kan
beoordelen in hoeverre dit relevant is voor de beoordeling van de
aanvraag. 

Ten aanzien van de drie doelen van de medische screening kan het
volgende worden geconcludeerd:

doel 1 is uitvoerbaar. Het vergt voornamelijk een uitbreiding van de
bestaande praktijk;

doel 2 (beantwoording van de ‘hoorvraag’) is moeilijker
realiseerbaar in de uitvoering, maar wordt door de IND zeker wenselijk
geacht. Aanbevolen wordt om de methodiek van het MAPP als uitgangspunt
te nemen en criteria aan te leggen voor de beoordeling van de
‘hoorvraag’. De expertise van het UWV kan daarbij wellicht van pas
komen;

doel 3 wordt niet opportuun geacht. Gelet op bovenstaande opmerkingen
wordt aanbevolen om niet te kiezen voor een dergelijke vergaande en
vroegtijdige medische advisering. 

Voorts dient te worden opgemerkt dat met een medische screening aan de
voorkant niet kan worden voorkomen dat de vreemdeling zich later alsnog
beroept op medische problemen en daarmee is de toegevoegde waarde van
een screening aan de voorkant beperkt. Naast het feit dat een
vreemdeling eenvoudigweg dat recht heeft op grond van wet- en
regelgeving, is medische advisering een momentopname en kent een
beperkte geldigheidsduur (6 maanden). 

Uitvoeringsbeleid

Het medisch onderzoek in de TNV heeft in het huidige beleid geen plaats.
Om te waarborgen dat dit medisch onderzoek in de voorbereidingstermijn
een structurele plaats krijgt, verdient het aanbeveling om dit
beleidsvoornemen in de regelgeving op te nemen. Zoals in paragraaf 2.3
is opgenomen, zou dit kunnen worden gerealiseerd door de
voorbereidingstermijn inclusief de activiteiten die in deze
voorbereidingstermijn kunnen plaatsvinden in hogere regelgeving vast te
leggen en nader uit te werken in beleidsregels. 

Voor zover de onder Werkprocessen gedane aanbeveling om de medische
advisering in de voorbereidingstermijn te beperken tot het beantwoorden
van de ‘hoorvraag’ niet wordt overgenomen, dient voor de uitvoering
van dit beleidsvoornemen de regelgeving te worden aangepast. Medisch
onderzoek dat ertoe strekt te beoordelen of de medische/psychische
gesteldheid van de vreemdeling wellicht kan leiden tot een geslaagd
beroep op artikel 3 EVRM zal, gelet op de jurisprudentie, in de huidige
situatie immers worden beschouwd als onderzoek naar de inwilligbaarheid
van de aanvraag waarmee de termijn aanvangt (zie paragraaf 2.3).

Bij de uitwerking van dit beleidsvoornemen in beleidsregels is voorts
het onderscheid tussen de onder Werkprocessen genoemde doelen van de
medische screening van belang. Zo kan screenen op
volksgezondheidsrisico's toegestaan zijn in het kader van de
gemeentelijke taken in het kader van de Wet Collectieve Preventie
Volksgezondheid (WCPV) en de Infectieziektenwet. Voor het overige is
medisch onderzoek alleen mogelijk met toestemming van de betrokkene
(overeenkomstige toepassing van de regels inzake de geneeskundige
behandelingsovereenkomst). Toestemming kan alleen worden verleend na
adequate informatie over doel, achtergrond en eventuele risico's van het
onderzoek. Hieraan kan praktische invulling worden gegeven door middel
van het verstrekken van een folder opgesteld in de meest voorkomende
talen waarin dit uitgelegd wordt. Indien de betrokkene op basis van deze
informatie instemt met medisch onderzoek voorziet de landsadvocaat hier
geen probleem. Het verdient aanbeveling dit in het beleid neer te
leggen.

Accommodaties en opvangcapaciteit

In iedere TNV-locatie zullen ruimten aanwezig moeten zijn ten behoeve
van het verrichten van medisch onderzoek. Nu er onduidelijkheid is
omtrent de precieze aard en inhoud van het medisch onderzoek in deze
fase kan nog geen concreet beeld gegeven worden van de hoeveelheid, de
aard en invulling van de ruimten. In het PvE voor een Azc is (weliswaar)
voorzien in de aanwezigheid van kantoorruimte en behandelkamers voor de
medische dienst, echter het is onduidelijk of de voorziene ruimte
voldoende is.

In de TNV zal verder een afsprakensysteem in het leven geroepen moeten
worden om te garanderen dat elke asielzoeker zich op een zeker moment
meldt voor een medische screening. Hiertoe kan aansluiting worden
gezocht bij het bestaande afsprakensysteem voor de TBC- screening. 

Personeel en financiën

Nu nog geen keuze is gemaakt in de uitvoering van de medische screening
en daarmee in het werkproces, is het thans onvoldoende mogelijk om een
doorrekening van de kosten te maken. 

Voor wat betreft de TBC-screening (zie paragraaf 2.3) geldt dat deze
kosten momenteel met de huidige methodiek circa 0,8 miljoen bedragen.
Met het voorstel om dagelijks te screenen op de ontvangstlocatie komen
deze kosten hoger uit. Het is echter niet mogelijk gebleken om daar een
kostenoverzicht van te maken. 

In de Business Case is een aanname gedaan van 2 miljoen voor de medische
check. Dit bedrag is vooralsnog overgenomen. Concrete uitwerking van de
verschillende aanbevelingen kan leiden tot hogere kosten.  

Conclusies

Drie verschillende doelen voor een medische screening zijn
onderscheiden. Dit zijn:

het opsporen van medische problemen die een curatieve behandeling
behoeven;

het opsporen van medische/psychische problemen die gevolgen hebben voor
het horen van de asielzoeker (de ‘hoorvraag’);

het inzicht krijgen in de medische problemen die mogelijk relevant zijn
voor de beoordeling van het asielrelaas.

Doel 1 is uitvoerbaar, doel 2 is moeilijker uitvoerbaar maar wordt zeker
wenselijk geacht. Doel 3 daarentegen wordt niet opportuun geacht.
Voorgesteld wordt, nadat keuzes zijn gemaakt ten aanzien van het doel/de
doelen van de medische screening om in een vervolgonderzoek de
operationele invulling vast te stellen. Afhankelijk hiervan is het
mogelijk om de noodzakelijke accommodatie en voorzieningen en de
financiële consequenties vast te stellen. Hierin zullen tevens de
consequenties van de TBC-screening (zie paragraaf 2.3) meegenomen moeten
worden.

Voor wat betreft het uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat het
voor de uitvoering van dit beleidsvoornemen niet noodzakelijk is dat de
huidige regelgeving wordt aangepast. Dit is echter anders indien de
uitbreiding van de beoogde medische advisering zich niet beperkt tot het
beantwoorden van de ‘hoorvraag’. 

Om het beleidsvoornemen een structurele plaats in de asielprocedure te
geven verdient het niettemin aanbeveling om het toch in de regelgeving
op te nemen. Tevens verdient het aanbeveling om in het beleid neer te
leggen dat de asielzoeker goed wordt geïnformeerd over het doel, de
achtergrond en eventuele risico’s van het onderzoek.

Vingerafdrukken en ander identiteitsonderzoek in de TNV (5)

Inleiding

Zoals reeds in paragraaf 2.3 is aangegeven vindt in de ontvangstlocatie
de intake op de eerste dag plaats. De handelingen die bij de eerste
aanmelding door de VP worden verricht zijn:

de registratie van identificerende gegevens (conform het Protocol
Identificatie en Labeling);

het afnemen van vingerafdrukken (onderzoek NRI);

het maken van pasfoto’s,

de inname van reis- en identiteitsdocumenten.

Alle gegevens worden bewaard in een “docufo-dossier” tot het moment
dat de asielzoeker in het AC komt voor het indienen van zijn aanvraag.
Onderzoek in Eurodac en onderzoek naar de authenticiteit van
identiteitsdocumenten mag in de huidige situatie pas na aanvang van de
48-uursprocedure worden uitgevoerd. In de huidige asielprocedure vangt
de 48-uurstermijn aan zodra wordt begonnen met onderzoek in Eurodac. 

De regelgeving zal op dit punt worden aangepast zodat
identiteitsonderzoek, waaronder ook onderzoek naar
identiteitsdocumenten, reeds in de voorbereidingstermijn kan
plaatsvinden zonder dat de termijnen gaan lopen. Een verbetering van het
identificatieproces voorafgaand aan de procedure komt ten goede aan de
besluitvorming, alsmede aan het eventuele terugkeerproces. De feitelijke
rust en voorbereiding van de vreemdeling komen overigens niet in het
gedrang omdat dit onderzoek op de achtergrond plaatsvindt op basis van
de bij de intake (registratie) door de Vp/KMar afgenomen vingerafdrukken
en de daar afgelegde verklaringen en eventueel overgelegde dan wel
aangetroffen identiteitsdocumenten. De asielzoeker wordt na deze intake
gedurende de voorbereidingstermijn niet meer (opnieuw) bevraagd.

Werkprocessen

Zoals in paragraaf 2.3 al is opgemerkt, heeft dit beleidsvoornemen
vooral gevolgen voor de werkprocessen van de Vp en de KMar. In het kader
van een optimale uitvoering worden bij bovenstaande procedure de
volgende opmerkingen gemaakt: 

voor wat betreft Eurodac wordt de aanbeveling gedaan om processen te
gaan koppelen, zoals bijvoorbeeld het éénmalig afnemen van
vingerafdrukken voor zowel Havank als Eurodac. Dit draagt bij aan het
beperken van het aantal onderzoekshandelingen dat de asielzoeker
ondergaat; 

in de beleidsvoornemens wordt expliciet gesproken over onderzoek naar de
authenticiteit van identiteitsdocumenten, in het kader van het
identificatieproces. Vanuit de werkprocessen, bij zowel de IND als de
KMar bezien, wordt aanbevolen om ook andere dan identiteitsdocumenten
(denk aan documenten ter staving van de asielmotieven zoals
arrestatiebevelen, vonnissen e.d.) reeds in de voorbereidingstermijn te
kunnen laten vertalen en het onderzoek naar de authenticiteit te kunnen
starten; 

naar aanleiding van hetgeen in paragraaf 3.5 wordt opgemerkt omtrent de
(on)mogelijkheid om leeftijdsonderzoek en taalanalyse-onderzoek te
incorporeren in de Algemene Asielprocedure, wordt verder in overweging
gegeven om nader te onderzoeken in hoeverre dergelijke onderzoeken een
plaats kunnen krijgen in de voorbereidingstermijn. Immers, beide
onderzoeken betreffen onderzoek naar de identiteit van de vreemdeling.

Verder worden onderstaand opmerkingen gemaakt voor wat betreft de
werkwijze bij tussentijds beschikbare documenten en hoe om te gaan met
onderzoeksresultaten.

Tussentijds beschikbare documenten:

In de beleidsbrief wordt expliciet gesteld dat onderzoek plaatsvindt op
basis van de gegevens die de asielzoeker bij de eerste aanmelding heeft
verstrekt. Vanuit uitvoeringsperspectief lijkt het wenselijk hierop in
ieder geval één uitzondering te formuleren. Veel asielzoekers vragen
via VWN in de TNV documenten op in hun land van herkomst. Met het oog op
eventueel op te starten onderzoek naar de authenticiteit van deze
documenten, is het wenselijk de mogelijkheid in te bouwen om documenten
die eerst na de eerste aanmelding worden ontvangen tussentijds bij de Vp
aan te leveren. Op die wijze wordt geborgd dat ook deze stukken reeds
voor aanvang van de asielprocedure kunnen worden onderzocht. Idealiter
zou een dergelijke bepaling zelfs een verplichtend karakter hebben. Het
zal in de praktijk echter niet mogelijk zijn te controleren of een
vreemdeling nagekomen documenten onverwijld heeft ingediend.

Een wens van VWN in dit kader is de mogelijkheid om contra-expertises te
verrichten. Binnen de Algemene Asielprocedure is daartoe volgens VWN
onvoldoende tijd. Aan deze wens zou (deels) tegemoet gekomen kunnen
worden door onderzoeksresultaten die gedurende de voorbereidingstermijn
beschikbaar komen, ook direct aan de rechtsbijstandverlener kenbaar te
maken. Daarmee kunnen de onderzoeksresultaten door de
rechtsbijstandsverlener worden betrokken bij de voorbereiding van de
asielzoeker en kan een eventuele contra-expertise al voorafgaand aan de
Algemene Asielprocedure worden opgestart. 

Daarbij is overigens wel van belang dat het feit dat een
contra-expertise wordt verricht in de huidige situatie niet in alle
gevallen leidt tot opschorting van de beslissing op de asielaanvraag. Om
de eventuele afwijzing van asielaanvragen in de Algemene Asielprocedure
niet in gevaar te brengen, ligt het in de rede om deze werkwijze te
handhaven.

Voor zover de onderzoeksresultaten nopen tot acties die buiten de
bevoegdheden van de IND liggen (zoals strafrechtelijke vervolging), ligt
het in de rede dat de bevoegde autoriteiten daartoe in staat worden
gesteld, ook al zou dit de voorbereidingstermijn doorkruisen. Dergelijke
handelingen staan immers in beginsel los van de asielprocedure, tenzij
er sprake is van strafrechtelijke vervolging op basis van valse
documenten.

	Beschikbaar stellen onderzoeksresultaten:

In de beleidsbrief is niet nader bepaald op welk moment de
onderzoeksuitkomsten van de Vp, KMar en de medische screening aan de IND
bekend gemaakt gaan worden.

Indien bekendmaking geschiedt in de voorbereidingstermijn, dus vóór de
start van de Algemene Asielprocedure, heeft dit een aantal
uitvoeringsconsequenties voor de IND. Te denken valt hierbij met name
aan de aanleg van een asieldossier voorafgaand aan de asielprocedure
(inclusief unieke nummering niet zijnde datum asielaanvraag). Indien
medisch advies wordt uitgebracht waarmee in de asielprocedure rekening
moet worden gehouden (traumatische ervaringen, vrouwelijke tolk etc.)
zal voorts een werkwijze ontwikkeld moeten worden om te borgen dat deze
informatie tijdig door een IND-medewerker wordt beoordeeld. Hetzelfde
geldt in het geval reeds in de voorbereidingstermijn bekend wordt dat er
een Eurodac hit is. Dit kan immers aanleiding zijn om op grond van de
Dublin-verordening vast een verzoek om informatie in te dienen bij een
andere lidstaat (denk aan naamsonderzoek).

Uitgaande van de situatie dat het onderzoeksresultaat inderdaad reeds in
de voorbereidingstermijn aan de IND bekend gemaakt wordt, dient er
voorts een werkwijze te worden ontwikkeld voor de gevallen dat de
onderzoeksresultaten uitwijzen dat de vreemdeling zich heeft bediend van
een valse identiteit of dat hij vanwege antecedenten strafrechtelijk kan
worden vervolgd. 

Gezien de omstandigheid dat er gedurende de Algemene Asielprocedure
voldoende gelegenheid is om de asielzoeker te bevragen omtrent
identiteit, nationaliteit en reisroute, verdient het aanbeveling om de
asielzoeker eerst tijdens de Algemene Asielprocedure te confronteren met
onderzoeksresultaten die samenhangen met de identiteitsvaststelling.
Indien er aanleiding bestaat om aan te nemen dat de asielzoeker zich
tijdens de eerste aanmelding heeft bediend van een valse identiteit kan
dit vervolgens op de gebruikelijke wijze middels een wijzigingsverzoek
(conform PIL) aan de Vp dan wel KMar worden voorgelegd. Deze werkwijze
doet recht aan het doel van de voorbereidingstermijn: de mogelijkheid
voor de asielzoeker om zich in rust op de procedure voor te bereiden
sluit ook (deels) aan bij de wens van VWN om de asielzoeker eerst voor
te lichten alvorens er onderzoeken plaatsvinden waarbij de asielzoeker
om informatie wordt gevraagd of waarbij deze wordt geconfronteerd met
onderzoeksresultaten. 

Uitvoeringsbeleid

In de beleidsbrief is al aangegeven dat het kabinet voornemens is om in
de regelgeving te borgen dat reeds voorafgaand aan de Algemene
Asielprocedure onderzoek kan worden verricht zonder dat daarmee de
termijnen van de Algemene Asielprocedure gaan lopen. Dit is een absolute
randvoorwaarde voor de uitvoering van dit beleidsvoornemen, omdat
voorkomen moet worden dat er, net als in de huidige situatie,
Afdelingsjurisprudentie wordt gegenereerd die dit beleidsvoornemen
onuitvoerbaar maakt. De aanvang van de huidige 48-uurstermijn is naar
het oordeel van de ABRS geregeld in artikel 1.1, aanhef en onder f, Vb,
gelezen in samenhang met artikel 69 Vw. Ingevolge bestendige
Afdelingsjurisprudentie worden de uren die voor het onderzoek naar de
inwilligbaarheid van de aanvraag worden benut aangemerkt als procesuren
in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder f van Vb. Uit artikel 69,
tweede lid, van de Vw volgt dat de termijn in ieder geval begint te
lopen met de indiening van de aanvraag. Indien daaraan voorafgaand al
enig op de in te dienen aanvraag gericht onderzoek heeft plaatsgevonden,
is de termijn met de aanvang van dat onderzoek gaan lopen. Volgens de Vc
(C10/1.2) vangt de 48-uurstermijn thans aan op het moment dat de Vp/KMar
in het AC begint met het onderzoek naar de identiteit, nationaliteit en
reisroute van de asielzoeker. Op deze hoofdregel zijn in dezelfde
paragraaf een aantal uitzonderingen neergelegd. 

In paragraaf C10/2.1 Vc is neergelegd dat de vreemdeling die bij de
vreemdelingenpolitie in een AC te kennen geeft asiel te willen aanvragen
op grond van artikel 55, tweede lid, Vw wordt onderzocht op de
aanwezigheid van documenten. Daarnaast wordt gecontroleerd of de
asielzoeker voorkomt in het opsporingsregister of in het (N)SIS en
worden de handelingen uitgevoerd, genoemd in artikel 3.109 Vb (foto,
dactyloscopie). In de paragraaf over de handelingen van toezicht na de
indiening van de asielaanvraag is opgenomen dat het Eurodac onderzoek
plaatsvindt op het moment dat de asielaanvraag is ingediend (Vc
C11/1.2). Om dit beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren dient de
regelgeving aangepast te worden. Dit geldt niet alleen voor genoemde
paragrafen in de Vc, maar tevens voor artikel 1.1, aanhef en onder f, Vb
in verband met het starten van de termijnen.

Bij de uitwerking van dit beleidsvoornemen in beleidsregels dient
rekening te worden gehouden met het volgende.

In de beleidsbrief is niet gespecificeerd wat voor soorten
identiteitsonderzoek er, afgezien van het Eurodac-onderzoek en onderzoek
naar de authenticiteit van identiteitsdocumenten, in de periode
voorafgaand aan de asielprocedure kunnen plaatsvinden. Het verdient
aanbeveling om dit in beleidsregels uit te werken. Dit zou kunnen worden
gerealiseerd door in de Vc een niet-limitatieve lijst met de meest
voorkomende soorten onderzoek te benoemen zodat de mogelijkheid wordt
opengelaten om – wanneer bijvoorbeeld nieuwe vormen van
(identiteits)onderzoek zich aandienen – ook andersoortig onderzoek te
doen. Voor zover de aanbevelingen met betrekking tot het doen van
onderzoek naar andere dan identiteitsdocumenten en het doen van
onderzoek naar documenten die eerst op een later moment gedurende de
voorbereidingstermijn beschikbaar komen worden overgenomen (zie onder
Werkprocessen), dient dit ook in het beleid te worden opgenomen.
Hetzelfde geldt voor de werkwijze die gevolgd dient te worden indien het
onderzoeksresultaat gedurende de voorbereidingstermijn beschikbaar komt.
Ook hiervoor geldt weer dat dit aanpassing van de regelgeving vergt
gezien het feit dat dergelijk onderzoek thans de termijnen doet
aanvangen (paragraaf 2.3).

Daarnaast is in de beleidsbrief niet aangegeven door welke organisatie
deze identiteitsonderzoeken kunnen worden uitgevoerd. VWN heeft
aangegeven het belangrijk te vinden dat de onderzoeken worden verricht
door gekwalificeerd personeel. Dit zou mogelijk gewaarborgd kunnen
worden door in het beleid of een (openbare) werkinstructie vast te
leggen welke soorten onderzoek door welke organisatie(s) uitgevoerd
kunnen worden. Daarnaast acht VWN het van belang dat het verzamelen van
informatie zorgvuldig gebeurt. 

Personeel en financiën

Aangenomen wordt dat de onderzoekstijd (de gemiddelde tijd die Vp en
KMar besteden aan identiteitsonderzoek) niet zal toenemen. Ook is
aangenomen dat de IND in deze periode de asielzoeker niet hoeft te
confronteren met enig onderzoeksresultaat omdat de Algemene
Asielprocedure daar in principe voldoende ruimte voor zou moeten bieden.
Conclusie is vooralsnog dat aan dit beleidsvoornemen geen financiële en
personele gevolgen kleven.

Conclusies

Het beleidsvoornemen is vanuit het perspectief van de werkprocessen als
zodanig uitvoerbaar. Geen andere wijzigingen in de uitvoering worden
voorzien dan een verschuiving van sommige onderzoeken naar een eerder
stadium in de procedure. De aanbevelingen die worden gedaan hebben
betrekking op het koppelen van onderzoeksprocessen, de mogelijkheid tot
onderzoek van later ingekomen documenten, de mogelijkheid tot onderzoek
van andere dan identiteitsdocumenten, het ontwikkelen van een werkwijze
voor tijdige beoordeling en het ontwikkelen van een werkwijze indien
onderzoeksresultaten uitwijzen dat de vreemdeling een andere identiteit
heeft, dan wel (strafrechtelijke) antecedenten heeft, inclusief het
moment van kenbaar maken van die informatie.

Verder wordt aanbevolen om te bezien of het mogelijk is om leeftijds- en
taalanalyseonderzoek een plaats te geven in de voorbereidingstermijn,
dit om onderzoeksresultaten eerder beschikbaar te hebben en het
afdoeningpercentage in de Algemene Asielprocedure hierdoor positief te
beïnvloeden.

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat
voor de uitvoerbaarheid van dit beleidsvoornemen aanpassing van de
regelgeving noodzakelijk is. Het doen van onderzoek voorafgaand aan de
ondertekening van de asielaanvraag brengt het risico op (voor de IND)
negatieve jurisprudentie met zich mee, indien in de regelgeving niet of
onvoldoende wordt gewaarborgd dat daarmee de termijnen van de Algemene
Asielprocedure aanvangen.

Aanbevolen wordt verder om in het beleid neer te leggen wat voor soorten
identiteitsonderzoek tijdens de voorbereidingstermijn kunnen
plaatsvinden, door wie de onderzoeken uitgevoerd kunnen worden en wat er
dient te gebeuren met het onderzoeksresultaat. Vooralsnog worden geen
financiële consequenties aan dit beleidsvoornemen verbonden.

Uitzonderingen op voorbereidingstermijn asielprocedure (30)

Inleiding

In een aantal gevallen kan als uitzondering worden afgezien van een
voorbereidingstermijn. In de beleidsbrief worden in dit kader genoemd:

vreemdelingen aan wie een vrijheidsbenemende maatregel is opgelegd,

indieners van een vervolgaanvraag,

asielzoekers bij wie sprake is van openbare orde-aspecten,

asielzoekers die evident misbruik maken van de procedure. 

Werkprocessen en uitvoeringsbeleid

Reeds in de huidige situatie worden bepaalde categorieën asielzoekers
uitgezonderd van plaatsing in de TNV. Op grond van de huidige paragraaf
C10/2.3 Vc is het al mogelijk om bepaalde categorieën asielzoekers
direct op te nemen in de AC-procedure. Kinderen jonger dan zes maanden
en hun ouders, alsmede hoogzwangeren van 34 weken of langer worden niet
naar een TNV doorverwezen. Amv’s en asielzoekers bij wie sprake is van
een medische noodsituatie of van wie het verblijf in een TNV ongewenst
wordt geacht (bijvoorbeeld door een arts), worden in beginsel niet naar
een TNV doorverwezen. In de praktijk wordt ook voorrang verleend aan
personen die in de TNV slachtoffer zijn of dreigen te worden van geweld
of intimidatie zijdens andere asielzoekers (bijvoorbeeld homoseksuelen
of bij etnische en religieuze rivaliteit) of personen die voor overlast
zorgen in de TNV of de gemeente. Voor de uitvoeringspraktijk heeft dit
beleidsvoornemen geen grote gevolgen. 

De uitzonderingen die in de beleidsbrief zijn opgenomen zijn niet
opgenomen in het huidige beleid. Om dit beleidsvoornemen te kunnen
uitvoeren dient genoemd beleid derhalve te worden aangepast.

Gezien de eerdere aanbeveling (paragraaf 2.3) om de
voorbereidingstermijn in de hogere regelgeving neer te leggen, ligt het
in de rede om de mogelijkheid tot het maken van uitzonderingen ook in de
hogere regelgeving neer te leggen. De verdere uitwerking hiervan kan in
beleidsregels worden neergelegd. Op die manier wordt een zekere
flexibiliteit met betrekking tot deze uitzonderingscategorieën
gewaarborgd doordat beleidsregels relatief eenvoudig zijn aan te passen.

Uit de beleidsbrief blijkt overigens niet expliciet of de categorieën
asielzoekers die volgens het huidige beleid niet of in beginsel niet in
een TNV worden opgenomen in de nieuwe situatie als uitzondering moeten
gelden op de voorbereidingstermijn. Dit bestaande beleid is het gevolg
van de omstandigheid dat de voorzieningen in de huidige TNV niet zijn
gericht op de opvang van dergelijke categorieën asielzoekers. Gelet op
het doel van de voorbereidingstermijn verdient het aanbeveling om juist
deze kwetsbare categorieën asielzoekers niet uit te sluiten van deze
termijn, ook niet vanwege het voorzieningenniveau in de TNV. Juist deze
categorieën hebben belang bij rust, voorbereiding en voorlichting. De
uitzonderingscategorieën die wel in de beleidsbrief worden genoemd
(vervolgaanvragers, aanvragers die een gevaar voor de openbare orde
vormen, aanvragers die misbruik maken van de procedure) worden op geheel
andere gronden uitgezonderd van opname in de TNV.

Derhalve wordt aanbevolen het voorzieningenniveau van de TNV zodanig te
verbeteren dat ook genoemde kwetsbare groepen in de nieuwe situatie
gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om zich voorafgaand aan de
Algemene Asielprocedure in rust op de procedure voor te bereiden.

In aanvulling op de aanbeveling om de TNV’s zo in te richten dat ook
kwetsbare groepen hier een voorbereidingstermijn kunnen doorlopen (zie
Accommodaties en opvangcapaciteit), wordt omwille van de uitvoerbaarheid
geadviseerd om een regisseur aan te stellen. Deze regisseur draagt zorg
voor de onderkenning van kwetsbare vreemdelingen en fungeert als
aanspreekpunt voor de diverse ketenpartners. Zo nodig coördineert de
regisseur de overplaatsing van de vreemdeling naar dat deel van de TNV
dat speciaal is ingericht voor kwetsbare groepen en draagt zorg voor een
nauwe afstemming met de planning van de IND op het aanmeldcentrum en met
andere ketenpartners. Deze taak als regisseur kan gecombineerd worden
met andere regietaken (zie paragraaf 2.3).

Accommodaties en opvangcapaciteit

Kwetsbare vreemdelingen zoals asielzoekers met een medische
noodsituatie, psychische problematiek of slachtoffers van mensenhandel
(zie werkprocessen en uitvoeringsbeleid) zullen ook in staat moeten
worden gesteld fysieke rust te hebben en in de gelegenheid moeten zijn
om zich op de procedure voor te bereiden. Een goede, eenduidige
uitvoering is er bij gebaat dat voor deze groep vreemdelingen geen
uitzondering bestaat op de rust- en voorbereidingstermijn. Vereist is
wel dat de voorzieningen in de TNV-locaties toereikend zijn om deze
groep vreemdelingen te huisvesten. Hierbij wordt niet gedacht aan één
locatie voor kwetsbare groepen maar om in een gedeelte van elke
TNV-locatie, bijvoorbeeld een vleugel of een afdeling, de benodigde
voorzieningen aan te brengen. 

Voor wat betreft vreemdelingen die de openbare orde verstoren komt het
regelmatig voor dat uitzonderingen op de procesgang worden gemaakt. In
dit geval is het denkbaar dat er direct na de intake en TBC-screening,
een versnelde doorplaatsing plaatsvindt naar de Algemene Asielprocedure.
Het gaat hier om slechts enkele vreemdelingen per week voor wie het niet
nodig of wenselijk is om een aparte opvanglocatie in te richten. Wel
wordt aanbevolen om deze groep te laten verblijven in één TNV-locatie,
de behandeling van de Algemene Asielprocedure vindt in het hierbij
behorend AC plaats. 

Personeel en financiën

Ten aanzien van de groep kwetsbare asielzoekers waarvoor een specifiek
voorzieningenniveau in de TNV gewenst is (zwangere vrouwen, zeer jonge
kinderen, asielzoekers met medische problemen etc.) is door het COA een
bedrag meegenomen in de € 2,6 miljoen extra kosten die opgenomen zijn
bij paragraaf 2.3. 

Conclusies

Het beleidsvoornemen is vanuit het perspectief van de werkprocessen
uitvoerbaar. Wel wordt aanbevolen om met regievoering te gaan werken.
Verder wordt geconcludeerd dat voor de uitvoering van dit
beleidsvoornemen de regelgeving dient te worden aangepast. Aanbevolen
wordt om de kwetsbare categorieën asielzoekers, die in het huidige
beleid worden uitgezonderd van verblijf in de TNV, in de nieuwe situatie
niet van de voorbereidingstermijn uit te zonderen.

Ook vanuit het perspectief van accommodatie en opvangcapaciteit is dit
beleidsvoornemen uitvoerbaar. Hierbij is het wel noodzakelijk dat in de
TNV-locatie de voorzieningen aangepast worden aan wat specifiek nodig is
voor de verschillende kwetsbare groepen. Voorgesteld wordt om
vleugels/afdelingen in verschillende TNV’s in te richten voor
verschillende kwetsbare groepen. De investeringen hiervoor zijn onder de
kosten van beleidsvoornemen 1 (paragraaf 2.3) opgenomen.

Algemene Asielprocedure

Inleiding

De huidige 48-uursprocedure (straks: ‘Algemene Asielprocedure’)
wordt in bescheiden mate verlengd naar acht dagen. Om ten opzichte van
de huidige situatie meer balans aan te brengen in de tijdverdeling zijn
er drie dagen beschikbaar voor de asielzoeker/rechtsbijstand en vijf
dagen voor de IND. Hiermee wordt de procedure zorgvuldiger en beter
planbaar. De bestaande processtappen veranderen niet in dit nieuwe
model, dat hieronder is weergegeven, maar worden opgedeeld en krijgen
elk een vaste, volledige dag. De verdeling van de stappen over de dagen
is als volgt:

dag 1: eerste gehoor;

dag 2: voorbereiding op nader gehoor (asielzoeker);

dag 3: nader gehoor;

dag 4: correcties en aanvullingen op nader gehoor (asielzoeker);

dag 5: voornemen;

dag 6: zienswijze (asielzoeker);

dag 7: concipiëren beschikking;

dag 8: uitreiken beschikking.

Schematisch wordt dit als volgt weergegeven:

 

Figuur 2: 8-dagenmodel voor de Algemene Asielprocedure 

Hierbij kunnen nog de volgende opmerkingen worden gemaakt:

de stappen gedurende de eerste zes dagen dienen ook op deze dagen
gerealiseerd te worden. De dagen 7 en 8 vormen één blok. Het
concipiëren van de beschikking hoeft niet op dag 7 gereed te zijn;
zowel het concipiëren als het uitreiken van de beschikking dient
uiterlijk aan het eind van de 8e dag gerealiseerd te zijn;

elke asielzoeker in de Algemene Asielprocedure volgt de stappen tot en
met correcties en aanvullingen op het nader gehoor, dit geldt ook voor
degenen waarvan reeds tijdens de procedure bekend is dat ze naar de
Verlengde Asielprocedure gaan.

In de onderstaande paragrafen wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid van
de beleidsvoornemens voor de land-AC’s. In paragraaf 3.9 zijn de
consequenties voor AC Schiphol weergegeven.

Meer tijd voor IND om aanvraag te behandelen (7) en meer verblijfstijd
van vreemdeling in AC (accommodatie) (9)

Inleiding

Voor de IND staan vijf dagen ter beschikking voor het behandelen van de
aanvraag. Deze vijf dagen betekenen een (beperkte) verruiming van de nu
ter beschikking staande tijd, maar het voornaamste voordeel bestaat
eruit dat dit volle en ononderbroken (werk)dagen zijn. In de huidige
48-uursprocedure zijn de dagen opgeknipt in delen of aantallen uren, wat
minder planbaar is en waardoor tijd weglekt. Met het voorgestelde
8-dagenmodel wordt dit probleem naar verwachting opgelost. Een
consequentie van de beperkte verlenging van de Algemene Asielprocedure
is dat de vreemdeling meer tijd zal doorbrengen op het aanmeldcentrum.
Dit heeft consequenties voor de kwaliteit van de voorzieningen.

Werkprocessen

Dag 1 (Intake Vp en eerste gehoor)

In de beleidsbrief wordt gesteld dat de aanvraag wordt ondertekend op de
eerste dag van de Algemene Asielprocedure. Dit heeft echter tot gevolg
dat tijd die de Vp nodig heeft voor het verrichten van haar
werkzaamheden bij aanvang van de asielprocedure, zoals de
veiligheidsfouillering en de inname van nieuw aangetroffen documenten,
ten koste gaat van de tijd die de IND op dag 1 heeft voor het afnemen
van het eerste gehoor. Nadat het dossier van de Vp is ontvangen, moet de
IND bovendien eerst nog een aantal administratieve handelingen
verrichten alvorens met het eerste gehoor kan worden begonnen. Dit
brengt het risico met zich mee van termijnoverschrijding.

Er zijn drie oplossingsscenario’s voor dit probleem te bedenken:

Scenario 1: de Vp (of een andere partij) zorgt aan het begin van dag 1
voor een snelle verwerking van de instroom, zodat er voldoende tijd
overblijft voor de IND voor het afnemen van een eerste gehoor;

Scenario 2: asielzoekers stromen al op dag 0 in het aanmeldcentrum, en
zijn derhalve op dag 1 de gehele dag beschikbaar voor het eerste gehoor;

Scenario 3: door een verruiming van de openingstijden ontstaat er
voldoende ruimte voor Vp en IND om beide hun werkzaamheden op dag 1 te
kunnen afronden.

Scenario 1

Om de IND in de nieuwe procedure voldoende ruimte te laten om het eerste
gehoor op dag 1 af te ronden, is het van belang dat asielzoekers zich
die dag zo vroeg mogelijk melden bij de Vp. Immers hoe later het eerste
gehoor begint, des te groter de kans dat de termijn wordt overschreden.
Dit betekent voor de Vp echter wel dat het zwaartepunt van de
werkzaamheden verschuift naar de ochtend. 

In de huidige situatie kan de Vp op AC Ter Apel maximaal vijftig
asielzoekers (op afspraak) verwerken in de daarvoor beschikbare eerste 4
uur van de procedure. Deze instroom wordt verdeeld over de dag, dus
vijfentwintig asielzoekers ’s morgens en vijfentwintig asielzoekers
’s middags. De verwerkingscapaciteit van de Vp wordt op dit moment in
belangrijke mate gedicteerd door de tijd die nodig is om Eurodac te
bevragen. Aangezien de bevraging van Eurodac naar de eerste aanmelding
wordt overgeheveld, kan een versnelling in de verwerking van de instroom
worden gerealiseerd. Gelet op de normtijd voor een eerste gehoor van 365
minuten, en bij de huidige gemiddelde daginstroom (in ACTA) van 30
asielzoekers, is het echter de vraag of die enkele versnelling door de
overheveling van de bevraging van Eurodac voldoende is. Derhalve wordt
tevens de aanbeveling gedaan om te onderzoeken of (een deel van) de
handelingen die door de Vp worden verricht, ook daadwerkelijk door de Vp
moeten worden verricht of dat deze ook door een andere partij kunnen
worden uitgevoerd. Zo wordt de veiligheidsfouillering van asielzoekers
die bijvoorbeeld in de avonduren het aanmeldcentrum tijdelijk verlaten
bij terugkeer nu al uitgevoerd door de beveiliging. Dit heeft als
voordeel dat bij een tijdelijke verhoging van de instroom eenvoudiger
kan worden opgeschaald zonder dat (bindende) termijnen worden
overschreden.

Scenario 2

Het tweede scenario is om asielzoekers al op dag 0 te laten instromen,
zodat zij op dag 1 de gehele dag beschikbaar zijn voor het eerste
gehoor. Dit betekent echter een verlenging van het verblijf op het
aanmeldcentrum. VWN heeft aangegeven hier zeer kritisch tegenover te
staan.

Scenario 3

In het derde scenario worden de openingstijden van het aanmeldcentrum
verruimd. Hierdoor kan beter worden gewaarborgd dat alle handelingen van
de eerste procesdag kunnen worden afgerond. 

De expertmeeting ‘Blokkenmodel’ resulteerde in een voorkeur voor
scenario 3, waar mogelijk in combinatie met scenario 1. Wel wordt
aangegeven dat het herinvoeren van avonddiensten bij IND-medewerkers
vermoedelijk op weerstand zal stuiten. Tijdens de expertmeeting op 22
april 2008 heeft de Raad voor Rechtsbijstand voorts aangegeven dat
verruiming van de openingstijden ook consequenties heeft voor het
benodigde aantal rechtsbijstandverleners en voor het aantal benodigde
spreekkamers. Ook VWN heeft aangegeven dat de VWN-helpdesk op dit moment
geopend is van 09.00 uur tot 17.00 uur en dat verruiming van de
openingstijden een verruiming van inzet van personeel en middelen
vereist (geldt voor alle betrokken ketenpartners).

Op 14 mei 2008 heeft de hoofddirectie van de IND -tijdens de bespreking
van de conceptrapportage- aangegeven niet te opteren voor scenario 3.
Derhalve dienen de consequenties van de verschillende scenario’s (of
combinaties daarvan) danwel andere varianten nader te worden beschouwd.

Dag 3 (nader gehoor)

Ook voor het nader gehoor geldt dat idealiter zo vroeg mogelijk op de
dag een aanvang wordt gemaakt met het gehoor, om overschrijding van de
bindende termijn zoveel mogelijk te beperken. Dit betekent alleen al dat
de IND in AC Ter Apel iedere ochtend zo’n 60 tolken nodig heeft.
Daarbovenop komen nog de tolken die rechtsbijstand nodig heeft voor
voorbereidingen, correcties en aanvullingen, nabesprekingen van
voornemens en zienswijzen. Dit heeft dus de nodige gevolgen voor de
tolkencapaciteit. Anderzijds zijn er de volgende effecten:

er zijn minder tolken nodig in de verlengde procedure, nu daar minder
nader gehoren zullen worden afgenomen; 

door de betere planbaarheid kunnen tolken efficiënter worden ingezet en
komt het minder vaak voor dat tolken gedurende langere tijd moeten
wachten.

Het plannen van de nader gehoren op de ochtend heeft voorts gevolgen
voor het aantal hoorkamers, de tolkenwachtruimte, alsmede het aantal
benodigde hoormedewerkers. Nu deze extra ruimtebehoefte niet kan worden
gerealiseerd in de gebouwen die momenteel als AC in gebruik zijn, is de
opening van een of meerdere extra AC’s noodzakelijk (zie paragraaf
3.4). 

In de huidige situatie kan een medewerker die klaar is met het afnemen
van een gehoor, de rest van zijn of haar werkdag besteden aan een nieuw
gehoor dat zo nodig de volgende dag kan worden afgerond. In de
voorgestelde Algemene Asielprocedure kan dat niet, immers de
activiteiten zijn aan een procesdag gebonden. Dit kan leiden tot
inefficiënte inzet van arbeid. Anderzijds kan wel eventueel een begin
worden gemaakt met een voornemen of een beschikking, nu die
werkzaamheden wel op een andere dag kunnen worden voortgezet. Ook de
integratie van AC en OC-werkzaamheden kan hier uitkomst bieden. Binnen
de IND is deze integratie thans onderwerp van onderzoek (pilot AC-OC
Integratie).

Uitvoeringsbeleid

In de huidige situatie duurt de AC-procedure 48 procesuren, waarbij de
uren van 18.00 uur tot 08.00 uur niet worden meegerekend, evenals
-behalve in AC Schiphol- de uren tijdens het weekeinde en erkende
feestdagen. Dit volgt uit artikel 1.1, aanhef en onder f, Vb en is
uitgewerkt in paragraaf C10/1.2 Vc.

Er is in de huidige regelgeving niets vastgelegd omtrent de termijnen
die de IND heeft voor de verschillende processtappen: de enige termijn
waar de IND aan gebonden is, is de 48-uurstermijn. 

Gezien de omstandigheid dat de verschillende stappen binnen de Algemene
Asielprocedure in de nieuwe situatie niet meer worden benoemd in
“procesuren” maar in “dagen”, dient de regelgeving te worden
aangepast om dit beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren. Alle verwijzingen
naar de 48-uurstermijn en (48) procesuren, dienen te worden geschrapt,
en/of vervangen. Dergelijke verwijzingen zijn niet alleen te vinden in
de Vc, maar tevens in de Vw (artikel 62, 69 en 82) en het Vb (3.112,
3.116, 3.117, 3.118).

Voorts dienen de nieuwe termijnen die voor de IND gaan gelden in de
regelgeving te worden vastgelegd. Het ligt in de rede om dit, gezien de
omstandigheid dat deze termijnen bindend zullen zijn, in hogere
regelgeving te doen en dit uit te werken in beleidsregels.

Bij de nadere uitwerking van dit beleidsvoornemen in beleidsregels dient
rekening te worden gehouden met het volgende.

De beleidsbrief biedt geen duidelijkheid over de vraag op welk moment de
‘producten’ die voortvloeien uit de verschillende processtappen
(rapport van eerste gehoor, rapport van nader gehoor, correcties en
aanvullingen, voornemen, zienswijze, beschikking) aan de andere partij
beschikbaar dienen te worden gesteld. Het kan voorkomen dat deze
producten al halverwege de dag die voor de processtap is gereserveerd
beschikbaar zijn (bijvoorbeeld: de IND heeft het verslag van nader
gehoor reeds om 13.00 uur beschikbaar, of de rechtsbijstandverlener
heeft de zienswijze reeds om 15.00 uur beschikbaar).

In de huidige situatie worden de producten uitgereikt en aan de
rechtsbijstand overhandigd op het moment dat ze klaar zijn. Dat betekent
dat de rechtsbijstand in de ene zaak feitelijk eerder over een product
beschikt dan in de andere zaak. Tot dusver is deze praktijk, voor zover
bekend, nimmer bij de rechtbank ter discussie gesteld in het kader van
rechtsongelijkheid. De Raad voor Rechtsbijstand heeft tijdens de
expertmeeting van 22 april jl. aangegeven in te schatten dat dit ook in
de nieuwe situatie niet zal gebeuren indien de huidige praktijk (direct
uitreiken) wordt voortgezet. Het betreffende product wordt door de
medewerkers van de rechtsbijstand feitelijk pas aan de gemachtigde van
de asielzoeker overhandigd wanneer deze daadwerkelijk begint met de
volgende processtap. Dit werd tijdens de expertmeeting bevestigd door
IND-medewerkers van het AC Ter Apel. Niettemin draagt deze werkwijze
toch een zeker risico in zich, daar niet te voorspellen valt in hoeverre
individuele rechtsbijstandverleners de nieuwe situatie - waarin bindende
termijnen een nog grotere rol spelen dan in de huidige situatie - zullen
aangrijpen om de oude werkwijze toch ter zitting ter discussie te
stellen.  

Gezien de wens vanuit de uitvoering om het tijdstip van uitreiking van
de producten niet in de regelgeving vast te leggen maar vast te houden
aan de oude werkwijze, alsmede het feit dat het risico op juridische
discussies hieromtrent klein wordt geacht, wordt aanbevolen om de
huidige werkwijze te handhaven. Mochten er in individuele zaken toch
problemen ontstaan dan verdient het aanbeveling om achteraf alsnog in
het beleid vast te leggen dat genoemde producten in alle gevallen
standaard op een vooraf bepaald tijdstip (bijvoorbeeld einde werkdag of
begin volgende werkdag) aan de andere partij worden overhandigd. Gezien
de omstandigheid dat hiervoor geen aanpassing van hogere regelgeving
noodzakelijk is, is dit relatief eenvoudig te wijzigen.

Aanbevolen wordt voorts om in de regelgeving te bepalen dat het
uitreiken van de beschikking “uiterlijk op dag 8” plaatsvindt. Op
die wijze wordt het mogelijk om de beschikking, indien dit mogelijk is,
reeds eerder uit te reiken. Zeker in het geval van inwilligingen zal dit
vaak reeds vanaf dag 5 mogelijk zijn. 

Dit voorkomt dat de asielzoeker onnodig lang in het AC dient te
verblijven en voorkomt tevens dat zienswijzes die binnenkomen na afloop
van de reactietermijn, bijvoorbeeld in de loop van dag 8, nog dienen te
worden meegenomen in de beschikking waardoor de acht dagentermijn
mogelijk in gevaar zou kunnen komen.

Tijdens de expertmeeting van 22 april jl. heeft de Raad voor
Rechtsbijstand aangegeven dat het ook in de nieuwe procedure voor
rechtsbijstandverleners mogelijk moet blijven om, na uitreiking van de
beschikking, een nabespreking en een eventueel second opinion-gesprek
met de asielzoeker te voeren in het kader van eventuele in te stellen
rechtsmiddelen. Gezien de omstandigheid dat deze activiteiten
plaatsvinden buiten de acht dagentermijn, ligt het niet in de rede dat
deze werkwijze in de regelgeving wordt opgenomen. Dit dient veeleer te
worden vastgelegd in onderlinge werkafspraken.

Accommodaties en opvangcapaciteit

Een langere duur van de behandeltijd in de Algemene Asielprocedure
brengt, bezien vanuit het oogpunt van accommodaties, voor een goede
uitvoerbaarheid enkele randvoorwaarden en aanbevelingen met zich mee. Ze
worden hieronder onderverdeeld in aanbevelingen voor 'hotelfunctie/POL'
en voor het 'aanmeldcentrum'. 

Hotelfunctie/POL:

Het doel van deze locatie is de vreemdelingen te huisvesten gedurende de
aanmeldprocedure van 8 dagen. In kalenderdagen omgerekend komt dit neer
op een verblijfstijd van minimaal 4 en maximaal 12 dagen (indien sprake
is van twee weekenden). 

Randvoorwaarde voor de ruimere verblijfstijd is de verbetering van het
voorzieningenniveau naar het PvE Azc. De ruimere verblijfstijd is
tweeledig. De vreemdeling zal gemiddeld genomen meer dagen in de
hotelfunctie verblijven en gedurende die dagen frequenter in de
hotelfunctie aanwezig zijn. Daarmee neemt ook de tijd toe dat de
asielzoeker niet bezig is met zijn aanvraag en daarmee de noodzaak om
die tijd in een leefbaardere omgeving te kunnen doormaken dan de huidige
slaap- en wachtruimten in het AC. Zeker in deze periode die voor de
asielzoeker een zware, inspannende, emotionele en belastende zal zijn,
nu hij in deze periode uitgebreid moet vertellen wat de reden is van
zijn vertrek naar Nederland. De verblijfsaccommodatie van het huidige AC
is niet ingericht op groepen personen die, mogelijk, gedurende maximaal
12 dagen verblijven. 

Het is overigens niet ondenkbaar dat verbetering van de leefomgeving
tijdens de behandeling van aanvraag in het AC, de kwaliteit van het
onderzoek en het proces ten goede zal komen. De asielzoeker zal
bijvoorbeeld beter uitgerust aan het nader gehoor kunnen deelnemen. 

Mede om het aantal vervoersbewegingen beperkt te houden is het van
belang dat de accommodatie waar het onderdak geboden wordt zich bevindt
in de directe nabijheid van het AC (op loopafstand).

Aangezien het Programma van Eisen van een asielzoekerscentrum als
uitgangspunt wordt gehanteerd wordt in de financiële paragraaf gerekend
met de prijs van een Azc-plaats.

Het aanmeldcentrum (AC):

De functie van het aanmeldcentrum is om de algemene asielprocedure te
faciliteren. Randvoorwaarde is dat er voldoende werkplekken en
spreekkamers in de aanmeldcentra (AC's) beschikbaar zijn. Het
beleidsvoornemen leidt tot een uitbreiding van het aantal werkplekken en
spreekkamers. De duur van een eerste gehoor is gelijk aan een nader
gehoor. Dat betekent, bij een instroom van minimaal 20 te horen
asielzoekers per dag, zowel voor 1e als nader gehoor 40 spreekruimten.
Nu naast de eerste gehoren ook de nadere gehoren tijdens de Algemene
Asielprocedure plaatsvinden, is er een verschuiving van capaciteit van
de huidige OC procedure naar de Algemene Asielprocedure. De minder
flexibele planningsmogelijkheden doordat er in de nieuwe procedure één
processtap per dag wordt gemaakt, zal ook een uitbreiding van
spreekkamers vereisen.

Naast ruimten is ook de beschikbaarheid van voldoende facilitaire
voorzieningen noodzakelijk. Aandacht hierbij vormt het feit dat bij een
grote instroom logistiek en fysiek voldoende ruimte en facilitaire
voorzieningen snel beschikbaar moeten zijn. Bij krimp zal dit een
omgekeerde beweging zijn, hierover meer in paragraaf 3.8 aangaande
buffercapaciteit. 

Wij bevelen aan te onderzoeken in hoeverre de uitbreiding van het aantal
spreekkamers en werkplekken binnen de huidige aanmeldcentra gerealiseerd
kan worden. Naast ruimten voor de IND (en zoals eerder opgemerkt
rechtsbijstand) is in een aanmeldcentrum ook ruimte nodig voor VWN. VWN
is op verzoek van rechtsbijstand aanwezig bij een deel van het eerste en
een deel van het nader gehoor en beantwoordt vragen van asielzoekers. Om
deze taken vanuit het AC te kunnen verrichten en zo snel beschikbaar te
zijn, zijn enkele werkruimten nodig.

Een goede uitvoering van de maatregelen is er bij gebaat wanneer het
verzorgen van het onderdak tijdens de Algemene Asielprocedure de taak is
van het COA, zowel doordeweeks als tijdens de weekenden en de
behandeling van de aanvraag de taak is van de IND. Aanbevolen wordt om
deze taakverdeling ook voor dit deel van het proces af te spreken.

Personeel en financiën

Dit beleidsvoornemen heeft een aantal financiële consequenties. Deze
zijn:

meer inzet van personeel van de IND;

meer opvangcapaciteit en betere voorzieningen.

Meer inzet van personeel van de IND:

In de Algemene Asielprocedure wordt voorzien dat voor het afhandelen van
een aanvraag een hogere capacitaire inzet vereist is. Vooralsnog wordt
uitgegaan van 3 uur extra inzet per asielaanvraag. 3 uur extra à €
100 voor 14.000 Asielzoekers is € 4,2 miljoen. De 3 uur extra inzet is
overgenomen vanuit de Business Case en kon niet gevalideerd worden. 

Meer opvangcapaciteit en betere voorzieningen:

De benodigde opvangcapaciteit voor vreemdelingen in de Algemene
Asielprocedure zal hoger zijn dan in de huidige AC-procedure. Gedurende
de Algemene Asielprocedure zal de vreemdeling namelijk gemiddeld langer
in de opvang verblijven. De additionele kosten voor opvang gedurende de
Algemene Asielprocedure zijn berekend op basis van de extra
verblijfstijd in de nieuwe situatie (5 dagen). Hierbij is nog geen
rekening gehouden met de kosten voor extra vervoersbewegingen tussen de
opvang en het aanmeldcentrum. 

De hotelfunctie, het langere verblijf in de land-AC’s en een verhoging
van de kwaliteit van de voorzieningen, levert een kostenpost op van €
3,2 miljoen. In de Business Case is uitgegaan van € 2 miljoen. Dit
verschil wordt veroorzaakt door de gehanteerde rekenmethodiek
(bezettingsgraad) en een langere verblijfsduur van 1 dag in de
TNV/hotelfunctie-locatie. In 2007 was de gemiddelde verblijfstermijn in
de TNV 12 dagen (bron: maandprotocol december 2007). In de nieuwe
procesgang wordt de minimale verblijfstijd in de TNV 6 + 8 = 14 dagen en
maximaal 8 + 12 = 20 dagen als alle weekenden worden meegeteld. Aanname
voor de gemiddelde verblijfstijd is dan 17 dagen. Ten opzichte van de
gemiddelde verblijfsduur in 2007 zijn dit 5 dagen extra. Bij een
bezettingsgraad van 87,5% vergt dit een extra capaciteitsbestelling van
circa 175 plaatsen bovenop de dan geldende reguliere bestelling. 

Aanvullend kunnen de extra kosten voor AC Schiphol worden vastgesteld.
De extra verblijfstijd in ACS is berekend op 4 dagen, zijnde 8 dagen in
de nieuwe situatie verminderd met 4 dagen gemiddeld verblijf in de
huidige situatie (gemiddeld verblijf op ACS over afgelopen 2 jaar was
3,9 dagen). Berekening extra kosten: 20% (luchtinstroom) van AC instroom
(14.000) x (4 dagen Algemene Asielprocedure) x Kostprijs per dag (€
250, berekend o.b.v. benodigde uitbreiding voor opvang). In totaal leidt
dit tot € 2,8 miljoen. 

De investeringskosten voor de nieuwbouw Justitieel Complex, evenals de
rusttijd, zijn buiten beschouwing gelaten.

Conclusies

Vanuit het perspectief van de werkprocessen kan geconcludeerd worden dat
het beleidsvoornemen om meer tijd te geven aan de IND om op de aanvraag
te beslissen praktisch uitvoerbaar is. Randvoorwaarde daarbij is wel dat
er een oplossing wordt gevonden voor het knelpunt dat zich voordoet op
dag 1 van de procedure (werkzaamheden Vp en IND) en in mindere mate op
dag 3 (aantal tolken). Met betrekking tot dag 3 wordt aanbevolen om het
tolkenbestand uit te breiden. Tevens wordt aanbevolen om te onderzoeken
hoe arbeid zo efficiënt mogelijk kan worden ingezet, bijvoorbeeld door
de integratie van AC en OC-werkzaamheden indien de pilot binnen de IND
tot positieve resultaten leidt.

Vanuit uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat voor de uitvoering
van dit beleidsvoornemen de regelgeving dient te worden aangepast.
Aanbevolen wordt om het in de regelgeving mogelijk te maken dat het
uitreiken van de beschikking reeds eerder dan op dag 8 plaatsvindt.

De conclusie is vanuit het perspectief van accommodaties dat deze
beleidsvoornemens uitvoerbaar zijn, mits aan de volgende randvoorwaarden
voldaan wordt:

in de aanmeldcentra (AC's) zijn voldoende werk-, kantoor- en
spreekruimten aanwezig voor de IND, voor rechtsbijstand en voor VWN. Dit
betekent een uitbreiding ten opzichte van het huidige aantal ruimten;

de kwaliteit van de hotelfunctie (huidige logeerfaciliteit), gedurende
de Algemene Asielprocedure, wordt verbeterd naar het niveau PvE Azc.

Wel verdient het daarbij aanbeveling onderscheid aan te brengen in taken
en verantwoordelijkheden tussen de IND en het COA. De IND is
verantwoordelijk voor het proces, het COA is verantwoordelijk voor de
huisvesting van de vreemdeling. 

Indien mogelijk verdient het de voorkeur dat de hotelfunctie zich in de
directe nabijheid bevindt van het aanmeldcentrum.

De grotere hoeveelheid opvangcapaciteit voor de hotelfunctie, alsmede de
kwaliteitsverhoging van de opvang leiden tot een kostenpost van € 3,2
miljoen. Voor AC Schiphol wordt deze kostenpost op € 2,8 miljoen
geraamd.

Meer tijd voor de rechtsbijstandverleners (6) en continuïteit
rechtsbijstand (32)

Inleiding

In het geschetste model van acht dagen, waaruit de algemene procedure
zal gaan bestaan, zijn drie dagen beschikbaar voor de rechtsbijstand. In
de huidige 48-uursprocedure zijn dit vijf uren. Om de vertrouwensband
tussen asielzoeker en rechtsbijstandverlener te versterken bestaat het
streven om de asielzoeker gedurende diens procedure te laten bijstaan
door dezelfde rechtsbijstandverlener. Dit zal tevens de kwaliteit van de
rechtsbijstand ten goede komen.

Werkprocessen

Tijdens een expertmeeting op 22 april 2008 over het zogenaamde
‘blokkenmodel’ – het planmodel waarmee IND en de Raad voor
Rechtsbijstand (RVR) op de aanmeldcentra werken – alsmede in een
schriftelijke reactie heeft de RVR aangegeven dat deze beleidsvoornemens
grote gevolgen hebben voor de rechtsbijstand. 

Op basis van de ervaringen met het ‘blokkenmodel’ heeft de RVR
aangeven dat de voorgestelde algemene procedure waarin per procedurestap
een hele dag is ingeruimd, technisch uitvoerbaar is. Immers, net als in
het huidige blokkenmodel krijgt de RVR een tijdsblok toegewezen
waarbinnen de werkzaamheden naar eigen inzicht kunnen worden ingepland.
In de voorgestelde procedure in dagen, worden de blokken bovendien
verlengd van een dagdeel naar een volle werkdag. Dit komt de
planbaarheid alleen maar ten goede.

Echter, het beleidsvoornemen om continuïteit te brengen in de
rechtsbijstand is binnen deze Algemene Asielprocedure niet te
realiseren. Dit impliceert immers een vrijwel permanente aanwezigheid
van de gemachtigde op het aanmeldcentrum (dag 2, dag 4, dag 6 en de
nabespreking op dag 7 of 8). Dit zal voor de advocatuur onmogelijk en
zelfs onbespreekbaar zijn. In de huidige praktijk werkt de RVR op de
AC’s met kwartaalroosters. De ervaring leert dat advocaten binnen dat
rooster al vaak verstek moeten laten gaan, bijvoorbeeld omdat er een
zitting bij de rechtbank tussenkomt op de planning waarvan de advocaat
geen invloed heeft. Bij een procedure waarin de advocaat in korte tijd
meerdere keren naar het AC zal moeten komen, zal dit naar verwachting
nog veel vaker voorkomen. Wanneer in het geval van een
termijnoverschrijding de procedure bovendien met een dag/enkele dagen
wordt verlengd, zoals wordt voorgesteld in paragraaf 3.5, dan zal dit de
voorspelbaarheid van het planproces volledig ondergraven en is
overdracht van een dossier aan een andere advocaat vrijwel
onvermijdelijk.

De RVR is van mening dat continuïteit van de rechtsbijstand (een en
dezelfde advocaat die een asielzoeker ondersteunt) in de ideale situatie
wenselijk is. Het voordeel is dat de asielzoeker een vast aanspreekpunt
heeft en er efficiënter gewerkt kan worden als gevolg van het minder te
hoeven inlezen in dossiers. Deze continuïteit zou betekenen dat het
8-dagenmodel losgelaten zou moeten worden met als gevolg een aanzienlijk
minder goede planbaarheid van het proces. Planbaarheid en continuïteit
gaan niet samen.

Voorts heeft de Raad voor Rechtsbijstand opgemerkt dat voor wat betreft
het beleidsvoornemen ‘meer tijd voor de rechtsbijstand’ het niet
volstaat om binnen de procedure meer dagen in te ruimen waarop de
rechtsbijstand haar werk kan doen. Om recht te doen aan dit voornemen
zal de rechtsbijstandsverlener ook daadwerkelijk meer tijd moeten
krijgen per dossier, hetgeen tot uitdrukking zal moeten komen in een
verhoging van de normtijd per procedurestap. Dit geldt eens temeer daar
het karakter van de zaken die in de algemene procedure worden behandeld
wijzigt ten opzichte van de huidige AC-zaken. Immers, ook de zwaardere
OC-zaken worden in de toekomst in de algemene procedure voorbereid,
nader gehoord en nabesproken. Ook dat zou tot uitdrukking moeten komen
in een verlenging van de normtijden voor deze werkzaamheden.  

Bij Personeel en financiën in deze paragraaf is gebruik gemaakt van een
eerste inschatting van 3 uur extra begeleiding voor de Algemene
Asielprocedure (van 5 naar 8 uur). De RVR heeft aangegeven dat met de
advocatuur afgestemd dient te worden of dit een reële inschatting is.

VWN heeft aangegeven het standaard indienen van correcties en
aanvullingen in de Algemene Asielprocedure een verslechtering te vinden
ten opzichte van de huidige OC-procedure. Immers, in de huidige situatie
heeft de advocaat vier weken de tijd om een en ander verder te
onderzoeken en zonodig te onderbouwen met documentatie, alvorens de
correcties en aanvullingen in te dienen. In de nieuwe procedure is hier
nagenoeg geen tijd voor.  

Vanuit de IND wordt opgemerkt dat het in de praktijk geregeld voorkomt
dat de vreemdeling tijdens een gehoor overleg wenst met zijn gemachtigde
of omgekeerd dat de IND overleg met een rechtsbijstandverlener wenselijk
acht. In de huidige situatie wendt de IND zich in een dergelijke
situatie tot de planning van de Raad voor de Rechtsbijstand (voorheen
tot de SRA) op het aanmeldcentrum, waarna de vreemdeling een beschikbare
advocaat toegewezen krijgt. In de nieuwe situatie zou in dat geval in
beginsel de eigen gemachtigde geconsulteerd moeten worden. Deze zal
echter niet structureel op het aanmeldcentrum aanwezig zijn. De
aanwezigheid van een of enkele rechtsbijstandverleners op het AC die als
achtervang of ‘vliegende keep’ dienen om bij calamiteiten op ad hoc
basis rechtsbijstand te kunnen verlenen, is derhalve van groot belang.
Voorkomen moet worden dat het proces stagneert doordat er geen
rechtsbijstandverlener beschikbaar is.

Op 29 april 2008 heeft voorts een gesprek plaatsgevonden met de
Nederlandse orde van Advocaten (NovA). Tijdens dit gesprek hebben de
betreffende advocaten aangegeven op dat moment niet in staat te zijn
‘de’ reactie van de advocatuur op de beleidsvoornemens te
verwoorden, nu er (nog) geen raadpleging van de achterban heeft
plaatsgevonden. Daar de gesprekspartners enkel a titre personnel konden
reageren is van een representatieve reactie derhalve geen sprake. Wel
heeft NovA aangekondigd dat de beroepsgroep van asieladvocaten zich op
dit moment aan het verenigen is, hetgeen zou kunnen resulteren in een
gezamenlijk representatief standpunt ten aanzien van de
beleidsvoornemens. Opgemerkt wordt dat er op 23 mei 2008 een bijeenkomst
van asieladvocaten is georganiseerd in de jaarbeurs in Utrecht door
onder meer de Vereniging van Asieladvocaten en -juristen Nederland
(VAJN). NovA heeft de aanbeveling gedaan om zowel NovA als de VAJN bij
de verdere ontwikkeling van de beleidsvoorstellen te betrekken en beide
organisaties in de gelegenheid te stellen om op een later tijdstip
alsnog inhoudelijk op de plannen te reageren. Ook de VAJN zelf heeft bij
schrijven van 22 april 2008 aan de opdrachtnemer te kennen gegeven graag
van gedachten te wisselen over de beleidsplannen.

Uitvoeringsbeleid

De termijn van drie uur voor het indienen van de zienswijze in de
huidige AC-procedure vloeit voort uit artikel 1.117 Vb. Voor het overige
zijn de huidige termijnen voor de asielzoeker en/of de
rechtsbijstandverlener enkel neergelegd in paragraaf C10/1.3 van de Vc.
In paragraaf C13/2 Vc is dit 

verder uitgewerkt voor zover het de voorbereiding op het nader gehoor
betreft. In paragraaf C15/4 Vc is dit uitgewerkt ten aanzien van het
indienen van de zienswijze. In deze paragraaf is ook terug te vinden dat
eventuele correcties en aanvullingen op het nader gehoor binnen dezelfde
termijn ingediend dienen te worden. Er is in de huidige regelgeving
niets vastgelegd over het minimum- of maximumaantal
rechtsbijstandverleners dat een asielzoeker gedurende de asielprocedure
kan bijstaan.

Om dit beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren dient de huidige regelgeving
te worden aangepast. De nieuwe termijnen die voor de asielzoeker en/of
de rechtsbijstandverlener gaan gelden dienen in de regelgeving te worden
vastgelegd. Het ligt in de rede om dit, gezien de omstandigheid dat deze
termijnen bindend zullen zijn, in hogere regelgeving te doen en dit
verder uit te werken in beleidsregels.

De IND heeft, gezien de onafhankelijke positie van de advocatuur, geen
mogelijkheid om directe invloed uit te oefenen op de continuïteit van
de rechtsbijstandverlening. De IND acht het dan ook onwenselijk dat er
(rechts)gevolgen worden verbonden aan situaties waarin het niet mogelijk
blijkt om de asielzoeker tijdens de asielprocedure door één of een
beperkt aantal rechtsbijstandverleners te laten bijstaan. Het verdient
derhalve aanbeveling om dit beleidsvoornemen niet in regelgeving om te
zetten.

Accommodaties en opvangcapaciteit

Dit beleidsvoornemen heeft tot gevolg dat er ten opzichte van de huidige
situatie meer werkplekken nodig zijn voor rechtsbijstandverleners. Niet
bekend is wat het precieze benodigde aantal werkplekken is. Het
voornemen is uitvoerbaar mits voldoende extra werkplekken gerealiseerd
kunnen worden voor rechtsbijstandverleners in het AC.  

Personeel en financiën

Aangenomen is dat rechtsbijstand per asielzoeker 3 uur extra tijd heeft
ten opzichte van de huidige situatie. Dat levert een kostenpost op van
€ 7,3 miljoen, deze is als volgt vastgesteld: 

3 uur extra à € 123 voor 14.000 Asielzoekers + 1,5 uur extra tolken
à € 100 = € 7,3 miljoen.

Ten opzichte van de Business Case is er een verschil van € 1,3
miljoen. Dit wordt veroorzaakt door hogere uurtarieven (o.a. in BTW
tarieven) voor zowel rechtsbijstand als de tolken. Voor wat betreft de
eerste inschatting van 3 uur extra dient dit nog met de advocatuur
afgestemd te worden, aldus de RVR.

Conclusies

Vanuit de werkprocessen kan worden vastgesteld dat de inrichting van de
Algemene Asielprocedure in dagen de planbaarheid van de rechtsbijstand
tijdens de asielprocedure ten goede komt. In die zin zijn de
beleidsvoornemens uitvoerbaar. Het beleidsvoornemen om continuïteit te
brengen in de rechtsbijstand is binnen de voorgestelde procedure echter
niet realiseerbaar.

Om recht te doen aan het voornemen om meer tijd voor rechtsbijstand in
te ruimen, wordt aanbevolen om de normtijden voor rechtsbijstand te
verhogen. Voor de IND geldt als randvoorwaarde dat er op de AC’s een
aanspreekpunt blijft voor ad hoc rechtsbijstand.

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat
voor de uitvoering van het beleidsvoornemen om de termijnen voor de
rechtsbijstand te wijzigen de regelgeving dient te worden aangepast.
Aanbevolen wordt om het beleidsvoornemen om een asielzoeker gedurende de
asielprocedure door één rechtsbijstandverlener te laten bijstaan niet
in de regelgeving neer te leggen.

Verder zullen er meer werkplekken voor rechtsbijstand moeten komen. De
extra kosten geraamd voor drie uur extra begeleiding door rechtsbijstand
zijn € 7,3 miljoen.

Iedereen in het AC nader gehoord (10), geen dubbeling meer van nadere
gehoren van naar de verlengde procedure doorgezonden vreemdelingen (11)
en alle C&A’s binnen de 8 procesdagen (12)

Inleiding

In de nieuwe situatie zal in alle gevallen een nader gehoor worden
afgenomen in het aanmeldcentrum. Indien op voorhand duidelijk is dat een
asielzoeker zal doorstromen naar de vervolgprocedure wordt momenteel het
nader gehoor niet in het aanmeldcentrum gehouden, maar gebeurt dit in de
asiel vervolgprocedure. Asielzoekers die na of tijdens de huidige
AC-procedure doorstromen naar de vervolgprocedure in een behandelkantoor
worden in de huidige situatie daar (opnieuw) nader gehoord. De planning
en uitvoering daarvan beslaat zo’n vier weken. In de nieuw
voorgestelde situatie wordt dit nader gehoor niet overgedaan wanneer de
asielzoeker doorstroomt naar de Verlengde Asielprocedure. Dit is
mogelijk omdat hij nu tijdens de voorbereidingstermijn al gedegen wordt
voorgelicht en voorbereid op het nader gehoor. Voorgenomen is ook om het
indienen van correcties en aanvullingen op het rapport van nader gehoor
altijd tijdens de Algemene Asielprocedure in het aanmeldcentrum te laten
plaatsvinden. Hiermee zijn in deze procedure alle noodzakelijke
processtappen afgerond om te kunnen beslissen op de aanvraag. Als op dat
moment blijkt dat een (zorgvuldig) besluit niet kan worden genomen, zal
de asielzoeker doorstromen naar de Verlengde Asielprocedure. Omdat in
die procedure door de IND geen processtappen meer hoeven te worden
genomen, wordt in die fase geen tijd meer verloren met een nog te houden
nader gehoor en het wachten op correcties en aanvullingen daarop.

Werkprocessen

In de huidige constellatie bedraagt de instroom die wordt toegelaten tot
de 48-uursprocedure op jaarbasis 14.000 aanvragen. In de Business Case
is uitgegaan van 78% doorzending van de asielzoekers naar de
vervolgprocedure. Daarnaast telt de instroom nog eens 2.000 zaken die
direct tot de vervolgprocedure worden toegelaten (uitgenodigde
vluchtelingen, in Nederland geboren kinderen) of die in een
andersoortige procedure worden behandeld (bewaringszaken). 

In de zes maanden voorafgaand aan de afronding van dit rapport heeft de
IND bij gemiddeld 207 vreemdelingen per maand geen nader gehoor kunnen
afnemen in het aanmeldcentrum om uiteenlopende redenen. Voor het
merendeel is de reden hiertoe dat een onderzoek is opgestart op grond
van de gegevens uit het eerste gehoor. 

Indien iedere vreemdeling (met uitzondering van amv’s beneden de
leeftijd van 12 jaar en asielzoekers met medische problemen) in de
Algemene Asielprocedure nader gehoord wordt, dan betekent dat onder de
huidige omstandigheden circa 200 extra nadere gehoren per maand. Deze
200 extra gehoren vragen om een aanzienlijke extra capaciteit van de IND
in de Algemene Asielprocedure. Niet alleen bij de IND, doch zeker ook
bij andere organisaties in de vreemdelingenketen zoals VWN en
rechtsbijstand (zie paragraaf 3.3.). Werkzaamheden die thans zijn
verspreid over weken moeten in de gewenste situatie worden uitgevoerd
binnen acht werkdagen.

Ten aanzien van de beleidsvoornemens kunnen drie scenario’s als
oplossing hiervoor dienen. Ten behoeve van de uitvoerbaarheid is hierbij
de focus gelegd op de beschikbaarheid van capaciteit.

Scenario A: vasthouden aan de huidige capaciteit

Het eerste scenario behelst de huidige situatie. Hierin is het niet
mogelijk om op te schalen in capaciteit van mensen en ruimte.
Procesmatig heeft het standaard nader horen van alle asielzoekers in de
algemene procedure tot gevolg dat er minder tijd en capaciteit
beschikbaar is voor het concipiëren van beschikkingen in de Algemene
Asielprocedure. 

Scenario B: overhevelen van capaciteit 

Het tweede scenario behelst het overhevelen van capaciteit (mensen) die
werkzaam zijn in de Verlengde Asielprocedure (behandelkantoor) naar de
Algemene Asielprocedure op het aanmeldcentrum. In dit geval is er meer
capaciteit beschikbaar voor het afnemen van alle nader gehoren én het
concipiëren van beschikkingen.  

Scenario C: vasthouden huidige capaciteit en reduceren instroom

Het derde scenario behelst het door de IND plannen van alle nadere
gehoren én de daaraan verbonden voornemens en/ of beschikkingen aan de
hand van de beschikbare capaciteit. Hierdoor kan de instroom gelijkmatig
en zonder piekbelasting worden verwerkt. Ook ketenpartners kunnen
capacitaire berekeningen maken welke inzet waar nodig is. Dat de
beschikbare capaciteit leidend is voor de planning heeft echter als
belangrijk nadeel dat de TNV’s een hogere opvangcapaciteit moeten
omvatten (meer asielzoekers in de voorbereidingstermijn) en dat de
verblijfsduur zal oplopen bij een instroom vanaf 200 aanmeldingen per
week.

Vanuit de uitvoeringspraktijk bezien en in lijn met de
conceptbeleidsbrief geniet scenario B de voorkeur. Operationeel en
procesmatig bezien zijn de gevolgen aanzienlijk. De belangrijkste
randvoorwaarden om dit te realiseren zijn:

het opzetten van een derde land-AC;

het overhevelen van medewerkers. 

Het opzetten van een derde land-AC:

Onder de huidige omstandigheden van slechts één volwaardig land-AC is
scenario B in alle opzichten (hoorfaciliteiten, beschikbare
kantoorruimtes, beschikbaarheid tolken en dergelijke) niet
realiseerbaar. Als gevolg van huisvestingsproblematiek op het
aanmeldcentrum Schiphol en op de locatie Zevenaar is uitbreiden in de
huidige situatie niet mogelijk. Als randvoorwaarde voor de uitvoering
van dit voornemen geldt daarom dat één of meerdere nieuwe
aanmeldcentra worden ingericht. 

Bij gelijkblijvende technologische mogelijkheden moeten IND-medewerkers
worden verplaatst van een behandellocatie naar een aanmeldcentrum. Gelet
op de huidige gebouwelijke beperkingen in Ter Apel en Zevenaar is
uitvoering welhaast onmogelijk indien er geen nieuwe aanmeldcentra
beschikbaar komen. Opschaling en verplaatsing worden thans beperkt door
de beschikbare ruimte. Alternatieven zijn denkbaar op het gebied van
technologische ontwikkelingen als “telehoren” en videoconferencing,
doch slechts zolang er geen andere locaties beschikbaar zijn. Voor deze
alternatieven is thans geen infrastructuur aanwezig. Andere operationele
en procesmatige gevolgen waaraan moet worden gedacht en welke de
uitvoering kunnen beperken zijn de beschikbaarheid van
rechtsbijstandverlening, de beschikbaarheid van benodigde systemen en de
beschikbaarheid van en capaciteit aan tolken/ vertalers. 

Voor het opzetten van een derde structurele land-AC dient rekening
gehouden te worden met een voorbereidingstijd van 1½-2 jaar. Mocht het
noodzakelijk zijn dan is het mogelijk om een tijdelijk (nood) AC op te
zetten in een gemeente in het zuiden van het land. De voorbereidingstijd
hiervoor is aanzienlijk korter (circa 6 maanden (30 weken)). De extra
kosten voor een tijdelijke AC zijn beperkt.

Het overhevelen van medewerkers:

De huidige werkzaamheden in de 48-uursprocedure vragen van medewerkers
andere taken, eisen en kwaliteiten dan van hen die in de
vervolgprocedure werkzaam zijn. Ervaringen binnen de IND, zoals de
oprichting van een nieuw behandelkantoor in Arnhem en de omklap van
aanmeldcentrum Zevenaar naar een behandelkantoor, laten zien dat circa
1½ jaar nodig is. Anderzijds vraagt de overstap van medewerkers van de
Verlengde naar de Algemene Asielprocedure minder tijd. Uitgegaan wordt
van een termijn van minimaal 3 en maximaal 18 maanden voor het
overhevelen van het personeel en het volwaardig operationeel zijn.  

In het functiehuis van de IND is beschreven dat een medewerker bij het
proces Asiel zowel zelfstandig moet kunnen beslissen als zelfstandig
moet kunnen horen om de eindschaal in de functie te bereiken. Nu ervoor
is gekozen om medewerkers over te hevelen (nu deze zijn gehuisvest op
verschillende locaties) wordt het moeilijk(er) om medewerkers beide
modules te laten uitvoeren. Het risico bestaat erin dat medewerkers
slechts worden ingewerkt en ingezet op één module. Het gevolg daarvan
kan ook zijn dat de IND minder flexibel kan reageren op wisselingen in
het werkaanbod. Medewerkers zijn immers niet zo snel in te zetten op een
andere module.

Hoewel bij het uitbrengen van deze rapportage de uitkomsten van de
betreffende pilots (AC-OC Integratie en Casemanagement) nog niet bekend
zijn, ziet de IND hierin dé mogelijkheid tot het bereiken van optimale
flexibiliteit (met name bij piekbelasting) door zoveel als mogelijk
locaties beschikbaar te hebben voor het verrichten van werkzaamheden in
de Algemene en de Verlengde Asielprocedure.

Uitvoeringsbeleid

In artikel 3.111 Vb is neergelegd dat een vreemdeling niet eerder dan
zes dagen nadat hij een asielaanvraag heeft ingediend aan een nader
gehoor kan worden onderworpen. Daarnaast is in dit artikel neergelegd
dat een afschrift van het verslag van nader gehoor zo spoedig mogelijk
aan de vreemdeling ter kennis wordt gebracht en dat dit verslag de
termijn vermeldt binnen welke de vreemdeling nadere gegevens kan
verstrekken. Deze termijn bedraagt tenminste twee dagen. Op deze
termijnen is in artikel 3.112 Vb een uitzonderingen gemaakt voor
asielaanvragen ten aanzien waarvan het voornemen bestaat om de aanvraag
binnen 48 uur af te wijzen. 

In hoofdstuk C13 Vc zijn de beleidsregels met betrekking tot het nader
gehoor en de termijn voor het indienen van correcties en aanvullingen
neergelegd. De huidige termijn bedraagt in beginsel twee weken. Om de
beleidsvoornemens te kunnen uitvoeren dienen artikel 3.111 en 3.112 Vb,
alsmede genoemd hoofdstuk in de Vc te worden aangepast. 

Hetzelfde geldt voor het huidige beleid met betrekking tot het nemen van
de procesbeslissing om de asielaanvraag al dan niet in de Algemene
Asielprocedure in te willigen dan wel af te wijzen (C12/3, C14/1 Vc).
Thans kan die beslissing op elk moment in de procedure worden genomen.
In de nieuwe situatie gebeurt dit feitelijk pas nadat de correcties en
aanvullingen zijn ontvangen.

Bij de uitwerking van deze beleidsvoornemens in de regelgeving dient
voorts rekening te worden gehouden met uitzonderingssituaties. In de
beleidsbrief worden slechts twee uitzonderingssituaties genoemd waarin
het nader gehoor niet in de Algemene Asielprocedure hoeft plaats te
vinden: 

wanneer het om medische redenen niet mogelijk is om een nader gehoor af
te nemen;

wanneer het een alleenstaande minderjarige vreemdeling jonger dan 12
jaar betreft.

Onduidelijk is of deze opsomming limitatief bedoeld is. Het verdient
echter aanbeveling om het in de regelgeving mogelijk te maken om hier
ook in andere (bijzondere) gevallen vanaf te zien (niet-limitatief). Op
die manier wordt het mogelijk om, wanneer er bijvoorbeeld voor een
bepaalde categorie asielzoekers voor een lange periode een
besluitmoratorium geldt, ervoor te kiezen om het nader gehoor pas op een
later tijdstip te laten plaatsvinden. Dit sluit ook aan bij de wens van
VWN op dit punt. VWN verzoekt daarbij tevens een verduidelijking van het
begrip “medische redenen”. Ook dit kan in het beleid worden
vastgelegd. VWN heeft aangegeven zeer kritisch te staan tegenover dit
beleidsvoornemen vanwege de kortere termijnen.

Personeel en financiën

Met betrekking tot dit beleidsvoornemen is er een aantal financiële
consequenties. Dit betreft:

het opzetten van een derde land-AC;

het overhevelen van IND-personeel;

minder dubbeling nadere gehoren.

Opzetten van een derde land-AC:

De kosten van huisvesting van een derde land-AC bedragen € 2,4
miljoen.

De kosten van inrichting van een derde land-AC met een capaciteit van
5.000 plaatsen bedragen € 3,9 miljoen (gebaseerd op gemiddelde kosten
ACTA en ACZ). Voor een verwerking van 3.000 aanvragen op jaarbasis (zie
ook hoofdstuk 3.8 ‘Voorzien in buffercapaciteit’) bedragen de kosten
van huisvesting 3/5 x € 3,9 miljoen = € 2,4 miljoen.

Er is geen rekening gehouden met de benodigde inzet van personele
capaciteit. De inzet van personeel wordt voornamelijk reeds door
Justitie gefinancierd op basis van de huidige financieringsafspraken die
zijn gebaseerd op het aantal afgehandelde aanvragen. 

Overhevelen van IND-personeel:

Voor de bezetting van het derde land-AC wordt uitgegaan van het
overplaatsen van personeel vanuit andere IND-locaties. Er wordt ten
aanzien van dit beleidsvoornemen niet gerekend op extra kosten voor het
sec uitvoeren van de extra nadere gehoren; de productnorm blijft
ongewijzigd, veeleer is sprake van een verschuiving van personele inzet.
De eventueel noodzakelijke omscholing leidt tot kosten die lager zijn
dan € 1 miljoen, deze zijn daarom niet meegenomen in de financiële
calculaties.

Minder dubbeling nadere gehoren:

Bij uitvoering van dit voornemen is binnen de IND een besparing voorzien
omdat minder dubbelingen in het afnemen van gehoren worden verwacht. Er
van uitgaande dat in de verlengde procedure alleen nog
confrontatiegehoren zullen plaatsvinden kan voor 10% van de AC-instroom
een dubbeling in het afnemen van gehoren worden voorkomen. 

Aantal dubbelingen in gehoren dat kan worden voorkomen:

10% van 14.000 = 1.400

Per gehoor wordt een besparing ingecalculeerd op basis van de begrote
inzet van IND (7 uur à € 100) + 3 uur tolkkosten à € 88. In totaal
beloopt deze besparing € 1,3 miljoen.

Conclusies

Het beleidsvoornemen is vanuit het perspectief van de werkprocessen
uitvoerbaar, doch een noodzakelijke randvoorwaarde hierbij is wel dat
meerdere aanmeldcentra beschikbaar zijn voor uitvoering van de Algemene
Asielprocedure. Indien aan die randvoorwaarde niet wordt voldaan, is het
beleidsvoornemen niet uitvoerbaar. Immers, het impliceert een
aanzienlijke verschuiving van arbeid in de keten van weken naar dagen en
dan is de beschikbaarheid van slechts één volwaardig AC volstrekt
onvoldoende. Voorts zijn risico’s gelegen in de beschikbaarheid van
onder meer rechtsbijstandverlening en tolken en in de omsteltijd die
gepaard gaat met het opleiden van IND-medewerkers naar nieuw uit te
voeren werkzaamheden. Aanbevolen wordt om capaciteit over te hevelen van
de Verlengde naar de Algemene Asielprocedure (scenario B) zodat
voldoende capaciteit beschikbaar is in de Algemene Asielprocedure. Voor
het overhevelen van personeel dient rekening gehouden te worden met een
termijn van 3 tot 18 maanden.

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat
voor de uitvoering van dit beleidsvoornemen de regelgeving dient te
worden aangepast. Aanbevolen wordt om het aantal uitzonderingssituaties
in de regelgeving niet te beperken tot medische redenen en alleenstaande
minderjarige vreemdelingen jonger dan 12 jaar.

De investeringen die gepaard gaan met het opzetten van een structureel
derde land-AC bedragen € 2,4 miljoen voor huisvesting. Mocht sprake
zijn van een tijdelijk AC in een gemeente in het zuiden van het land dan
zijn de kosten niet structureel hoger. Een besparing van € 1,3 miljoen
wordt gerealiseerd door minder dubbeling van nadere gehoren. 

Gevolgen en beperkingen bindende termijnen voor IND (31)

Inleiding

De beleidsvoornemens voorzien een procedure waarbij de IND en de
asielzoeker/rechtsbijstandverlener telkens om en om één (werk)dag de
tijd hebben om een processtap af te ronden (met uitzondering van de
dagen 7 en 8 die beide aan de IND toekomen). Daarbij zullen de termijnen
van de nieuwe asielprocedure bindend zijn voor zowel de asielzoeker als
de IND. Overschrijding van de termijn door de IND zal tot gevolg hebben
dat de aanvraag verder zal worden behandeld in de Verlengde
Asielprocedure. Overigens worden in het aanmeldcentrum wel alle
processtappen afgemaakt tot en met het indienen van correcties en
aanvullingen op het rapport van nader gehoor. Net als nu is het
voornemen dat ook in het nieuwe model de IND met de volgende processtap
begint in geval van termijnoverschrijding door de
asielzoeker/rechtsbijstandverlener.

Werkprocessen

In de nieuwe procedure is geen wijziging voorzien in het aantal
processtappen noch in de volgorde waarin deze moeten worden doorlopen.
Daarnaast betekent de voorziene verlenging van de algemene procedure dat
de IND meer tijd tot haar beschikking heeft. Daarom wordt aangenomen dat
voor het overgrote deel van de instroom de introductie van bindende
termijnen goed uitvoerbaar zal zijn. De Raad voor Rechtsbijstand heeft
tijdens de expertmeeting van 22 april 2008 aangegeven dat reeds in het
huidige planningsmodel in zeker 80% van de zaken de onderling
afgesproken termijnen uit het blokkenmodel worden gehaald. In de nieuwe
procedure, waar deze blokken worden verlengd tot hele werkdagen, zal dit
percentage waarschijnlijk verder kunnen oplopen. 

Voor wat betreft werkprocessen komen onderstaand drie aspecten aan de
orde. Dit zijn:

termijnoverschrijdingen;

de essentie van de aanvraag vervalt;

aanvullend horen en onderzoeksmogelijkheden.

Termijnoverschrijdingen:

In de huidige 48-uursprocedure heeft de IND voldoende flexibiliteit voor
het inplannen van bijkomende werkzaamheden zoals onderzoeken
(leeftijdsonderzoek, afnemen taalanalyse gehoor) en aanvullende gehoren.
Voorts is het in de huidige situatie mogelijk om ‘de klok stil te
zetten’ indien er sprake is van uren die ‘redelijkerwijs niet kunnen
worden benut voor het onderzoek naar de aanvraag’. Dit kan
bijvoorbeeld worden toegepast in de gevallen dat er geen tolk
beschikbaar is (door ziekte of anderszins) of als de asielzoeker
gedurende de AC-procedure (voor een korte periode) naar het ziekenhuis
moet. Vorenstaande is niet opgenomen in de regelgeving, maar vloeit
voort uit afdelingsjurisprudentie. De enige verwijzing in het beleid is
te vinden in paragraaf C10/1.3 Vc waarin staat vermeld dat het wachten
op een tolk niet langer dan 22 uur mag duren, vermeerderd met het aantal
uren dat de AC-procedure korter heeft geduurd dan 48 uur. Dit om te
waarborgen dat de verblijfsduur van de asielzoeker niet onredelijk lang
wordt verlengd.

Ook in de nieuwe procedure zal zich de situatie blijven voordoen dat een
processtap niet binnen de daarvoor aangewezen dag afgerond kan worden.
In de beleidsbrief is hieromtrent niets opgenomen. Hieronder wordt een
drietal oplossingsvarianten aangedragen om termijnoverschrijdingen
procedureel op te vangen: 

Variant 1

De termijnen zijn dwingend voor zowel de IND als de asielzoeker en
rechtsbijstand. Overschrijding van de termijn, ongeacht of deze
overschrijding verschoonbaar of toerekenbaar is, heeft de consequentie
zoals genoemd in de conceptbeleidsbrief, namelijk dat de aanvraag verder
wordt afgehandeld in de Verlengde Asielprocedure. Tijdens eerdergenoemde
expertmeeting heeft VWN de voorkeur voor deze variant uitgesproken. 

Deze oplossingsvariant verhoudt zich echter slecht tot het
beleidsvoornemen om alle processtappen tot en met de correcties en
aanvullingen in alle gevallen in de algemene procedure te doorlopen.
Bovendien draagt deze variant het risico in zich dat het voor de
vreemdeling loont om een voorspoedig verloop van de procedure te
frustreren. Immers, een termijnoverschrijding – ongeacht de vraag of
deze toerekenbaar of ontoerekenbaar is – heeft altijd tot gevolg dat
de asielzoeker naar de Verlengde Asielprocedure wordt doorverwezen. Dit
is niet wenselijk.

Variant 2

Bij een (verschoonbare) termijnoverschrijding wordt de procedure
verlengd. Het stopzetten van de tijd ligt in de nieuwe procedure die is
ingericht in dagen echter iets ingewikkelder dan in de huidige
48-uursprocedure. In deze oplossingsvariant wordt de procedure bij een
termijnoverschrijding daarom verlengd met een extra dag waarop de
betreffende processtap alsnog kan worden afgerond. Omdat het in een
procedure meerdere keren kan voorkomen dat de tijd wordt stilgezet,
wordt voorgesteld om analoog aan het huidige beleid een maximum te
verbinden aan het aantal dagen waarmee de algemene procedure kan worden
verlengd. Ook VWN heeft hier uitdrukkelijk toe opgeroepen. Gedacht kan
worden aan een verlenging van maximaal twee dagen, nu dit qua tijd
redelijk overeenkomt met de huidige 22 uur. 

Wanneer de termijnoverschrijding de IND is toe te rekenen, bijvoorbeeld
vanwege capaciteitsgebrek aan de zijde van de IND, dan geldt dat de
aanvraag wordt afgehandeld in de verlengde procedure. Dit neemt niet weg
dat alle processtappen tot en met de correcties en aanvullingen in de
algemene procedure worden doorlopen. Derhalve kan ook in die situatie de
procedure met een of meerdere dagen worden verlengd. Deze verlenging
wordt ‘gecompenseerd’ doordat de vreemdeling de dagen ná de
processtappen na de correcties en aanvullingen in de verlengde procedure
en dus in de opvang doorloopt.

Variant 2 heeft als nadeel dat ook bij een luttele termijnoverschrijding
de Algemene Asielprocedure met een hele dag wordt verlengd. VWN heeft
reeds aangegeven hier kritisch tegenover te staan. Dit impliceert immers
een aanzienlijke verlenging van de verblijfsduur van de vreemdeling op
het aanmeldcentrum.

Variant 3

Dit is variant 2 waarbij de mogelijkheid ingebouwd wordt om de tijd die
overblijft op de extra procesdag toch nuttig te besteden, waardoor het
in een aantal gevallen mogelijk zal zijn de termijnoverschrijding in te
lopen. Ter illustratie: stel dat de IND om verschoonbare reden er net
niet in slaagt om een nader gehoor op dag 3 af te maken, maar het nader
gehoor de volgende ochtend (dag 4) in relatief korte tijd kan afronden.
In dat geval zou de IND het rapport van gehoor direct kunnen uitreiken.
Slaagt de rechtsbijstand erin dit gehoor nog diezelfde dag op een
verantwoorde wijze na te bespreken (bijvoorbeeld omdat de nabespreking
toch pas in de middag was ingepland), dan scheelt dit de vreemdeling een
dag nodeloos wachten op het aanmeldcentrum. Omgekeerd, wanneer de
rechtsbijstand er om verschoonbare reden niet in slaagt de voorbereiding
op dag 2 af te ronden, maar deze voorbereiding in de ochtend van dag 3
in relatief korte tijd afrondt, dan zou de overgebleven tijd door de IND
kunnen worden gebruikt om alsnog het nader gehoor af te nemen. 

Om dit mogelijk te maken, zou in het beleid opgenomen kunnen worden dat
bij een termijnoverschrijding de procedure in beginsel met een dag wordt
verlengd. Zien IND en rechtsbijstand in het vervolg van de Algemene
Asielprocedure echter kans om de tijd die eerder verloren is gegaan in
te lopen en kunnen zij hierover onderling overeenstemming bereiken, dan
staat niets hieraan in de weg. 

Tijdens de expertmeeting op 22 april 2008 hebben zowel IND als Raad voor
de Rechtsbijstand op basis van de huidige ervaringen met het
blokkenmodel geconcludeerd dat de introductie van bindende termijnen de
overzichtelijkheid en planbaarheid van de procedure weliswaar verbetert,
maar dat het de flexibiliteit van de procedure niet ten goede komt.
Vanuit de uitvoeringspraktijk van de IND wordt het wenselijk geacht om
ondanks de introductie van bindende termijnen voor de IND, toch een
zekere mate van flexibiliteit in de procedure te bewaren. De voorkeur
van de IND gaat daarbij uit naar variant 3, daar de verblijfsduur van de
asielzoeker op het aanmeldcentrum in deze variant niet onnodig wordt
verlengd en deze variant bij een termijnoverschrijding naar verwachting
minder ingrijpende gevolgen heeft voor de planning dan verlenging van de
procedure met een hele dag. Tijdens een expertmeeting over het
blokkenmodel op 22 april 2008 heeft de Raad voor Rechtsbijstand
aangegeven haar twijfels te hebben bij dit model, nu de autonomie van de
advocaat hierdoor in het geding komt. Voorkeur van de Raad voor
Rechtsbijstand lijkt daarom meer uit te gaan naar variant 2.  

De essentie van de aanvraag vervalt: 

Thans bestaat de mogelijkheid om het AC-proces opnieuw te laten beginnen
als de asielzoeker tijdens de AC-procedure zijn eerder afgelegde
verklaringen inzake identiteit, nationaliteit, reisroute of zijn
asielrelaas dusdanig wijzigt dat de essentie aan de aanvraag is komen te
ontvallen. 

In dit geval is de verlenging van het verblijf in het aanmeldcentrum aan
de vreemdeling zelf toe te rekenen. Aanbevolen wordt dat in dit geval
een verlenging van de procedure met meerdere dagen mogelijk moet
blijven.

Aanvullend horen en onderzoeksmogelijkheden: 

Zoals eerder in deze paragraaf is opgemerkt, brengt de instelling van
bindende termijnen niet alleen het risico van termijnoverschrijding met
zich mee. Ook heeft de koppeling van processtappen aan vaste dagen in de
algemene procedure gevolgen voor de ‘inplanbaarheid’ van andere
werkzaamheden. Zo wordt de mogelijkheid om een aanvullend gehoor af te
nemen ingeperkt. Immers, dag 2, dag 4 en dag 6 van de procedure zijn
reeds op voorhand voorbehouden aan de asielzoeker. Vanuit de IND wordt
de aanbeveling gedaan om de mogelijkheid open te houden voor de IND om
in ieder geval op de proceduredagen die de IND toekomen aanvullend te
mogen horen (dag 1, 3, 5 en 7/8). VWN heeft tijdens eerdergenoemde
expertmeeting echter aangegeven hier geen voorstander van te zijn, nu
uit de noodzaak om een aanvullend gehoor af te nemen, kan worden
afgeleid dat de aanvraag zich kennelijk niet leent voor afdoening binnen
de 8 dagen. Anderzijds stelt de IND dat het stellen van enkele
aanvullende vragen, bijvoorbeeld naar aanleiding van correcties en
aanvullingen of een zienswijze, de zorgvuldigheid van de beslissing
juist ten goede komt.

Voorts acht de IND het wenselijk om de procedure met één dag te kunnen
verlengen voor het verrichten van (leeftijds-)onderzoek. De huidige
48-uursprocedure geeft voldoende flexibiliteit om het leeftijdsonderzoek
binnen de AC-procedure uit te voeren. Ter illustratie: amv’s bij wie
twijfel bestaat over de opgegeven leeftijd, melden zich thans op
zondagmiddag op afspraak op AC Schiphol. Op maandag wordt vervolgens het
eerste gehoor afgenomen. Op dinsdag wordt de gestelde amv vervolgens
naar het diagnostische centrum in Eindhoven vervoerd voor het
leeftijdsonderzoek. De uitkomst van dit onderzoek wordt later die dag of
de volgende dag door het NFI aan de IND bekend gemaakt. Hierdoor kan
binnen de 48 procesuren een beslissing worden genomen op de
asielaanvraag. 

De in de beleidsbrief voorgestelde procedure biedt geen ruimte om het
leeftijdsonderzoek op een vergelijkbare wijze te incorporeren in de
Algemene Asielprocedure. Derhalve wordt door de IND de aanbeveling
gedaan om – in geval er aanleiding is om te twijfelen aan iemands
opgegeven leeftijd – de procedure met één dag te kunnen verlengen
(zijnde de dag na het eerste gehoor) zodat leeftijdsonderzoek kan worden
uitgevoerd. Zeker in het geval uit leeftijdsonderzoek naar voren komt
dat de vreemdeling meerderjarig is, lijkt dit verdedigbaar. 

Een vergelijkbare situatie doet zich voor wanneer op basis van de
bevindingen tijdens het eerste gehoor, aanleiding wordt gezien om een
taalanalyse onderzoek op te starten. Aangezien taalanalyseonderzoek niet
binnen een kort tijdsbestek kan worden verricht, is het niet mogelijk
binnen de 48-uursprocedure te beslissen op de aanvraag. Indien
taalanalyse wordt opgestart, wordt de vreemdeling in de huidige praktijk
dan ook OC gezonden na het eerste gehoor. Wel wordt zoveel mogelijk
getracht om de geluidsopname (taalanalyse gehoor) nog op het
aanmeldcentrum te maken. Hierdoor wordt voorkomen dat tijd verloren gaat
met het inplannen van een afspraak. Voorgesteld wordt om in taalanalyse
zaken af te zien van het standaard nader horen in de algemene procedure.
Wel verdient het aanbeveling om de dag waarop normaliter het nader
gehoor wordt afgenomen (dag 3), aan te wijzen als de dag waarop het
taalanalyse gehoor wordt afgenomen. Indien pas na het nader gehoor wordt
besloten tot het doen van taalanalyse, verdient het aanbeveling in het
beleid de ruimte te laten om het taalanalyse gehoor binnen 8 dagen af te
nemen. Indien mogelijk zou het gehoor nog kunnen plaatsvinden op de dag
van het nader gehoor (dag 3) dan wel op de dag na de correcties en
aanvullingen (dag 6).

Uitvoeringsbeleid

Thans is in de Vc neergelegd dat de asielzoeker wordt doorverwezen naar
een opvangvoorziening en in de vervolgprocedure komt als de IND de
48-uurstermijn overschrijdt (Vc C10/1.3, C13/2). In geval van
termijnoverschrijding door rechtsbijstand van de voorbereidingstijd op
het nader gehoor, kan door de IND een uiterste termijn van nog eens drie
uur gegeven worden, waarna een aanvang kan worden gemaakt met het nader
gehoor als de voorbereiding dan nog niet is afgerond. Een zelfde
werkwijze geldt ook voor het geval dat de nabespreking van het nader
gehoor en voornemen nog niet zijn afgerond en er nog geen zienswijze
ligt. De enige uitzondering die hierop geldt, is het geval dat er ook
geen voorbereiding op het nader gehoor heeft plaatsgevonden (Vc C10/1.3,
C15/4). 

Om dit beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren kunnen eerdergenoemde
paragrafen in de Vc niet in de huidige vorm blijven bestaan. Zoals is
aangegeven in paragraaf 3.2 en 3.3 ligt het in de rede om de termijnen
die de IND en de rechtsbijstand ter beschikking staan in hogere
regelgeving neer te leggen. De consequenties van de overschrijding van
termijnen kan in beleidsregels worden uitgewerkt.

Onder Werkprocessen is vanuit de IND de aanbeveling gedaan om een zekere
mate van flexibiliteit in de procedure te bewaren voor het ‘stopzetten
van de tijd’, het afnemen van aanvullende gehoren, taalanalyse gehoren
of het verrichten van leeftijdsonderzoek. Indien deze aanbeveling wordt
overgenomen, verdient het aanbeveling om de wijze waarop deze
flexibiliteit wordt ingevuld neer te leggen in de regelgeving. Op die
wijze wordt gewaarborgd dat alle partijen de Algemene Asielprocedure op
dezelfde wijze uitvoeren. Al het bestaande beleid (de Vc) dient in dit
kader te worden aangepast.

Daarnaast dient in de regelgeving nog rekening te worden gehouden met
het volgende. Uit de beleidsbrief is niet op te maken of het beleid in
paragraaf C10/1.3 en C15/4 Vc (de IND moet altijd wachten op de
nabespreking van het voornemen wanneer er geen voorbereiding op het
nader gehoor heeft plaatsgevonden) in de huidige vorm moet blijven
bestaan. 

Gezien de nieuwe situatie waarin de asielzoeker tijdens de
voorbereidingstermijn reeds de gelegenheid krijgt om zich met een
rechtsbijstandverlener op de asielprocedure voor te bereiden, wordt
aanbevolen om dit beleid te herzien. Daar waar het huidige beleid ertoe
dient om een zorgvuldige besluitvorming te waarborgen door te voorkomen
dat een asielzoeker een negatieve beschikking ontvangt zonder dat hij op
enig moment in contact is geweest met een rechtsbijstandverlener, zou
gesteld kunnen worden dat dit in de nieuwe situatie reeds voldoende is
gewaarborgd. Daarvoor dient de wijze waarop door de rechtsbijstand in de
voorbereidingstermijn uitvoering gegeven gaat worden aan de mogelijkheid
om de asielzoeker voor te bereiden op de procedure echter wel
vergelijkbaar te zijn met de wijze waarop dit in de Algemene
Asielprocedure gebeurt. De Raad voor Rechtsbijstand en VWN hebben
tijdens de expertmeeting op 22 april jl. aangegeven te betwijfelen of
dit wel met elkaar te vergelijken valt. 

Indien de keuze wordt gemaakt om dit beleid inderdaad aan te passen,
wordt aanbevolen om dit niet te laten gelden wanneer er in de
voorbereidingstermijn door omstandigheden geen voorbereiding door
rechtsbijstand heeft plaatsgevonden. Dit hangt uiteraard samen met de
mate waarin de verschillende activiteiten in de voorbereidingstermijn
dwingend worden voorgeschreven.

In ieder geval ligt het voor de hand om ten aanzien van de categorieën
asielzoekers die expliciet van de voorbereidingstermijn worden
uitgezonderd (zie paragraaf 2.7) te bepalen dat de procedure in geval
van termijnoverschrijding van de zijde van de
asielzoeker/rechtsbijstandverlener in alle gevallen wordt voortgezet.
Dit in verband met de omstandigheid dat het wenselijk wordt geacht om
asielaanvragen van deze categorieën asielzoekers (vervolgaanvragers,
aanvragers die een gevaar voor de openbare orde vormen, aanvragers die
misbruik maken van de procedure) zoveel mogelijk in de Algemene
Asielprocedure te kunnen behandelen. 

Het risico bestaat overigens dat alle nieuwe regelgeving met betrekking
tot (bindende) termijnen en processtappen zal leiden tot juridische
procedures. Derhalve is het van belang om de regelgeving zo duidelijk
mogelijk te maken om jurisprudentie welke aanpassing van de regelgeving
noodzakelijk maakt, te voorkomen. Dat geldt in versterkte mate voor
regelgeving met betrekking tot de vraag welke termijnoverschrijdingen al
dan niet verschoonbaar zijn: door in het beleid een zo compleet
mogelijke lijst van verschoonbare en niet-verschoonbare
termijnoverschrijdingen vast te leggen, kunnen juridische discussies
worden beperkt tot uitzonderingsgevallen die niet in het beleid zijn
voorzien.

Accommodaties en opvangcapaciteit

In het geval een bindende termijn niet gehaald wordt en dit ertoe leidt
dat de behandeling van de asielaanvraag wordt doorgezet naar de
Verlengde Asielprocedure betekent dit dat de betrokken asielzoeker bij
het COA in een O&I-locatie geplaatst wordt. Bezien vanuit accommodaties
heeft dit voor de IND geen directe consequenties. De beslissing wordt
weliswaar in dit geval op een later tijdstip genomen maar zeker wanneer
het nader gehoor al heeft plaatsgevonden en de correcties en
aanvullingen al beschikbaar zijn, behoeft de IND niet heel veel nadere
werkzaamheden te verrichten en zijn de gevolgen voor wat betreft
capaciteit of ruimten beperkt.

Uiteraard zal de situatie dat een bindende termijn niet wordt gehaald en
de behandeling van de asielzoeker daarom in de Verlengde Asielprocedure
gaat plaatsvinden, een langer verblijf bij het COA tot gevolg hebben en
daarmee een grotere behoefte aan opvangcapaciteit tot gevolg hebben. Bij
de keuze voor variant drie zal bij een termijnoverschrijding de
procedure in beginsel met een dag verlengd worden (met een maximum van
twee dagen). Hiermee wordt ook het verblijf in de verblijfslocatie van
het COA gedurende de algemene procedure met een dag verlengd. Uiteraard
heeft dit ook consequenties voor de benodigde behoefte aan capaciteit.

Personeel en financiën

Ten aanzien van dit voornemen wordt verwezen naar het beleidsvoornemen
‘Wijziging afdoeningprofiel/percentage op AC’ (zie paragraaf 3.7).

Conclusies

Aangenomen wordt dat voor het overgrote deel van de instroom de
introductie van bindende termijnen voor wat betreft de werkprocessen
goed uitvoerbaar zal zijn. Wel wordt vanuit de IND de aanbeveling gedaan
om een zekere mate van flexibiliteit in de procedure te bewaren voor het
‘stopzetten van de tijd’, het afnemen van aanvullende gehoren,
taalanalyse gehoren of het verrichten van leeftijdsonderzoek. De
voorkeur van de IND gaat daarbij uit naar oplossingsvariant 3, en van
VWN naar variant 2.

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid kan worden geconcludeerd dat
voor de uitvoering van dit beleidsvoornemen de regelgeving dient te
worden aangepast. Om het risico op juridische procedures omtrent de
nieuwe (bindende) termijnen en processtappen te voorkomen, dient dit
beleidsvoornemen zo uitgebreid en duidelijk mogelijk in de regelgeving
te worden neergelegd.

Met betrekking tot accommodaties is het beleidsvoornemen uitvoerbaar.
Het heeft voor de accommodaties geen directe consequenties. Dit is wel
het geval als asielzoekers naar de Verlengde Asielprocedure gaan als
gevolg van het niet realiseren van de bindende termijnen (meer
opvangcapaciteit noodzakelijk). 

Persoonlijke aspecten/karakteristieken zoveel mogelijk meenemen in
asielprocedure (33)

Inleiding

Voorgesteld wordt om bijzondere, persoonlijke aspecten zoals
minderjarigheid, medische omstandigheden of slachtofferschap van
mensenhandel zoveel mogelijk in de asielprocedure zelf mee te nemen, dan
wel in aparte procedures die parallel lopen. In de huidige situatie komt
het geregeld voor dat dergelijke bijzondere, persoonlijke aspecten na
afloop van de asielprocedure, of anderszins op een moment waarop deze
niet meer kunnen worden meegenomen, naar voren komen.

Uitvoeringsbeleid

In de huidige situatie is het beperkt mogelijk om bijzondere aspecten
ten aanzien van de persoon van de asielzoeker mee te nemen bij de
beoordeling van de asielaanvraag (voor zover deze aspecten niet kunnen
leiden tot een verblijfsvergunning asiel). In artikel 3.6 Vb is
neergelegd dat de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd
slechts ambtshalve kan worden verleend onder een beperking verband
houdend met verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit
Nederland kan vertrekken of met verblijf als minderjarige vreemdeling.
In paragraaf C14/6 Vc is neergelegd wanneer er in de asielprocedure een
ambtshalve toets plaatsvindt.

Twee bijzondere aspecten worden verder uitgewerkt:

de medische toestand van een asielzoeker wordt in de huidige situatie
bij de beoordeling van de asielaanvraag in het kader van artikel 3 EVRM
meegenomen. Dit volgt uit jurisprudentie van het EHRM. Wanneer de
medische toestand ertoe leidt dat uitzetting een schending van dit
artikel zou betekenen, kan een verblijfsvergunning asiel worden
verleend; 

slachtofferschap van mensenhandel wordt in de huidige situatie niet
getoetst in het kader van een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel,
tenzij dit slachtofferschap is te verbinden aan één van de gronden
voor verlening van de verblijfsvergunning asiel. Dit neemt niet weg dat
al tijdens de asielprocedure aangifte van mensenhandel kan worden
gedaan.

Hoewel de beleidsbrief twee mogelijkheden geeft voor de wijze waarop de
bijzondere aspecten dienen te worden meegenomen: ofwel in de
asielprocedure zelf, ofwel in een parallelle procedure, vergt dit
beleidsvoornemen in ieder geval aanpassing van de regelgeving:

indien de bijzondere aspecten (medisch, slachtofferschap mensenhandel)
in de asielprocedure zelf meegenomen worden en, logischerwijs, een
zelfstandige grond voor verlening van een verblijfsvergunning asiel gaan
vormen, dient artikel 29 Vw te worden uitgebreid. Hetzelfde geldt voor
hoofdstuk C2 Vc, waarin de gronden voor inwilliging van de asielaanvraag
zijn neergelegd;

indien de bijzondere aspecten in een parallelle procedure meegenomen
worden, ligt het in de rede om dit middels een ambtshalve toets te doen
welke plaatsvindt indien de asielzoeker niet in aanmerking komt voor een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (zoals thans reeds gebeurt
bij alleenstaande minderjarigen en personen die een beroep doen op het
buitenschuldbeleid). Deze ambtshalve toets kan vervolgens leiden tot de
verlening van een verblijfsvergunning regulier. Om dit te
bewerkstelligen dient artikel 3.6 Vb te worden uitgebreid. Hetzelfde
geldt voor hoofdstuk B14 Vc waarin de beleidsregels met betrekking tot
de ambtshalve verlening van een verblijfsvergunning regulier zijn
neergelegd.

Laatstgenoemde werkwijze sluit goed aan bij het gestelde in de Blauwdruk
Modern Migratiebeleid, waarin is aangegeven dat “niet uit te sluiten
is dat in de (nabije) toekomst meer verblijfsvergunningen, horend bij
bepaalde vormen van groepsgebonden humanitair beleid, ambtshalve worden
verleend”. Verder wordt op deze manier toch nog een zekere scheiding
tussen asiel en regulier behouden door aan deze niet-asiel gerelateerde
verblijfsdoelen een verblijfsvergunning regulier te verbinden en geen
verblijfsvergunning asiel. Deze wijze van toetsen aan genoemde
bijzondere aspecten verdient dan ook de voorkeur.

Ten aanzien van de nadere invulling van dit beleidsvoornemen is het
volgende van belang.

Medische aspecten:

Voor zover het de voorwaarden voor ambtshalve verlening van een
verblijfsvergunning regulier op grond van medische omstandigheden
betreft, zou kunnen worden aangesloten bij de toets zoals deze op dit
moment geldt wanneer een vreemdeling een verblijfsvergunning regulier
onder de beperking “het ondergaan van een medische nood” aanvraagt.
De voorwaarden voor het verkrijgen van deze vergunning zijn neergelegd
in hoofdstuk B8 Vc. 

Gezien het korte tijdsbestek waarin deze EAUT plaatsvindt, zijn de
precieze gevolgen voor de IND van de beschreven invulling van dit
beleidsvoornemen op dit moment nog niet te voorzien. Aanbevolen wordt
dan ook om dit nader te laten onderzoeken wanneer duidelijk is op welke
wijze dit beleidsvoornemen zal worden ingevuld. 

Uitgaande van een ambtshalve toets in de asielprocedure op basis van de
bestaande voorwaarden voor een verblijfvergunning regulier onder de
beperking “het ondergaan van een medische nood”, kunnen (grofweg)
wel reeds de volgende gevolgen worden voorzien:

in paragraaf 5.3 is neergelegd dat het onderzoek van het BMA in de
meeste gevallen gemiddeld drie tot vier weken duurt vanaf het moment dat
alle medische gegevens zijn verzameld (hetgeen gemiddeld zeven weken
duurt). Gezien de aanbeveling om in de voorbereidingstermijn enkel
medisch onderzoek te doen naar de zogenaamde ‘hoorvraag’ (zie
paragraaf 2.5), zal het niet mogelijk zijn om een asielaanvraag
inclusief de ambtshalve toets in de Algemene Asielprocedure af te ronden
indien er onderzoek door het BMA dient te worden opgestart. In
dergelijke gevallen zal een asielaanvraag derhalve in de Verlengde
Asielprocedure moeten worden behandeld. Dit zal gevolgen hebben voor het
AC-afdoeningpercentage;

bij de indiening van een asielaanvraag hoeven geen leges te worden
betaald. Indien het mogelijk wordt om medische omstandigheden te laten
beoordelen in het kader van een asielaanvraag, bestaat de kans dat
vreemdelingen die thans een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier
indienen in de nieuwe situatie een asielaanvraag indienen. Dit
beleidsvoornemen zou derhalve een vermindering van de inkomsten uit
leges tot gevolg kunnen hebben;

gezien de bovenstaande gevolgen, dient er in de nieuwe situatie een
mogelijkheid tot het voorkomen van misbruik van deze procedure ingebouwd
te worden. De enige manier om hiervoor een ‘filter’ in te bouwen
ligt aan de voorkant van de asielprocedure in de voorbereidingstermijn.
Bezien dient te worden in hoerverre de uitkomsten van de (beperkte)
medische screening in de TNV hiervoor gebruikt kunnen worden;

de ambtshalve toets in de asielprocedure wordt in de huidige situatie
uitgevoerd door medewerkers van het proces Asiel. Het ligt in de rede
dat dit in de nieuwe situatie ook zal gebeuren als er meerdere
verblijfsdoelen ambtshalve getoetst gaan worden in de asielprocedure.
Dit zal ertoe leiden dat de medewerkers hiertoe opgeleid dienen te
worden.

Slachtofferschap mensenhandel: 

De voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning regulier onder
de beperking “de vervolging van mensenhandel” zijn neergelegd in
artikel 3.48 Vb en uitgewerkt in hoofdstuk B9 Vc. Op grond van genoemd
beleid krijgen slachtoffers van mensenhandel de mogelijkheid om
gedurende een bedenktijdfase van drie maanden te beslissen of zij
aangifte willen doen van mensenhandel. De verlening van een
verblijfsvergunning regulier op grond van slachtofferschap mensenhandel
is gekoppeld aan het doen van aangifte op grond waarvan een
strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek wordt
gedaan. 

Ervan uitgaande dat het in de nieuwe situatie niet de bedoeling is om
asielzoekers van deze bedenktijdfase uit te sluiten en dat het evenmin
de bedoeling is de koppeling met de aangifte en het strafrechtelijk
onderzoek los te laten, wordt aanbevolen om het slachtofferschap van
mensenhandel niet ambtshalve in de asielprocedure te toetsen. De
asielprocedure en de procedure voor slachtoffers van mensenhandel zijn
immers zo verschillend ingericht dat het vrijwel onmogelijk is om deze
procedures (naadloos) op elkaar aan te laten sluiten. 

Daarbij komt nog dat er het afgelopen jaar veel aandacht is geweest voor
de samenloop van de asielprocedure en slachtofferschap van mensenhandel.
In het beleid (hoofdstuk B9 Vc) is daarom recentelijk de mogelijkheid
neergelegd voor vreemdelingen die slachtoffer zijn van mensenhandel die
een asielprocedure hebben lopen en vooralsnog geen gebruik willen maken
van de zogenaamde ‘B9-regeling’ om op een later tijdstip alsnog van
de regeling gebruik te maken. Daarnaast zijn medewerkers van het proces
Asiel geïnformeerd over de wijze waarop zij signalen van mensenhandel
kunnen onderkennen en op welke wijze zij daarmee om dienen te gaan. 

Het (ambtshalve) toetsen van slachtofferschap mensenhandel in de
asielprocedure lijkt derhalve geen toegevoegde waarde te hebben.

Personeel en financiën

Op basis van de bovenstaande tekst kan voor wat betreft financiën
worden geconcludeerd dat de IND minder legesgelden ontvangt. Verder
betekent het voor het personeel een wijziging in de wijze waarop een
asielaanvraag moet worden getoetst. Dat laatste leidt tot een hogere
normtijd voor een asielbesluit. Voor de manier waarop die hogere
normtijd is berekend, geldt het volgende:

De normtijd voor de behandeling van een aanvraag met als doel ‘Medisch
verblijf’ = 238 minuten. 

De normtijd voor een ambtshalve toets bij Asiel = 40 minuten. 

Gemiddeld is sprake van 140 minuten. Toepassing is derhalve 140 minuten
x 14000 = 29 fte (32.677 uren /1127) x middenloonsom van € 50.000 =
€ 1,5 miljoen

Conclusies

Samengevat kan worden geconcludeerd dat dit beleidsvoornemen niet kan
worden uitgevoerd zonder dat de regelgeving wordt aangepast. Aanbevolen
wordt de bijzondere aspecten in de asielprocedure te laten meenemen
middels een ambtshalve toets op basis waarvan een verblijfsvergunning
regulier kan worden verleend. Daarnaast wordt aanbevolen om
slachtofferschap van mensenhandel geen onderdeel te laten worden van een
ambtshalve toets in de asielprocedure. De wijze van toetsing van een
asielaanvraag dient te worden aangepast. Het gevolg is een
kostenverhoging van € 1,5 miljoen.

Wijziging afdoeningprofiel op AC (14)

Inleiding

Naar verwachting zullen meer zaken worden afgedaan in de Algemene
Asielprocedure op het aanmeldcentrum als gevolg van het beschikbaar
komen van meer tijd na introductie van het model van acht dagen. In deze
paragraaf verstaan we onder de term ‘afdoeningprofiel’ het
AC-afdoeningpercentage.

Personeel en financiën

In de huidige asielprocedure is er sprake van een proces waarbij
asielzoekers een aantal dagen/weken in een TNV wachten op de start van
hun asielprocedure. Is deze eenmaal in het aanmeldcentrum voor hen
gestart dan is de maximale duur hiervan 48 uur. In de Business Case
wordt uitgegaan van:

14.000 asielzoekers AC per jaar;

er is sprake van 78% doorzending naar OC, 10% inwilliging en 12%
afwijzing. Kortom, het AC-afdoeningpercentage is 22%.

Verder zijn de volgende gegevens van belang:

van de 14.000 asielzoekers komt 80% (11.200) via de zogenaamde
land-AC’s binnen, 20% (2.800) via AC Schiphol;

van alle asielzoekers die via een AC binnenkomen, dient voor ongeveer
40% een langdurig onderzoek (taalanalyse, Dublinonderzoek, onderzoek
BuZa) uitgevoerd te worden;

verder kan gesteld worden dat bijzondere (kwetsbare) doelgroepen in
principe niet in de ‘aanmeldprocedure’ worden afgedaan (te denken
valt aan zieken, zwangeren, een deel van de amv’s). Uitgegaan wordt
van 5% van het aantal asielzoekers.

In de nieuwe situatie zal er sprake zijn van een andere asielprocedure
die meer effectief dient te zijn. Volgens de Business Case stijgt, als
gevolg van de veranderde procedure, het AC-afdoeningpercentage van 22
naar 45% (55% naar Verlengde Asielprocedure, 25% inwilliging, 20%
afwijzing). Dit zou een besparing van € 34 miljoen tot gevolg hebben:

2.100 asielzoekers (15% van 14.000) meer ingewilligd x 2 maanden opvang;

1.120 asielzoekers (8% van 14.000) meer afgewezen x 1,3 jaar opvang.

Deze verhoging van het afdoeningpercentage is gebaseerd op inschattingen
van betrokkenen/experts tijdens het opstellen van de Business Case. 

Op 19 maart 2008 heeft in het kader van de EAUT een expertmeeting
plaatsgevonden waarin is vastgesteld wat de effecten van
procedurewijzigingen zijn op het afdoeningpercentage. Verder is in de
teams en door vertegenwoordigers van ACS aangegeven dat het niet
mogelijk is om de voorbereidingstermijn voor 2012/2013 in te voeren (zie
ook paragraaf 3.9). De invoering van het 8-dagenmodel zal in aangepaste
vorm worden ingevoerd.

Hieronder is een overzicht gegeven van de procedurele wijzigingen en de
inschattingen van de experts van de expertmeeting op het
AC-afdoeningpercentage:

Invoering van de voorbereidingstermijn:

meer tijd voor identiteits- en documentenonderzoek: licht positief
effect op afdoeningpercentage;

begeleiding door rechtsbijstand: zowel een positief effect als een
negatief effect (als gevolg van meer onderzoeken) op het
afdoeningpercentage. Per saldo geen effect;

medische check voor alle asielzoekers: negatief effect door meer
beroepen op medische problematiek;

asielzoekers praten met elkaar en beïnvloeden elkaar: licht negatief
effect door meer onderzoeken.

Per saldo geven de experts aan dat zij verwachten dat betreffende
procedureveranderingen niet/nauwelijks een effect hebben op het
AC-afdoeningpercentage.

Van 48 uur naar 8 dagen: 

meer tijd voor de IND; hierbij wordt uitgegaan van voldoende capaciteit
om te voorkomen dat het afdoeningpercentage sterk daalt;

meer tijd zal echter onvoldoende zijn om de meeste onderzoeken binnen de
termijn af te ronden. Kortom nauwelijks effect op het
afdoeningpercentage;

het beter kunnen opvangen van pieken als gevolg van het invoeren van
buffercapaciteit: een licht positief effect;

meer tijd voor rechtsbijstand: effect onbekend;

door te gaan werken met het 8-dagenmodel: een positief effect op het
afdoeningpercentage. Elke processtap dient binnen een dag plaats te
vinden, zo niet doorzending naar Verlengde Asielprocedure: een negatief
effect op het afdoeningpercentage. Per saldo geen effect;

correcties en aanvullingen standaard: geen effect;

alle nader gehoren in de Algemene Asielprocedure: geen effect.

Conclusie was dat de uiteindelijke impact van deze veranderingen op het
afdoeningpercentage niet te kwantificeren is. Experts geven aan te
verwachten dat deze licht positief, maar niet substantieel is. De impact
van het verlengen van de asielprocedure naar 8 dagen op het
AC-afdoeningpercentage is per saldo vooraf niet vast te stellen, maar
lijkt licht positief te zijn. Tijdens de expertmeeting is uitgegaan van
Scenario A (zie paragraaf 3.4) waarbij de arbeidscapaciteit in het AC
gelijk blijft in de nieuwe situatie.

In een later stadium van de EAUT is als uitgangspunt Scenario B gekozen;
het verplaatsen van een aanzienlijke arbeidscapaciteit van de Verlengde
naar de Algemene Asielprocedure. Dit nieuwe uitgangspunt waarbij meer
arbeidscapaciteit aan de ‘voorkant’ van het proces beschikbaar komt,
alsmede aanvullende onderzoeksresultaten (queries op het
asielzoekersbestand) hebben ertoe geleid dat voor een optimistisch
scenario is gekozen met een AC- afdoeningpercentage van circa 40%. Dit
is als volgt vastgesteld:

Bij 40% van de asielzoekers dient in het kader van hun aanvraag een
langdurig (langdurig is langer dan de duur die men doorbrengt in de
voorbereidingsfase en de Algemene Asielprocedure) onderzoek te worden
opgestart.

hierdoor blijft er een groep van 60% over die in principe geschikt zou
zijn voor afdoening.

hiervan gaat af:

5% kwetsbare groepen zoals amv’s en ‘medische gevallen’. Deze
groep zou groter kunnen worden als gevolg van medicalisering in de
nieuwe procedure,

5% zaken die vallen onder een besluitmoratorium/aanhoudend beleid,

5% als gevolg van termijnoverschrijdingen. Als gevolg van het nieuwe
planningsmodel zakt het huidige percentage, echter door termijnen per
dag te stellen stijgt het weer,

5% als gevolg van allerlei overige redenen. Zaken zullen inhoudelijk
complexer worden nu meer tijd aan de rechtsbijstand wordt gegund.

Het percentage afdoening in de Algemene Asielprocedure is derhalve 40,
de doorzending naar de Verlengde Asielprocedure is 60%. Het
AC-afdoeningpercentage van 45 zoals in de Business Case gebruikt, kan
vanuit de EAUT niet gevalideerd worden.

14.000 asielzoekers Algemene Asielprocedure

Oude situatie volgens Business Case

22% afdoening (12% afwijzing,

10% inwilliging)

78% OC (waaronder 43% onderzoek)

	Nieuwe situatie

40% afdoening (16% afwijzing, 

24% inwilliging)

60% Verlengde Asielprocedure (waaronder 40% langdurig onderzoek)



Mochten aanvullende maatregelen genomen worden of externe veranderingen
plaatsvinden waarmee bij de beleidsvoornemens geen rekening is gehouden
dan zou wellicht een hoger afdoeningpercentage gerealiseerd kunnen
worden. Te denken valt aan:

verandering in de samenstelling van nationaliteiten;

minder kwetsbare groepen in de samenstelling;

minder langdurige onderzoeken en verkorting van de onderzoeken zodat
deze binnen de Algemene Asielprocedure afgehandeld kunnen worden;

nog verder uitbreiden van onderzoekscapaciteit;

het organiseren van mechanismen die ervoor zorgen dat in de gehele keten
op gecoördineerde wijze wordt omgeschakeld/opgeschaald indien dit nodig
is (immers ‘de keten is net zo sterk als de zwakste schakel’);

optimaliseren van de beschikbaarheid van tolken (ook bij pieken).

Een deel van deze factoren is beïnvloedbaar, een deel ook niet.
Overigens kan worden opgemerkt dat het AC-afdoeningpercentage in de
afgelopen jaren duidelijk hoger ligt dan de 22 waarvan in de Business
Case is uitgegaan. In de periode 2002 tot heden ligt dit tussen de 25%
en 50% (zie bijlage 4a).

Door meer zaken in de Algemene Asielprocedure af te doen levert dit een
besparing op van 21,6 miljoen. In de Business Case is uitgegaan van een
besparing van 33 miljoen; dit verschil wordt veroorzaakt door andere
aannames met betrekking tot de afdoeningpercentages zoals in
onderstaande tabel weergegeven:

De ervaringen van het COA zijn dat asielzoekers die in het AC een
inwilliging ontvangen, thans gemiddeld 3 maanden in de opvang
verblijven. Uitgangspunt in de nieuwe procedure is dat gemeenten
meewerken aan een snelle uitplaatsing van statushouders, die binnen 4
weken gerealiseerd is. Indien dit niet mogelijk blijkt, heeft dat grote
financiële gevolgen.

Conclusies

Door de realisatie van de relevante beleidsvoornemens voor de AC’s zal
het afdoeningpercentage in de Algemene Asielprocedure -naar verwacht-
stijgen van 22 naar 40 onder gelijkblijvende omstandigheden. Dit leidt
tot een besparing van € 21,6 miljoen. 

Voorzien in buffercapaciteit (37) en doelmatige alternatieve inzet van
buffercapaciteit (38)

Inleiding

Om te voorkomen dat de efficiëntere afdoening van asielzaken wordt
belemmerd door capaciteitstekorten, wordt voorzien in buffercapaciteit.
Deze kan – vanuit bedrijfseconomisch oogpunt – alternatief worden
ingezet op momenten dat ze niet voor asielzaken nodig is.

De buffercapaciteit vraagt de nodige investeringen. Anderzijds leidt
deze tot de nodige baten. Voorbeelden hiervan zijn:

minder zeer kostbare noodoplossingen bij pieken;

het voorkomen van negatieve publiciteit en politieke aandacht;

het voorkomen van het verlies aan goodwill bij gemeenten en de
samenleving;

het voorkomen van oplopende wachttijden voor asielzoekers. 

Werkprocessen

Voor de ontwikkeling van buffercapaciteit zijn twee modellen denkbaar:

Het beddenmodel

Fluctuaties in de instroom worden uitsluitend opgevangen door een
flexibele opvangcapaciteit, dat wil zeggen een flexibele inzet van
bedden in de TNV.

Voordeel van het beddenmodel is dat dit gemakkelijk realiseerbaar is.
Nadeel is echter dat, bij een verhoogde instroom, de wachttijden in de
TNV zullen oplopen. De kosten voor de opvang lopen in dit model snel op.
Verder kan het politiek-maatschappelijk draagvlak onder druk komen te
staan.

Het pijplijnmodel

Fluctuaties in de instroom worden opgevangen door een flexibele inzet
van de verwerkingscapaciteit over de hele vreemdelingenketen. Dit
betekent dat zowel de verwerkingscapaciteit in het proces (IND, Vp,
KMar, VWN, Raad voor Rechtsbijstand, medisch, rechterlijke macht, DT&V)
als de opvangcapaciteit (COA) flexibel kunnen op- en afschalen.

Het voordeel is dat de wachttijden voor asielzoekers en de benodigde
opvangcapaciteit bij fluctuaties in de instroom beperkt blijven. Voor
wat betreft de uitvoering is dit model echter het meest complex. Het
pijplijnmodel is zo sterk als de zwakste schakel in de
vreemdelingenketen. Er hoeft maar één partij te zijn die niet tijdig
kan opschalen en de verhoogde verwerkingscapaciteit wordt niet
gerealiseerd.

Vanuit de uitvoering heeft het pijplijnmodel de voorkeur. Om dit te
kunnen realiseren dient er echter wel een aantal randvoorwaarden
ingevuld te worden:

er is één operationele regievoering met vertegenwoordigers uit de
gehele vreemdelingenketen. Op basis van de informatie wordt door deze
regievoering beslist tot op- en afschalen. Hiertoe wordt verder een
protocol opgesteld waarin wordt vastgelegd wanneer en bij welke
instroomfactoren er wordt opgeschaald;

er is een buffer in de behandelcapaciteit aanwezig. De IND kan deze
buffercapaciteit realiseren. Met de inrichting van 90 fte extra aan
medewerkers, denkt de IND een additionele instroom van 3000 aanvragen op
jaarbasis te kunnen behandelen (opschalen van 80% naar 100%); 

er is een buffer in de opvangcapaciteit van het COA. Deze wordt
onderstaand verder toegelicht.

Er kunnen geen uitspraken worden gedaan inzake de operationele
consequenties en uitvoerbaarheid van dit beleidsvoornemen voor de Vp, de
KMar, VWN, de Raad voor de Rechtsbijstand, NovA en de rechterlijke
macht.

Voor het flexibel op- en afschalen van zowel behandel- als
opvangcapaciteit conform het pijplijnmodel zijn twee verschillende
concepten mogelijk:

Concept op basis van opschalen bestaande locaties

Een dergelijke aanpak impliceert dat de reguliere bezettingsgraad van
bestaande locaties voor de gehele keten omlaag moet worden gebracht naar
bijvoorbeeld 80%. De infrastructuur voor opschaling dient te allen tijde
gereed te zijn voor opschaling. Op het moment dat er sprake is van
pieken kan snel en relatief gemakkelijk opgeschaald worden naar 100%.
Immers zowel huisvestings- en personeelstechnisch als bestuurlijk
(richting de gemeenten) is de infrastructuur aanwezig.

Concept op basis van het openen van nieuwe locaties 

In dit geval worden bij pieken nieuwe locaties geopend. De ervaring
heeft geleerd dat dit tijdrovend is. In veel gevallen dient er dan
gekozen te worden voor snelle en dure noodoplossingen.

Vanuit de uitvoering heeft het opschalen van bestaande locaties de
voorkeur. In dit geval dient de infrastructuur voor opschaling te allen
tijde gereed te zijn voor opschaling. Dit vereist onder andere de
aanwezigheid van een derde land-AC (zie ook paragraaf 2.4).

In februari van dit jaar is binnen de CGV gesproken over de nota
“stijgende asielinstroom en buffervorming”. Verdere uitwerking van
het een en ander geschiedt thans door DVB. Een verdere toetsing hoe
buffervorming in de werkprocessen en informatievoorziening moet worden
ingebed kan eerst verder plaatsvinden als kaders en richtlijnen helder
zijn. 

Voor wat betreft doelmatige alternatieve inzet van buffercapaciteit
wordt opgemerkt dat uit de conceptbeleidsbrief niet duidelijk wordt wat
de reikwijdte van dit onderwerp is. Derhalve wordt alternatieve inzet
van buffercapaciteit ruim opgevat en behelst dus meer dan alternatieven
voor mensen en bedden alleen. Indien het de alternatieve inzet van
mensen betreft valt te denken aan andere werkzaamheden binnen het
asielproces, voor andere IND-processen, binnen andere
overheidsgeledingen etc. De span of control van de IND (diversiteit aan
werksoorten met een piekbelasting op diverse momenten) bemoeilijkt het
anticiperen op alternatieve inzet en vereist het nodige maatwerk. 

Accommodaties en opvangcapaciteit

Voor wat betreft de accommodaties voor de AC’s wordt voorgesteld om
met een reguliere bezetting van 80% te gaan werken met een
opschaalmogelijkheid naar 100%. 

Voor wat betreft de opvangcapaciteit voor asielzoekers geeft het COA aan
de voorkeur te hebben voor een vast aantal bedden in de
buffercapaciteit. De buffercapaciteit zal een getrapte vorm moeten
krijgen, met een gefaseerde beschikbaarheid in de tijd: een
buffercapaciteit van totaal 5.000 plaatsen waarbij 1.000 plaatsen direct
inzetbaar zijn en 2.000 plaatsen binnen 3 maanden en 2.000 plaatsen
binnen 6 maanden. Het gaan werken met een Bufferplus en een
Productbuffer zijn het resultaat van onderzoek door het COA naar een
verstandige omvang van buffercapaciteit, met name gericht op
opvangcapaciteit.

Indien de behoefte aan meer capaciteit zich voordoet kan op reeds
bestaande locaties qua werkplekken en opvangcapaciteit snel opgeschaald
worden tot 100%. In dit kader stelt het COA een ‘bufferplus’ voor:
1.000 plaatsen die direct beschikbaar zijn op bestaande locaties. Dit in
de vorm van afgesloten gangen of leegstaande delen van locaties. Immers,
in dat geval is onder meer alle infrastructuur en personeel al aanwezig
en daarmee kunnen deze plekken zeer snel gebruikt worden voor de opvang
van asielzoekers.

Om meerdere redenen stelt het COA aanvullend hierop voor om een
Productbuffer van 4.000 plaatsen te realiseren. De belangrijkste redenen
hiertoe zijn:

een verhoging van de asielinstroom laat zich niet leiden of voorspellen.
Soms betreft het een geleidelijke verhoging van de trend, doch het kan
ook voorkomen dat de keten wordt geconfronteerd met een plotselinge en
onverwachte hausse aan asielaanvragen. Dit was in april 2008 nog het
geval toen binnen enkele dagen honderden Chinese vreemdelingen zich
meldden voor het indienen van een asielaanvraag;

de keten is net zo sterk als de zwakste schakel. Operationele
regievoering in de keten zal voor een hogere behandelcapaciteit zorgen.
Echter één kink in de kabel zorgt meteen voor extra opvangcapaciteit.

Vandaar dat het COA voorstelt om een Productbuffer in te stellen: 4.000
plaatsen in accommodaties waar (in ieder geval) al bestuurlijke
afspraken zijn gemaakt, maar die nog ingericht moeten worden. 

Een doelmatige alternatieve inzet van buffercapaciteit voor
accommodaties kan gerealiseerd worden door deze beschikbaar te stellen
aan andere doelgroepen dan asielzoekers. Voorwaarde hierbij is dat het
gaat om doelgroepen die tijdelijk huisvesting nodig hebben. De
tijdelijkheid van het verblijf zal zo moeten zijn dat de locatie, zo
nodig, in een korte periode weer geheel beschikbaar komt voor de
huisvesting van asielzoekers. De locatie moet in een korte tijdsperiode
'leeg gemanaged' kunnen worden. Gedacht kan worden aan personen die om
verschillende redenen, een korte tijd ergens anders huisvesting behoeven
dan waar zij op dat moment verblijven. Het tijdelijk huisvesten van
personen die slechts tijdelijk huisvesting nodig hebben, garandeert een
doelmatige inzet van deze capaciteit zonder dat het de huisvesting van
asielzoekers in gevaar brengt en deze kan dan ook volledig worden
gegarandeerd. 

Indien buffercapaciteit op deze wijze wordt ingezet, dan heeft dit
uiteraard ook een gevolg voor de keuze die gemaakt wordt voor de vorm
van buffercapaciteit, zoals dit hierboven is besproken. Hoe minder snel
de inzetbaarheid van de buffercapaciteit voor de opvang van asielzoekers
vereist is, hoe langer de tijdelijkheid van de huisvesting van de
specifieke andere doelgroep, en omgekeerd. Hierbij kan als uitgangspunt
worden genomen dat de snelheid van inzetbaarheid niet voor alle
buffercapaciteit gelijk hoeft te zijn. Een flexibele benadering hierbij
vergroot de doelmatigheid van de alternatieve inzet. 

Personeel en financiën

De kosten van het creëren van een buffervoorziening zoals bovenstaand
beschreven, bestaan uit de volgende componenten:

de kosten van flexibel inzetbare IND medewerkers;

de kosten van Bufferplus en Productbuffer voor het COA.

De kosten voor de buffercapaciteit voor alle andere ketenpartners zijn
in de uitwerking van dit beleidsvoornemen niet meegenomen.  

De kosten van flexibel inzetbare IND medewerkers:

Voor de IND is de buffercapaciteit deels gedefinieerd als zijnde de
benodigde capaciteit om een extra instroom van 3.000 aanvragen (op
jaarbasis) in de Algemene Asielprocedure op te kunnen vangen. In de
voorgestelde buffercapaciteit is geen separate voorziening getroffen
voor de benodigde personele inzet. Deze capaciteit wordt ingevuld door
middel van een flexibelere inzet van medewerkers (90 fte) uit een ander
IND-Proces, die hiervoor jaarlijks bijgeschoold dienen te worden. De
capaciteit die hierdoor bij dat andere proces weglekt, kan –indien
nodig- opgevuld worden met behulp van de inzet van externen. Deze
meerkosten zijn hier niet in meegewogen. Er wordt verder uitgegaan van
het principe dat medewerkers worden opgeleid door ervaren
(senior)medewerkers uit het primaire proces van de IND (en niet door
externe opleiders). 

Voor het bijscholen van medewerkers wordt rekening gehouden met 15
opleidingsdagen per jaar per medewerker (90 fte). Voor de validatie van
het aantal cursusdagen is gekeken naar de opleidingstijd die nodig is
voor het omklappen van huidige reguliere units naar asielunits. Daar is
een opleidingstraject van 24 dagen opgesteld. Er van uitgaande dat de
kennis van de medewerkers jaarlijks op peil wordt gehouden is een
opleidingstraject van 24 dagen niet reëel. Dat is ook de inschatting
van de kennisgroep opleidingen asiel, en deskundigen van het Kennis- en
Leercentrum van de IND. In samenspraak met deze actoren lijkt een 15-tal
opleidingsdagen per jaar het meest realistisch. 

De IND heeft de volgende inschatting gemaakt van de kosten:

Kosten onttrekken medewerkers uit primair proces a 15 dagen per jaar:

90	fte	15	dagen/jaar	uurtarief:	€ 100,00 	Tot kst:	€ 1.080.000,00 









	Kosten onttrekken opleiders uit primair proces:

2	fte	90	dagen/jaar	uurtarief:	€ 100,00 	Tot kst:	€ 144.000,00 



 	 	 	 



Overige kosten (inzet externen; acteurs, tolken):

90	fte	 	 	kst per medew.	€ 1.250,00 	Tot kst:	€ 112.500,00 















	Tot kst:	€ 1.336.500,00 



De totale kosten van de buffercapaciteit komen hiermee op € 1,3
miljoen. Randvoorwaarde voor het kunnen realiseren van deze
buffercapaciteit is het beschikken over een derde land-AC (zie paragraaf
3.4).

De kosten van Bufferplus en Productbuffer voor het COA:

De totale kosten hiervoor bedragen € 17,6 miljoen. Bufferplus
(ordegrootte 1.000 plaatsen) is ogenblikkelijk inzetbaar en bestaat uit
gebruiksklare opvangplaatsen, inclusief een deel personele
ondersteuning. Bij de productbuffer (ordegrootte 4.000 plaatsen) gaat
het uitsluitend om opvangplaatsen, zonder personeelsformatie. 

Soort	Aantal	Tarief	Totaal

Bufferplus	         1.000 	         7.200 	         € 7,2 miljoen

Product buffer	         4.000 	         2.600 	         € 10,4 miljoen

 	 	 	         € 17,6 miljoen



Conclusies

Voorzien in buffercapaciteit is uitvoerbaar conform het pijplijnmodel.
Dat fluctuaties in de instroom worden opgevangen door opschaling in de
gehele vreemdelingketen is een belangrijke randvoorwaarde. Daarnaast
moet opschaling plaatsvinden binnen bestaande locaties en dienen
meerdere aanmeldlocaties beschikbaar te zijn. Verder moet de
infrastructuur voor opschaling permanent aanwezig zijn. Aanbevelingen
ten aanzien van buffercapaciteit behelzen het aanwijzen van regievoering
en nadere uitwerking door DVB van de met name genoemde nota van het CGV.

De kosten van de buffercapaciteit bestaan uit € 1,3 miljoen voor
flexibel inzetbare IND-medewerkers en € 17,6 miljoen voor extra COA
opvangcapaciteit. Deze bestaat uit 1.000 bedden direct beschikbaar en
4.000 bedden binnen 3-6 maanden beschikbaar.

Consequenties AC Schiphol (34)

Inleiding

Op AC Schiphol zal de komende jaren een afwijkende procedure
plaatshebben. Omdat aan asielzoekers die hun asielaanvraag in AC
Schiphol indienen de toegang is geweigerd en hen een vrijheidsontnemende
maatregel wordt opgelegd, dienen zij zo spoedig mogelijk een eerste
oordeel te krijgen over de kansrijkheid van hun aanvraag. Daar de
vrijheidsbenemende maatregel niet onnodig lang moet duren, zal de
voorbereidingstermijn op AC Schiphol nog niet worden ingevoerd. Het
voorzieningenniveau hiervoor is momenteel ontoereikend. Pas wanneer het
nieuwe Justitie-complex op Schiphol gereed is – waarschijnlijk in 2012
– kan een besloten setting worden gecreëerd waarbinnen de
asielzoeker, aan wie ook dan een vrijheidbenemende maatregel zal zijn
opgelegd, zich vrijer kan bewegen. Pas dan zal ook voor AC Schiphol een
voorbereidingstermijn gaan gelden. Wel is het blijkens de beleidsbrief
de bedoeling om, net als in de land-AC’s, gedurende de
overgangstermijn tot 2012 het model van acht dagen in te voeren en in
alle gevallen de procedure tot en met de indiening van de aanvullingen
en correcties in het AC af te ronden.

Daar AC Schiphol zich kenmerkt als een bijzondere situatie is er in de
EAUT voor gekozen om de beschrijving van alle relevante
beleidsvoornemens voor wat betreft ACS te bundelen in deze paragraaf.
Zowel vanuit het perspectief van werkprocessen als uitvoeringsbeleid
zijn deze onderstaand weergegeven. Hierbij zijn de volgende
subparagrafen gebruikt:

algemeen;

voorbereidingstermijn (voornemens 1 t/m 5);

meer tijd voor IND om aanvraag te behandelen (voornemen 7);

iedereen in AC nader gehoord (voornemen 10), alle C&A’s binnen 8
procesdagen (voornemen 12);

opvang gedurende AC-beroep (voornemen 16);

uitzonderingen op voorbereidingstermijn asielprocedure (voornemen 30),
persoonlijke aspecten/karakteristieken zoveel mogelijk meenemen in
asielprocedure (voornemen 33);

personeel en financiën;

conclusies.

Algemeen

De huidige beleidsregels met betrekking tot de verwijzing van
asielzoekers naar AC Schiphol zijn, voor zover het asielzoekers betreft
aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6, eerste en tweede
lid, Vw is opgelegd, neergelegd in paragrafen C10/3, A2/5.5.1 A6/2.4 Vc.
Daarnaast is in paragraaf C11/2 Vc neergelegd dat ook asielzoekers die
op grond van de vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 59 Vw in
bewaring verblijven naar AC Schiphol kunnen worden overgebracht om in de
AC-procedure opgenomen te worden. Verder zijn in paragraaf C12/2.2 Vc
specifieke regels opgenomen met betrekking tot de voortzetting van de
maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid, Vc in AC Schiphol.

Voor de uitvoering van de beleidsvoornemens met betrekking tot AC
Schiphol dient de bestaande regelgeving met betrekking tot AC Schiphol
te worden aangepast. 

Voorbereidingstermijn (voornemens 1 t/m 5)

Overgangssituatie:

Ten aanzien van het beleidsvoornemen om de voorbereidingstermijn in AC
Schiphol nog niet te laten gelden in de overgangssituatie maar de
asielprocedure in AC Schiphol voor het overige op dezelfde wijze in te
richten als in de land-AC’s, rijst allereerst de principiële vraag of
het verschil in behandeling tussen asielaanvragen van asielzoekers van
wie de asielaanvraag in de overgangssituatie in AC Schiphol wordt
ingediend en asielaanvragen van asielzoekers die dit in één van de
land-AC’s doen, niet tot onacceptabele rechtsongelijkheid leidt. 

Een rechtvaardiging voor het verschil in behandeling kan in ieder geval
niet gevonden worden in het feit dat aan deze asielzoekers de toegang
tot Nederland is geweigerd, gezien het voornemen om deze
voorbereidingstermijn wél te gaan invoeren op het moment dat het nieuwe
Justitie-complex beschikbaar is. Daarnaast lijkt dit voornemen ook
onverenigbaar met de algemene motivering die in de conceptbeleidsbrief
is gegeven voor het afronden van alle processtappen in het AC tot en met
de indiening van de correcties en aanvullingen, namelijk dat het “een
evenwichtig voorstel [is], zeker in combinatie met de door
rechtsbijstand geboden voorlichting en voorbereiding vóór en tijdens
de procedure.” 

Nu AC Schiphol in de overgangssituatie qua planning volledig afhankelijk
blijft van de onvoorspelbare instroom van asielzoekers, is het bovendien
de vraag of het onder die omstandigheden mogelijk is om tijdig voldoende
medewerkers, tolken en rechtsbijstandverleners in te plannen om alle
asielzoekers alle processtappen tot en met de indiening van correcties
en aanvullingen te laten doorlopen. Zeker op momenten van piekinstroom
is het risico op termijnoverschrijding in dergelijke situaties zeer
hoog, hetgeen het AC-afdoeningpercentage niet ten goede zal komen.

Het verdient derhalve aanbeveling om te onderzoeken of een aanpassing
van de beleidsvoornemens ten aanzien van AC Schiphol in de
overgangssituatie geïndiceerd is. Daarbij kan worden gedacht aan de
volgende aanpassing. In de overgangssituatie wordt dan wél een
procedure van acht dagen ingevoerd. Het voornemen om alle processtappen
tot en met de indiening van de correcties en aanvullingen in het AC af
te ronden wordt echter pas ingevoerd wanneer het nieuwe Justitie-complex
gereed is. Op die manier kan het verschil in behandeling mogelijk wel
gerechtvaardigd worden. In de geschetste situatie kan dan, net als nu
het geval is, op elk moment in de algemene asielprocedure besloten
worden om de asielzoeker door te zenden naar de verlengde
asielprocedure, zodat de vreemdeling niet onnodig lang in bewaring
verblijft. 

Dit heeft tevens een ander voordeel, namelijk dat het gedurende de
overgangsperiode niet nodig is om het huidige AC Schiphol dusdanig te
verbouwen dat er voldoende hoorkamers zijn om alle nader gehoren aldaar
te kunnen laten plaatsvinden. 

Het nadeel van deze alternatieve optie is dat er gedurende de
overgangssituatie nog wel sprake zal zijn van een dubbeling van nader
gehoren en langere termijnen voor de indiening van correcties en
aanvullingen. Dit lijkt echter niet op te wegen tegen eerdergenoemde
voordelen.

Voor het overige is nog het volgende van belang. 

Voor het reeds voorafgaand aan de Algemene Asielprocedure doen van
Eurodac-onderzoek in het kader van de identiteitsvaststelling zijn geen
aparte voorzieningen nodig. Dit onderzoek vindt immers plaats op grond
van vingerafdrukken die door de KMar op de luchthaven al kunnen worden
afgenomen. Als in de regelgeving voor de start van de termijnen van de
Algemene Asielprocedure één vast moment wordt aangewezen (zie
paragraaf 2.3) dan zou het mogelijk moeten zijn om dit onderdeel van het
identiteitsonderzoek ook reeds tijdens de overgangsperiode uit te voeren
voorafgaand aan de komst van de asielzoeker naar AC Schiphol. Deze
onderzoekshandeling kan worden ingepast in het proces van
onderzoekshandelingen die de KMar in de huidige situatie reeds
voorafgaand aan de AC-procedure uitvoert in het kader van de
grensbewakingstaken.

Nieuwe situatie:

Het voornemen om de voorbereidingstermijn in de nieuwe situatie ook voor
asielzoekers van wie de asielaanvraag in AC Schiphol wordt behandeld en
het voornemen om vreemdelingen aan wie een vrijheidsontnemende maatregel
is opgelegd standaard uit te zonderen van de voorbereidingstermijn
lijken met elkaar in strijd. Immers, aan vrijwel alle asielzoekers die
in AC Schiphol de algemene asielprocedure doorlopen is een
vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Er dient derhalve duidelijkheid
te worden verschaft ten aanzien van de vraag hoe deze beleidsvoornemens
in samenhang met elkaar dienen te worden bezien. Een mogelijke uitleg
hiervan zou kunnen zijn:

dat de uitzondering op de voorbereidingstermijn niet geldt voor
asielzoekers aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6 of
59 Vw is opgelegd en van wie de asielaanvraag in de Algemene
Asielprocedure in AC Schiphol wordt behandeld;

dat de uitzondering op de voorbereidingstermijn wel geldt voor
asielzoekers aan wie een vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6 of
59 Vw is opgelegd en van wie de asielaanvraag niet in de Algemene
Asielprocedure in AC Schiphol wordt behandeld.

Deze uitleg doet het meest recht aan beide beleidsvoornemens en lijkt
ook voor de uitvoering werkbaar. Aanbevolen wordt derhalve om in de
regelgeving duidelijk neer te leggen voor welke categorieën
asielzoekers die in AC Schiphol de Algemene Asielprocedure doorlopen de
voorbereidingstermijn wel geldt en voor welke niet en daarbij
bovengenoemd onderscheid als basis te nemen.

Overigens volgt uit jurisprudentie dat asielzoekers aan wie een
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 59 Vw is opgelegd en die te
kennen hebben gegeven asiel te willen aanvragen binnen vijf dagen naar
het AC dienen te worden overgebracht om de asielaanvraag in te dienen.
Dit levert logistieke spanningen op met het toepassen van een
voorbereidingstermijn bij deze groep.

Hoewel de beleidsbrief geen maximum verbindt aan de
voorbereidingstermijn, wordt aanbevolen om in het geval van asielzoekers
van wie de asielaanvraag in AC Schiphol wordt behandeld en aan wie een
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6 Vw is opgelegd wél een
maximum te verbinden aan de voorbereidingstermijn. De behandeling van de
asielaanvraag van deze asielzoekers dient immers voortvarend ter hand te
worden genomen. Op deze wijze kan worden voorkomen dat een eventueel
beroep gericht tegen de opgelegde maatregel door de rechter gegrond
wordt verklaard. De kans op een dergelijke uitspraak neemt toe naarmate
de maatregel langer voortduurt terwijl er feitelijk geen activiteiten in
het kader van de voorbereiding op de asielaanvraag worden ondernomen.
Gezien de eerder genoemde jurisprudentie wordt aanbevolen om deze
termijn in ieder geval niet langer dan vijf dagen te laten duren.

Meer tijd voor IND om aanvraag te behandelen (voornemen 7)

Overgangssituatie

Start termijnen Algemene Asielprocedure:

Hoewel het huidige beleid ten aanzien van de start van de AC-procedure
voor wat betreft AC Schiphol enigszins afwijkt van dat ten aanzien van
de land-AC’s (C10/1.2 Vc) is het niet wenselijk om dit verschil te
laten bestaan. Aanbevolen wordt dan ook om de start van de termijnen
voor AC Schiphol hetzelfde te laten zijn als voor de land-AC’s. De zes
uur die in het huidige beleid zijn voorzien voor de grensbewakingstaken
van de KMar verhoudt zich immers niet met een Algemene Asielprocedure
die is ingedeeld in dagen. Bezien vanuit het proces zou het handhaven
van de termijn van zes uur kunnen leiden tot onwenselijke situaties
waarbij de asielzoeker op dag 1 pas om 17.00 uur in het AC instroomt en
het derhalve niet meer mogelijk is om het eerste gehoor tijdig af te
ronden. 

Overigens dient dan nog wel te worden bezien waar deze asielzoekers in
de periode na afronding van de taken van de KMar en de start van de
Algemene Asielprocedure dienen te verblijven. Eén mogelijkheid is om ze
in deze periode in de lounge op de luchthaven te plaatsen. Daar dit
mogelijk op bezwaren van de luchthaven Schiphol stuit, verdient het
aanbeveling om de asielzoekers reeds naar het AC over te brengen. Dit is
echter alleen mogelijk als de start van de termijnen niet wordt
gekoppeld aan de dag van aankomst in het AC.

Verblijfsduur:

Een ruimte of plaats waar de maatregel ex artikel 6, eerste en tweede
lid, Vw wordt toegepast, dient te voldoen aan de eisen die daaromtrent
zijn vastgelegd in het besluit Reglement Grenslogies. Omdat het huidige
AC Schiphol niet volledig voldoet aan het Reglement Grenslogies mogen
asielzoekers (op basis van bestendige jurisprudentie) niet langer dan
vier dagen na afwijzing van de asielaanvraag in het AC verblijven. Voor
gezinnen met kinderen geldt zelfs een kortere termijn: in die gevallen
dient plaatsing in een grenslogies uiterlijk op de dag ná uitreiking
van de afwijzende beschikking plaats te vinden. Het risico bestaat dat
de rechter een aanvullend verblijf van vier dagen op het AC niet langer
zal sanctioneren wanneer de totale maximale verblijfsduur van
asielzoekers in AC Schiphol tijdens de asielprocedure wordt verlengd tot
maximaal twaalf dagen. Om deze reden wordt aanbevolen om asielzoekers na
afwijzing van hun asielaanvraag in het AC reeds op een eerder moment
naar een grenslogies over te brengen. 

Met de verlenging van de verblijfsduur neemt ook de kans toe dat
asielzoekers in AC Schiphol reeds eerder dan nu het geval is een beroep
zullen indienen gericht tegen de opgelegde vrijheidsontnemende
maatregel. Dit risico wordt nog groter in de nieuwe situatie als er ook
een voorbereidingstermijn gaat gelden. Hoe eerder in de procedure dit
gebeurt, hoe groter de kans vervolgens is dat de asielzoeker, gezien het
feit dat op basis van artikel 94 Vw binnen 14 dagen na ontvangst van het
beroepschrift een zitting dient plaats te vinden, tijdens de Algemene
Asielprocedure naar de rechtbank dient te komen voor de behandeling van
het beroep. De in paragraaf 3.5 aanbevolen flexibiliteit is derhalve ook
in deze gevallen van belang omdat de geschetste situatie anders
termijnoverschrijding tot gevolg zou kunnen hebben.

Nieuwe situatie:

Omdat dit beleidsvoornemen na de overgangssituatie wordt gecontinueerd,
geldt vorenstaande ook voor de nieuwe situatie. Dit geldt niet voor het
gestelde onder “verblijfsduur” voor zover de voorzieningen in AC
Schiphol in het nieuwe Justitie-complex voldoen aan het Reglement
Grenslogies, of in ieder geval verbeteren ten opzichte van de huidige
situatie.

Iedereen in AC nader gehoord (voornemen 10), alle C&A’s binnen 8
procesdagen (voornemen 12)

Overgangssituatie:

Zoals onder voorbereidingstermijn is aangegeven, wordt aanbevolen om te
onderzoeken of aanpassing van de beleidsvoornemens in de
overgangssituatie geïndiceerd is, waarbij gedacht kan worden aan het
loslaten van dit specifieke onderdeel van de beleidsvoornemens. 

Nieuwe situatie:

Allereerst wordt verwezen naar alle opmerkingen die ten aanzien van dit
voornemen zijn gemaakt in paragraaf 3.4. Ten aanzien van de specifieke
situatie in AC Schiphol is daarbij echter nog het volgende van belang.

Maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid, Vw (algemeen):

Ten aanzien van de asielzoekers aan wie een maatregel ex artikel 6 ,
eerste en tweede lid, Vw is opgelegd (de “normale” instroom van AC
Schiphol) geldt dat op verschillende momenten in het AC-proces de
afweging dient te worden gemaakt of de maatregel kan worden voortgezet.

Als in de nieuwe Algemene Asielprocedure alle processtappen tot en met
de indiening van de correcties en aanvullingen in het AC moeten worden
afgerond, dan rijst de vraag hoe dit zich verhoudt tot de voortzetting
van de maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid, Vw. 

De toepassing van een vrijheidsontnemende maatregel dient volgens het
beleid (A6/1 Vc) beperkt te blijven tot het strikt noodzakelijke. In de
huidige situatie wordt de maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid,
Vw dan ook opgeheven als wordt besloten om de asielaanvraag niet in de
AC-procedure af te wijzen en de aanvraag ook niet in de GOC-procedure te
behandelen. Het voortzetten van de maatregel dient op dat moment immers
geen doel meer, daar niet valt te voorzien dat de vreemdeling binnen
afzienbare termijn verwijderbaar zal zijn. Een dergelijke
procesbeslissing kan volgens het huidige beleid op elk moment in de
AC-procedure worden genomen. 

In de nieuwe situatie vindt de procesbeslissing om de asielaanvraag niet
in de Algemene Asielprocedure te behandelen pas plaats na indiening van
de correcties en aanvullingen (zie paragraaf 3.4). Het is echter goed
mogelijk dat reeds vóór die procesbeslissing duidelijk is dat de
asielaanvraag zich niet leent voor behandeling in de Algemene
Asielprocedure (bijvoorbeeld als na het eerste gehoor reeds evident is
dat een asielzoeker behoort tot een categorie vreemdelingen waarvoor een
besluitmoratorium geldt). In die gevallen dient de vrijheidsontnemende
maatregel vanaf dat moment eigenlijk geen doel meer. 

Het verdient derhalve aanbeveling om het huidige beleid en de huidige
werkwijze op dit punt te laten bestaan en de maatregel op dat moment op
te heffen. 

Om het risico op verdwijningen vanwege het opheffen van de
vrijheidsontnemende maatregel zoveel mogelijk te beperken verdient het
tevens aanbeveling om vervolgens aan de asielzoeker een
vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen. Dit kan zowel de
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6 eerste lid Vw zijn, als de
maatregel ex artikel 55 Vw (analoog aan de situatie in de land-AC’s).
In het laatste geval dient de toegangsweigering te worden opgeheven.
Voor wat betreft de verdere invulling van deze beschikbaarheid zou
kunnen worden aangesloten bij het beleid dat geldt voor asielzoekers die
in de land-AC’s in procedure worden genomen (zie C12/2). 

GOC-procedure:

Conform het huidige beleid is het mogelijk om asielzoekers aan wie een
maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid Vw is opgelegd “GOC” te
zenden. In de conceptbeleidsbrief is opgenomen dat deze mogelijkheid zal
blijven bestaan. De beslissing om een asielzoeker GOC te zenden wordt
thans meestal na het eerste gehoor genomen wanneer er onderzoek nodig is
dat naar verwachting binnen zes weken kan worden afgerond. Een eventuele
confrontatie met de onderzoeksresultaten vindt dan, voorzover
noodzakelijk, plaats tijdens het nader gehoor. Vanuit de uitvoering
wordt het wenselijk geacht om deze werkwijze te handhaven. Aanbevolen
wordt dan ook om deze categorie asielzoekers uit te zonderen van het
beleidsvoornemen om alle processtappen tot en met het indienen van
correcties en aanvullingen in het AC af te ronden. 

Opvang gedurende AC-beroep (voornemen 16)

De ratio achter dit beleidsvoornemen, namelijk de wens om gedurende de
beroepfase opvang te bieden aan asielzoekers van wie de asielaanvraag in
het AC is afgewezen, geldt niet voor asielzoekers aan wie een
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6 Vw is opgelegd. Deze
asielzoekers verblijven gedurende het beroep immers in een grenslogies.
Daarnaast verhoudt een vertrektermijn zich niet met het feit dat aan
deze asielzoekers de toegang is geweigerd en zij daarom een
vertrekplicht hebben op grond van artikel 5 Vw. Gelet op het
vorenstaande verdient het aanbeveling om deze categorie asielzoekers van
dit beleidsvoornemen uit te zonderen. Een dergelijke uitzondering kan
expliciet in artikel 62 Vw worden opgenomen. 

Hetzelfde geldt voor asielaanvragen van asielzoekers aan wie een
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 59 Vw is opgelegd en van wie de
asielaanvraag in de Algemene Asielprocedure in AC Schiphol wordt
afgewezen. Hoewel er in die gevallen geen sprake is van een
vertrekplicht, wordt een maatregel ex artikel 59 Vw in beginsel slechts
opgelegd met het oog op uitzetting. Een vertrektermijn van vier weken
lijkt zich hiermee niet te verhouden.

Uitzonderingen op voorbereidingstermijn asielprocedure (voornemen 30),
persoonlijke aspecten/karakteristieken zoveel mogelijk meenemen in
asielprocedure (voornemen 33)

Hier zal de bijzondere situatie voor amv’s worden toegelicht. Voor
amv’s geldt thans dat zij voor het indienen van hun asielaanvraag
worden doorverwezen naar AC Schiphol (C9/2.1 Vc). In de beleidsbrief
worden geen wijzigingen aangekondigd ten aanzien van de procedure die
voor amv’s geldt. Echter, de voorgestelde beleidsvoornemens hebben wel
degelijk gevolgen voor amv’s.

Reeds in de huidige situatie gelden voor amv’s bepaalde uitzonderingen
ten opzichte van de ‘gewone’ asielprocedure, waarmee ook in de
nieuwe procedure rekening gehouden dient te worden.

Zo worden amv’s conform het huidige beleid in beginsel niet opgevangen
in een TNV (C10/2.3 Vc), maar in een speciaal voor deze (kwetsbare)
categorie ingerichte locatie. Ook amv’s ten aanzien van wie nog wordt
getwijfeld aan de gestelde minderjarigheid worden sinds kort opgevangen
in een ‘amv-modaliteit’ (dat wil zeggen een AC-Kinderwoongroep (KWG)
of een amv-campus). Ervan uitgaande dat amv’s ook in de nieuwe
situatie niet in de TNV zullen worden opgevangen, rijst de vraag hoe de
voorbereidingstermijn voor amv’s ingericht dient te worden. Nidos
heeft in een schriftelijke reactie op de beleidsvoornemens aangegeven
dat de voorbereiding door VWN en de rechtsbijstandsverlener op de
amv-locaties kunnen plaatsvinden. Voor wat betreft de medische screening
lijkt dit niet mogelijk.

In de schriftelijke reactie op de beleidsvoornemens heeft Nidos tevens
aangegeven de Algemene Asielprocedure (inclusief zes dagen
voorbereidingstermijn) voor kinderen niet de beste procedure te vinden.
Nidos acht deze periode te kort voor deze kwetsbare categorie om tot
rust te komen en weloverwogen haar verhaal te vertellen. Nidos stelt
daarom een alternatieve procedure voor voor amv’s waarin deze groep na
aanmelding op het AC Schiphol ten behoeve van de voorbereidingstermijn
wordt doorgeplaatst naar een besloten opvanglocatie. Het eerste gehoor
en het nader gehoor zouden vervolgens met een lange tussenduur moeten
plaatsvinden.

In verband met het feit dat voor deze EAUT de beleidsbrief van 11
januari 2008 als uitgangspunt geldt en in deze beleidsbrief geen
specifieke aandacht aan de procedure voor amv’s is geschonken, heeft
een eventuele nieuwe procedure voor amv’s geen onderdeel uitgemaakt
van deze EAUT en kan derhalve geen oordeel worden gegeven over de
eventuele uitvoerbaarheid en de wenselijkheid van een dergelijke
procedure. Gezien de bijzondere en kwetsbare positie van amv’s
verdient het echter aanbeveling om buiten het bestek van de EAUT,
bijvoorbeeld in het kader van de aangekondigde herijking van het
amv-beleid, te onderzoeken of er voor amv’s in de toekomst een andere
procedure moet gaan gelden dan voor alle andere asielzoekers.

Personeel en financiën

Hiervoor wordt verwezen naar het beleidsvoornemen ‘Meer verblijfstijd
van de vreemdeling in het AC’.

Conclusies

Samengevat kan worden geconcludeerd dat de beleidsvoornemens ten aanzien
van AC Schiphol in de overgangssituatie naar een nieuw Justitie-complex
op de luchthaven Schiphol niet onuitvoerbaar zijn, maar wel juridische
vragen oproepen (rechtsongelijkheid) en logistieke risico’s
(termijnoverschrijdingen vanwege niet te reguleren instroom) met zich
meebrengen. Gelet op het vorenstaande wordt aanbevolen om te onderzoeken
of aanpassing van de beleidsvoornemens in de overgangssituatie
geïndiceerd is. 

De beleidsvoornemens zijn, voor zover dit nu reeds te voorzien valt, wel
uitvoerbaar in het nieuwe AC Schiphol. In ieder geval dient voor de
uitvoering van deze beleidsvoornemens, zowel in de overgangssituatie als
in de nieuwe situatie de huidige regelgeving te worden aangepast.

Voorts worden voor de nieuwe situatie de volgende aanbevelingen gedaan:

in regelgeving vastleggen voor welke asielzoekers in AC Schiphol de
voorbereidingstermijn wel en niet geldt;

het verbinden van een maximum aan de voorbereidingstermijn;

ervoor te zorgen dat de start van de AC-termijnen in AC Schiphol gelijk
is aan die van de land-AC’s;

asielzoekers na afwijzing van de asielaanvraag zo snel mogelijk
overbrengen naar een grenslogies;

de vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid, Vw
opheffen en omzetten in een vrijheidsbeperkende maatregel op het moment
dat duidelijk is dat de asielaanvraag niet in de Algemene Asielprocedure
of in de GOC-procedure kan worden behandeld;

in het geval van GOC-zaken niet alle processtappen tot en met het
indienen van correcties en aanvullingen in het AC laten plaatsvinden;

asielzoekers aan wie een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd
uitzonderen van het beleidsvoornemen om een vertrektermijn van vier
weken in te stellen;

onderzoek doen naar de wenselijkheid en uitvoerbaarheid van een geheel
nieuwe, separate, procedure voor de behandeling van asielaanvragen van
amv’s.

Verlengde Asielprocedure

Inleiding

De Verlengde Asielprocedure (de vervangende benaming voor de huidige
Asiel Vervolgprocedure) wordt versneld. De invoering van de
voorbereidingstermijn en het afmaken van alle processtappen tot en met
het indienen van correcties en aanvullingen in de Algemene
Asielprocedure zullen een verkorting inhouden van de verlengde
procedure. Daarnaast zullen bijzondere, persoonlijke aspecten zoveel
mogelijk in de asielprocedure zelf worden meegenomen, danwel in aparte,
parallelle procedures. Ook hierdoor zal de totale duur waarop een
asielzoeker uitsluitsel krijgt over zijn aanvraag afnemen.

Afname van de gemiddelde verblijfsduur in de verlengde procedure (in de
opvang) met 8 weken (13)

Inleiding

Zoals eerder is aangegeven in paragraaf 3.4 worden alle processtappen
tot en met het indienen van correcties en aanvullingen in het
aanmeldcentrum afgerond en worden in de Verlengde Asielprocedure geen
nadere gehoren opnieuw gehouden. Dit levert in de verlengde procedure
een gemiddelde verkorting op van acht weken: vier weken omdat het nader
gehoor in de algemene procedure is gehouden en niet hoeft te worden
overgedaan en nog eens vier weken omdat niet hoeft te worden gewacht op
de correcties en aanvullingen op dat gehoor.

Personeel en financiën

Voor de berekening van de afname van de verblijfsduur in de verlengde
procedure is uitgegaan van een AC afdoeningspercentage van 40. Dit
percentage is gebaseerd op enerzijds de input van de daarop betrekking
hebbende expertmeeting, anderzijds op cijfermatig verkregen informatie
van de stafdirectie Middelen & Control ( M&C) van de IND
(‘afpelmethode’). Uit deze gegevens lijkt een percentage van 40
mogelijk.

Een afdoeningspercentage van 40 levert een besparing van € 26,1
miljoen op. In de Business Case is uitgegaan van een bedrag van € 27
miljoen bij een afdoeningspercentage van 45. Het verschil wordt
verklaard door de gehanteerde rekenmethode (bezettingsgraad).

 

Conclusies

Uitgaande van 60 procent doorstoom naar de verlengde procedure levert de
afname van de gemiddelde verblijfsduur in de opvang een besparing op van
ruim € 26 miljoen.

Mogelijk verdere reductie beslistermijn 1A (15)

Inleiding

Een verdere reductie van de tijd waarbinnen een aanvraag wordt
behandeld, kan worden gehaald uit logistieke aanpassingen in het proces
-het dossier blijft op één locatie zodat overdrachtmomenten worden
beperkt en doorlooptijden verminderen- en door het indelen van de
verlengde procedure in tijdsblokken waarop beter kan worden gestuurd.
Hoewel de wettelijke beslistermijn van zes maanden onveranderd blijft,
zou een totale behandeltermijn van de aanvraag na doorstroming vanuit
het aanmeldcentrum tussen de vijftien en achttien weken kunnen bedragen
(met uitzondering van zaken waarin belemmeringen een snel besluit in de
weg staan).

Werkprocessen

De logistieke aanpassingen in het proces, ter reductie van de
beslistermijn, die in de conceptbeleidsbrief worden genoemd, zijn reeds
voorwerp van onderzoek binnen de IND. Hiertoe lopen momenteel twee
pilots: de pilot AC-OC Integratie (Ter Apel) en de pilot Casemanagement
(Zevenaar en Den Bosch).

De pilot AC-OC Integratie is erop gericht om het aantal
overdrachtsmomenten tussen de verschillende IND-locaties en tussen
verschillende medewerkers te beperken door op een aanmeldcentrum ook de
verlengde procedure van een asielaanvraag te behandelen. Dit heeft met
name logistiek bezien tot gevolg dat een asieldossier niet (meerdere
malen) van de ene locatie naar de andere hoeft te worden overgedragen.
Ook kan hiermee een flexibeler inzet van personeel worden bereikt
doordat zij zowel zaken in de algemene als in de verlengde procedure
kunnen behandelen. Dat kan weer leiden tot het mogelijk
beter/eenvoudiger kunnen opvangen van fluctuaties in de instroom. De
tijdwinst in een asielprocedure bedraagt hierdoor naar verwachting zes
tot acht weken ten opzichte van de wettelijke beslistermijn van 26
weken. Het gaat dan vooral om zaken waarin geen tijdrovende onderzoeken
nodig zijn, zoals onderzoek door Buitenlandse Zaken (ambtsbericht) of
Bureau Medische Advisering (BMA). De verwachte tijdwinst is louter een
prognose die niet door ervaringscijfers uit de pilot in Ter Apel kan
worden onderbouwd omdat de looptijd van de pilot daartoe nog te kort is.

De pilot Casemanagement is er primair op gericht om klantgerichter te
werk te gaan door de Verlengde Asielprocedure te laten verzorgen door
één medewerker/casemanager die binnen die procedure verantwoordelijk
wordt gehouden voor de behandeling van de verschillende facetten van het
beslisproces. Hierbij valt te denken aan het concipiëren van zowel een
(mogelijk) voornemen als de uiteindelijke beschikking, het (laten)
verrichten van nader onderzoek, het onderhouden van de contacten met en
het beantwoorden van vragen van de aanvrager of zijn gemachtigde. Het is
op dit moment nog niet duidelijk of dit tijdwinst op zal leveren.
Klantgerichter werken vraagt immers om meer klantcontacten en meer
overleg. Secundair kan een volledige dossierverantwoordelijkheid ook
bijdragen aan een snellere behandeling. De verwachte tijdwinst in de
Verlengde Asielprocedure is, gezien de zeer recente start van de pilots,
op dit moment niet in te schatten. Ten aanzien van dit beleidsvoornemen
is het vooral ook relevant te vermelden dat binnen deze pilot onderzocht
wordt in hoeverre het mogelijk is om de besluitvorming te versnellen
door tijdens het proces te sturen op streeftermijnen die korter zijn dan
de wettelijke beslistermijn.

Een combinatie van beide pilots, het behandelen van de Algemene en de
Verlengde Asielprocedure op eenzelfde locatie door een behandelunit
bestaande uit slechts één of enkele medewerkers, heeft de aandacht,
maar thans nog geen onderwerp van onderzoek. De afzonderlijke resultaten
van beide pilots worden hiertoe afgewacht.

Conclusies

Met betrekking tot de werkprocessen wordt gesteld dat een verdere
reductie van de beslistermijnen mogelijk is. Zo wordt verwacht dat door
de integratie van AC- en OC-werkzaamheden en de invoering van
casemanagement de beslistermijn kan worden verkort met enkele weken. Nu
van genoemde maatregelen nog geen evaluaties zijn gemaakt, is het te
vroeg om er personele en financiële gevolgen aan te verbinden.

Opvang

Inleiding

In de conceptbeleidsbrief zijn voornemens opgenomen die ertoe strekken
dat aan meer categorieën vreemdelingen dan nu het geval is opvang wordt
geboden. Dit is in lijn met bestuurlijke afspraken met de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) welke ertoe strekken dat zoveel mogelijk
moet worden voorkomen dat (ex-)asielzoekers die rechtmatig verblijf
hebben, verstoken zijn van opvang en overige voorzieningen. Weliswaar
komen door deze voornemens meer vreemdelingen in aanmerking voor opvang,
maar omdat de behandelduur van de asielprocedure zal worden bekort -als
gevolg van het geheel aan overige maatregelen- zal naar verwachting het
totaal aantal overnachtingen waarin moet worden voorzien omlaag gaan.

Opvang gedurende AC-beroep: 4-weken vertrektermijn (16)

Inleiding

In tegenstelling tot de huidige situatie zal aan asielzoekers van wie de
aanvraag is afgewezen in de algemene procedure opvang worden geboden.
Dit voorkomt dat vreemdelingen die rechtmatig verblijf hebben op straat
terecht komen en verstoken zijn van bestaansmiddelen. In een aanvullend
memo op de beleidsbrief van 11 januari 2008 heeft de Directie
Vreemdelingenbeleid (DVB) aangegeven dat dit kan worden gerealiseerd
door de vertrektermijn, behorend bij een afwijzend besluit in het
aanmeldcentrum (AC), op te trekken van de huidige 0 dagen naar 28 dagen.
Dit is een sterke breuk met het huidige beleid, hetgeen mogelijk
aanzuigende werking tot gevolg heeft. Het bieden van opvang voor een
bepaalde termijn om aan uitzetting te werken, en het daarmee impliciet
aanvaarden van de verantwoordelijkheid voor de verwijdering van de in
het AC afgewezen vreemdelingen, kan ongewenste neveneffecten tot gevolg
hebben. Misbruik door het indienen van tweede of volgende asielaanvragen
wordt tegengegaan door de kansloze aanvragen daaronder af te wijzen in
het aanmeldcentrum en geen opvang te bieden in de beroepfase.

Uitvoeringsbeleid

De vertrektermijn van 0 dagen die geldt als een asielaanvraag is
afgewezen binnen de AC-procedure is neergelegd in artikel 62, derde lid
en onder c, Vw. Dit is nader uitgewerkt in paragraaf C22/2 Vc. 

De regels met betrekking tot de opvang van asielzoekers zijn neergelegd
in de Rva. In hoofdstuk C23 Vc is het beleid omtrent opvang verder
uitgewerkt. Om dit beleidsvoornemen te kunnen uitvoeren dient derhalve
de regelgeving aangepast te worden. Dit geldt voor zowel artikel 62 Vw
als voor de Rva en het daarop gebaseerde beleid in hoofdstuk C23 Vc. 

Bij aanpassing van de Rva dient met name aandacht te worden geschonken
aan de beëindiging van de opvang van deze groep asielzoekers. Ingevolge
het huidige artikel 5 Rva behouden asielzoekers die in afwachting zijn
van een tijdig ingediend verzoek om een voorlopige voorziening immers
recht op opvang tot vier weken na de dag dat de rechter uitspraak heeft
gedaan op dit verzoek. Gelet op het beleidsvoornemen is het echter de
bedoeling dat aan deze categorie vreemdelingen enkel gedurende de vier
weken vertrektermijn opvang wordt geboden. Dit dient derhalve expliciet
in de Rva te worden neergelegd.

Accommodaties en opvangcapaciteit

Hieronder wordt ingegaan op een aantal aspecten dat met dit
beleidsvoornemen samenhangen:

in welke locatie dienen deze asielzoekers geplaatst te worden;

welk opvangproces (programma) moet aan deze categorie geboden worden;

behoort deze categorie in aanmerking te komen voor plaatsing in een
Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL), indien men verwijderbaar is?

Welke locatie:

De uitvoerbaarheid van de voorgenomen maatregelen is gediend bij het
plaatsen van deze categorie in een reguliere opvanglocatie, en meer
specifiek, in een Terugkeerlocatie (T-locatie).

Diverse argumenten zijn hiervoor te geven. In algemene zin kan gesteld
worden dat de Rust- en Voorbereidingslocatie (RVL) als
onderdakmodaliteit bedoeld is voor asielzoekers die in afwachting zijn
van hun asielprocedure (en niet bedoeld is voor asielzoekers die een
beslissing hebben ontvangen). Kwaliteit en voorzieningen in een
Tijdelijke Noodvoorziening (TNV) zijn niet ingericht op een langer
verblijf. In een T-locatie worden, in tegenstelling tot in een TNV, aan
de bewoners programma's en begeleiding aangeboden die onder meer gericht
zijn op de toekomst van de asielzoeker. Uiteraard heeft dit ook een
vertaling in kwalificatie en competenties van medewerkers die werkzaam
zijn in het betreffende type locatie. 

Plaatsing in een reguliere opvanglocatie betekent ook dat, in
tegenstelling tot verlengd verblijf in een TNV, de Regeling
verstrekkingen asielzoekers (Rva) ook op deze categorie van toepassing
is. Dit biedt enkele voordelen. Zeker voor de asielzoeker, maar ook voor
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). Een belangrijk voordeel
is gelegen in de wijze waarop het verblijf beëindigd kan worden (zie
hieronder). Ook andere bevoegdheden die de Rva kent zijn in een
T-locatie van toepassing. Te denken valt aan de bevoegdheid om
maatregelen op te leggen bij gedrag dat leefbaarheid en beheersbaarheid
aantast en duidelijke voorschriften waar de asielzoeker wel en niet
recht op heeft.

De T-locatie heeft de voorkeur boven een Oriëntatie- en
Inburgeringslocatie (O&I-locatie). Het betreft hier namelijk een
categorie asielzoekers die een negatieve beslissing heeft gekregen en
daarmee in ieder geval ook tot de doelgroep van een T-locatie behoort.
Zij zullen veelal moeten terugkeren; de T-locatie heeft daarom de
voorkeur omdat hier het COA samen met de Dienst Terugkeer en Vertrek
(DT&V) aan de terugkeer kan werken. Plaatsing in een O&I-locatie zou
betekenen dat de DT&V het werkproces standaard ook moet richten op
O&I-locaties.

Het opvangproces, begeleiding en opvangprogramma:

Het programma en de begeleiding die aangeboden worden, dienen overeen te
komen met dat wat aangeboden wordt aan asielzoekers die in beroep gaan
na een negatieve beschikking te hebben ontvangen in de Verlengde
Asielprocedure (dit wordt de terugkeerfase genoemd). Wel is er een
belangrijk verschil: de duur is aanmerkelijk korter.

Het COA zal aldus ook deze categorie -net als iedere andere asielzoeker
die tot de opvang van het COA wordt toegelaten- een oriëntatieprogramma
aanbieden: oriëntatie op verblijf in Nederland en op verblijf in de
opvang van het COA. Gelet op de korte duur van het verblijf zal dit
programma beperkt zijn. Aandacht verdient bij de precieze ontwikkeling
hiervan het feit dat dit nieuwe bewoners zijn binnen de opvang die
direct vanuit een TNV-locatie een T-locatie instromen (zonder eerst in
een O&I-locatie te hebben verbleven).

Het verdient aanbeveling deze categorie ook een terugkeerprogramma aan
te bieden omdat het asielzoekers betreft die veelal zullen moeten
terugkeren. De ketenpartijen (m.n. COA en DT&V) zullen enige
inspanningen moeten leveren om de terugkeer ook daadwerkelijk te
realiseren.

Is het beroepschrift gegrond verklaard dan zal het recht op opvang niet
na vier weken kunnen en behoren te worden beëindigd. Het ontbreekt
hiertoe aan een wettelijke basis. Ook verdient het om meer praktische
redenen aanbeveling om in die gevallen het recht op opvang te
continueren om zo de vreemdeling en het COA in staat te stellen op zoek
te gaan naar (reguliere) huisvesting in een gemeente. 

Plaatsing na afloop in een VBL:

Het verdient in het kader van de uitvoerbaarheid de voorkeur om deze
categorie ook in aanmerking te laten komen voor plaatsing in een VBL,
mits zij verwijderbaar zijn. Eigenlijk is dit een logisch gevolg van de
keuze om ook ten aanzien van deze asielzoekers te investeren in
terugkeer. De duur van vier weken waarin deze categorie asielzoekers in
een T-locatie verblijft, zal veelal te kort zijn om terugkeer mogelijk
te maken. Juist dan is een extra investering in terugkeer noodzakelijk.
Indien plaatsing in een VBL niet mogelijk zou zijn zal dit tot gevolg
hebben dat de betrokken (verwijderbare) asielzoeker uit vele locaties in
het land op straat wordt gezet (mocht plaatsing in vreemdelingenbewaring
niet mogelijk zijn). De relatie met, en het in stand houden van
draagvlak bij, de gemeenten maakt het noodzakelijk plaatsing in een VBL
aan te bieden. Niettemin blijft het de vraag voor welk probleem het
bieden van opvang gedurende de beroepsperiode, en mogelijk nog langer,
een oplossing beoogt te bieden. Feit is dat een groot deel van de
asielzoekers na ommekomst van de 4- of maximaal 16-wekentermijn (4 weken
T-locatie + 12 weken VBL) alsnog uit de opvang wordt verwijderd, waarbij
zich voor gemeenten mogelijk dezelfde problemen kunnen voordoen als nu
het geval is.

Personeel en financiën

Het bieden van opvang aan asielzoekers die in de Algemene Asielprocedure
een negatieve beslissing hebben ontvangen, levert bij het COA een
kostenplaatje op van € 2,6 miljoen. In de Business Case is uitgegaan
van € 5 miljoen. Het verschil wordt met name veroorzaakt door de
veranderingen in de afdoeningspercentages en de gemiddelde
verblijfstijd.

De kosten voor de DT&V zijn gebaseerd op een extra caseload van 2128
personen op jaarbasis (zie stroomschema, bijlage 3). Daarvoor is
berekend dat men in totaal 17 fte aan regievoerders (12) en
ondersteuners (5) nodig heeft. Voor de kostenberekening is uitgegaan van
de middenloonsom minus de overhead (€ 55.000) omdat deze voorzieningen
al zijn meegenomen in de berekeningen van het COA (de richtprijs per
capaciteitsplaats). Wèl zijn in de berekening nog meegenomen de reis-
en verblijfskosten en opleidingskosten voor de DT&V-medewerkers (€
5.000 per fte). In totaal worden deze kosten berekend op (afgerond) €
1 miljoen op jaarbasis.

Conclusies

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid wordt geconcludeerd dat voor de
uitvoering van dit beleidsvoornemen de regelgeving dient te worden
aangepast.

Redenerend vanuit de accommodaties en opvang is het voornemen
uitvoerbaar. Hierbij verdient het de voorkeur dat de opvang plaatsvindt
in een T-locatie, dat de asielzoeker begeleiding wordt aangeboden en hij
na afloop van de vier weken voor plaatsing in een VBL in aanmerking
komt. Met betrekking tot de beëindiging van het recht op opvang is het
nodig dat de Vreemdelingenwet zodanig wordt gewijzigd dat opvang van
rechtswege wordt beëindigd en er bevoegdheid is tot ontruiming na vier
weken, ongeacht de beschikking over een rechterlijke uitspraak. Deze
wijziging is niet nodig wanneer de rechterlijke uitspraak altijd binnen
vier weken beschikbaar zal zijn.

Hoewel niet met onderzoeks- of cijfermateriaal kan worden aangetoond dat
er vóór invoering van de huidige AC-regelgeving een direct verband
bestond tussen de hoogte van de instroom en de mogelijkheid om opvang te
ontvangen, lijkt deze beleidsmaatregel er tevens één te zijn die een
groot risico van aanzuigende werking in zich bergt. Daarnaast geldt dat
hoe langer een vreemdeling in de opvang blijft, en hoe meer er een
vervlochtenheid met de Nederlandse samenleving ontstaat (scholing van
kinderen, etc.), hoe moeilijker het wordt om de vreemdeling uit de
opvang te verwijderen, indien het niet tot daadwerkelijke terugkeer naar
het land van herkomst komt (en dat laatste is in veel gevallen aan de
orde).

Financieel gezien zal deze maatregel het COA € 2,6 miljoen kosten,
hetgeen de helft minder is dan de kostenpost die in de Business Case is
gehanteerd. De kosten voor de DT&V worden berekend op € 1 miljoen.

Opvang onder nadere voorwaarden voor ex-asielzoeker die, aansluitend aan
de asielprocedure, een reguliere aanvraag indient (17) en herinrichting
M50-loket tot adequaat filter tot de opvang (18)

Inleiding

In de conceptbeleidsbrief is het voornemen opgenomen om verstrekkingen
toe te kennen aan (ex)-asielzoekers met rechtmatig verblijf op grond van
een eerste reguliere aanvraag, mits dit zo kan worden vormgegeven dat
misbruik wordt voorkomen. Een voorstel om misbruik te voorkomen is nader
uitgewerkt in een memo van DVB van 17 maart 2008. Dit memo vormt de
basis voor de EAUT op dit beleidsvoornemen. De inhoud van dit memo is
besproken tijdens een expertmeeting op 19 maart 2008 waar naast interne
experts, ook vertegenwoordigers aanwezig waren van GGD Amsterdam, de
Medische Opvang Asielzoekers (MOA), het Meldpunt Asielzoekers met
Psychische Problemen (MAPP) en Pharos.

Strekking van dit voorstel is dat de verblijfsvergunning regulier onder
de beperking ‘medische noodsituatie’ wordt afgeschaft. In plaats
daarvan kunnen ex-asielzoekers een beroep doen op artikel 64 Vw. Ook
ex-asielzoekers die verblijf wensen onder een andere beperking dan
‘medische behandeling/medische nood’, en die verzoeken om
vrijstelling van het mvv-vereiste omdat het vanwege hun
gezondheidstoestand niet verantwoord is om te reizen, dienen zich eerst
te beroepen op artikel 64 Vw. Hiertoe kunnen zij zich wenden tot de
afsprakenlijn van het M50-loket. Daarbij wordt hen medegedeeld dat zij,
alvorens een aanvraag in te dienen, een afschrift van hun volledige
medische dossier dienen te overleggen bij het BMA. Wanneer de aanvraag
vervolgens formeel wordt ingediend bij het M50-loket heeft het BMA het
dossier reeds bestudeerd en kan op basis van het BMA-advies (vrijwel)
direct hetzij een negatieve beschikking worden meegegeven, hetzij worden
medegedeeld dat de aanvraag in behandeling wordt genomen. In dat laatste
geval heeft de vreemdeling recht op (voortgezette) opvang. Bij een
terecht beroep op art. 64 Vw wordt voor maximaal één jaar opvang
verleend, waarbij na dat jaar óf aan de vreemdeling een reguliere
vergunning wordt verleend òf er alsnog uitzetting plaatsvindt.

Werkprocessen

Ex-asielzoekers die een reguliere aanvraag willen indienen zijn in
beginsel mvv-plichtig en dienen zich voor het indienen van de aanvraag
te wenden tot een van de M50-loketten. Indien het, gelet op diens
gezondheidstoestand, niet verantwoord is te reizen kan aan de
vreemdeling op grond van artikel 17, eerste lid onder c Vw vrijstelling
van het mvv-vereiste worden verleend. 

Voorts vragen veel ex-asielzoekers met medische problemen een
verblijfsvergunning regulier aan voor het ondergaan van een medische
behandeling of vanwege een medische noodsituatie. 

De procedure aan het M50-loket is in voornoemde zaken nu als volgt.
Omdat niet-medisch gekwalificeerde ambtenaren niet bevoegd zijn zich
eigenstandig een medisch oordeel te vormen, wordt de medisch adviseur
van het BMA ingeschakeld. Het bestuursrechtelijk uitgangspunt bij het
indienen van de aanvraag blijft echter dat alle gegevens en bescheiden
dienen te worden overgelegd die nodig zijn voor de beoordeling van de
aanvraag. Als de vreemdeling stelt op grond van medische omstandigheden
te voldoen aan de voorwaarden voor vrijstelling van het mvv-vereiste dan
wel voor toelating, dan dient hij deze stelling genoegzaam te
onderbouwen met een medische verklaring. Tevens dient een
toestemmingsverklaring te worden overgelegd, die het voor het BMA
mogelijk maakt medische gegevens van de vreemdeling bij de behandelaar
op te vragen. Eerst dan wordt advies ingewonnen bij het BMA. Gedurende
het BMA-onderzoek heeft de ex-asielzoeker in beginsel rechtmatig
verblijf op grond van de reguliere aanvraag. Gedurende het onderzoek en
de beoordeling heeft hij echter geen recht op opvang.

De uitgeprocedeerde -en daarmee vertrekplichtige- asielzoeker heeft ook
de mogelijkheid om een beroep te doen op artikel 64 Vw. Dat artikel
bepaalt dat de uitzetting achterwege dient te blijven zolang het, gelet
op de gezondheidstoestand van de vreemdeling, niet verantwoord is om te
reizen (zie A4/7.1 Vc). De aanvraag artikel 64 Vw wordt schriftelijk
gedaan bij de IND en dient steeds onderbouwd te zijn met gegevens en
bescheiden die nodig zijn voor de beoordeling. In de meeste gevallen zal
vervolgens het BMA om een advies worden gevraagd. Het indienen van een
aanvraag om artikel 64 Vw toe te passen schort de vertrekplicht niet op.
De vreemdeling heeft gedurende het onderzoek en de behandeling van de
aanvraag geen rechtmatig verblijf. De aanvraag schort de door het COA te
volgen procedures tot beëindiging van verstrekkingen ingevolge de Rva
niet op. Eerst wanneer uitstel van vertrek wordt verleend en de
vreemdeling dus rechtmatig verblijf heeft, kan de vreemdeling aanspraak
maken op Rva-verstrekkingen.

Vooropgesteld wordt dat het voorstel dat is uitgewerkt in het memo van
17 maart 2008 staat of valt met de bereidheid van de medische
beroepsgroep om mee te werken aan het uitgangspunt om de vreemdeling
zelf zijn medisch dossier te laten overleggen. Het BMA heeft dit bij een
eerdere gelegenheid al voorgelegd aan de Koninklijke Nederlandsche
Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG) die zich hier
momenteel over buigt.

Gesteld dat aan deze randvoorwaarde wordt voldaan, geldt verder het
volgende.

Wanneer de vreemdeling bij de indiening van de aanvraag zelf zijn
volledige medisch dossier overlegt, wordt de doorlooptijd van het
BMA-onderzoek bekort. Het kost het BMA nu gemiddeld zeven weken om de
medische gegevens te verzamelen. De vreemdeling zal naar verwachting
minder tijd nodig hebben om deze informatie te verzamelen dan het BMA.
Echter, zoals ook tijdens een bijeenkomst tussen IND, DVB, Directie
Wetgeving (DW) en vertegenwoordigers uit de beroepsgroep op 6 maart 2008
is opgemerkt, zal de behandelend arts zijn patiënt mogelijk willen
informeren over de risico’s die het overleggen van diens medisch
dossier met zich meebrengen. Dit zal gepaard gaan met het maken van een
afspraak waarmee tijd verloren kan gaan. Derhalve dient er bij het
vaststellen van de termijn die de vreemdeling wordt gegund om medische
informatie te verzamelen rekening mee te worden gehouden dat de
vreemdeling in sommige gevallen zo’n zeven weken (schatting BMA en
Pharos) nodig zal hebben om zijn informatie te verzamelen. In het memo
is niet nader uitgewerkt wat de gevolgen zijn wanneer de vreemdeling op
het moment van indiening van de aanvraag aan het M50-loket zijn medisch
dossier (nog) niet compleet heeft. Gesteld dat de vreemdeling op dat
moment toch zijn aanvraag wil indienen, dient hem dan een termijn van
herstel verzuim te worden geboden of kan de aanvraag in dat geval aan
het loket worden afgewezen?

Nadat het medisch dossier is overgelegd, heeft het BMA naar verwachting
gemiddeld drie tot vier weken nodig om een medisch advies uit te
brengen. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat het door de vreemdeling
overgelegde medisch dossier volledig is en geen verdere vragen oproept. 

De opmerking in het memo van 17 maart 2008 dat het BMA in 85% van de
zaken zeer snel kan adviseren, is niet correct. In 75% van de zaken zal
het BMA naar verwachtingen in drie tot vier weken advies kunnen
uitbrengen. In 25% van de gevallen zal echter informatie moeten worden
opgevraagd omtrent behandelmogelijkheden in het betreffende land. Dit
neemt nog eens drie tot vier weken in beslag. 

Een complicerende factor is het blokkeringsrecht. Dit houdt in dat de
vreemdeling als eerste kennis moet kunnen nemen van het medisch advies
van het BMA en het recht heeft de verzending van het advies aan de
opdrachtgever (de IND) te blokkeren. Dit is een schriftelijke exercitie
die naar verwachting twee weken in beslag zal nemen, met het risico dat
voorts een termijn van herstel verzuim moet worden geboden. Deze tijd
komt nog eens bovenop de tijd die het BMA nodig heeft om advies uit te
brengen. Omdat het blokkeringsrecht dwingend recht is, is het niet
mogelijk de vreemdeling vooraf te laten verklaren van dit recht geen
gebruik te maken. Het blokkeringsrecht zal naar verwachting omstreeks 1
januari 2009 zijn geïmplementeerd in de werkwijze van het BMA. 

Uitgaande van zeven weken voor het verzamelen van gegevens, drie á vier
weken voor het uitbrengen van een BMA-advies, twee weken voor het
blokkeringsrecht en (in 25% van de gevallen) drie á vier weken voor het
opvragen van informatie over behandelmogelijkheden in het land van
herkomst, kan de tijd tussen het bellen met de afsprakenlijn en het
uitbrengen van een BMA-advies oplopen van twaalf tot zeventien weken
(thans kent het BMA een streeftermijn van drie maanden voor het
uitbrengen van een medisch advies, zonder blokkeringsrecht).

Deze doorlooptijd zal wel verkort kunnen worden door de inzet van een
Mobiel Artsen Team (MAT), zoals in de bestaande praktijk al gebeurt bij
de medische advisering in artikel 64 Vw-zaken. In dat geval moet gedacht
worden aan een doorlooptijd van zeven á negen weken (inclusief
blokkeringsrecht) in 75% van de zaken. In de overige zaken zal
aanvullende informatie ingewonnen moeten worden via de
vertrouwensartsen, waardoor de doorlooptijd oploopt. 

Het BMA adviseert de inzet van een MAT niet tot standaard werkwijze te
verheffen om de volgende redenen: 

de behandelend artsen worden nu op jaarbasis in circa 500 zaken
telefonisch dan wel schriftelijk benaderd met het verzoek om met spoed
informatie te verstrekken. In de nieuwe situatie zal volgens het BMA het
aantal keer dat beroep wordt gedaan op artikel 64 Vw aanzienlijk
toenemen, tot zo’n 1500 á 2000 zaken. Vaak betreft het dezelfde
behandelaars die vreemdelingen behandelen. Reeds nu kan het BMA
constateren dat er sprake is van een toenemende irritatie aan de zijde
van behandelaars. Deze irritatie zal met de nieuwe werkwijze alleen maar
toenemen met het risico dat de behandelaars in de toekomst alleen nog
schriftelijk benaderd willen worden en niet langer met spoed willen
reageren (een reactietermijn van een maand is in de medische wereld
gebruikelijk);

met de werkwijze van het inzetten van artsen van het MAT zouden –
indien daartoe aanleiding bestaat- alle vragen m.b.t. de
behandelmogelijkheden in het land van herkomst middels spoedrequesten
bij International SOS afgedaan moeten worden. Dit zal in ongeveer 25%
van de gevallen zijn. Het BMA werkt voor het uitvragen van de
behandelmogelijkheden naast International SOS tevens met veel
vertrouwensartsen uit verschillende landen, hetgeen de kwaliteit van de
informatie ten goede komt. Zorgvuldige advisering moet worden
gehandhaafd. Dit kan bij grote aantallen spoedrequesten mogelijk in het
gedrang komen, hetgeen onwenselijk is;

veelvuldige inschakeling van artsen van het MAT heeft voor het BMA de
nodige personele gevolgen, met name een forse uitbreiding van de medisch
documentair specialisten en de ondersteuners van het BMA. Verder wordt
nog opgemerkt dat de taak van de BMA-artsen met dit nieuwe voorstel in
toenemende mate een coördinerende zal worden;

rekening dient te worden gehouden met de problemen die het BMA momenteel
reeds ondervindt met het vinden van tolken voor het MAT-spreekuur.
Aangezien dit maar 1 uur duurt, heeft het BMA regelmatig moeite om in
bepaalde regio’s tolken te vinden. Als het aantal spreekuren extreem
zal toenemen, zullen de problemen hiermee eveneens toenemen;

de kosten van een normaal BMA-advies bedragen gemiddeld zo’n € 250
á € 300. De kosten van een advies waarbij een MAT-arts wordt ingezet,
bedragen gemiddeld zo’n € 1000. De kosten voor het onderzoek naar
behandelmogelijkheden in het land van herkomst zijn in de genoemde
bedragen verdisconteerd.

Aangeraden wordt om de BMA-procedure dus niet in te richten door middel
van het inzetten van het MAT, doch de schriftelijke werkwijze te blijven
hanteren.

Het indienen van een aanvraag om artikel 64 Vw toe te passen schort de
vertrekplicht niet op en ook in de ‘voorfase’, waarin de vreemdeling
wordt geacht zijn medisch dossier bij elkaar te verzamelen, heeft de
vreemdeling geen rechtmatig verblijf. De vreemdeling is en blijft
juridisch gezien dus verwijderbaar. In het beleid zal een vergelijkbare
bepaling moeten worden opgenomen als in A4/7.2.4 Vc, namelijk dat geen
gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid tot uitzetting zolang op
de aanvraag niet is beslist.

De genoemde periode van twaalf tot zeventien weken is langer dan de
periode van (maximaal) twaalf weken dat de vreemdeling recht heeft op
opvang in de VBL. In het memo is niet expliciet aangegeven of de
vreemdeling ook na ommekomst van deze twaalf weken recht op opvang houdt
terwijl de aanvraag om toepassing van artikel 64 Vw formeel nog niet is
ingediend.

Aan de aanvraag om toepassing van artikel 64 Vw zijn geen leges
verbonden. Dit in tegenstelling tot de aanvraag om een
verblijfsvergunning regulier. De drempel om een beroep te doen op
artikel 64 Vw ligt daarmee lager dan de huidige (leges)drempel om een
aanvraag regulier in te dienen. Dit kan misbruik in de hand werken.
Daarnaast loopt de overheid inkomsten mis.

In de memo van 17 maart 2008 is opgemerkt dat het voorstel nadrukkelijk
niet ziet op ex-asielzoekers die zich niet meer in de opvang bevinden,
noch op (andere) illegalen die geen asielachtergrond hebben. Niet is
uitgewerkt welke procedure deze vreemdelingen zullen moeten doorlopen
wanneer zij verblijf beogen op medische gronden dan wel om medische
redenen verzoeken om vrijstelling van het mvv-vereiste. Derhalve kan op
dit moment niet veel worden opgemerkt over de consequenties die hieraan
verbonden zijn voor de uitvoering. Wel wordt het risico gesignaleerd dat
deze categorie vreemdelingen zich zal beroepen op rechtsongelijkheid,
waar het gaat om het recht op opvang. Een ander risico dat naar voren
wordt gebracht is dat zij op oneigenlijke (namelijk medische) gronden
een (opvolgende) asielaanvraag zullen indienen, om zo alsnog toegang tot
opvangvoorzieningen te krijgen.

Ten aanzien van de vreemdeling van wie in de toekomst de aanvraag aan
het M50-loket wordt ingewilligd en die daarmee recht op opvang krijgt,
zal een werkwijze moeten worden ontwikkeld om deze personen door te
geleiden naar een opvanglocatie. Hierbij kan aansluiting worden gezocht
bij de huidige werkwijze die wordt gevolgd wanneer uitstel van vertrek
op grond van artikel 64 Vw wordt verleend. In dat geval wordt
medegedeeld dat uitzetting achterwege wordt gelaten op grond van artikel
64 Vw. Het COA wordt per brief geïnformeerd dat dit gevolgen kan hebben
voor het recht op opvang. Daarbij wordt een door de vreemdeling ingevuld
aanvraagformulier Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva) en andere
categorieën vreemdelingen 2005 (model 54) meegestuurd.

Verder wordt in het memo gesteld dat de asielzoeker tijdens de
asielprocedure medisch wordt gemonitord. In het memo is niet uitgewerkt
wat hieronder wordt verstaan. Indien de strekking is dat de asielzoeker
gedurende de asielprocedure toegang heeft tot medische zorg, dan betreft
dit geen wijziging ten opzichte van de huidige situatie. 

De vraag of op grond van artikel 64 Vw uitzetting achterwege dient te
blijven, kan zich niet eerder voordoen dan vanaf het moment waarop de
rechtsplicht ontstaat Nederland te verlaten. Derhalve kan de bescherming
van artikel 64 Vw niet eerder intreden indien en zolang de vreemdeling
rechtmatig verblijf heeft ingevolge artikel 8 Vw. Hiermee dient rekening
te worden gehouden bij de inrichting van een procedure om medische
aspecten reeds tijdens de asielprocedure te beoordelen.

Ook dient een helder standpunt te worden ingenomen ten aanzien van het
recht op opvang van ex-asielzoekers die een eerste reguliere aanvraag
indienen, maar die om andere dan medische redenen verzoeken om
vrijstelling van het mvv-vereiste (o.g.v. de hardheidsclausule). 

Uitvoeringsbeleid

De huidige regelgeving voorziet niet in opvang voor ex-asielzoekers die
een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier indienen. De huidige
beleidsregels met betrekking tot medische behandeling en medische
noodsituatie zijn neergelegd in hoofdstuk B8 van de Vc. In paragrafen
A4/7 en B8/10 Vc zijn de beleidsregels met betrekking tot de toepassing
van artikel 64 Vw neergelegd.

Om dit beleidsvoornemen uit te kunnen voeren, dient derhalve een
juridische basis voor de opvang van deze categorie vreemdelingen in de
regelgeving te worden neergelegd en dient genoemd beleid te worden
aangepast. Voor zover het de juridische basis voor de opvang betreft
geldt dat deze in de Rva kan worden neergelegd en in beleidsregels kan
worden uitgewerkt.

De titel voor beëindiging van de opvang voor deze categorie
vreemdelingen kan in deze gevallen niet worden gevonden in artikel 45 Vw
daar dit artikel enkel betrekking heeft op asielaanvragen en niet op
reguliere aanvragen. Voor de beëindiging van de opvang dient derhalve
een apart beëindigingsbesluit te worden genomen. Daar het vanuit de
uitvoering wenselijk wordt geacht om ook deze vorm van opvang van
rechtswege (dus zonder apart besluit) te kunnen beëindigen verdient het
aanbeveling om een met artikel 45 Vw vergelijkbaar artikel voor
reguliere aanvragen in de Vw op te nemen.

Accommodaties en opvangcapaciteit

Op zich zal het bieden van voorzieningen aan ex-asielzoekers met een
reguliere aanvraag niet op bezwaren stuiten. Wel zal de rechtsgrondslag
(Rva, Rvb, anders) moeten worden geregeld op basis waarvan deze worden
verstrekt. Bij de beoordeling van de uitvoerbaarheid is er vanuit gegaan
dat het bieden van voorzieningen zal bestaan uit het bieden van opvang.
In dat geval ligt het voor de hand om, gezien het feit dat het hier gaat
om personen die reeds binnen asiel zijn uitgeprocedeerd, deze personen
te plaatsen in een Terugkeerlocatie. Daarnaast is er vanuit gegaan dat
personen die een reguliere aanvraag indienen terwijl zij nog in de
COA-opvang verblijven de behandeling alsmede de periode daarvoor mogen
afwachten in deze COA-locatie. Het tijdelijk uitplaatsen van
vreemdelingen gedurende deze periode en het vervolgens weer opvangen,
zal zowel op praktische als op maatschappelijke bezwaren stuiten. Voor
de vreemdelingen die niet in de COA-opvang verblijven, zal gelden dat
-indien het recht op opvang wordt vastgesteld- zij zullen worden
opgevangen in een Terugkeerlocatie. In de praktijk zal het er voor een
gedeelte op neerkomen dat de personen die een dergelijke aanvraag
indienen, zullen blijven zitten waar zij tot dan toe hebben verbleven.
In ieder geval zal wat betreft de behoefte aan opvangcapaciteit met deze
categorie rekening moeten worden gehouden. Aangezien een deel van deze
groep een reguliere aanvraag zal indienen op medische aspecten zal er
qua voorzieningenniveau rekening moeten worden gehouden met de
specifieke eisen voor deze groep. 

Uit de expertmeeting, die heeft plaatsgevonden op dit punt, is naar
voren gekomen dat de herinrichting van het M50-loket als adequaat filter
tot voorzieningen nog nader moet worden beschouwd. Dit betekent dat nog
geen uitspraak kan worden gedaan over de omvang van de voorzieningen.

Personeel en financiën

Bij de berekening van de kosten voor opvang is uitgegaan van de situatie
waarin een ex-asielzoeker gemiddeld nog 15 weken opvang zal krijgen in
afwachting van het resultaat van reguliere aanvraag. Dit gemiddelde is
gebaseerd op de verwachte doorlooptijd van de aanvraag in de nieuwe
procedure (13 tot 17 weken). 

Bij het berekenen van het aantal vreemdelingen is een gemiddelde
gehanteerd van het maximaal aantal personen dat in 2007 na afloop van
een asielprocedure een reguliere aanvraag heeft gedaan en het maximaal
aantal personen dat in 2007 na afloop van een asielprocedure een
reguliere aanvraag heeft gedaan met als doel ‘medische behandeling’.
In totaal komt dit bedrag op €7,7 miljoen uit (13,2 + 2,3 gedeeld door
2).

Hierbij dient wel de kanttekening te worden gemaakt dat deze groep
vreemdelingen in de praktijk weliswaar verwijderbaar is, maar dat het
merendeel van deze mensen doorgaans ook nu nog in de opvang verblijft.
Het is dus de vraag of deze kosten ook daadwerkelijk in deze omvang
gemaakt gaan worden. Daarnaast speelt een rol dat het meewegen van de
persoonlijke aspecten in de nieuwe asielprocedure (waaronder medische
omstandigheden) kan leiden tot een vermindering van het aantal reguliere
aanvragen met als doel ‘medische behandeling’.

Maximaal aantal uitgeprocedeerden dat een reguliere aanvraag doet	     
2.266 	personen

Extra gemiddelde verblijftijd in de opvang	15	weken

Bezettingsgraad	89,0%	 

Capaciteitsbehoefte	        734 	 

richtprijs per capaciteitsplaats	    18.000 	per capaciteitsplaats

 	 	 

meerkosten reguliere aanvraag ex-asielzoeker	       13,2 	miljoen



Reguliere aanvraag met medisch verblijfsdoel	        399 	personen

Extra gemiddelde verblijftijd in de opvang	15	weken

Bezettingsgraad	89,0%	 

Capaciteitsbehoefte	        129 	 

richtprijs per capaciteitsplaats	    18.000 	per capaciteitsplaats

meerkosten reguliere aanvraag ex-asielzoeker	         2,3 	miljoen





Gemiddeld (13,2 miljoen en 2,3 miljoen)	          7,7	miljoen



Met betrekking tot de kosten voor de herinrichting van het M50-loket
zijn voor de IND voor wat betreft capaciteit/gebouwen van het M50-loket
zelf geen noemenswaardige extra kosten voorzien. Voor wat betreft de
procedure van het BMA geldt het volgende. Indien er -tegen het advies
van het BMA in- voor wordt gekozen om de inzet van een MAT tot standaard
werkwijze te verheffen, dient rekening te worden gehouden met zowel
extra personele als financiële gevolgen. Deze zijn hieronder geschetst,
voorzover op dit moment inzichtelijk te maken. Met nadruk wordt vermeld
dat het onderstaande overzicht onder voorbehoud is en niet uitputtend.

Een medisch advies in een artikel 64 Vw-zaak behelst onder meer
dossierstudie door de arts, een spreekuurcontact van gemiddeld een uur
alsmede het opstellen van een advies. De arts verricht het
spreekuurcontact met behulp van een tolk. Indien daartoe aanleiding
bestaat wordt de vraag naar de behandelmogelijkheden in het land van
herkomst door een medewerker documentair onderzoek middels een
spoedrequest uitgezet bij International SOS en/of vertrouwensartsen.
Hiertoe bestaat in ieder geval aanleiding wanneer de reeds aanwezige
informatie bij het BMA niet voldoende is of niet recent genoeg gebleken
is. Daarnaast wordt bij een artikel 64 Vw-zaak een intensief beroep
gedaan op de diensten van de medewerkers ondersteuning. Ten behoeve van
alleen al het spreekuurcontact dienen door de medewerker een aanzienlijk
aantal handelingen te worden verricht. Hierbij kan gedacht worden aan
het plannen van een tolk, het adequaat handelen bij plotselinge
afwezigheid van deze tolk en het vervolgens opnieuw plannen van een
spreekuurcontact etc. Gemiddeld vergt de behandeling van een medisch
advies in een artikel 64 Vw-zaak twee uur meer inzet van een medewerker
ondersteuning dan een medisch advies dat via de schriftelijke procedure
wordt afgehandeld. Reeds hierom valt te verwachten dat bij een standaard
inzet van een MAT meer medewerkers ondersteuning nodig zullen zijn,
hetgeen gevolgen zal kunnen hebben voor de kosten die met een
MAT-procedure zijn gemoeid. 

Doordat in een artikel 64 Vw-zaak een spreekuurcontact wordt
ingepland (naast reistijd) is er reeds hierom een verschil in prijs
tussen een dergelijk medisch advies en een medisch advies dat geheel en
al via de schriftelijke procedure wordt afgehandeld. 

Momenteel heeft het BMA de beschikking over een ruimte voor het
verrichten van het medisch onderzoek. Alhoewel deze ruimte in beginsel
reeds beschikbaar is voor de (interne) artsen van BMA, zou deze ruimte
wellicht ook ter beschikking kunnen worden gesteld aan de artsen van het
MAT. Indien voor bedoelde aanpak zou worden gekozen, zou bekeken
moeten worden of meer spreekuren op één dag te plannen zijn met
eventueel dezelfde tolk. In hoeverre het vorenstaande daadwerkelijk
uitvoerbaar is, zal moeten worden afgestemd met het MAT en Facility
Management van de IND.

Conclusies

Bezien vanuit de werkprocessen kan gesteld worden dat de werkwijze die
is neergelegd in het memo van 17 maart 2008 in principe uitvoerbaar is.
Daarbij geldt wel de randvoorwaarde dat de medische beroepsgroep de
vreemdeling faciliteert bij het verzamelen van diens medische gegevens.
Tijdens de expertmeeting was men echter sceptisch over het effect van de
voorgenomen maatregelen. De filterfunctie van het M50-loket in
‘medische’ zaken staat of valt met de snelheid van de medische
advisering. Weliswaar zal de doorlooptijd van BMA-onderzoek worden
bekort wanneer de vreemdeling zelf zijn dossier overlegt, maar dit neemt
niet weg dat de vreemdeling een redelijke termijn zal moeten worden
gegund om zijn medische gegevens te verzamelen. Indien de vreemdeling in
die periode recht op opvang houdt, wordt het doel dat wordt beoogd
-namelijk het weren van kansloze aanvragers uit de opvang- niet bereikt.
Bovendien ligt misbruik op de loer omdat de drempel om een beroep te
doen op artikel 64 Vw -om zo voortgezet recht op opvang te krijgen- laag
is nu de vreemdeling voor de indiening van zijn aanvraag geen leges
verschuldigd is.

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid wordt geconcludeerd dat dit
beleidsvoornemen niet kan worden uitgevoerd zonder dat de regelgeving
wordt aangepast. Het verdient aanbeveling om in de Vw een met artikel 45
Vw vergelijkbaar artikel op te nemen, zodat het mogelijk wordt om de
opvang van deze groep vreemdelingen te kunnen beëindigen zonder dat
daar een apart besluit voor nodig is.

Kijkend naar de accommodaties is het voornemen uitvoerbaar. Wel verdient
het aanbeveling om na te gaan op welke wijze met de mogelijke medische
aspecten rekening moet worden gehouden binnen het voorzieningenniveau.
Hiertoe is nodig dat er een beter beeld is van de aard van de medische
problematiek van de vreemdelingen die opvang verkrijgen dan thans het
geval is.

Financieel gezien zal de opvang van ex-asielzoekers die -aansluitend-
een reguliere aanvraag indienen €7,7 miljoen gaan bedragen. In de
Business Case was deze kostenpost nog niet meegenomen. In de huidige
praktijk echter verblijft het merendeel van deze mensen nog in de opvang
zodat het de vraag is of deze kosten in de toekomst daadwerkelijk in
deze omvang gemaakt gaan worden. Tevens kan het voornemen om
persoonlijke aspecten mee te wegen in de nieuwe asielprocedure (zie
paragraaf 3.6) leiden tot een vermindering van het aantal reguliere
aanvragen met als doel ‘medische behandeling’. Indien er -tegen het
advies van het BMA in- voor wordt gekozen om de inzet van een MAT tot
standaard werkwijze te verheffen, dient rekening te worden gehouden met
zowel extra personele als financiële gevolgen.Herhaalde aanvragen

Inleiding

Ingevolge het coalitieakkoord is onderzocht hoe het indienen van
herhaalde asielaanvragen of het stapelen van procedures door
vreemdelingen zoveel mogelijk kan worden beperkt. Met name wanneer de
mogelijkheid wordt benut om terugkeer uit te stellen op onterechte
gronden. Daarbij is de mogelijkheid verkend of later ingetreden
beletselen tegen uitzetting op grond van artikel 3 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en andere niet verwijtbare
omstandigheden in het kader van een lopende procedure kunnen worden
beoordeeld, zonder dat daarvoor een herhaalde aanvraag hoeft te worden
ingediend. Dit sluit tevens aan bij het toetsings-uitgangspunt (full and
ex- nunc) van het Europese Hof.

Aanpassing ex-nunc toetsing (19)

Inleiding

Voorgesteld wordt om de ex-nunc toetsing in beroep aan te passen zodat
later opgetreden beletselen tegen uitzetting in de lopende procedure
kunnen worden meegenomen door de rechter. Tussentijds bekendgeraakte
informatie en/of beleidswijzigingen worden op dit moment in beroep nog
buiten beschouwing gelaten, gelet op bestaande jurisprudentie. Gevolg is
dat in de huidige situatie (landen-) beleidswijzigingen, medische
omstandigheden, nieuwe documenten en later naar voren gekomen informatie
reden vormen om een nieuwe asielaanvraag in te dienen. Door het
toetsingskader van artikel 83 Vw te verruimen kan de rechter dit
meewegen. Dit vermindert de noodzaak tot het indienen van een herhaalde
asielaanvraag en komt daarnaast ten goede aan een effectieve
geschillenbeslechting in beroep.

Werkprocessen

De toepassing van artikel 83 Vw ligt thans geheel bij het proces
Procesvertegenwoordiging (PV), al dan niet in samenspraak met IMO PV van
de IND. De beoordeling van de in beroep voor het eerst naar voren
gebrachte feiten en omstandigheden in de zin van artikel 83 Vw en het
conform het derde lid van dit artikel schriftelijk naar voren brengen
van het standpunt van de IND, ligt bij dit proces.

De voorgestelde verruiming, voor zover het gaat om een relevante
wijziging van het recht, zal voor de bedrijfsvoering naar verwachting
geen ingrijpende gevolgen hebben. Alhoewel een wijziging van het recht,
gelet op het huidige artikel 83 Vw formeel geen gevolgen zou hoeven te
hebben, betrekt het proces Procesvertegenwoordiging wijzigingen van het
recht thans ook al bij de beoordeling van de kansrijkheid van het
beroep.

Zo zal de invoering van een beleid van categoriale bescherming in
beginsel – behoudens contra-indicaties – leiden tot een intrekking
van het bij de rechtbank bestreden besluit. Achterliggende gedachte
daarbij is dat de rechtbank weliswaar de wijziging van het recht niet
bij de beoordeling kan betrekken, maar wel de aan de betreffende
wijziging ten grondslag liggende feiten en omstandigheden zoals
bijvoorbeeld de verslechterde veiligheidssituatie in het land van
herkomst. Het is dan niet zinvol om een zuiver formeel standpunt in te
nemen.

De huidige praktijk zal daarom nauwelijks gevolgen ondervinden van deze
voorgenomen wijziging van artikel 83 Vw. De verruiming van dit artikel,
voor zover het een wijziging van het recht betreft, zal naar verwachting
niet leiden tot een significant grotere belasting van het proces
Procesvertegenwoordiging. Daarbij wordt aangetekend dat de tijdspanne
tussen het nemen van besluiten en de uitspraak op het beroep de
afgelopen jaren is teruggelopen. Gelet op de huidige werkvoorraden van
de rechtbanken zal de situatie dat het recht hangende de beroepfase in
relevante zin is gewijzigd zich niet vaak voordoen. De organisatie noch
de systemen behoeven aanpassing. De bestaande werkwijze voldoet reeds.

De voorgenomen verruiming zal, naar het zich laat aanzien, gelet op het
vorenstaande ook voor de direct betrokken ketenpartners -gedacht wordt
daarbij aan rechtsbijstandverleners en de advocatuur- geen ingrijpende
gevolgen hebben. Daarbij dient bedacht te worden dat de vreemdeling
gelet op de huidige praktijk niet verplicht is nieuwe feiten en
omstandigheden in de lopende beroepsprocedure in te brengen.

Ingevolge de Afdelingsjurisprudentie heeft hij daarbij de vrije keuze:
hij kan deze feiten inbrengen middels een beroep op artikel 83 Vw, maar
hij kan er ook voor kiezen deze feiten en omstandigheden ten grondslag
te leggen aan een opvolgende aanvraag. Deze keuzevrijheid kunnen
rechtsbijstandverleners aangrijpen indien zij van oordeel zijn dat zij
vanwege de werkbelasting de nieuwe feiten en omstandigheden dan wel de
wijziging van het recht niet naar behoren reeds in de beroepfase kunnen
inbrengen.

De voorgestelde wijziging, voor zover deze ziet op de mogelijkheid
relevante wijzigingen van het recht bij de beroepsprocedure te
betrekken, zal naar het zich laat aanzien geen risico’s met zich
meebrengen. 

Echter, voor zover de voorgestelde wijziging tevens inhoudt dat het de
vreemdeling wordt toegestaan in de beroepfase feiten en omstandigheden
naar voren te brengen die hij in beginsel al gedurende de fase van de
bestuurlijke besluitvorming had kunnen (en gelet op de huidige
regelgeving had moeten) aanvoeren, vallen wel problemen te verwachten.
Er dient terdege rekening te worden gehouden met misbruik van deze
(procedurele) mogelijkheid. 

De rechter zou een dergelijk misbruik weliswaar in beginsel kunnen
tegengaan door deze feiten en omstandigheden op grond van de goede
procesorde of de ontoelaatbare vertraging van de afdoening van de zaak
buiten beoordeling te laten, maar in de huidige uitvoeringspraktijk
wordt deze mogelijkheid zelden aangegrepen. Daar waar de rechtbank deze
mogelijkheid wel benut, wordt dit in hoger beroep vaak teniet gedaan.
Uit de jurisprudentie komt naar voren dat indien de betreffende feiten
en omstandigheden binnen de door artikel 8:58 Awb gestelde termijn zijn
ingediend -niet later dan tien dagen voor de zitting bij de rechtbank-
in de regel niet kan worden gesteld dat de goede procesorde zich ertegen
verzet dat deze stukken bij de beoordeling worden betrokken. Van een
ontoelaatbare vertraging is dan evenmin snel sprake. 

De mogelijkheid om dergelijke eerst in de beroepfase ingebrachte feiten
en omstandigheden bij de beoordeling te betrekken, die ook eerder hadden
kunnen worden ingediend, zou kunnen leiden tot een significant grotere
werkbelasting bij het proces Procesvertegenwoordiging. Feiten en
omstandigheden die nu middels een procedureel argument -de betreffende
feiten en omstandigheden hadden eerder naar voren moeten worden
gebracht- buiten de beoordeling kunnen worden gehouden, zullen nu met
inhoudelijke argumenten dienen te worden bestreden. Voorts kan het
noodzakelijk blijken nader onderzoek te laten verrichten, hetgeen
geruime tijd in beslag kan nemen. Deze wijziging zou bovendien kunnen
leiden tot een verhoging van het aantal intrekkingen dan wel
gegrondverklaringen in beroep.

Voorts dient bedacht te worden dat vaak eerst ter zitting door de
rechtbank wordt geconstateerd dat sprake is van feiten en omstandigheden
in de zin van artikel 83 Vw. De rechtbank is ingevolge artikel 83, derde
lid, Vw gehouden de IND te verzoeken om zo spoedig mogelijk schriftelijk
aan de gemachtigde van de vreemdeling en de rechtbank te laten weten of
de ingeroepen feiten en omstandigheden aanleiding zijn voor handhaving,
wijziging of intrekking van de aangevochten beschikking. Dit betekent in
de praktijk dat de behandeling van het beroep wordt aangehouden en dat
het proces Procesvertegenwoordiging een termijn wordt gegund om
schriftelijk te reageren. De gemachtigde van de vreemdeling wordt
vervolgens een termijn gegund om een schriftelijke reactie in te dienen.
Aansluitend zal een nieuwe zitting dienen plaats te vinden, tenzij beide
procespartijen aangeven daarvan te zullen afzien. Dit alles kan leiden
tot een aanzienlijke vertraging in de behandeling van de
beroepsprocedure, ook indien nader onderzoek niet noodzakelijk is.
Uitgaande van een reactietermijn van een week voor het proces
Procesvertegenwoordiging en een week voor de gemachtigde van de
vreemdeling en 

-optimistisch ingeschat- een agendering voor een volgende zitting binnen
twee weken na de reactie van de gemachtigde van de vreemdeling zou de
vertraging al snel vier weken of langer kunnen belopen. Vraag is hoe dit
zich verhoudt met het streven dat bij voorkeur uitspraak wordt gedaan
voordat de voorzieningen van de vreemdeling worden beëindigd.

Uitvoeringsbeleid

Het beleidsvoornemen vereist een wetswijziging in de zin van aanpassing
van artikel 83 Vw. Lagere of aanvullende regelgeving is in dit geval
niet aan de orde, omdat daarin niet kan worden voorgeschreven op welke
wijze een rechter een beroep dient te beoordelen. Met de wetswijziging
zal naar verwachting geruime tijd zijn gemoeid. In de praktijk kan op
deze wijziging niet worden vooruitgelopen. De invoering van het nieuwe
artikel 83 Vw kan overigens, zoals dit ook het geval was bij de
invoering van de Vreemdelingenwet 2000, onmiddellijke werking hebben.
Dat houdt in dat de voorgestelde verruiming na inwerkingtreding van de
wetswijziging ook bij reeds lopende beroepsprocedures kan worden benut.
Een overgangsregeling is niet vereist.

Bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is overigens een
aantal klachten betreffende herhaalde aanvragen in behandeling, wegens
gestelde strijd met het EVRM. Arresten van het EHRM naar aanleiding van
die klachten zouden gevolgen kunnen hebben voor de wijze waarop de
rechterlijke toetsing plaatsvindt bij herhaalde aanvragen. Niet is
uitgesloten dat deze arresten eveneens een direct of indirect (ten
gevolge van een eventueel gewijzigde toetsing door de rechter) effect
kunnen hebben op de besluitvorming.

Personeel en financiën

Zoals reeds is aangegeven bestaat het risico dat invoering van dit
beleidsvoornemen de beroepsprocedure aanzienlijk kan vertragen. In dat
geval kan dat betekenen dat de winst die wordt geboekt door de
verkorting van de Verlengde Asielprocedure met 8 weken bij een langere
beroepsprocedure weer kan verdampen.

Zoals hiervoor is opgemerkt, is het een plausibele redenering om aan te
nemen dat een verruiming van de ex-nunc toetsing mogelijk tot minder
herhaalde aanvragen zal leiden. Dit levert per saldo een besparing van
€ 1 miljoen op, voor welk bedrag wordt aangesloten bij de conclusies
uit de Business Case.

In de Business Case is aangegeven dat invoering van de ex-nunc toetsing
tot taakverzwaring van de rechtspraak en de IND (bij het proces
Procesvertegenwoordiging) zal leiden. Dat risico is hier ook reeds
benoemd bij de beschrijving van de werkprocessen. Afgaande op deze
conclusies van taakverzwaring, wordt voor een berekening van de kosten
aangesloten bij hetgeen hierover in de Business Case is opgenomen,
zijnde een extra kostenpost van € 2 miljoen voor de rechtspraak en €
2 miljoen voor de IND.

Conclusies

Redenerend vanuit de werkprocessen is het beleidsvoornemen uitvoerbaar.
Dat het verruimen van het toetsingskader van artikel 83 Vw mogelijk
minder herhaalde aanvragen tot gevolg heeft is een plausibele
redenering. De voorgestelde verruiming brengt echter ook het risico van
misbruik met zich mee indien het de vreemdeling wordt toegestaan in de
beroepfase feiten en omstandigheden in te brengen die reeds in de fase
van de bestuurlijke besluitvorming hadden kunnen worden ingebracht. Het
gevolg hiervan zou een significante toename van de werkbelasting en
aanzienlijke vertraging van de beroepsprocedure zijn.

Met betrekking tot uitvoeringsbeleid wordt geconcludeerd dat dit
beleidsvoornemen kan worden uitgevoerd, mits de regelgeving wordt
aangepast.

Voor wat betreft de kosten van dit voornemen wordt aangesloten bij
hetgeen in de Business Case is vermeld, zijnde een besparing van € 1
miljoen als gevolg van de verwachtte vermindering van het aantaal
herhaalde aanvragen en een extra kostenpost van € 2 miljoen voor de
rechtspraak en € 2 miljoen voor de IND vanwege taakverzwaring.

Versobering procedure vervolgaanvragen (20) en minder en kortere
vervolgprocedures (21)

Inleiding

Door de procedure bij de beoordeling van een vervolgaanvraag te
versoberen, moet het indienen van ongefundeerde vervolgaanvragen worden
ontmoedigd. In de beleidsbrief van 11 januari 2008 is deze versobering
niet ingevuld, maar in een latere versie van de brief (d.d. 29 februari
2008) is aangegeven dat de zes dagen voorbereidingstermijn en het eerste
gehoor achterwege kunnen worden gelaten. Uitgangspunt blijft echter dat
de zorgvuldigheid en de kwaliteit van het besluit op de vervolgaanvraag
gewaarborgd blijven. Door deze maatregelen is de verwachting dat
vervolgprocedures minder vaak voorkomen en korter zullen duren.

Werkprocessen

Een versobering van de procedure zal in ieder geval gevolgen hebben voor
de IND en de rechtsbijstand en in mindere mate voor VWN (voorbereiding
op procedure, bijwonen gehoren), de Vp en de KMar. 

Nu al is de opvolgende procedure soberder ingericht dan de ‘gewone’
48-uursprocedure. De opvolgende aanvrager heeft voorafgaand aan de
asielprocedure immers geen recht op opvang in de TNV. Dit komt overeen
met het voornemen om de asielzoeker die een opvolgende aanvraag indient
uit te zonderen van de voorbereidingstermijn. Verder wordt de
asielzoeker in een opvolgende procedure in beginsel slechts één keer
gehoord (gehoor inzake nieuwe feiten en omstandigheden). Alleen als
tijdens dit gehoor blijkt dat er sprake is van nieuwe feiten en
omstandigheden wordt (op grond van jurisprudentie) nog een apart nader
gehoor afgenomen. Wanneer de opvolgende aanvraag niet binnen de 48
procesuren kan worden afgedaan en doorzending naar de vervolgprocedure
plaatsvindt, genereert dit in de huidige situatie recht op opvang. Voor
zover bekend zijn op dit punt geen wijzigingen voorzien.

Nu niet getornd zal worden aan het afnemen van een gehoor en de
beschikbaarheid van rechtsbijstand, lijken de mogelijkheden tot een
verdere versobering beperkt. Indien in het beleid zou worden vastgelegd
dat in het geval van een opvolgende aanvraag standaard maar één gehoor
wordt afgenomen -ook wanneer er wel sprake is van nieuwe feiten en
omstandigheden- dan zou de 8-dagenprocedure in het geval van een
opvolgende aanvraag met ten minste één dag kunnen worden bekort. Het
wegstrepen van een separaat nader gehoor lijkt te billijken, mits wordt
geborgd dat vragen die nu tijdens het nader gehoor worden gesteld
tijdens het gehoor inzake nieuwe feiten en omstandigheden aan de orde
komen. Om de zorgvuldigheid te waarborgen, moet de vreemdeling wel reeds
voorafgaand aan dat gehoor worden voorbereid door een
rechtsbijstandsverlener. Daarom wordt de suggestie gedaan om de
opvolgende procedure te laten beginnen op dag 2 (voorbereiding op nader
gehoor).

Hoewel de opvolgende aanvrager wordt uitgezonderd van de zes dagen
voorbereidingstermijn wordt aangenomen dat de in de beleidsbrief
aangekondigde onderzoeksmogelijkheden voorafgaand aan de asielprocedure
wel gaan gelden in het geval van een opvolgende aanvraag. Complicerende
factor daarbij is wel dat er bij een opvolgende aanvraag geen
(vanzelfsprekende) gelegenheid is om de Vreemdelingenpolitie eventuele
(nieuwe) documenten te laten innemen en reeds voorafgaand aan de
feitelijke asielprocedure te onderzoeken op authenticiteit ervan. Het
behoeft waarschijnlijk geen toelichting dat dit vanuit procesmatige
overwegingen wel wenselijk zou zijn. Daarom wordt in overweging gegeven
om opvolgende aanvragers die zich melden via de Herhaalde Asielaanvraag
(HASA) -lijn en die desgevraagd aangeven hun opvolgende aanvraag (mede)
te baseren op nieuwe documenten, te verplichten om deze stukken reeds op
voorhand in te leveren bij de Vp. Om tegemoet te komen aan het bezwaar
dat daarvoor een -lange- reis naar AC Ter Apel moet worden gemaakt, kan
worden gekozen voor het (aangetekend) verzenden van documenten. Risico
is daarbij wel dat stukken zoek kunnen raken of mogelijk niet aankomen.

Uitvoeringsbeleid

Uit artikel 3.110 Vb vloeit voort dat alle asielzoekers aan een eerste
gehoor worden onderworpen. Uit artikel 3.111 Vb vloeit voort dat alle
asielzoekers aan een nader gehoor worden onderworpen.

In paragraaf C10/2.5 Vc is neergelegd dat een tweede of volgende
asielaanvraag uitsluitend telefonisch vooraf kan worden gemeld (tenzij
de vreemdeling rechtens de vrijheid is ontnomen) en dat de vreemdeling
gedurende de periode voorafgaand aan de daadwerkelijke indiening van de
tweede of volgende asielaanvraag geen aanspraak maakt op verblijf in een
TNV. In paragraaf C13/7 Vc is neergelegd dat er kan worden afgezien van
het houden van een nader gehoor als er sprake is van een herhaalde
aanvraag (volgens artikel 1 Vw is dit een aanvraag die op grond van
artikel 4:6 Awb kan worden afgewezen). Strikt genomen geldt overigens
hetzelfde voor de verplichting om een eerste gehoor af te nemen: de Awb
is immers een wet in formele zin, waaraan het Vb geen afbreuk kan doen.
Zowel het eerste als het nader gehoor moeten worden aangemerkt als
mogelijkheden een verzuim te herstellen en zijn derhalve niet per se
nodig als de aanvraag op grond van artikel 4:6 Awb kan worden afgewezen.

Voor de uitvoering van dit beleidsvoornemen dient bovengenoemde
regelgeving te worden aangepast. Daarbij is het volgende van belang.

Het achterwege laten van de voorbereidingstermijn in het geval van een
vervolgaanvraag dient te worden meegenomen in de (nog te ontwikkelen)
regelgeving ten aanzien van de voorbereidingstermijn (zie paragraaf
2.7). Dit voornemen hoeft op zichzelf genomen niet te leiden tot een
wijziging van bestaand beleid ten aanzien van de telefonische melding
van vervolgaanvragen, daar de in dit beleid beschreven werkwijze ook in
de nieuwe situatie kan blijven bestaan.

Het voornemen om het eerste gehoor (in alle gevallen) achterwege te
laten dient te leiden tot een aanpassing van artikel 3.110 Vb. Het ligt
in de rede dat dit ook geldt voor het beleid dat op dit artikel is
gebaseerd: paragraaf C12/1 Vc. 

Gezien de omstandigheid dat er in de conceptbeleidsbrief is opgenomen
dat “er niet wordt getornd aan het afnemen van een gehoor […]”,
dient er wel in alle gevallen een (nader) gehoor plaats te vinden.
Paragraaf C13/7 Vc dient derhalve te worden geschrapt.

VWN heeft aangegeven dat het van belang is dat alle onderwerpen die
normaliter in een eerste en in een nader gehoor aan bod komen, ook in
dit ene gehoor aan de orde komen. Dit belang wordt door de IND
onderschreven: zeker daar waar twijfel bestaat over de identiteit of
nationaliteit van de asielzoeker dient hierop in het kader van de
asielaanvraag goed te worden doorgevraagd. Door in vervolgaanvragen niet
langer te spreken van eerste of nader gehoor, maar in de regelgeving op
te nemen dat in deze zaken sprake is van een “gehoor inzake nieuwe
feiten en omstandigheden” (zoals thans in de praktijk ook al het geval
is) kan dit worden gewaarborgd.

Accommodaties en opvangcapaciteit

De versobering van de procedure van de vervolgaanvragers zal voor de
opvang tot gevolg hebben dat de opvang die nu in de rustperiode wordt
gegeven aan eerste aanvragers, niet zal worden gegeven aan de personen
die een vervolgaanvraag indienen. In de berekening voor het benodigde
aantal TNV-plaatsen is hiermee rekening gehouden. Ook in de huidige
situatie geldt dat er geen opvang wordt geboden alvorens de
vervolgaanvraag wordt behandeld in de huidige AC-procedure. 

Het indienen van een herhaalde asielaanvraag door een asielzoeker die
reeds in een COA-opvanglocatie verblijft, leidt tot een langere
opvangtijd. Indien de aanvraag wordt ingediend tijdens de vertrektermijn
zal, praktisch bezien, de opvang niet worden beëindigd. Dit omdat,
evenals bij het bieden van opvang aan personen die een reguliere
aanvraag indienen vanuit de COA-opvang, het tijdelijk uit de opvang
plaatsen van deze personen tot praktische en maatschappelijke bezwaren
leidt. Het risico bestaat dat vanwege het verlengen van opvang, een
grote groep afgewezen asielzoekers een vervolgaanvraag zal indienen. Om
dit risico enigszins te beperken wordt aanbevolen om de vervolgaanvragen
met voorrang te behandelen.

Personeel en financiën

De mogelijkheden om de procedure voor vervolgaanvragen te versoberen,
zijn beperkt. Er is bij dit beleidsvoornemen aangenomen dat de
versobering niet tot significante gevolgen voor het personeel of de
financiën zal leiden. Eén effect dat kan optreden is dat het verblijf
van de vreemdeling in het AC verkort kan worden met 1 dag. Omdat dit
waarschijnlijk niet tot een grote besparing zal leiden is dat onderdeel
buiten beschouwing gelaten.

Wat betreft het aantal vervolgprocedures wordt opgemerkt dat is
aangenomen dat dit beleidsvoornemen op zichzelf bezien niet zal leiden
tot een noemenswaardige afname. 

Conclusies

Bezien vanuit de werkprocessen wordt vastgesteld dat het
beleidsvoornemen uitvoerbaar is, maar dat de mogelijkheden tot (verdere)
versobering van de procedure beperkt zijn. Aanbevolen wordt om de
aanvrager te verplichten tot het vooraf overleggen van -eventuele-
nieuwe stukken.

Met betrekking tot uitvoeringsbeleid wordt geconcludeerd dat dit
beleidsvoornemen kan worden uitgevoerd, mits de regelgeving wordt
aangepast.

Voor wat betreft accommodatie en opvang is het voornemen uitvoerbaar.
Aanbevolen wordt om vervolgaanvragen van asielzoekers die zich reeds in
de opvang bevinden met voorrang te behandelen, omdat in die situatie een
herhaalde aanvraag automatisch tot verlengd verblijf leidt. Hierin
schuilt derhalve een risico van aanzuigende werking.

Vanuit financiën wordt geconcludeerd dat dit beleidsvoornemen naar
verwachting geen significant verschil teweeg zal brengen en derhalve
geringe financiële effecten heeft.

Terugkeer

Inleiding

De maatregelen op het gebied van terugkeer hebben tot doel de
effectiviteit van het terugkeerbeleid te vergroten. Beoogd wordt dat
meer vreemdelingen Nederland daadwerkelijk verlaten en het aantal
vreemdelingen dat na de vertrektermijn op straat terecht komt, wordt
verminderd. Een volledig sluitende aanpak zal echter ook met deze
voornemens niet haalbaar zijn. Indien de maatregelen om terugkeer van de
vreemdeling te bewerkstelligen zijn uitgeput, rest de overheid niets
anders dan de voorzieningen te beëindigen. Ook in de nieuwe
asielprocedure blijft de vreemdeling zelf verantwoordelijk voor zijn
vertrek. Omtrent een aantal van de maatregelen die in het kader van
terugkeer zijn voorgesteld, heeft op 15 april 2008 een gesprek
plaatsgehad met het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Inrichten van Vrijheidsbeperkende Locatie voor (bredere) groep, onder
andere verwijderbare ex-asielzoekers (22) en aparte doelgroepen bij
plaatsing in de Vrijheidsbeperkende Locatie (36)

Inleiding

Gelet op het belang van de overheid om vreemdelingen langer in beeld te
houden, zal – naast de al bestaande mogelijkheid tot
vreemdelingenbewaring – een aantal Vrijheidsbeperkende Locaties
(VBL’s) worden opgezet. Verblijf in een van deze VBL’s, waar na
ommekomst van de vertrektermijn nog maximaal twaalf weken kan worden
verbleven, is geen categorale opvangvoorziening, maar een individueel
opgelegde maatregel ter fine van verwijdering. Hiermee is meer tijd
beschikbaar voor afgifte van vervangende reisdocumenten. Dit laatste
punt leidt in de huidige situatie vaak tot problemen gelet op de
behandelduur van aanvragen om laissez-passers bij diplomatieke
vertegenwoordigingen. Het langer uitoefenen van toezicht in een
gecontroleerde omgeving zal het effect van de inspanningen van de DT&V
vergroten en uiteindelijk leiden tot een groter draagvlak voor het
terugkeerbeleid in de samenleving. Uiteraard kunnen vreemdelingen ook in
de VBL zelfstandig vertrekken via de IOM.

Plaatsing in een VBL is niet enkel bedoeld voor ex-asielzoekers. In
beginsel kan iedere vreemdeling hierin worden geplaatst wanneer
aanleiding bestaat om een toezichtmaatregel op te leggen. Conform
bestaande afspraken met de VNG zal echter voorrang worden gegeven aan
gezinnen met kinderen en aan vreemdelingen die nog onder de oude wet hun
aanvraag hebben ingediend.

Werkprocessen

Bij brief van 1 februari 2008 (kenmerk: 5528864/08/DVB) aan de Tweede
Kamer heeft de Staatssecretaris van Justitie de doelgroep van de
Vrijheidsbeperkende Locatie verbreed. De mogelijkheid om vreemdelingen
met een maatregel van toezicht ex artikel 54/56 Vw in een
Vrijheidsbeperkende Locatie te plaatsen, bestaat al. De DT&V, het COA en
de Vp zijn dan ook reeds actief op een Vrijheidsbeperkende Locatie in
Ter Apel. Het werkproces ter zake is neergelegd in de Leidraad Terugkeer
& Vertrek, waarin is weergegeven op welke wijze de taken en
verantwoordelijkheden van de DT&V, het COA en de Vp zich in het
vertrekproces tot elkaar verhouden. Dit document dient als leidraad voor
de samenwerking in de uitvoeringspraktijk. 

Hoe een organisatie zijn eigen taken verricht/verantwoordelijkheden
uitvoert, is neergelegd in interne werkprocessen.

Met de verbreding van de doelgroep van de VBL gelden de volgende
aandachtspunten waar het gaat om de werkprocessen:

aanpassing werkproces DT&V (procesprotocol);

aanpassing werkprocessen COA, KMar en Vp;

aanpassing Leidraad Terugkeer & Vertrek (keteneffect).

In de werkinstructies moet in ieder geval aandacht worden besteed aan de
volgende punten:

verantwoordelijkheid voor oplegging artikel 54/56 Vw bij "VBL-waardige
vreemdelingen" die in de illegaliteit (op straat) worden aangetroffen.
De Vp is niet bevoegd (alleen in spoedgevallen voor maximaal een week)
om artikel 56 Vw op te leggen. Dat gebeurt door een ambtenaar van de
DT&V. Deze is echter niet aanwezig bij de staandehouding. Hier moet een
oplossing voor gevonden worden (bijvoorbeeld de Vp brengt aangetroffen
vreemdelingen over naar een VBL, waar artikel 54/56 Vw wordt opgelegd);

prioritering bij plaatsing: de uitvoering (DT&V) bepaalt intern welke
prioritering bij plaatsing geldt op het moment dat de maximale
capaciteit van de VBL is bereikt. Van belang is dat de DT&V en het COA
intern heldere afspraken maken over de doelgroep prioritering. Ook moet
helder vastgelegd worden op welke juridische grond vreemdelingen in de
VBL worden geplaatst en welke ketenpartner hiervoor verantwoordelijk is
(e.g. DT&V). In de regelgeving moet ook de meldplicht geconcretiseerd
worden;

optimale medische zorg en onderwijs moet beschikbaar zijn in de
Terugkeerlocaties van het COA;

ten behoeve van de beheersbaarheid dienen twee vrijheidsbenemende
locaties beschikbaar te zijn. Het aantal beschikbare plaatsen blijft
gelijk. Hiertoe dienen bereidwillige gemeenten te worden gevonden (COA
heeft hiertoe reeds een zoekopdracht gekregen).

Uitvoeringsbeleid

Bij brief van 27 juni 2006 aan de Tweede Kamer heeft de toenmalige
minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie het voornemen bekend
gemaakt om gezinnen met minderjarige kinderen -die onder de
Vreemdelingenwet hun eerste asielverzoek hebben ingediend- gedurende een
extra termijn van 12 weken onder toezicht te plaatsen in een
Onderdaklocatie (ODL) om daar verder te werken aan hun vertrek. Op 13
september 2006 heeft de Tweede Kamer met deze werkwijze ingestemd.

Bij brief van 1 februari 2008 aan de Tweede Kamer heeft de
Staatssecretaris van Justitie de doelgroep van de ODL verbreed. Gelet op
het feit dat het hier gaat om een locatie waar op grond van het
vrijheidsbeperkende artikel 56 Vw (in combinatie met artikel 54 Vw)
toezicht uitgeoefend wordt op het vertrek wordt in de
conceptbeleidsbrief niet meer gesproken van een Onderdaklocatie, maar
van een Vrijheidsbeperkende Locatie. Ingevolge deze brief kunnen
uitgeprocedeerde asielzoekers -dus niet alleen gezinnen- aansluitend op
de vertrektermijn in de COA-opvang voor een periode van maximaal 12
weken op grond van de toezichtsmaatregel ex artikel 54/56 Vw worden
geplaatst in een VBL. Voorwaarde is dat zij op moment van oplegging van
de maatregel verwijderbaar zijn. Deze aankondiging loopt in feite
vooruit op de conceptbeleidsbrief. 

Hoewel er in de praktijk dus al gebruik wordt gemaakt van de
mogelijkheid om asielzoekers in een VBL te plaatsen, zonder dat dit in
regelgeving is neergelegd, verdient het aanbeveling om dit
beleidsvoornemen in beleidsregels (A6/4.3 Vc) uit te werken. Op die
manier kan worden gewaarborgd dat deze mogelijkheid een structureel
onderdeel wordt van het hele terugkeerproces.

De doelgroepen die voor plaatsing in de VBL in aanmerking komen, worden
overigens bepaald door het wettelijk kader van artikel 54/56 Vw. Dat
betekent dat op iedere vreemdeling die onrechtmatig in Nederland
verblijft -en dus niet uitsluitend ex-asielzoekers na ommekomst van de
28 dagen vertrektermijn- een toezichtsmaatregel kan worden opgelegd ex
artikel 54/56 Vw, die ten uitvoer wordt gelegd in de VBL. Ook dit moet
duidelijk gemaakt worden in het beleid.

Accommodaties en opvangcapaciteit

Uit de uitvoeringstoets blijkt dat bij het creëren van voldoende
VBL-plaatsen het noodzakelijk is enkele randvoorwaarden en risico's in
te vullen:

Duidelijkheid inzake het voorzieningenniveau c.q. het Programma van
Eisen

Wij adviseren om het voorzieningenniveau in de VBL overeen te laten
komen met het niveau zoals dat bestond in de vertrekcentra die gebruikt
werden bij uitvoering van het project Terugkeer. De soberheid van de
locatie, waarover in de conceptbeleidsbrief wordt gesproken, zal gelegen
zijn in het regime dat de VBL kent en de uitstraling die het heeft. Zo
is in reguliere opvanglocaties de meldplicht een wekelijkse terwijl de
meldplicht in een VBL -waarschijnlijk- een dagelijkse zal zijn. Voorts
zal in de VBL op een veel intensievere wijze worden gewerkt aan het
realiseren van de terugkeer van de vreemdeling. Er zal geen werkelijk
verschil in kwaliteit van opvang moeten bestaan tussen een T-locatie en
een VBL. Achteruitgang van de kwaliteit zal ook op geen enkele wijze
dienstbaar kunnen zijn of ten goede komen aan het doel van het verblijf,
te weten het realiseren van terugkeer. Wij bevelen aan de verstrekkingen
gelijk te houden aan de Rva-verstrekkingen. Na het verlies van de status
als asielzoeker kan er geen aanspraak meer gemaakt worden op de Rva. Bij
het gelijk houden van het verstrekkingenniveau gaat het om een minimaal
verstrekkingenniveau dat nodig is om deze groep te kunnen opvangen (o.a.
ziektekosten en verzekering).

Voldoende opvangcapaciteit VBL

Het COA heeft de opdracht gekregen om, vooruitlopend op de vaststelling
van de beleidsnota, een VBL-locatie te realiseren. Momenteel is een
Onderdaklocatie ingericht in het voormalige VC Ter Apel. Uitgaande van
de verwijderbare vreemdelingen na asiel en de ervaringen vanuit het
project Terugkeer, lijkt 375 VBL-plaatsen voldoende.

Het risico is dat als gevolg van de verruiming van de doelgroep het
aantal voorgenomen plaatsen in een VBL van 375 niet langer toereikend
zal zijn. Aanbevolen wordt de hoeveelheid te realiseren VBL-capaciteit
nader en aandachtig te onderzoeken. Te meer omdat er weinig ervaring is
met de VBL in deze vorm noch met de verruimde categorieën die voor
plaatsing in een VBL in aanmerking komen. In dit onderzoek zal de
termijn van 12 weken opvang in de VBL moeten worden meegenomen. Immers,
een kortere of langere verblijfsduur heeft direct invloed op het aantal
opvangplaatsen. Tevens wordt aanbevolen duidelijke criteria op te
stellen voor plaatsing in de VBL. Gelet op de beperkte capaciteit in de
VBL is het voor de uitvoerbaarheid noodzakelijk te weten welke
prioritering bij plaatsing geldt op het moment dat de maximale
capaciteit van de VBL bereikt is. Een dergelijke prioritering is
momenteel niet beschikbaar. Duidelijk zal moeten zijn welke categorie
voorgaat boven andere categorieën.

Minimaal twee locaties

In het kader van uitvoerbaarheid en beheersbaarheid is het een
randvoorwaarde minimaal twee VBL's te realiseren. Hiermee ontstaan ook
direct risico's met name op het gebied van bestuurlijk draagvlak en
financiën. De voorgestelde maatregelen kunnen ertoe leiden dat de
VBL’s de enige locaties zullen zijn van waaruit in Nederland
uitgeprocedeerde asielzoekers op straat worden gezet. In ieder geval kan
dit zo door gemeente worden ervaren of ingeschat. Dit gegeven zal
gemeenten niet snel enthousiast maken een VBL binnen de eigen grenzen op
te nemen. Het is dus van belang te investeren in het creëren van
bestuurlijke draagvlak om gemeenten bereid te krijgen om een VBL binnen
de grenzen op te nemen. Een tweede risico in dit kader is het niet
meewerken aan het beëindigen van het verblijf in de VBL door gemeenten
na ommekomst van de maximale termijn van 12 weken. Wij adviseren om via
een nader onderzoek adequate beheersmaatregelen te benoemen.

Een eerste inschatting is dat het realiseren van een VBL niet kan met
een (structureel) budget van € 5 miljoen. Voor het realiseren van 375
VBL-plekken is bij een kostprijs die voor Azc's wordt gehanteerd een
bedrag nodig van minimaal € 6,8 miljoen. Daarnaast is de verwachting
dat bij een VBL rekening moet worden gehouden met hogere kosten in
verband met faciliteiten voor de betrokken gemeente, waarbij te denken
valt aan onder meer onderwijs en openbare orde.

 

Concluderend is het beleidsvoornemen weliswaar uitvoerbaar, maar aan de
uitvoering zijn enkele randvoorwaarden verbonden en is er sprake van
enkele risico's. Zo zullen er voldoende VBL-plekken beschikbaar moeten
zijn. Het is mogelijk dat het aantal van 375 te weinig is. Zijn er te
weinig VBL-plaatsen beschikbaar dan heeft dit tot gevolg dat grote
aantallen uitgeprocedeerde asielzoekers -indien zij niet in
vreemdelingenbewaring geplaatst kunnen worden- vanuit een regulier Azc
op straat belanden ofwel dat wachttijden voor de VBL (= verblijfstijd in
Azc) oplopen. Een risico bij dit beleidsvoornemen is gelegen in de
medewerking van gemeenten. Het is voor de uitvoerbaarheid noodzakelijk
dat er bij een of enkele gemeenten de bereidheid is tot het opnemen van
een VBL binnen de eigen grenzen. Een andere risico is de beschikbaarheid
over voldoende financiële middelen voor zowel de structurele
exploitatie van de VBL's als voor de (investerings-)kosten die gemaakt
worden in het kader van het werven en inrichten van voldoende
VBL-plaatsen.

Personeel en financiën

Uitgangspunt bij de berekening van de kosten voor inrichting van een VBL
voor een brede(re) groep is het Programma van Eisen zoals dat geldt voor
de inrichting van een Azc. Uitgaande van dat pakket kost de inrichting
van een VBL € 6,8 miljoen bij een capaciteit van 375 plaatsen. Dat
betekent dat er enkel met prioriteringen gewerkt kan worden. Mocht er
reeds € 5 miljoen structureel zijn vrijgemaakt in de rijksbegroting
ten behoeve van Vrijheidsbeperkende Locaties dan zijn de meerkosten als
gevolg van de EAUT € 1,8 miljoen. Deze meerkosten komen dan voort uit
prijsverschil.

Op basis van eerdere ervaringen (project Terugkeer) voor
onderwijsvoorzieningen op een VBL kan als indicatie circa € 0,5
miljoen per locatie geraamd worden. 

Indien iedereen die daarvoor in aanmerking komt, wordt geplaatst in een
VBL wordt verwacht dat er 2.200 mensen instromen. Hiervoor is een bedrag
van circa € 10,6 miljoen nodig conform onderstaande tabel. In de
Business Case is bij deze maatregel geen bedrag genoemd.

 

Conclusies

Vanuit het perspectief van de werkprocessen is het beleidsvoornemen
uitvoerbaar, onder de randvoorwaarde dat meerdere VBL-locaties
beschikbaar zijn waar ook medische voorzieningen aanwezig zijn.
Daarnaast zijn randvoorwaarden gesteld op het gebied van aanpassing van
de processen bij DT&V, COA en Vp, dat de Leidraad Terugkeer en Vertrek
wordt aangepast en dat een protocol prioritering bij plaatsing wordt
vastgesteld. Dat de Vp geen bevoegdheid heeft tot het opleggen van
artikel 56 Vw wordt als risico gezien in de uitvoering. Aanbevolen wordt
dan ook in wet- en regelgeving de grondslag op te nemen evenals de
grondslag voor regievoering en meldplicht.

Met betrekking tot het uitvoeringsbeleid wordt geconcludeerd dat dit
beleidsvoornemen kan worden uitgevoerd zonder dat de regelgeving wordt
aangepast daar hetgeen wordt voorgenomen thans reeds gebeurt. Niettemin
verdient het aanbeveling om dit beleidsvoornemen in de regelgeving op te
nemen.

Bezien vanuit accommodatie en opvang is de conclusie dat het
beleidsvoornemen weliswaar uitvoerbaar is, maar aan enkele
randvoorwaarden is verbonden. Zo zullen er voldoende VBL-plekken
beschikbaar moeten zijn. Het is mogelijk dat het aantal van 375 te
weinig is. Zijn er te weinig VBL-plaatsen beschikbaar dan heeft dit tot
gevolg dat grote aantallen uitgeprocedeerde asielzoekers -indien zij
niet in vreemdelingenbewaring geplaatst kunnen worden- vanuit een
regulier Azc op straat belanden. Een risico bij dit beleidsvoornemen is
gelegen in de medewerking van gemeenten. Het is voor de uitvoerbaarheid
noodzakelijk dat er bij een of meerdere gemeenten de bereidheid is tot
het opnemen van een VBL binnen de eigen grenzen. Een ander risico is de
beschikbaarheid van voldoende financiële middelen voor zowel de
structurele exploitatie van de VBL's als voor de (investerings)kosten
die gemaakt worden in het kader van het werven en inrichten van
voldoende VBL-plaatsen.

Voor wat betreft de financiële gevolgen wordt een kostenpost
aangehouden van € 6,8 miljoen per VBL (375 plaatsen), waarbij wordt
uitgegaan van prioritering bij plaatsing. Wanneer echter iedereen die
daarvoor in aanmerking komt in de VBL wordt geplaatst (2.200 personen op
jaarbasis), zal een bedrag van € 10,6 miljoen nodig zijn. In de
Business Case waren met betrekking tot dit voornemen geen kosten
opgenomen.

Uit verblijf in VBL blijkt grond voor vreemdelingenbewaring (23)

Inleiding

Indien gedurende het vertrekproces in de VBL blijkt dat er een grond
voor bewaring is, kan deze worden opgelegd.

Werkprocessen, accommodaties en opvangcapaciteit

In de VBL zijn speciale Lokale Terugkeer Overleggen (LTO’s), waarin de
diverse ketenpartners COA, Vp en DT&V participeren. In de gesprekken
wordt voortgebouwd op de gesprekken die eerder hebben plaatsgevonden en
de activiteiten die door de overheid en de vreemdeling tot dan toe zijn
ondernomen. Naast de formele gesprekken (tenminste 2) vinden informele
gesprekken plaats. Laatstgenoemde gesprekken zijn met name bedoeld om de
afgesproken activiteiten te monitoren en de vreemdeling te stimuleren
zelfstandig terug te (willen) keren. Het eerste gesprek met de
vreemdeling vindt direct na de aankomst op de VBL plaats. De Vp dient in
voorkomende gevallen immers zorg te dragen voor inbewaringstelling
vanuit de VBL. Ook dient de Vp vreemdelingen te vorderen die niet op de
meldplicht zijn verschenen. Er dient dan ook voldoende capaciteit bij de
Vp in de VBL beschikbaar te zijn voor inbewaringstelling vanuit de VBL.
Daarnaast moet er voldoende capaciteit zijn in vreemdelingenbewaring.
Momenteel is er voldoende capaciteit voor zowel werkplekken als
vreemdelingenbewaring beschikbaar in Ter Apel.

Personeel en financiën

Dit beleidsvoornemen heeft vooral gevolgen voor de werkzaamheden van de
DT&V. Deze dienst zal in de VBL een belangrijke rol gaan vervullen
teneinde de groep verwijderbare vreemdelingen terug te laten keren. De
kosten van werkzaamheden in de VBL komen voor de DT&V uit op een bedrag
van € 1,4 miljoen. Ten opzichte van de Business Case is dat een
-klein- verschil van € 0,4 miljoen.

Met betrekking tot het berekenen van de kosten geldt het volgende.
Indien de VBL wordt ingericht voor 375 vreemdelingen heeft dat voor de
DT&V de volgende personele en financiële consequenties. Op basis van de
intensieve begeleiding wordt de caseload voor een regievoerder geschat
op 30 vreemdelingen. Dat betekent dat de DT&V aan regievoerders en
ondersteunend personeel 17,5 fte (375/30 x 1,4) nodig heeft. Eén fte
van de DT&V kost op dit moment € 81.703 (middenloonsom van € 55.080
plus € 26.623 voor overhead (HOT 2008), prijspeil april 2008). In
totaal komt het benodigde budget voor de DT&V derhalve op € 1,43
miljoen. Bij het ter beschikking stellen van werkplekken door het
COA kan dit bedrag mogelijk iets lager uitvallen. Het budget is tot op
heden nog niet toegevoegd aan de DT&V-begroting. Zonder dat budget kan
de DT&V de werkzaamheden derhalve niet uitvoeren.

Bij dit alles dient als kanttekening te worden gemaakt dat dit
kostenplaatje verband houdt met een VBL ingericht voor 375 plaatsen,
waar het de wens is om meer VBL-plekken te creëren. In dat geval zullen
de kosten voor de DT&V hoger uitvallen.

Conclusies

Vanuit de diverse invalshoeken is het voornemen uitvoerbaar. Gewezen
wordt met name op de capaciteit bij de Vp voor inbewaringstelling vanuit
de VBL. Wat betreft personeel en financiën heeft dit beleidsvoornemen
vooral gevolgen voor de DT&V. De kosten voor de werkzaamheden van de
DT&V komen uit op € 1,4 miljoen, een verhoging van € 0,4 miljoen ten
opzichte van de Business Case.

Meer inzet op dialoog over migratie met landen van herkomst (24)

Inleiding

Gelet op de omstandigheid dat landen van herkomst niet altijd in staat
of bereid zijn om voldoende voortvarend mee te werken aan het terugnemen
van eigen onderdanen wordt het instrumentarium waarmee dergelijke landen
worden benaderd, verbreed. Hiermee moet terugkeer verder worden
geëffectueerd. Eén van die maatregelen is de inzet op een brede
dialoog over het oplossen van problemen die deze landen ervaren bij het
terugnemen van hun burgers. Ondersteuning kan worden geboden bij
herintegratieprojecten, bestrijding van mensensmokkel of wederopbouw.
Bereidheid tot samenwerking is hierbij een voorwaarde.

Uitvoeringsbeleid

De DT&V richt zich op uitvoeringsniveau op de intensivering van het
relatiebeheer met de autoriteiten van 26 aandachtslanden en daarvan in
het bijzonder 15 prioriteitslanden waarop de terugkeerinspanningen
gedurende deze kabinetsperiode gericht moeten worden. In de loop van de
tijd kan deze lijst van prioriteitslanden, afhankelijk van de
ontwikkelingen in de samenwerking tussen Nederland en deze landen op het
gebied van terugkeer, wijzigen. De DT&V werkt in het relatiebeheer met
de bedoelde landen nauw samen met onder meer het departement van
Justitie, de IND en het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa). Voor
een belangrijk deel van de landen zal, op basis van eerdere ervaring,
gelden dat de DT&V op operationeel niveau de medewerking aan (gedwongen)
terugkeer niet zal kunnen bewerkstelligen. Ten aanzien van deze landen
is een integrale terugkeerbenadering nodig. In dit verband hebben
recentelijk de eerste twee bijeenkomsten Justitie-Buitenlandse Zaken
plaatsgevonden.

BuZa heeft in het kader van de EAUT het volgende aangegeven: Conform
staand beleid worden aspecten van migratie en terugkeer, wanneer
relevant, meegenomen in de externe betrekkingen. Voortvloeiend uit de
notitie Migratie en Ontwikkeling voor 2008 worden aspecten van migratie
vanaf 2008 ook standaard meegenomen in de OS-dialoog. Hierbij is tussen
de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de staatssecretaris van
Justitie afgesproken dat BuZa kan ondersteunen door de inzet van
(positieve) activiteiten op het gebied van capaciteitsopbouw en
migratiemanagement, duurzame herintegratieprojecten, circulaire migratie
en dergelijke, zoals genoemd in de notitie. Financieel kan BuZa hier
echter alleen een rol spelen ten aanzien van de zogenoemde 40
partnerlanden plus drie (Angola, Marokko en Sierra Leone).
Tegelijkertijd heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (OS)
aangegeven dat ontwikkelingsgelden en het beleid voor
ontwikkelingssamenwerking niet ten dienste worden gesteld van het
terugkeerbeleid en een eigen doelstelling, te weten armoedebestrijding,
heeft. OS kan dus worden ingezet als positieve incentive en zal niet
worden gebruikt om terugkeer af te dwingen. Wél is afgesproken dat de
positieve incentives die worden ontwikkeld op het terrein van migratie
alleen kunnen worden ingezet in landen die in mindere of meerdere mate
meewerken aan terugkeer. 

Naast de huidige OS en diplomatieke instrumenten zijn er geen extra
mogelijkheden binnen het buitenlands beleid op het terugkeerdossier. Met
betrekking tot de conditionaliteit van OS kan alleen een andere
politieke keuze dan nu is vastgelegd door het kabinet hierin verandering
brengen.De lijst van partnerlanden OS overlapt slechts ten dele met de
landen die prioriteit hebben in het kader van terugkeer. De DT&V is van
oordeel dat de inzet van positieve instrumenten slechts ten dele
effectief kan zijn als deze niet worden aangevuld met instrumenten om
grotere politieke druk uit te oefenen.  

De DT&V heeft de verwachting uitgesproken dat het uitblijven hiervan tot
gevolg zal hebben dat de terugkeerresultaten net als op dit moment ten
aanzien van een bepaald aantal landen achter zullen blijven. Want, zoals
gezegd, geldt voor een aantal landen dat de DT&V medewerking aan
(gedwongen) terugkeer op operationeel niveau niet zal kunnen
bewerkstelligen. De DT&V is van mening dat juist in het geval van die
landen de kans op medewerking aan terugkeer zal toenemen indien
diplomatiek kan worden opgeschaald via BuZa. Het gaat dan bijvoorbeeld
om landen die niet volledig meewerken aan terugkeer, zoals China, Iran,
India, Afghanistan, Ethiopië en Syrië. Van belang is dat onder meer
BuZa en de DT&V in gezamenlijk strategisch overleg op constructieve
wijze gebruik maken van de beschikbare instrumenten. Hoewel nog niet ten
volle getest en benut, is de DT&V van oordeel dat een dergelijke
benadering ten aanzien van sommige landen onvoldoende effectief zal
zijn. De DT&V ziet in het kader van de intensivering van de benadering
van dergelijke landen een noodzaak om waar nodig ook gebruik te kunnen
maken van conditionaliteit en andere negatieve instrumenten als landen
blijven weigeren mee te werken aan (gedwongen) terugkeer. 

Explicietere benadrukking koppeling migratiebeleid en ander buitenlands
beleid (25)

Inleiding

In aanvulling op hetgeen hierboven in paragraaf 7.4 is aangegeven, kan
-wanneer landen van herkomst niet bereid zijn tot samenwerking- de
koppeling met ander buitenlands beleid explicieter worden benadrukt.
Gebruik kan worden gemaakt van politieke instrumenten of diplomatieke
druk. Overigens zullen de maatregelen als genoemd in paragraaf 7.4 en
onderhavige paragraaf zich richten op landen die op dat moment voldoen
aan criteria zoals instroom uit die landen of medewerking door de
diplomatieke posten aan documentverstrekking. De lijst is derhalve niet
statisch.

Uitvoeringsbeleid

Ten aanzien van dit beleidsvoornemen wordt verwezen naar paragraaf 7.4.
Zoals daar gesteld ziet BuZa binnen de huidige kaders voldoende
mogelijkheden om het migratiebeleid in sterkere mate dan thans te
verbinden aan het buitenlands beleid, maar niet op basis van
conditionaliteit. BuZa ziet binnen OS geen mogelijkheden ten aanzien van
het inzetten van negatieve instrumenten met betrekking tot landen die
weigeren mee te werken aan het terugkeerbeleid. Wel is er de
mogelijkheid om aanvullende positieve instrumenten in te zetten indien
wél medewerking wordt verleend aan terugkeer. 

BuZa wijst erop dat bij de koppeling van migratiebeleid aan ander
buitenlands beleid in alle gevallen de belangen tegen elkaar moeten
worden afgewogen. Een dergelijke geopolitieke belangenafweging betreft
veelal een strategische politieke keuze. Daarbij is van belang dat er,
naast BuZa en Justitie, vaak nog andere spelers zijn die een belang
hebben bij een bepaalde insteek in buitenlands beleid. Zo is
bijvoorbeeld Economische Zaken (EZ) een essentiële gesprekspartner als
het gaat om handelsverdragen. Bijvoorbeeld bij handelsverdragen zal een
belangenafweging tussen het Nederlandse economische belang en het belang
van medewerking aan terugkeer moeten plaatsvinden. 

Wat betreft visumfacilitatie merkt BuZa op dat visumafgifte een geheel
eigen beleidskader kent en daardoor niet zonder meer inzetbaar is voor
het afdwingen van medewerking in het kader van migratiebeleid. Het
visumbeleid voor Nederland is grotendeels bepaald binnen EU- en
Benelux-verband, wat ook beperkingen oplegt aan het ad hoc en per land
wijzigen van het visumregime. Ten slotte is visumfacilitatie alleen
interessant om in te zetten als het doelland heeft aangegeven een
probleem te hebben met het Nederlands visumregime ten aanzien van de
onderdanen. In Benelux-verband is de koppeling tussen visumregime en
terugkeerbeleid echter wel al eens gelegd. De DT&V ziet voordelen om
zowel in EU-verband als in Benelux-verband vaker een dergelijke
koppeling te leggen, juist omdat zowel terugkeer als (transit)visa beide
op het terrein van migratie liggen.

Voortzetten HRT na medio 2008 (26)

Inleiding

De bestaande Herintegratieregeling Terugkeer (HRT) zal worden
voortgezet. Deze financiële bijdrage

-bedoeld ter ondersteuning van herintegratie in het land van herkomst-
kan worden verstrekt aan

(ex-)asielzoekers die een aanvraag bij de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM) hebben ingediend en in een VBL verblijven.

Uitvoeringsbeleid

Voortzetting van de HRT lijkt niet op uitvoeringsproblemen te stuiten.
Het besluit tot voortzetting van de HRT is afhankelijk van een
definitief besluit van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Thans
vindt een evaluatie plaats van de HRT. Een besluit over voortzetting zal
na deze evaluatie worden genomen. Om de HRT ook na medio 2008 voort te
zetten wordt aanbevolen om tijdig een nieuwe regeling op te stellen
analoog aan de huidige samenwerking met de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM). Om te komen tot een nieuwe regeling is afstemming
met BuZa noodzakelijk.

De huidige HRT wordt gefinancierd vanuit ontwikkelingsgelden. BuZa heeft
aangegeven dat het aanbieden van de HRT in de 28 dagen vertrektermijn al
op gespannen voet lijkt te staan met de kaders voor de besteding van
ontwikkelingsgelden. In dat licht ziet BuZa dan ook geen mogelijkheden
om de HRT aan te bieden aan mensen die na verloop van de 28 dagen nog in
de opvang dan wel in de VBL verblijven, zolang de HRT wordt gefinancierd
vanuit ontwikkelingsgelden. Als geen HRT kan worden aangeboden na
verloop van de 28 dagen zal de bevordering van het zelfstandig vertrek
marginaal zijn. Hierbij is ook van belang dat er thans in de opvang nog
een omvangrijke groep uitgeprocedeerde asielzoekers verblijft van wie de
vertrektermijn reeds (langere) tijd is verstreken. Deze groep kan dus
weinig geboden worden in het kader van het bevorderen van de
zelfstandige terugkeer. Ook zal het instrument VBL overwegend een
gedwongen karakter krijgen, aangezien er zeer beperkt mogelijkheden zijn
tot stimuleren van zelfstandige terugkeer, in de hoop dat er binnen de
12-wekentermijn in de VBL een (vervangend) reisdocument wordt verkregen.
Wanneer zelfstandig vertrek slechts in beperkte mate vanuit de VBL kan
worden bevorderd, neemt het aantal vreemdelingen dat uiteindelijk niet
terugkeert en op straat belandt toe dan wel wordt niet op de meest
effectieve wijze tegengegaan. Om de HRT ook na verloop van de termijn
van 28 dagen te kunnen aanbieden, verdient het dan ook de aanbeveling om
te onderzoeken welke andere financiële middelen hiertoe beschikbaar
zijn. Hierbij zou mogelijk gedacht kunnen worden aan middelen uit het
Europees Terugkeerfonds.

Introductie persoonlijk ontwikkelingsfonds in natura (27)

Inleiding

Als alternatief voor de financiële bijdrage wordt een
herintegratiebijdrage in natura geïntroduceerd waarop (ex-)asielzoekers
een beroep kunnen doen. Deze zal alleen worden verleend aan
vreemdelingen die terugkeren naar landen die voldoende meewerken bij de
terugkeer van hun burgers.

Uitvoeringsbeleid

Herintegratieondersteuning in natura is uitvoerbaar, zoals ook blijkt
uit het feit dat BuZa thans drie projecten heeft lopen die in dergelijke
ondersteuning voorzien. Wel is door BuZa aangegeven dat dergelijke
terugkeerondersteuning zeer kostbaar is. Het gaat dan om bedragen van
ongeveer € 10.000 tot € 20.000 per persoon. BuZa is op dit moment in
afwachting van een voorstel van een negental organisaties die voornemens
zijn een initiatief te ontwerpen gericht op individuele
herintegratieondersteuning.

Herintegratieprojecten voor andere doelgroepen (28)

Inleiding

Naast de maatregelen als genoemd in paragraaf 7.6 en 7.7 wordt de
mogelijkheid voortgezet om specifieke herintegratieprojecten uit te
voeren. Het betreft hier enerzijds projecten voor kwetsbare groepen
zoals minderjarigen, slachtoffers van mensenhandel of vreemdelingen met
medische klachten en anderzijds projecten voor niet rechtmatig
verblijvende vreemdelingen anders dan ex-asielzoekers.

Uitvoeringsbeleid

De DT&V heeft in het kader van het Europees Terugkeerfonds algemene
voorstellen gedaan voor mogelijke door de EC te financieren
terugkeerinitiatieven gericht op vreemdelingen en (immigratie-)
autoriteiten van de landen van herkomst. De uitvoerbaarheid van
herintegratieprojecten voor specifieke doelgroepen is afhankelijk van
politieke besluitvorming. BuZa heeft aangegeven dat
herintegratieondersteuning voor bijvoorbeeld kwetsbare groepen tot de
mogelijkheden behoort. Echter omdat dergelijke ondersteuning volledig
uit ontwikkelingsgelden wordt gefinancierd kan geen ondersteuning worden
geboden bij gedwongen terugkeer. De DT&V wijst erop dat dit onder meer
voor de financiering van herintegratie in het kader van de gedwongen
terugkeer van alleenstaande minderjarige vreemdelingen tot een
belangrijke beperking leidt. Ook herintegratieprojecten gericht op
niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen die geen ex-asielzoeker zijn,
kunnen niet uit ontwikkelingsgelden worden gefinancierd. Bij de
implementatie van herintegratieprojecten kan gebruik worden gemaakt van
de expertise en netwerken van verschillende organisaties. Onder meer de
IOM heeft ervaring op dit terrein. De DT&V bepleit dat er, rekening
houdend met aspecten als aanzuigende werking, instrumenten komen om ook
het zelfstandig vertrek van vreemdelingen zonder asielverleden (vanuit
bewaring), te kunnen bevorderen. Herkomstlanden zoals Algerije, Marokko,
China en India, zijn in dit verband interessant. BuZa heeft, zoals
eerder gemeld, aangegeven geen financiering beschikbaar te stellen voor
(zelfstandige) terugkeer van illegalen.

Transitie

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is stilgestaan bij de uitvoerbaarheid van
de verschillende beleidsvoornemens. Om te komen van beleidsvoornemens
tot realisatie zullen, los van politiek en wetgeving, een groot aantal
maatregelen genomen moeten worden. De wijze waarop staat in dit
hoofdstuk centraal. Achtereenvolgens komen aan de orde:

voorbereiding implementatie en projectorganisatie; de voorbereidende
maatregelen in de komende maanden/jaren om de beleidsvoornemens te
realiseren;

informatievoorziening; de uitvoerbaarheid van de beleidsvoornemens
vanuit het perspectief van de informatievoorziening, rekening houdend
met de invoeringstermijn;

communicatie; de uitvoerbaarheid van de beleidsvoornemens vanuit het
perspectief van interne en externe communicatie;

quick wins; beleidsvoornemens die los van de aanpassing van de wetgeving
op relatief korte termijn gerealiseerd zouden kunnen worden;

de overgangsperiode voor asielzoekers; maatregelen voor de asielzoekers
die in de procedure zitten op het moment van invoeren van nieuw beleid.
Dit in het kader van de overgang van de oude naar de nieuwe procedure.

Op 22 april 2008 heeft een expertmeeting in het kader van de transitie
plaatsgevonden. Hieraan hebben vertegenwoordigers van de IND, het
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), de Dienst Terugkeer en
Vertrek (DT&V), de Directie Vreemdelingenbeleid (DVB),
VluchtgelingenWerk Nederland (VWN) en de Raad voor Rechtsbijstand (RVR)
deelgenomen. Niet aanwezig waren de Koninklijke Marechaussee (KMar), de
Vreemdelingenpolitie (Vp), de Nederlandse orde van Advocaten (NovA) en
de medische ketenpartners. De resultaten van deze sessie zijn in dit
hoofdstuk verwerkt.

Voorbereiding implementatie

Tijdens de expertmeeting ‘transitie’ is door de aanwezige
ketenpartners een inschatting gemaakt van de ingrijpendheid van de
voorbereidende maatregelen en de noodzakelijke periode daarvoor.
Onderstaand is hiervan een overzicht van weergegeven:

De Raad voor Rechtsbijstand geeft aan dat er nieuwe werkafspraken dienen
te worden gemaakt met partijen inzake planning en werkzaamheden.
Hiernaast zullen de financiële regelingen met advocaten worden
aangepast. De ingrijpendheid van deze maatregelen is overzienbaar; de
RVR geeft aan hier circa zes maanden voor nodig te hebben. Indien de IND
ervoor kiest om nieuwe aanmeldcentra (AC’s) te openen en de capaciteit
op te voeren dan zal de Raad extra advocaten moeten gaan aantrekken; dit
heeft meer tijd nodig.

Voor VWN geldt dat de aard van het werk hetzelfde blijft. Voor de
bestaande AC’s is er voldoende capaciteit waardoor maximaal zes
maanden voorbereidingstijd voldoende is. In het geval er één of
meerdere nieuwe AC’s komen dient VWN een nieuw bestand aan
vrijwilligers op te bouwen. Ook dit heeft meer tijd nodig. 

Voor de DT&V geldt als grootste uitdaging het opzetten van een nieuwe
Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL); uitbreiding van AC Ter Apel is niet
wenselijk. Onder andere het bestuurlijk traject en het bestemmingsplan
hebben tijd nodig waardoor met een doorlooptijd van anderhalf tot twee
jaar rekening moet worden gehouden. Het proces zou sneller kunnen
verlopen als de gemeente waar de nieuwe VBL eventueel wordt opgezet
optimaal meewerkt. Hier moet echter niet van worden uitgegaan.

Het COA stelt dat de voorbereidende maatregelen niet lang hoeven te
duren. Het verhogen van het kwaliteitsniveau in de locaties kan binnen
een paar maanden gerealiseerd worden (zodra de financiering er is). De
locaties en werkprocessen van het COA blijven min of meer gelijk.
Gerekend kan worden op een doorlooptijd van zes maanden. Daarnaast geldt
voor de VBL een voorbereidingstijd van anderhalf tot twee jaar. 

De maatregelen voor de IND zijn duidelijk meer ingrijpend. Twee ‘grote
brokken’ binnen de vele voorbereidende werkzaamheden zijn:

de verplaatsing van arbeidscapaciteit van de OC-fase naar de AC-fase
(Algemene Asielprocedure). Dit betekent dat medewerkers ander werk
moeten gaan doen. Hiervoor zal een leerwerktraject van minimaal 3 en
maximaal 18 maanden worden opgezet. Uitgegaan wordt van een
voorbereidingstijd van 6 maanden;

het opzetten van een derde land-AC. Hiervoor zijn twee opties. Indien
ten behoeve van een versnelde invoering van de nieuwe procedure een
tijdelijk land-AC opgezet dient te worden dan is er de optie om één
van de bestaande behandelkantoren tijdelijk een andere bestemming te
geven (tijdelijk AC). De inschatting van de IND is dat na een goed
bestuurlijk overleg met de betreffende gemeente een
voorbereidingstermijn van circa 6 maanden nodig is. Voor de inzet van de
Vp is een voorbereidingstermijn van 26-27 weken nodig. De RVR heeft
aangegeven dat een verafgelegen locatie wellicht zal leiden tot het
moeilijk kunnen vinden van advocaten.

Voor het opzetten van een structureel derde land-AC zijn acht mogelijke
locaties vastgesteld. De bestuurlijke en bouwtechnisch trajecten leiden
tot een voorbereidingstermijn van anderhalf tot twee jaar. In de
beleidsvoorstellen voor de nieuwe asielprocedure is voorzien in een
verlengde opvang gedurende een gelimiteerde vertrektermijn van 28 dagen.
Hierdoor wordt het aantal asielzoekers dat op straat wordt gezet
aanmerkelijk kleiner. Dit kan de bereidheid van gemeenten om mee te
werken aan de vestiging van een AC -zeker zonder verblijfsfunctie-
vergroten.

Conclusie is dat een voorbereidingstermijn vanaf de start van de
voorbereidende werkzaamheden ligt op circa anderhalf tot twee jaar. In
deze termijn zijn alle voorbereidende werkzaamheden te realiseren. Deze
termijn zou verkort kunnen worden door:

versnelling van de ontwikkeling van een tweede VBL (hetgeen niet als
realistisch wordt beschouwd), het later dan de startdatum opleveren van
de VBL of het gaan werken met nood/tijdelijke VBL’s;

het gaan werken met een tijdelijk AC. Parallel hieraan wordt gewerkt aan
de ontwikkeling van een structurele derde land-AC en wellicht een
vierde. 

Voor wat betreft AC Schiphol wordt uitgegaan van de bouwtermijn waarbij
de nieuwbouw in 2012/2013 wordt opgeleverd.

Door DVB is aangegeven dat in de EAUT rekening dient te worden gehouden
met twee mogelijke termijnen waarop de wet- en regelgeving afgerond is.
Dit zijn:

de 2009-variant: indien ervoor wordt gekozen om alleen het
vreemdelingenbesluit (Vb) aan te passen dan is de doorlooptijd circa
één jaar. Er is sprake van een snelle variant. Bij een start medio
2008 zou de regelgeving medio 2009 gereed zijn, waarbij met de volgende
zaken rekening dient te worden gehouden: 

indien de Raad van State een negatief advies uitbrengt over het feit dat
het Vb wordt gewijzigd, dan is het mogelijk dat alsnog gekozen wordt
voor een formele wetswijziging met een vertraging tot gevolg;

voor onderdelen van de beleidsvoornemens (zoals de ex-nunc toetsing) is
een wetswijziging noodzakelijk;

de 2010-variant: in dit geval wordt de formele procedure voor een
wetswijziging gevolgd en is er sprake van een doorlooptijd van minimaal
twee jaar. Hierbij is rekening gehouden met de termijnen die staan voor
de behandeling van de brief en de wetteksten in de Tweede Kamer, Raad
van State en de Eerste Kamer. Bij een start van de procedure medio 2008
zou de wetswijziging op zijn vroegst medio 2010 gereed zijn.

Implicaties 2009-variant

Indien de bewindslieden kiezen voor de 2009-variant dan leidt dit tot
een grote tijdsdruk op de voorbereidende maatregelen. Deze dienen nog
voor het zomerreces 2008 te starten. Het opzetten van de noodzakelijke
projectorganisatie dient gereed te zijn voor het zomerreces en de
realisatie van de maatregelen start vanaf september 2008. De
doorlooptijd van de voorbereidende maatregelen is circa 13-16 maanden.
Uitgaande van minimaal drie maanden stabiele regelgeving is een
invoeringsdatum voor de nieuwe asielprocedure in het vierde kwartaal van
2009 realistisch. 

Hierbij kunnen wel de volgende kanttekeningen en randvoorwaarden worden
geplaatst:

er dient gewerkt te worden met een go/no-go moment waarop helder moet
zijn dat de Raad van State een positief advies geeft en de veranderingen
werkelijk doorgevoerd kunnen worden. Als op dit moment nog geen
helderheid bestaat dan zal de invoering met een aantal maanden vertraagd
worden;

en randvoorwaarde is dat er een tijdelijke AC ingericht kan worden. De
geschatte voorbereidingstermijn is minimaal zes maanden;

er is op de invoeringsdatum nog geen sprake van een structurele tweede
VBL. Door het inrichten van een aantal tijdelijke nood-VBL’s kan dit
probleem ondervangen worden;

er moet in het najaar van 2008 duidelijkheid zijn over de concrete
invulling van een aantal aspecten van de nieuwe asielprocedure. Dit zijn
bijvoorbeeld:

de inrichting van de medische zaken in het proces (beleidsvoornemens 4
en 18);

de concrete invulling van de beleidsvoornemens voor AC Schiphol;

met de voorbereidingen dient in mei/juni 2008 gestart te worden. Dit
betekent dat de projectorganisatie ‘staat’ voor het zomerreces van
2008.

Kortom, door het inrichten van een tijdelijk AC en tijdelijke VBL’s is
het mogelijk om in het vierde kwartaal van 2009 een groot deel van de
nieuwe procedure in te voeren. Hierbij behoort een aantal
randvoorwaarden dat bovenstaand is weergegeven.

Implicaties 2010-variant

In dit geval is het wetgevingstraject medio 2010 afgerond. Bij deze
variant starten de voorbereidende maatregelen in september/oktober 2008.
Parallel aan de wetgeving zullen de voorbereidende maatregelen worden
genomen. Ook in dit geval is er sprake van één of meerdere ‘go/no
go’-momenten voor wat betreft de implementatiedatum. 

Daar de voorbereiding meer tijd heeft, is er geen sprake van tijdelijke
accommodatie en/of voorzieningen. Hierdoor zal rekening gehouden moeten
worden met een voorbereidingstermijn van anderhalf tot twee jaar.
Afhankelijk van de ‘go/no go’-momenten vanuit de wetgeving en
minimaal drie maanden stabiele wetgeving kan de nieuwe asielprocedure in
dit geval starten in het vierde kwartaal van 2010.

Projectorganisatie Effectieve Asielprocedure en Effectief
Terugkeerbeleid

In de vorige paragraaf is stilgestaan bij de tijdlijnen. Ongeacht of er
sprake is van de 2009- of de 2010-variant, zal in beide gevallen een
projectorganisatie moeten worden opgezet om de voorbereidingen te
coördineren en te realiseren. Deze projectorganisatie wordt voor -dan
wel na- het zomerreces van 2008 opgezet, hetgeen afhankelijk is van de
gekozen variant. Achtereenvolgens komen aan de orde:

uitgangspunten;

projectorganisatie en betrokkenen;

overig;

Uitgangspunten

De belangrijkste uitgangspunten voor wat betreft de projectorganisatie
zijn: 

alle partners actief in de asielketen nemen deel in de
projectorganisatie en het ketenbrede programma. De ene organisatie zal
hierin actiever participeren dan de andere. Dit is afhankelijk van de
capaciteitsmogelijkheden en de impact van de maatregelen op de eigen
organisatie;

daar waar mogelijk wordt bij de implementatie van maatregelen
samengewerkt tussen ketenpartners. Daarnaast heeft elke organisatie zijn
eigen verantwoordelijkheid voor de implementatie;

de projectorganisatie heeft het mandaat van de Coördinatiegroep
Vreemdelingenketen (CGV);

er is sprake van een heldere projectorganisatie (zie onder), met heldere
verantwoordelijkheden, rapportagelijnen en tijdlijnen. Verder is er waar
nodig externe procesbegeleiding; 

er is sprake van een heldere en strakke regie op het ketenbrede
programma;

er is sprake van een goed doorgevoerde voortgangsbewaking. Binnen de
asielketen geldt het principe van de keten die net zo sterk is als de
zwakste schakel. 

Projectorganisatie en betrokkenen

Aanbevolen wordt om een slanke projectorganisatie op te zetten die
bestaat uit de volgende gremia:

een stuurgroep/kernteam;

een programmabureau;

meerdere taakteams met een concrete inhoudelijke opdracht tot
detaillering en/of implementatie.

De gehele projectorganisatie wordt bij voorkeur bezet door
vertegenwoordigers van de betrokken ketenpartners. 

Stuurgroep/kernteam:

Dit is het coördinerend orgaan van het ketenbreed veranderproces. Tot
de vaste bezetting behoren vertegenwoordigers vanuit de IND, het COA en
de DT&V. Ook andere ketenpartners zoals VWN, de Raad voor
Rechtsbijstand, de Vp, de KMar, de NovA en medische partijen worden
gevraagd deel te nemen aan deze stuurgroep. Dit indien gewenst met een
lagere frequentie dan de reguliere vergaderingen (eenmaal per één a
twee weken). De stuurgroep staat onder leiding van een gemandateerd
voorzitter/programmaleider. Verder is er externe (proces)begeleiding.

Programmabureau:

Het programmabureau heeft tot taak om de stuurgroep te ondersteunen in
de coördinatie van het programma. De belangrijkste functies die vanuit
dit programma worden verzorgd, zijn:

voortgangsbewaking: het monitoren van en rapporteren over de voortgang
van de werkzaamheden in de taakteams en de betrokken organisaties;

effectmetingen: het vaststellen van de belangrijkste doelstellingen van
de veranderingen, bepalen van de bijbehorende indicatoren en periodiek
rapporteren over de resultaten in de periode na invoering;

secretariaat: verzorgen van het programmasecretariaat;

de dagelijkse coördinatie: zodat de werkzaamheden van de verschillende
taakteams op elkaar zijn afgestemd. 

Verder dient vastgesteld te worden of het wenselijk is of het
programmabureau een rol speelt in het ondersteunen van de taakteams
(bijvoorbeeld bij het opstellen van plannen) en het bevorderen van de
verbinding tussen ketenpartners. De bezetting van het ketenbrede
programmabureau bestaat uit medewerkers van verschillende organisaties.

Taakteams: 

Deze teams bestaan uit drie tot acht leden en werken aan een concrete
opdracht gedurende een vooraf vastgestelde periode. De opdracht kan
bestaan uit het uitwerken/concretiseren van een voornemen, maar ook uit
de voorbereiding en begeleiding van de invoering van maatregelen. De
stuurgroep bepaalt voor welke werkzaamheden een taakteam wordt ingezet.
Teams kunnen bestaan uit vertegenwoordigers van één organisatie, maar
veelal uit meerdere organisaties. Zo zal bijvoorbeeld het taakteam
verantwoordelijk voor de VBL bestaan uit vertegenwoordigers van het COA,
de DT&V, de KMar en de Vp. Het team verantwoordelijk voor het
organiseren van de voorbereidingstermijn zal bijvoorbeeld bestaan uit
het COA, VWN, de Raad voor Rechtsbijstand/NovA, de medische
ketenpartners, de Vp en de KMar. De voorzitters van de taakteams
rapporteren aan de stuurgroep.

Overig

Verder zijn de volgende zaken relevant in het kader van de invoering:

indien er sprake is van de 2010-variant ontstaat er ruimte voor het
testen van vernieuwingen in een pilotomgeving. Daar waar nuttig zullen
pilotprojecten worden opgezet waarbij rekening wordt gehouden met de
rechtszekerheid van asielzoekers. Hierbij kan waar mogelijk worden
aangesloten bij ervaringen die binnen reeds lopende projecten zijn
opgedaan, zoals bijvoorbeeld het project AC-OC Integratie en
Casemanagement;

uit de werkzaamheden tijdens deze EAUT is gebleken dat zowel de IND als
het COA niet beschikken over flow- en simulatiemodellen met betrekking
tot de in-, door- en uitstroom van asielzoekers in de asielketen.
Hierdoor bestaat er een onvoldoende goed beeld van de consequenties van
procesveranderingen op aantallen asielzoekers in de verschillende fasen
van het proces (en de inzet van middelen en de kosten). In het kader van
het vergroten van de effectiviteit van het proces, het
professionaliseren van de besturing en de evaluatie van de resultaten
zal hieraan ketenbreed gewerkt moeten worden;

rekening wordt gehouden met het feit dat een (half) jaar na invoering
van de nieuwe asielprocedure de resultaten en effecten zichtbaar dienen
te zijn. Prestatie-indicatoren worden ontwikkeld en gevolgd om dit te
meten;

daar waar zinvol wordt de samenwerking met gemeenten/VNG opgezocht om
ook bij deze organen draagvlak voor de maatregelen te realiseren.

Informatievoorziening 

In deze paragraaf worden de voorziene gevolgen van de voorgenomen
beleidswijzigingen voor de informatievoorziening van de IND besproken. 

De voorgenomen beleidswijzigingen zien voornamelijk op de in de
AC-procedure gehanteerde termijnen. Binnen de AC-procedure wordt
momenteel gewerkt met verschillende applicaties die ondersteuning bieden
op het gebied van termijnregistratie en -bewaking. Deze applicaties
worden verder gebruikt voor het genereren van managementinformatie. Het
betreft hier in ieder geval de applicaties ACLIS en IDEA. Daarnaast
wordt binnen de verschillende aanmeldcentra gewerkt met het zogenaamde
blokkenmodelsysteem. Hierin worden de verschillende afgebakende
tijdsblokken binnen de AC-procedure berekend en bewaakt. Er bestaan
hiervan verschillende varianten met verschillende beheerders.

Wijzigingen in de bestaande applicaties

De voorgenomen beleidswijzigingen hebben tot gevolg dat verschillende
bestaande applicaties die momenteel gebruikt worden in de AC-procedure
zullen moeten worden aangepast zodat zij de nieuwe termijnen kunnen
registreren en bewaken. Verder zullen er geen wijzigingen in INDIS
noodzakelijk zijn omdat het systeem geen functionaliteit voor
termijnbewaking heeft. 

Aanbevolen wordt om vast te stellen wat de behoefte aan
managementinformatie is. Mocht er een aanvullende behoefte bestaan, dan
kan dit betekenen dat er aanpassingen in de systemen van het primaire
proces moeten worden doorgevoerd. In dat geval, is het van belang om dit
in een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen zodat tijdig gestart kan
worden met de implementatie. 

Ook zal er gekeken moeten worden naar de gevolgen die de
beleidswijzingen zullen hebben op applicaties die op dit moment in
ontwikkeling zijn. Een voorbeeld hiervan is het BT-systeem dat in het
kader van het kader van het project “Sturen op Tijdigheid”
ontwikkeld wordt.

Ook in de eerder genoemde blokkenmodelsystemen zullen de wijzigingen
voor wat betreft de nieuwe termijnen en tijdsindeling tijdig moeten
worden doorgevoerd. 

Gelet op het vorenstaande dient er derhalve tijdig een inventarisatie te
worden gemaakt van de benodigde wijzigingen. Waar nodig kunnen
vervolgens wijzigingverzoeken worden ingediend. 

Geconcludeerd wordt dat vanuit het perspectief van informatievoorziening
de beleidswijzigingen zowel voor wat betreft de 2009- als de
2010-variant uitvoerbaar zijn. Daar het Gemeenschappelijk Centrum
Informatie en Communicatie Technologie (GC ICT) van de IND bij voorkeur
geen wijzigingen meer wil doorvoeren in ACLIS (in verband met de komst
van INDIGO, het nieuwe informatiesysteem van de IND) is het van belang
dat gewenste wijzigingen op korte termijn worden doorgegeven. Voorkomen
moet worden dat er een periode ontstaat waarin de nieuwe asielprocedure
operationeel is waarbij nog wel met onaangepaste software moet worden
gewerkt.

INDIGO

Op dit moment wordt er in het kader van IND bij de Tijd gewerkt aan het
ontwerp van een nieuw informatiesysteem, genaamd INDIGO. Gezien het
meerjarige karakter hiervan zal INDIGO gefaseerd worden opgeleverd in
verschillende plateaus. Hoewel er nog besluitvorming zal moeten
plaatsvinden over de exacte planning hiervan, ligt het in de lijn der
verwachting dat het nadere ontwerp voor de asielprocedure pas zal worden
gerealiseerd in plateaus 2, 3 of 4. De oplevering van plateau 1 staat
gepland voor juni 2009. 

Zowel in de 2009- als in de 2010-variant is er sprake van invoering ná
de oplevering van plateau 1. Dit betekent dat de voorgenomen
beleidswijzigingen geen gevolgen hebben voor het tijdspad van de
ontwikkeling van INDIGO, noch dat het operationeel zijn van INDIGO een
randvoorwaarde is voor de invoering van de nieuwe Algemene en Verlengde
Asielprocedure. 

Immers, gelet op de planning van INDIGO kunnen de nieuwe Algemene en
Verlengde Asielprocedures en de daaruit vloeiende termijnen en
tijdsblokken worden meegenomen in het verdere ontwerp en ontwikkeling
van de asielprocedure in INDIGO tijdens plateaus 2, 3 en 4. 

Het bovenstaande heeft eveneens tot gevolg dat er zeker tot aan de
oplevering van plateau 2, binnen de Algemene Asielprocedure gewerkt zal
worden met de huidige bestaande applicaties. 

Wanneer het wenselijk wordt geacht om de nieuwe Algemene en Verlengde
Asielprocedure toch mee te nemen in het ontwerp van plateau 1 van INDIGO
dan is het van belang dit in een zo vroeg mogelijk stadium kenbaar te
maken aan de betrokken partijen zodat hiermee rekening kan worden
gehouden in het ontwerp en de planning van Plateau 1. Daarbij moet dan
wel worden bedacht dat op 30 mei 2008 definitieve besluitvorming zal
plaatsvinden over wat moet worden meegenomen in plateau 1. 

Geconcludeerd wordt dat vanuit het perspectief van INDIGO de
beleidsvoornemens uitvoerbaar zijn. De komst van het nieuwe systeem is
geen randvoorwaarde voor de invoering van de nieuwe procedure.
Afhankelijk van de 2009- en de 2010-variant wordt bekeken wat het meest
wenselijke tijdpad is.

Keteninformatie

Er is door de Vp, de KMar en de IND aangegeven dat het wenselijk wordt
geacht een vreemdeling gedurende de voorbereidingstermijn - met alle
persoonlijke gegevens- in BVV te registreren en dat dit zichtbaar is
voor deze ketenpartners. Momenteel is dit niet het geval. Voor het gaan
werken met één informatieset die toegankelijk is voor deze
ketenpartners zullen nadere afspraken gemaakt moeten worden. Dit is
echter geen randvoorwaarde om met de nieuwe asielprocedure te starten. 

Conclusies

Vanuit het perspectief van informatievoorziening van de IND zijn de
beleidsvoornemens uitvoerbaar. Dit zowel bij een start in het vierde
kwartaal van 2009 als 2010. Wel is het van belang dat
informatievoorziening in een zo vroeg mogelijk stadium in de
projectorganisatie betrokken wordt om maatregelen tijdig op de
prioriteitenlijsten te krijgen. Verder zal er een goede afstemming met
INDIGO en de hierbij behorende plateauplanning moeten plaatsvinden. 

Communicatie

In deze paragraaf wordt onderscheid gemaakt tussen de communicatie
tijdens de transitiefase en de communicatie na de invoering van de
nieuwe asielprocedure. 

Transitiefase

In de transitiefase vormt de interne communicatie naar de betrokken
medewerkers bij de verschillende betrokken ketenpartners een belangrijk
onderdeel van het veranderproces. Ook de communicatie tussen de
ketenpartners onderling valt onder de interne communicatie.
Belangrijkste conclusie is dat het uitvoeren van de noodzakelijke
maatregelen in het kader van interne communicatie uitvoerbaar is. Er is
echter wel een aantal belangrijke randvoorwaarden waar rekening mee
gehouden dient te worden. Deze zijn onderstaand weergegeven.

Het doel van de communicatie is om alle betrokken leidinggevenden en
medewerkers te informeren over en voor te bereiden op de wijzigingen.
Dit geldt zowel voor wat betreft de ketenpartners die onder het
Ministerie van Justitie vallen als de overige ketenpartners. 

Allereerst is het belangrijk dat er ruim van te voren, niet lang na de
start van de projectorganisatie, gestart wordt met communiceren. Dit
betekent dat er voor die tijd al een communicatieplan opgesteld dient te
worden. Dit geldt als randvoorwaarde. 

Het wordt aanbevolen dat er in het kader van het ketenbrede programma
één taakteam wordt opgezet dat verantwoordelijk is voor de ketenbrede
communicatie (uiteraard hebben organisaties ook hun eigen rol hierin).
Naast de IND, het COA en de DT&V worden ook andere ketenpartners
uitgenodigd om hieraan deel te nemen. Het team heeft de looptijd van het
programma. Op deze manier kan er een uniform communicatieplan opgesteld
worden en wordt er één en dezelfde boodschap naar alle partijen
gecommuniceerd op hetzelfde moment. Dit is voor het welslagen van een
goede interne communicatie van cruciaal belang.

Een andere randvoorwaarde is dat het beleid van waaruit gecommuniceerd
gaat worden geheel helder dient te zijn. Het is belangrijk dat alle
uitgangspunten en verantwoordelijkheden duidelijk zijn voor de betrokken
partijen. Alleen op die manier kan een uniforme communicatie
plaatsvinden. 

Een derde randvoorwaarde is dat er niet slechts schriftelijk maar ook
mondeling naar de medewerkers gecommuniceerd wordt, bijvoorbeeld in de
vorm van informatiesessies. Voor medewerkers brengen de
beleidswijzigingen (voorbereidingstermijn en van 48 uur naar acht dagen)
veel veranderingen teweeg. Tijdens de informatiesessies wordt uitgelegd
waarom en welke wijzigingen plaats gaan vinden. Het is belangrijk dat
medewerkers de vertaling kunnen maken wat de beleidsveranderingen
concreet voor henzelf en hun eigen werk betekenen.

Na de invoeringsdatum van de nieuwe procedure

Een tweede element vormt de communicatie in het kader van de (nieuwe)
asielprocedure. Centraal staat hierbij de interne en externe
communicatie die moet plaatsvinden vanaf het moment dat het nieuwe
beleid van kracht is. De interne communicatie betreft de communicatie
tussen de ketenpartners en de communicatie naar hun medewerkers. De
externe communicatie betreft de communicatie richting de asielzoekers
over het verloop van de procedure. Hierbij dient met een aantal zaken
rekening te worden gehouden: 

Interne doelgroepen:

De communicatie voor de interne doelgroepen blijft tijdens de
uitvoeringsfase gelijk aan de huidige situatie. Wel is het belangrijk
dat er goede en intensieve afstemming plaatsvindt tussen de
ketenpartners onderling. Deze onderlinge afstemming moet zowel op
operationeel- als op beleidsniveau plaatsvinden.

Externe doelgroepen:

Voor deze doelgroep blijft de wijze van communiceren gelijk aan de
huidige wijze van communicatie naar de doelgroep toe. Dit betekent dat
de huidige informatiedragers, zoals internet en brochures, inhoudelijk
aangepast moeten worden.

Om de effectiviteit van de communicatie verder te vergroten, zouden
aanvullend de volgende maatregelen kunnen worden genomen:

doel van het hele veranderingsproces is om meer klantgericht te gaan
werken. Binnen de overheid lopen nu verscheidene programma’s die zich
richten op event driven communicatie. In de situatie van de asielketen
valt hierbij te denken aan een website of brochure welke alle informatie
bevat (van bij voorkeur alle ketenpartners) die voor de asielzoeker van
belang is. Deze informatie wordt door de verschillende betrokken
ketenpartners aangeboden en op een website (in de vorm van een
informatieportaal) en in een brochure gebundeld;

om in de communicatie de nadruk te leggen op het klantgericht werken,
kan het reeds bij de IND bestaande dienstverleningsconcept toegepast
worden. Ook kunnen er procesbrede servicegaranties opgesteld worden die
gecommuniceerd kunnen worden naar de asielzoeker. Op deze manier wordt
het duidelijk waarom er een veranderingsproces heeft plaatsgevonden en
dat klantgericht werken het hoofddoel is van het hele proces;

op dit moment heeft in de voorbereidingstermijn vooral VWN een actieve
rol in de communicatie naar de asielzoeker toe. De IND, het COA en de
DT&V hebben een meer passieve rol in de vorm van brochures en een
website. Afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden kan er een
situatie ontstaan waarin de behoefte bestaat om ook vanuit de IND, het
COA en de DT&V een meer actieve rol in te nemen. Wel is het van belang
dat dan duidelijk is wie van de betrokken ketenpartners in de
voorbereidingstermijn de regie op zich gaat nemen. Nu is dat nog niet
helder.

Conclusies

In de uitvoeringsfase worden er wat betreft de haalbaarheid en
uitvoerbaarheid van de beleidsvoornemens vanuit communicatieperspectief
voor de IND, het COA en de DT&V geen problemen voorzien. VWN en
rechtsbijstand vervullen in de asielprocedure een belangrijke rol in de
informatievoorziening richting de asielzoeker. Over de rol van
communicatie en de mate van haalbaarheid van de beleidsvoornemens vanuit
het communicatieperspectief van deze organisaties kan vooralsnog geen
uitspraak worden gedaan.

Quick Wins 

Indien er sprake is van de 2009-variant dan lijkt het niet mogelijk om
bepaalde onderdelen uit de beleidvoornemens voor wat betreft de tijd
naar voren te trekken en eerder te realiseren. Het zal een uitdaging
zijn om alles in het vierde kwartaal van 2009 gerealiseerd te hebben.

Indien de 2010-variant werkelijkheid wordt dan ontstaat er qua tijd
ruimte om met pilots te gaan werken. Dit zou de uitvoering als quick
wins willen beschouwen. Doordat de beleidsvoornemens allemaal aan elkaar
verbonden zijn in het proces is het niet wenselijk om één of enkele
eerder te implementeren.

Overgangstermijn voor asielzoekers

Zoals reeds eerder in dit hoofdstuk is aangegeven, wordt uitgegaan van
een invoeringsdatum in het vierde kwartaal van 2009 of 2010. Te zijner
tijd wordt een concrete invoeringsdatum (X) vastgesteld. Dit betekent
dat voor alle asielzoekers die zich vanaf die datum aanmelden bij een
ontvangstlocatie geldt dat de nieuwe procedure van toepassing is. Per
datum X zal er echter tevens sprake zijn van groepen asielzoekers die
nog ‘in de procedure’ zitten. Deze groepen zijn:

asielzoekers die in een TNV verblijven;

asielzoekers waarvan de AC-procedure nog niet is afgerond;

asielzoekers waarvan de Asiel Vervolgprocedure nog niet is afgerond;

asielzoekers die in afwachting zijn van een uitspraak in (AC-)beroep;

asielzoekers die zich hebben gemeld bij het M50-loket.

 

Onderstaand worden voorstellen voor de overgangsregeling voor deze
groepen beschreven. Voor al deze groepen geldt dat tijdig alle
regelingen goed in de regelgeving vastgelegd dienen te worden om
rechtzaken en misbruik te voorkomen/beperken.

Asielzoekers die in een TNV verblijven

Voor deze groep zijn twee verschillende opties mogelijk:

de voorbereidingstermijn geldt alleen voor de asielzoekers die zich
vanaf datum X aanmelden bij de ontvangstlocatie. Voor degenen die op
datum X reeds in een TNV zitten, geldt de voorbereidingstermijn niet;

vanaf datum X geldt de voorbereidingstermijn voor zowel de asielzoekers
die zich melden bij de ontvangstlocatie als degenen die al in de TNV
verblijven. Dit betekent dat iedereen (ongeacht de tijd die men al in de
TNV zit) zes dagen extra voorbereidingstijd krijgt om de stappen hierin
(medische check, begeleiding VWN, gesprek met rechtsbijstand) te
realiseren.

Vanuit het principe van rechtsgelijkheid gaat in de uitvoering de
voorkeur uit naar de tweede optie.

Asielzoekers waarvan de AC-procedure nog niet is afgerond

Ook voor deze groep zijn twee opties mogelijk:

om ervoor te zorgen dat er op datum X geen asielzoekers meer in het AC
verblijven waarvan de AC-procedure nog niet is afgerond, worden de
AC’s ‘leeg gemanaged’ door in de periode voorafgaand aan datum X
geen nieuwe instroom toe te laten;

een alternatief zou zijn om de asielzoekers die op invoeringsdatum X nog
in het AC verblijven en waarvan de AC-procedure nog niet is afgerond
volgens de oude procedure te behandelen.

Vanuit de uitvoering wordt de voorkeur gegeven aan de tweede optie. Deze
verhoudt zich het beste met de eerder gekozen optie ten aanzien van
asielzoekers die in de TNV verblijven. 

Als er in deze gevallen wordt gekozen voor de eerste optie zouden de
AC’s immers twee weken “leeg” komen te staan als gevolg van het
feit dat de AC’s gedurende de week voorafgaand aan datum X leeg
gemanaged worden en de asielzoekers in de voorbereidingstermijn vanaf
datum X allemaal zes dagen voorbereidingstijd krijgen en er in die zes
dagen derhalve geen nieuwe asielzoekers kunnen instromen.

 

Asielzoekers waarvan de Asiel Vervolgprocedure nog niet is afgerond

De termijnen lopen voor deze asielzoekers gewoon door. De overgang zal
geen consequenties voor deze groep hebben. Voor asielzoekers die volgens
de ‘oude AC-procedure’ in de OC-fase zijn gekomen zullen, waar
nodig, een nader gehoor en correcties en aanvullingen wel nog
plaatsvinden in de OC-procedure.

Asielzoekers die in afwachting zijn van een uitspraak in (AC-)beroep

Wanneer de nieuwe vertrektermijn wordt ingevoerd, zal er een groep
asielzoekers zijn waarvan de beroepsprocedure nog loopt en die op dat
moment geen recht op opvang heeft. Dit betreft de asielzoekers die in de
periode voor de invoering van de nieuwe vertrektermijn een afwijzende
beslissing in het AC hebben ontvangen. Het verdient aanbeveling om in de
regelgeving aan te geven in hoeverre deze nieuwe vertrektermijn ook voor
deze groep asielzoekers gaat gelden. Gezien de omstandigheid dat de IND
veelal geen zicht heeft op de verblijfplaats van deze asielzoekers en de
rechter in de gevallen waarin het beroep al enkele weken aanhangig is
snel uitspraak zal doen, ligt het in de rede om deze categorie
asielzoekers niet onder deze nieuwe vertrektermijn te brengen.

Ten aanzien van de invoering van de ex-nunc toetsing in beroep geldt dat
dit op twee manieren in de regelgeving kan worden neergelegd. Allereerst
kan het gewijzigde recht buiten toepassing verklaard worden voor
beroepen die op het moment van inwerkingtreding aanhangig zijn. Echter,
omdat met de verruiming van het toetsingskader van de rechter beoogd is
om minder vervolgaanvragen te genereren, zou het ook van toepassing
verklaard kunnen worden op reeds aanhangige beroepen. De huidige
mogelijkheid voor de rechter om nieuwe informatie buiten beschouwing te
laten wanneer de goede procesorde zich daartegen verzet, blijft immers
ook in de nieuwe situatie bestaan. Van deze mogelijkheid zou gebruik
kunnen worden gemaakt in die zaken waarin de behandeling van het beroep
al ver gevorderd is.

Asielzoekers die zich gemeld hebben bij het M50-loket

Uitgangspunt is dat alle bestaande afspraken blijven doorgaan. De
asielzoekers die op het moment van inwerkingtreding ‘voorbij’ het
M50-loket zijn wordt opvang aangeboden. Per invoeringsdatum X start de
filterfunctie, voor de asielzoekers die zich vanaf dit moment melden bij
het M50-loket geldt de nieuwe procedure.Slotbeschouwingen

Ex-ante uitvoeringstoets (EAUT)

Het is de eerste keer geweest dat, onder regie van de IND, een
ketenbrede EAUT plaatsvond. De toetsing richtte zich op de in totaal 37
beleidsvoornemens die tot doel hebben de effectiviteit van de
asielprocedure te vergroten. Bij de toetsing waren in totaal bijna 60
mensen betrokken, afkomstig uit de verschillende betrokken organisaties.
De ketenbrede uitvoering van de EAUT heeft hoge eisen gesteld aan de
coördinatie, afstemming en informatieoverdracht tussen de partijen.
Bovendien moest de EAUT onder hoge tijdsdruk plaatsvinden. Het
resultaat, dat niet mogelijk was geweest zonder de grote inzet van alle
betrokkenen, mag dan ook bestempeld worden als voorbeeld van een
geslaagde ketenbrede inspanning.

In de beleidsbrief van 11 januari 2008 van de Directie
Vreemdelingenbeleid (DVB) is een aantal beleidsvoornemens beschreven die
onder meer de volgende doelstellingen hebben:

het vergroten van de zorgvuldigheid van de asielprocedure in het AC en
het versnellen van de asielprocedure na het AC. Dit door het invoeren
van een voorbereidingstermijn en het verlengen van de AC-procedure naar
een Algemene Asielprocedure van acht werkdagen;

het verruimen van de opvang voor asielzoekers die in AC-beroep zijn
gegaan en ex-asielzoekers die rechtmatig verblijf hebben op grond van
een eerste reguliere aanvraag;

het zoveel mogelijk beperken van de herhaalde aanvragen;

het vergroten van de effectiviteit van het terugkeerbeleid.

	

De toetsing van de voornemens was met name gericht op de dagelijkse
uitvoeringspraktijk. Hierdoor is inzicht gekregen in de (ketenbrede)
gevolgen van de beleidsvoornemens voor achtereenvolgens de
werkprocessen, het uitvoeringsbeleid, de accommodaties en de
opvangcapaciteit alsmede het personeel en de financiën. Het onderwerp
transitie kreeg afzonderlijk aandacht. Deze slotbeschouwing vat de
belangrijkste randvoorwaarden, risico’s en aanbevelingen samen en
plaatst ze in onderling perspectief.

Voorbereidingstermijn

Het realiseren van een voorbereidingstermijn van zes dagen is
uitvoerbaar. Aanbevolen wordt om de eerste aanmelding van asielzoekers
op één ontvangstlocatie te laten plaatsvinden, namelijk AC Ter Apel.
Met uitzondering van het medisch onderzoek heeft het niet de voorkeur om
de diverse onderdelen van de voorbereidingstermijn dwingend voor te
schrijven. Omwille van de uitvoerbaarheid dient een afsprakensysteem
opgezet te worden en een regievoerder aangewezen te worden. Onderzocht
moet worden of het wenselijk is tevens een meldplicht op te leggen in de
voorbereidingstermijn. Verder verdient het aanbeveling om de naam TNV te
wijzigen in Rust- en Voorbereidingslocatie (RVL). Voor de inrichting
ervan kan aangesloten worden bij het Programma van Eisen zoals het COA
dat kent voor Azc’s, zodat de kwaliteit van de voorzieningen voldoende
is. Bovendien moet er voldoende kantoor- en spreekruimte zijn voor
medewerkers van VWN en rechtsbijstand. Tevens zijn ruimtes nodig voor
het verrichten van medisch onderzoek. Aanbevolen wordt om in de
regelgeving op te nemen op welk moment de voorbereidingstermijn
aanvangt. De voorbereidingstermijn kan starten nadat de asielzoeker door
de Vreemdelingenpolitie (Vp) of Koninklijke Marechaussee (KMar) is
geregistreerd en er een TBC-screening plaatsgevonden heeft. Het verdient
geen aanbeveling om kwetsbare categorieën uit te sluiten, juist zij
zijn gebaat bij een rust- en voorbereidingstermijn. 

Een verregaande vroegtijdige medische advisering wordt om diverse
redenen niet opportuun geacht, waarbij ook nog opgemerkt wordt dat een
medische screening aan de voorkant niet kan voorkomen dat de vreemdeling
zich later alsnog beroept op medische problemen. Het tijdig
doorverwijzen naar curatieve zorg tijdens het verblijf in de Rust- en
Voorbereidingslocatie is uitvoerbaar. Ingewikkelder ligt dat bij het
opsporen van medische problemen die gevolgen hebben voor het horen van
asielzoekers. Aanbevolen wordt om de methodiek van het Meldpunt
Asielzoekers met Psychische Problemen (MAPP) hiervoor als uitgangspunt
te nemen, waarbij tevens de expertise van het UWV benut kan worden ten
behoeve van de verdere uitwerking van het voornemen. Als dan blijkt dat
zich medische problemen voordoen, kan dat alsnog aanleiding zijn een
medisch adviestraject te starten. Voor de implementatie van het medisch
onderzoek is het niet noodzakelijk om bestaande hogere regelgeving aan
te passen. Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat de uitvoeringspraktijk
al op dit beleidsvoornemen vooruit kan lopen. Die ligt echter anders als
de medische advisering zich niét beperkt tot het beantwoorden van de
hoorvraag. 

Het afnemen van vingerafdrukken en het verrichten van ander
identiteitsonderzoek in de voorbereidingstermijn is als zodanig
uitvoerbaar. De aanbevelingen ter zake hebben betrekking op het koppelen
van onderzoeksprocessen, de mogelijkheid tot onderzoek van later
ingekomen documenten en de mogelijkheid tot onderzoek van andere dan
identiteitsdocumenten. Ook dient een werkwijze ontwikkeld te worden voor
tijdige beoordeling en voor het geval het onderzoek uitwijst dat de
vreemdeling een andere identiteit dan wel strafrechtelijke antecedenten
heeft. Het tijdens de voorbereidingsfase uitvoeren van (een gehoor ten
behoeve van) taalanalyse en leeftijdsonderzoek zijn mogelijkheden die
nader verkend kunnen worden. Het verrichten van identiteitsonderzoek in
de voorbereidingstermijn vergt aanpassing van de regelgeving. Geborgd
dient te worden dat dit onderzoek de termijnen van de Algemene
Asielprocedure niet doen aanvangen. Verder verdient het aanbeveling om
in beleidsregels onder meer een niet-limitatieve lijst met de meest
voorkomende soorten onderzoek te benoemen die in de
voorbereidingstermijn kunnen worden uitgevoerd en welke organisatie(s)
aangewezen worden om die uit te voeren.

Algemene Asielprocedure

Het beleidsvoornemen om meer tijd te geven aan de IND om op de aanvraag
te beslissen is praktisch goed uitvoerbaar. Een randvoorwaarde daarbij
is wel dat het knelpunt dat zich voordoet op dag één van de algemene
procedure, waarbij de werkzaamheden van de Vp en de IND mogelijk
interfereren, wordt opgelost. Tijdens de EAUT kwamen verschillende
scenario’s voor de oplossing van dit probleem aan de orde. Het ligt in
de rede om de nieuwe termijnen vast te leggen in hogere regelgeving. De
asielzoekers worden gehuisvest in een hotelfunctie die voldoet aan het
Programma van Eisen (PvE) voor Asielzoekerscentra (Azc’s). Voorgesteld
wordt om hiervoor de term ‘Proces Opvanglocatie’(POL) te gaan
gebruiken. Een goede uitvoering van deze opvang is erbij gebaat als deze
bij het COA belegd wordt. Ten behoeve van de Algemene Asielprocedure
dienen er tenminste drie behandelkantoren beschikbaar te zijn. Het ligt
in de rede om de (bindende) termijnen in de Algemene Asielprocedure vast
te leggen in de hogere regelgeving. Overigens wordt een andere naam voor
Algemene Asielprocedure voorgesteld.

Het realiseren van continuïteit van rechtsbijstand is problematisch en
brengt een aantal (grote) risico’s voor wat betreft de planbaarheid
van de werkzaamheden met zich mee. Het vergt een bijna permanente
beschikbaarheid van de advocatuur. De Raad voor Rechtsbijstand ziet
hiertoe geen mogelijkheid, alhoewel zij de wenselijkheid in beginsel
onderschrijft. De RVR geeft aan dat continuïteit van rechtsbijstand
niet verenigbaar is met een goede planning. Aanbevelingen om toch zo
goed mogelijk aan dit voornemen te voldoen zijn een goede logistiek aan
de voorkant en de aanwezigheid van rechtsbijstandverleners op de
aanmeldcentra als achtervang bij calamiteiten en voor het verrichten van
ad hoc rechtsbijstand. De IND acht het daarbij onwenselijk dat er
rechtsgevolgen verbonden worden aan situaties waarin het niet mogelijk
blijkt om asielzoekers door één of een beperkt aantal
rechtsbijstandverleners te laten bijstaan.

De beleidsvoornemens om iedereen in het AC nader te horen en alle
correcties en aanvullingen binnen de acht procesdagen te realiseren zijn
uitvoerbaar. Een belangrijke randvoorwaarde is wel dat meerdere
aanmeldcentra aanwezig zijn. Immers, de voornemens impliceren een
aanzienlijke verschuiving van alle arbeid in de keten van weken naar
dagen en vanuit die optiek is de beschikbaarheid van slechts één
volwaardig centrum onvoldoende. Andere randvoorwaarden zijn gelegen in
de beschikbaarheid van rechtsbijstandverleners en tolken alsmede de
omsteltijd die gepaard gaat met het opleiden van medewerkers (circa zes
maanden). Voor de uitvoering verdient het aanbeveling dat de
mogelijkheid wordt geschapen om capaciteit structureel te kunnen
overhevelen van de Verlengde naar de Algemene Asielprocedure. De
beleidsvoornemens vergen aanpassing van de regelgeving. Tevens verdient
het aanbeveling om het in de regelgeving mogelijk te maken om in andere
dan medische gevallen of bij vreemdelingen jonger dan 12 jaar, af te
zien van een nader gehoor in de Algemene Asielprocedure. Dit
bijvoorbeeld bij een besluitmoratorium dat voor langere periode geldt.
Overigens heeft VluchtelingenWerk Nederland (VWN) aangegeven zeer
kritisch tegenover het aanmerken van de AC-procedure als Algemene
Asielprocedure te staan. 

  

Aangenomen wordt dat het werken met bindende termijnen voor het
overgrote deel van de instroom goed uitvoerbaar zal blijken te zijn. Wel
wordt vanuit de IND de aanbeveling gedaan om bij verschoonbare
termijnoverschrijding een zekere mate van flexibiliteit in de procedure
te bewaren voor het ‘stopzetten van de tijd’, het afnemen van
aanvullende gehoren, taalanalyses of het verrichten van
leeftijdsonderzoek. Aanbevolen wordt om de wijze waarop deze
flexibiliteit wordt ingevuld op te nemen in de hogere regelgeving. 

Het voornemen om zoveel mogelijk mee te nemen van persoonlijke aspecten
en karakteristieken in de Algemene Asielprocedure vergt in ieder geval
aanpassing en uitbreiding van de (hogere) regelgeving. Verder wordt
aanbevolen om via een ambtshalve toets een zekere scheiding tussen asiel
en regulier te behouden door aan niet-asielgerelateerde verblijfsdoelen,
bijvoorbeeld bepaalde vormen van groepsgebonden humanitair beleid, een
verblijfsvergunning regulier te verbinden. Het ambtshalve toetsen van
het slachtofferschap mensenhandel in de asielprocedure lijkt geen
toegevoegde waarde te hebben.

Voorzien in buffercapaciteit is uitvoerbaar conform het zogenoemde
pijplijnmodel. Dat fluctuaties in de asielinstroom worden opgevangen
door opschaling in de gehele vreemdelingenketen is daarbij een
belangrijke randvoorwaarde, evenals dat de opschaling op bestaande
locaties gebeurt, meerdere aanmeldlocaties beschikbaar zijn en de
infrastructuur die voor opschaling nodig is, permanent aanwezig is. Het
aanwijzen van regievoering verdient aanbeveling. De flexibele
opvangcapaciteit kan onder meer gerealiseerd worden door een reguliere
bezettingsgraad van 80%. Het COA pleit voor een vaste buffercapaciteit
van 5.000 plaatsen die getrapt in de tijd beschikbaar zijn. Het
beschikbaar stellen van deze capaciteit aan andere groepen dan
asielzoekers is mogelijk, onder de belangrijke randvoorwaarde dat de
capaciteit snel leeg gemanaged moet kunnen worden. Ook voor andere
ketenorganisaties dan het COA en de IND kan conform het tijdens de EAUT
gehanteerde rekenmodel een nadere uitwerking van de buffercapaciteit
plaatsvinden.

De beleidsvoornemens zijn met betrekking tot het AC Schiphol onder
gelijkblijvende omstandigheden niet uitvoerbaar: er zijn onvoldoende
voorzieningen en personeel aanwezig en bovendien zijn er door de
onvoorspelbare asielinstroom op Schiphol problemen van logistieke aard
te verwachten. Als de gelegenheid wordt gecreëerd om asielzoekers op
elk moment in de procedure, bijvoorbeeld bij piekbelasting, door te
zenden naar de Verlengde Asielprocedure is de invoering van de
8-dagenprocedure mogelijk wel uitvoerbaar. Vanuit deze benadering is het
verschil in behandeling ten opzichte van de land-AC’s in de
overgangssituatie, namelijk het ontbreken van de voorbereidingstermijn
zolang geen gebruik gemaakt kan worden van het nieuwe Justitie-complex,
wellicht te rechtvaardigen. VWN is overigens van mening dat voor dit
verschil geen rechtvaardiging bestaat. De mogelijkheid om de
voorbereidingstermijn tijdens de overgangssituatie alsnog te realiseren
door een tijdelijke RVL in te richten, verdient nadere verkenning. Voor
de nieuwe situatie geldt dat duidelijk aangegeven dient te worden voor
welke categorieën die in AC Schiphol de Algemene Asielprocedure
doorlopen de voorbereidingstermijn wel zal gaan gelden en voor welke
niet. Gezien de bijzondere en kwetsbare positie van amv’s verdient het
aanbeveling om buiten het bestek van de EAUT, bijvoorbeeld in het kader
van de aangekondigde herijking van het amv-beleid, te onderzoeken of
voor hen in de toekomst een andere procedure moet gaan gelden dan voor
andere asielzoekers.

Verlengde Asielprocedure

Het afronden van alle processtappen tot en met het indienen van
correcties en aanvullingen in de Algemene Asielprocedure levert in de
Verlengde Asielprocedure een gemiddelde tijdwinst van acht weken op:
vier weken omdat geen nader gehoor meer hoeft plaats te vinden en vier
weken omdat niet gewacht hoeft te worden op correcties en aanvullingen.
Een verdere reductie van de beslistermijn is zeker mogelijk door met
name de integratie van AC- en OC-activiteiten in het kader van de
vernieuwing van de IND en de invoering van het zogenoemde
casemanangement. Bij de IND vinden met betrekking tot deze processen
thans pilots plaats in respectievelijk Ter Apel, Zevenaar en Den Bosch.

Opvang

Het voornemen om opvang gedurende AC-beroep te bieden, met een
vertrektermijn van vier weken, vergt aanpassing van de Vreemdelingenwet
en -circulaire alsmede de Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva).
Bij aanpassing van de Rva moet met name de beëindiging van de opvang
van deze groep asielzoekers van rechtswege aandacht krijgen. De
uitvoering geeft de voorkeur aan plaatsing in een Terugkeerlocatie van
het COA, inclusief het aanbieden van een (terugkeer)programma.
Aansluitend dient plaatsing in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) tot
de mogelijkheden te behoren.

De werkwijze die is neergelegd in de conceptbeleidsbrief (en de
aanvullingen daarop) om onder nadere voorwaarden opvang te bieden aan
ex-asielzoekers die aansluitend aan de asielprocedure een reguliere
aanvraag indienen is op zichzelf uitvoerbaar. De medische beroepsgroep
moet de vreemdeling dan wel faciliteren bij het verzamelen van zijn
medische gegevens. Tijdens een expertmeeting, die in het kader van de
EAUT is georganiseerd, was men sceptisch over het effect van de
voorgenomen maatregelen. De filterfunctie van het M50-loket staat of
valt met de snelheid van medische advisering. Weliswaar zal de
doorlooptijd van onderzoek door het Bureau Medische Advisering (BMA) van
de IND worden bekort wanneer de vreemdeling zelf zijn dossier overlegt,
maar dit laat onverlet dat de vreemdeling een redelijke termijn gegund
zal moeten worden om zijn medische gegevens te verzamelen. Berekeningen
wijzen uit dat de tijd tussen het bellen met de afsprakenlijn en het
uitbrengen van een BMA-advies kan oplopen van 12 tot 17 weken. Indien de
vreemdeling wel het recht op opvang behoudt, wordt het beoogde doel niet
bereikt, namelijk het weren van kansloze aanvragen uit de opvang.
Bovendien ligt misbruik op de loer. Het beleidsvoornemen vergt hoe dan
ook aanpassing van de regelgeving. De juridische basis voor de opvang
van deze categorie vreemdelingen kan in de Rva neergelegd en verder in
beleidsregels uitgewerkt worden. Voor de beëindiging van de opvang
dient een apart besluit te worden genomen. 

Herhaalde aanvragen

Het beleidsvoornemen om de ex-nunc toetsing aan te passen is
uitvoerbaar. Dat het verruimen van het toetsingskader minder herhaalde
aanvragen tot gevolg heeft, is een plausibele redenering. De
voorgestelde verruiming brengt echter ook het risico met zich mee dat de
vreemdeling pas in de beroepfase bepaalde feiten en omstandigheden
inbrengt. Het gevolg hiervan zou een significante toename van de
werkbelasting en vertraging van de beroepsprocedure kunnen zijn, met
mogelijk een langer gebruik van voorzieningen. De voorgenomen
aanpassingen vergen een wetswijziging.

De voornemens om de procedure voor vervolgaanvragen te versoberen en
minder en kortere vervolgprocedures te realiseren zijn uitvoerbaar, maar
de mogelijkheden tot versobering zijn beperkt. Voorwaarde blijft dat de
asielzoeker wordt voorbereid door rechtsbijstand. Verder wordt de
aanbeveling gedaan om de aanvrager te verplichten tot het voorafgaand
aan de procedure overleggen van nieuwe stukken. Overigens heeft een
aanvrager altijd het recht een opvolgende aanvraag in te dienen. Het
voornemen om het eerste gehoor achterwege te laten, vergt aanpassing van
de (hogere) regelgeving. VWN geeft aan dat het van belang is dat alle
onderwerpen die normaal gesproken in een eerste en in een nader gehoor
aan de orde komen, dan in dit ene gehoor aan bod komen, het zogenoemde
‘gehoor inzake nieuwe feiten en omstandigheden’. Er wordt geen
voorbereidingstermijn gegeven aan vreemdelingen die een vervolgaanvraag
indienen. In de berekening van het aantal benodigde TNV-plaatsen behoeft
dus geen rekening met deze groep gehouden te worden. Het met voorrang
behandelen van de vervolgaanvraag van vreemdelingen die zich in een
opvanglocatie bevinden, kan het mogelijke fenomeen aanzuigende werking
tegengaan.

Terugkeer

Het voornemen om een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) voor een bredere
groep in te richten, waaronder verwijderbare ex-asielzoekers, is
uitvoerbaar onder de randvoorwaarde dat tenminste twee VBL-locaties
beschikbaar zijn. Andere randvoorwaarden betreffen de aanpassing van
processen bij de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), het COA en de Vp,
de aanpassing van de leidraad terugkeer & vertrek en het vaststellen van
een protocol prioritering bij plaatsing. Aanbevolen wordt om de Vp de
bevoegdheid te verlenen om vreemdelingen met een maatregel van toezicht
in een VBL te plaatsen. Het verdient aanbeveling om het beleidsvoornemen
in beleidsregels nader uit te werken. Op die manier kan gewaarborgd
worden dat de mogelijkheid om vreemdelingen in een VBL te plaatsen
structureel onderdeel wordt van het gehele terugkeerproces. Tevens
verdient het aanbeveling om het voorzieningenniveau in de VBL overeen te
laten komen met het niveau zoals dat bestond in de vertrekcentra bij de
uitvoering van het project Terugkeer. In de VBL kan de vreemdeling
intensief werken aan de realisatie van zijn terugkeer. Het COA heeft de
opdracht gekregen om vooruitlopend op de vaststelling van de
conceptbeleidsnota een VBL te realiseren. Een risico is gelegen in de te
verwachten mate van medewerking van gemeenten. Een ander risico voor de
realisatie van voldoende VBL-plekken is gelegen in de geraamde kosten.
Een eerste inschatting wijst uit dat een jaarlijks budget van € 5
miljoen mogelijk ontoereikend zal zijn. Een belangrijke kostenpost vormt
het realiseren van onderwijsvoorzieningen.

Als tijdens het verblijf in een VBL blijkt dat er een grond voor
bewaring is, kan die opgelegd worden, mits de Vp voldoende capaciteit
heeft voor de inbewaringstelling vanuit de VBL. Tevens moet de Vp
vreemdelingen vorderen die zich niet houden aan de opgelegde meldplicht.
Voor het kunnen houden van Lokale Terugkeeroverleggen (LTO’s) zijn
werkplekken nodig.

De DT&V richt zich op het intensiveren van de relatie met de
autoriteiten van 15 landen, die in het kader van terugkeer geprioriteerd
zijn. Voor een aantal landen kan de DT&V de medewerking aan terugname
niet bewerkstelligen en is een integrale benadering door de Nederlandse
overheid nodig. Daarbij is van belang dat de prioriteitslanden voor
terugkeer niet een op een overeen komen met de lijst van OS-landen zoals
die door BuZa wordt gehanteerd. Ook heeft BuZa aangegeven dat er ten
aanzien van de inzet van OS-middelen geen mogelijkheid is om medewerking
aan terugkeer als voorwaarde voor ondersteuning te stellen. De inzet van
positieve instrumenten die worden ontwikkeld specifiek op het gebied van
migratie kan wel worden gerelateerd aan de mate van medewerking bij
terugkeer. Zolang maar geen sprake is van conditionaliteit ziet BuZa wel
voldoende overige mogelijkheden om migratiebeleid te verbinden met
andere onderdelen van buitenlands beleid. Daarbij moet wel altijd een
afweging van de verschillende belangen werden gemaakt. Binnen het
huidige politieke kader kan de verbinding van terugkeer met andere OS en
diplomatieke middelen en met andere onderdelen van buitenlands beleid
dus in beperkte mate worden geïntensiveerd. Dit stelt grenzen aan de
uitvoerbaarheid van het beleidsvoornemen.

De voortzetting van de Herintegratieregeling Terugkeer (HRT) stuit niet
op problemen. Aanbevolen wordt tijdig een nieuwe regeling op te zetten
analoog aan de huidige samenwerking met de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM). Wel zijn er, vanwege de regels omtrent de inzet van
OS-middelen, beperkingen met betrekking tot de financiering van
ondersteuning van gedwongen terugkeer en van terugkeer na verloop van de
28 dagentermijn. Omdat de komende tijd juist moet worden ingezet op
terugkeer van vreemdelingen van wie de vertrektermijn reeds lang is
verstreken, wordt aanbevolen om te onderzoeken welke andere financiële
middelen voor dergelijke ondersteuning beschikbaar kunnen worden
gesteld. De introductie van een persoonlijk ontwikkelingsfonds in
natura, weer een andere beleidsvoornemen, is weliswaar kostbaar, maar
wel uitvoerbaar. Het uitvoeren van herintegratieprojecten voor andere
(kwetsbare) doelgroepen tenslotte behoort tot de mogelijkheden. DT&V
heeft hiertoe in het kader van het Europees Terugkeerfonds reeds een
aantal voorstellen gedaan. 

Personeel en financiën

Voor zover mogelijk zijn per beleidsvoornemen de financiële
consequenties aangegeven. De bijlage 4b bevat een financieel
totaaloverzicht. De totale kosten die gemoeid zijn met de realisatie van
de beleidsvoornemens zijn berekend op € 67,8 miljoen, de besparingen
op € 50 miljoen. In vergelijking met de getoetste Business Case zijn
tijdens de EAUT (meer)kosten meegenomen voor onder andere de
buffercapaciteit van het COA (€ 17,6 miljoen), de persoonlijke
karakteristieken van asielzoekers (€ 1,5 miljoen), de opvang voor
ex-asielzoekers die een reguliere aanvraag indienen (€ 7,7 miljoen) en
de Vrijheidsbeperkende Locaties (€ 1.8 miljoen). Als de elementen van
de Business Case als zodanig vergeleken worden met de uitkomsten van de
EAUT bedraagt de besparing geen € 17 miljoen maar € 10,8
miljoen.Tijdens de EAUT konden niet alle kosten en besparingen in kaart
gebracht worden. Zo was het niet of nauwelijks te berekenen hoe groot de
besparing zal zijn als de verblijfsduur in de TNV wordt teruggebracht
door bijvoorbeeld de ingebruikname van een derde land-AC.  Het
AC-afdoeningpercentage van 45 uit de Business Case kon tijdens de EAUT
niet worden gevalideerd. In de EAUT is uitgegaan van een
AC-afdoeningpercentage van 40. Dit leidt tot een besparing van € 21,6
miljoen in plaats van € 33 miljoen. Bij het rekenen met een
afdoeningpercentage van 40 is uitgegaan van de situatie zoals die
tijdens het laatste half jaar van 2007 bestond. De uitvoeringspraktijk
wijst echter uit dat het percentage gevoelig is voor veranderingen in de
samenstelling van de asielinstroom en het landenbeleid, waardoor het in
de tijd (sterk) kan fluctueren. Ter illustratie: een afdoening van 40%
levert een besparing op van € 21,6 miljoen aan opvangkosten. Een
afdoening van 50% (5% meer inwilligingen en 5% meer afwijzingen)
betekent een besparing van € 42,4 miljoen. Aanvullende maatregelen
zoals het uitvoeren van taalanalyses en leeftijdsonderzoek in de
voorbereidingsfase, het optimaliseren van de beschikbaarheid van tolken,
het uitbreiden van de onderzoekscapaciteit, het inkorten van onderzoek
waar mogelijk en het mogelijk intensiveren van Dublin-claims kunnen
mogelijk bijdragen aan een stabieler afdoeningpercentage en
kostenpatroon.

De personele gevolgen zijn voor elke betrokken organisatie verschillend.
Soms zullen de werkzaamheden verschuiven naar een ander moment in de
procedure, soms zal men op meer locaties inzetbaar moeten zijn dan thans
het geval is. De IND zal meer moeten focussen op de eerste dagen van de
Algemene Asielprocedure. Dit betekent een verschuiving van capaciteit,
waarbij gebruik gemaakt kan worden van de uitkomsten van de
eerdergenoemde pilots. 

Transitie

De expertmeeting van 22 april stond in het teken van de transitie. Bij
het proces om van de huidige situatie naar de toekomstige situatie te
komen, is stilgestaan bij twee varianten. 

In de 2009-variant wordt alleen de lagere regelgeving aangepast. Deze
variant kent een doorlooptijd van circa één jaar. Uitgaande van de
start in zomer 2008 kan het vierde kwartaal 2009 als ingangsdatum voor
de nieuwe procedure gehanteerd worden. Hierbij is onder meer sprake van
het inrichten van een tijdelijk land-AC en het creëren van tijdelijke
VBL-voorzieningen. Deze maatregelen zouden reeds medio 2009 gerealiseerd
kunnen zijn, maar uitgegaan wordt van drie maanden stabiele regelgeving
alvorens daadwerkelijk met de nieuwe asielprocedure te starten.

In de 2010-variant wordt het formele wetgevingstraject gevolgd. In dit
geval zal het vierde kwartaal 2010 de ingangsdatum zijn. Bij deze
variant wordt niet gekozen voor tijdelijke accommodaties, maar voor een
structureel derde land-AC en een structurele VBL. 

Voor beide varianten geldt overigens dat informatievoorziening geen
belemmering vormt voor wat betreft de startdatum. Verder is in de
transitiefase sprake van groepen asielzoekers die nog in de procedure
zitten. Door hierop tijdig via overgangsregelingen in te spelen, kunnen
problemen voorkomen worden. 

Voorgesteld wordt voor het zomerreces van 2008 (in het geval van de
2009-variant) of erna (bij de 2010-variant) een ketenbreed
implementatieprogramma op te zetten. Hierin werken de betrokken
ketenpartners op operationeel niveau samen om de noodzakelijke
maatregelen te realiseren.

Bijlage 1	Lijst van afkortingen en begrippen

1A 			(beschikking in) eerste aanleg 

3EVRM	artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

ABRS		Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State

AC			aanmeldcentrum

ACLIS		aanmeldcentrum Logistiek Informatie Systeem

ACTA		aanmeldcentrum (AC) Ter Apel

ACS		aanmeldcentrum (AC) Schiphol

ACZ		aanmeldcentrum (AC) Zevenaar

ACVZ		Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken

amv		alleenstaande minderjarige vreemdeling

Azc		asielzoekerscentrum 

Azc O&I	Azc voor Oriëntatie en Inburgering (zie O&I-locatie) 

BC			Business Case 

BMA		Bureau Medische Advisering van de IND

BuZa		Ministerie van Buitenlandse Zaken

BVV		Basisvoorziening Vreemdelingsysteem

c&a’s		correcties en aanvullingen op een rapport van gehoor 

CGV	 	Coördinatiegroep Vreemdelingenketen

COA		Centraal Orgaan opvang asielzoekers

DT&V		Dienst Terugkeer en Vertrek (van het Ministerie van Justitie)

DVB		Directie Vreemdelingenbeleid (van het Ministerie van Justitie) 

DW		Directie Wetgeving (van het Ministerie van Justitie)

EHRM	Europese Hof voor de Rechten van de Mens 

EURODAC	European Dactyloscopie (Europese databank voor vingerafdrukken,
uitsluitend bedoeld voor het identificeren van asielzoekers)

EVRM		Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden

GC ICT	Gemeenschappelijk Centrum Informatie en Communicatie Technologie
(van de IND)

GOC		Gesloten Opvang- en onderzoekscentrum

HASA		Herhaalde Asielaanvrager

HAVANK	Het Automatisch Vingerafdrukkensysteem Nederlandse Kollektie

HOT		Handleiding Overheidstarieven

HRT		Herintegratieregeling Terugkeer 

IDEA		Informatie Distributie Eerste gehoor Aanmeldcentra

IND		Immigratie- en Naturalisatiedienst 

INDIAC	IND Informatie- en Analysecentrum 

INDIGO	Nieuw informatiesysteem van de IND

INDIS		Immigratie- en Naturalisatiedienst Informatie Systeem

IMO		Inhoudelijke Managementondersteuning (stafafdeling(en) bij de IND) 

IOM		Internationale Organisatie voor Migratie

KMar 		Koninklijke Marechaussee 

KNMG		Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der
Geneeskunst

KWG 		Kinder Woon Groep van Stichting NIDOS

LTO’s		Lokale Terugkeeroverleggen

M&C		stafdirectie Middelen & Control (van de IND)

MAPP		Meldpunt Asielzoekers met Psychische Problemen

MAT		Mobiel Artsen Team 

MOA		Medische Opvang Asielzoekers

mvv		machtiging tot voorlopig verblijf

NFI		Nederlands Forensisch instituut 

NGO		Niet-Gouvernementele Organisatie

NovA		Nederlandse orde van Advocaten

NRI		(Dienst) Nationale Recherche Informatie

N(SIS)		(Nationaal) Schengen Informatie Systeem

O&I-locatie	Oriëntatie- & Inburgeringslocatie (zie Azc O&I)

OL			Ontvangstlocatie

OS			Ontwikkelingssamenwerking

PIL			Protocol Identificatie en Labeling

POL		Proces Opvanglocatie 

PV			Procesvertegenwoordiging 

PvE		Programma van Eisen 

RvS 		Raad van State

Rva		Regeling verstrekkingen asielzoekers

Rvb		Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen

RVL		Rust- en Voorbereidingslocatie (COA)

RVR		Raad voor Rechtsbijstand

SCV		Stafdirectie Coördinatie Vreemdelingenketen (van het Ministerie
van Justitie)

SRA		Stichting Rechtsbijstand Asiel

T-locatie	Terugkeerlocatie

TNV 		Tijdelijke Noodvoorziening

VAJN		Vereniging van Asieladvocaten en –juristen Nederland

Vb			Vreemdelingenbesluit

VBL		Vrijheidsbeperkende Locatie

VC			Vertrekcentrum 

Vc			Vreemdelingencirculaire

VNG		Vereniging van Nederlandse Gemeenten

vovo		voorlopige voorziening	

Vp			Vreemdelingenpolitie

vvr 		Verblijfsvergunning regulier

vvr-bep 	Verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd

vvr-onbep 	Verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd

Vw 		Vreemdelingenwet

VWN		VluchtelingenWerk Nederland

Bijlage 2	Schematisch overzicht beleidsvoornemens

Nr.	Blz.	Element uit beleidsbrief	Team



Voorbereidingstermijn

29	3	Voornemen nieuwe benaming asielprocedure	1,4

1	6	Tenminste 6 dagen rusttijd en meer informatie- en
onderzoekselementen in de TNV	1,2,3,4

2&3	6	Voorlichting VWN en voorbereiding rechtsbijstand in de TNV	1,2,
3,4

4	6	Medisch onderzoek in de TNV	1,2,3,4

5	6	Vingerafdrukken en ander identiteitsonderzoek in de TNV	1,2,4

30	7	Uitzonderingen op voorbereidingstermijn asielprocedure	1,2,3,4



Algemene Asielprocedure

7&9	9	Meer tijd voor IND om aanvraag te behandelen en meer verblijfstijd
van vreemdeling in AC (accommodatie) 	1,2,3,4

6&32	9, 10	Meer tijd voor rechtsbijstandverleners en continuïteit
rechtsbijstand	1,2,4

10,

11&12	10	Iedereen in het AC nader gehoord, geen dubbeling meer van
nadere gehoren van naar de verlengde procedure doorgezonden
vreemdelingen en alle c&a’s binnen de 8 procesdagen  	1,2,4

31	7	Gevolgen/beperkingen bindende termijnen voor IND 	1,2,3,4

33	11	Persoonlijke aspecten/karakteristieken zoveel mogelijk meenemen in
asielprocedure; inventarisatie specifieke groepen/aspecten  	1,4

14	11	Wijziging afdoeningsprofiel op AC	4

37&38	4*	Voorzien in buffercapaciteit en doelmatige alternatieve inzet
van buffercapaciteit 	2,3,4

34	13/14	Consequenties AC Schiphol	2,4



Verlengde Asielprocedure

13	11	Afname van de gemiddelde verblijfsduur in de verlengde procedure
(in de opvang) met 8 weken	3,4

15	12	Mogelijk verdere reductie beslistermijn 1A	2,4



Opvang

16	14	Opvang gedurende AC-beroep; 4-weken vertrektermijn 	1,3,4

17&18	15	Opvang onder nadere voorwaarden voor ex-asielzoeker die,
aansluitende aan de procedure, een reguliere aanvraag indient en
herinrichting M50-loket tot adequaat filter tot de opvang	1,2,3,4



Herhaalde aanvragen

19	17	Aanpassing ex-nunc toetsing	1,2,4

20& 21	18	Versobering procedure vervolgaanvragen en minder en kortere
vervolgprocedures  	1,2,3,4



Terugkeer

22&36	23, 25	Inrichten van Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) voor
(bredere) groep, onder andere verwijderbare ex-asielzoekers en aparte
doelgroepen bij plaatsing in de Vrijheidsbeperkende Locatie	1,2,3,4

23	24	Uit verblijf in VBL blijkt grond voor vreemdelingenbewaring	2,3,4

24	25	Meer inzet op dialoog over migratie met landen van herkomst	1,4

25	26	Explicietere benadrukking koppeling migratiebeleid en ander
buitenlands beleid	1,4

26	27	Voortzetten HRT na medio 2008	1,4

27	28	Introductie persoonlijk ontwikkelingsfonds in natura	1,4

28	28	Herintegratieprojecten voor andere doelgroepen	1,4



De paginanummers verwijzen naar de opmerkingen in de conceptbeleidsbrief
d.d. 11 januari 2008.

* paginanummer verwijst naar de conceptbeleidsbrief d.d. 29 februari
2008.

Bijlage 3	Verwachte afdoeningen bij een instroom van 14.000 AC en
2.000 overig

 

Bijlage 4a	Onderbouwing financiële berekeningen

Financiën

Bij de EAUT zijn kosten die geraamd werden onder de € 1 miljoen niet
doorberekend/uitgewerkt in het uiteindelijke financiële overzicht
(bijlage 4b). Een voorbeeld hiervan zijn de kosten voor de
naamswijziging van de procedure. Dat betekent andere folders, aanpassing
sites e.d. doch naar verwacht zullen die kosten de € 1 miljoen zeker
niet overstijgen.

In de bijlage 4b zijn alle financiële gevolgen (per voorgenomen
beleidsmaatregel) van de nieuwe asielprocedure opgenomen. Hierbij dient
aangetekend te worden dat een vergelijking met de oude asielprocedure
niet of nauwelijks is te maken. Daar waar mogelijk is een vergelijking
gemaakt met de eerdere bevindingen in de Business Case. Echter, in de
Business Case konden enkele beleidsmaatregelen financieel nog niet
doorberekend worden of werden ze voor één of meerdere
uitvoeringsorganisaties als PM-post opgevoerd. Een vergelijking met de
Business Case is daarom gemaakt op die onderdelen die wél zijn berekend
in de Business Case. De financiële gevolgen die later, tijdens de EAUT,
konden worden berekend zijn apart weergegeven in de bijlage 4b. 

Vorenstaande betekent dat een bedrag van € 28,6 miljoen aan kosten
wél in deze EAUT zichtbaar is gemaakt doch in de Business Case niet;
het betreft hier kosten voor de buffercapaciteit van het COA (€17,6
miljoen), de kosten om de persoonlijke aspecten van de asielzoeker mee
te nemen in de beoordeling van de aanvraag (€ 1,5 miljoen), de kosten
voor de opvang van ex-asielzoekers die een reguliere aanvraag indienen
(€ 7,7 miljoen) en de extra kosten voor de inrichting van een
Vrijheidbeperkende Locatie (€ 1,8 miljoen).

Er dient te worden vermeld dat de financiële gevolgen van de nieuwe
procedure (nog) niet volledig zijn. Immers, bij enkele beleidsvoornemens
ontbreekt het aan voldoende gegevens (bijvoorbeeld de medische check),
danwel hebben organisaties (nog) niet kunnen aangeven wat de financiële
gevolgen voor hen zullen zijn.

Zoals reeds in de gevoeligheidsanalyse bij de opstelling van de Business
Case is gebleken, is er een beperkt aantal parameters dat aanzienlijke
invloed heeft op de uiteindelijke kosten. De belangrijkste daarvan
betreft het aantal afdoeningen in de nieuwe algemene procedure (thans:
AC-procedure) in plaats van de verlengde procedure (thans:
OC-procedure). Financiële gevolgen in de asielprocedure (oude of
nieuwe) hebben met name te maken met de duur van de asielprocedure. Het
landenbeleid en de nationaliteiten van de asielzoekers zijn primair de
oorzaak van hogere of lagere kosten. Immers, de hoogste kostenposten
zijn gerelateerd aan de opvang. Indien een asielprocedure bijvoorbeeld
vanwege een besluitmoratorium of aanhoudingsbeleid niet kan worden
afgesloten, heeft dat meteen gevolgen voor een langer verblijf in de
opvang en dus financiële consequenties.

Een ander aspect is dat ten behoeve van bepaalde
nationaliteiten/groeperingen meer (langdurig) onderzoek dient te worden
gedaan dan bij anderen. De onderzoeken an sich zijn ook kostbaar, doch
de belangrijkste financiële gevolgen heeft het voor de (langere) duur
van opvang (de IND kan pas verder met het dossier als het
onderzoeksresultaat bekend is). Daar waar onderzoeken zo vroeg mogelijk
in de procedure kunnen worden opgestart verdient dat aanbeveling. 

Om een inschatting te kunnen maken van de te verwachten AC-afdoening in
de nieuwe procedure is gereflecteerd aan de ervaringsgegevens van de
laatste zes tot zeven maanden. De eerste zes maanden van 2007 zijn in
het geheel niet meegenomen omdat er in die periode meerdere
besluitmoratoria/aanhoudingsbeleiden van toepassing waren op extreem
veel nationaliteiten en groeperingen. Dat betekent wel dat gereflecteerd
is aan een periode waarin het afdoeningspercentage historisch gezien een
enorm dieptepunt heeft bereikt.



 	Afdoeningspercentage Aanmeldcentra















2008 (tot en met maart)	2007	2006	2005	2004	2003	2002

Percentage inwilligingen in het AC	14%	13%	13%	13%*	n.v.t.	n.v.t.	n.v.t.

Percentage afwijzingen in het AC	11%	15%	29%	37%	42%	40%	45%

Totale afdoeningspercentage	25%	28%	42%	50%	42%	40%	45%

*Pas vanaf 2005 is het mogelijk in het AC ook in te willigen.

Het percentage afdoeningen in het AC heeft dus alles te maken met de
nationaliteiten van de asielzoekers. Daarin is te zien dat met name de
asielzoekers uit Somalië en Irak de afdoeningen beïnvloeden.

In de jaren 2002 en 2003 waren het enkel nog asielzoekers uit Irak (met
26% van de aanvragen) doch daarna waren het de asielzoekers uit de
landen Irak en Somalië samen die een stempel drukten (2004 en 2005
samen 19%, in 2006 en 2007 samen 46% en in 2008 tot nu toe samen 65%) op
het totaal aantal aanmeldingen. Typerend is dat voor deze twee landen
ook het vaakst onderzoeken dienen te worden opgestart in verband met
herkomstbepaling. 

Indien we dus stellen dat, onder gelijkblijvende omstandigheden, het
afdoeningspercentage met de beleidsvoornemens toegepast in de nieuwe
procedure naar 40 zou kunnen, dan zou dat percentage een stuk hoger
kunnen liggen indien de samenstelling van de aanvragers (lees: van de
nationaliteiten/herkomstlanden) zou wijzigen. Recente ervaringen hebben
uitgewezen dat dat ook plotseling kan gebeuren en die wijziging van
nationaliteiten het afdoeningspercentage wellicht meer beïnvloedt dan
een nieuwe asielprocedure (immers in het verleden is in de oude
procedure zelfs 50% gehaald). De aanvragen van asielzoekers die in de
algemene procedure kunnen worden afgedaan hebben een veel kortere
doorlooptijd en zijn dus sowieso goedkoper dan de aanvragen die in de
verlengde procedure te kampen hebben met andere
termijnen/doorlooptijden.

De afdoeningen in de nieuwe algemene procedure hebben dus de grootste
impact op de kosten en zijn, vanwege de betreffende nationaliteiten en
allerlei andere factoren, niet of nauwelijks te beïnvloeden danwel
“in tijdsperioden” te vergelijken. 

Om te illustreren wat de verschillen zouden kunnen zijn: een afdoening
van 40% levert ten opzichte van het afdoeningspercentage van de
reflectieperiode een besparing op van € 21,6 miljoen (enkel
opvangkosten). Een afdoening van 50% (5% meer inwilligingen en 5% meer
afwijzingen) betekent een besparing van € 42,4 miljoen op deze post.

Daarnaast dient te worden opgemerkt dat een aantal kosten in de huidige
procedure gemaakt worden doch dat deze niet visueel zijn/waren en
daardoor ook niet te vergelijken zijn. Hierbij wordt gedoeld op
bijvoorbeeld de opvangkosten in de huidige TNV. In de huidige situatie
is de verblijfsduur relatief lang en de bezetting hoog. Indien er een
derde land-AC komt en er daardoor meer flexibiliteit ontstaat om het
aantal aanmeldingen (met name bij piekbelasting) sneller af te kunnen
handelen; dan wordt de “flessenhals in de procedure” breder en dan
nemen de opvangkosten in de TNV af. Naar verwacht zijn de kosten voor de
huidige opvang in de TNV een veelvoud van de kosten verbonden aan de
inrichting van een derde land-AC.

In de EAUT is tevens een bedrag in beeld gebracht van € 7,7 miljoen
voor opvang voor ex-asielzoekers na het indienen van een reguliere
(lees: veelal medische) aanvraag. In de huidige situatie worden deze
mensen niet verwijderd en verblijven ze óók voor reguliere procedures
nog in de opvang. De kosten daarvan zijn niet bekend. 

In de asielprocedure zijn diverse financiële risico’s te benoemen. De
drie grootste financiële risico’s zijn het landenbeleid incl.
besluitmoratoria/aanhouden beleid, de plaatsing van statushouders in de
gemeenten en de ketensamenwerking: 

indien er (langdurig) sprake is van aanmeldingen van een bepaalde
nationaliteit waarvoor bepaald beleid geldt (bijv. een
besluitmoratorium/aanhouden beleid) betekent dat direct langdurig(er)
verblijf in de opvang. Dat heft dan direct een groot aantal besparende
maatregelen op;

indien gemeenten er niet (of niet voldoende) in slagen statushouders uit
de centrale opvang te plaatsen, betekent dat dat besparende maatregelen
die aan de voorkant van het proces worden verwacht niet worden bereikt.
Het meest treffende voorbeeld hiervan is de acht weken opvang die we
“verdienen” (€ 26,1 miljoen) doordat in principe alle asielzoekers
de aanmeldprocedure verlaten terwijl ze nader gehoord zijn en de
correcties en aanvullingen zijn ingediend; 

in de vreemdelingenketen geldt ook dat een ketting zo sterk is als de
zwakste schakel. Dat betekent dat alle partijen in staat moeten zijn om
snel(ler) op te schalen bij piekbelasting. Indien dat bij één of
meerdere partners niet lukt heeft dat direct gevolgen voor de
doorlooptijden en dus óók voor de financiën (langduriger verblijf in
de TNV of vervolgopvang).

Afrondend kan gesteld worden dat de nieuwe procedure aangevuld met
enkele andere beslissingen waarschijnlijk kosten zal besparen. Het
vorenstaande is -zoals gezegd en hierboven met enkele voorbeelden
geïllustreerd- echter moeilijk of niet te vergelijken. Op zich lijken
de kosten van de beleidsvoornemens (zie bijlage 4b) hoger uit te vallen
dan de besparingen. Ten opzichte van de Business Case bedragen de
besparingen ongeveer € 10,8 miljoen op dezelfde beleidsvoornemens die
ook in de Business Case zijn berekend (besparing € 17 miljoen). De
besparingen ten opzichte van de huidige procedure en omstandigheden zijn
met name terug te voeren op de huidige duur van de opvang in zowel de
TNV als in de vervolgopvang voor mensen die bijvoorbeeld een
vervolgprocedure aanvragen. Naar verwacht wordt die verblijfsduur door
de nieuwe procedure gekoppeld met organisatorische ingrepen (zoals een
derde land-AC) aanzienlijk korter en zal daarin de besparing
plaatsvinden. Hoe groot die zal zijn is niet/nauwelijks te voorspellen
of te meten omdat hiervoor een aantal gegevens niet beschikbaar was
tijdens de EAUT.

Voor het grootste deel komt die kostenbesparing dus voort uit een mix
van beleidsvoornemens én de inzet die gepleegd gaat/zal worden om het
organisatorisch zo te regelen dat alle aanvragers in het AC nader
gehoord zullen worden en de correcties en aanvullingen zijn ingediend
als de aanvrager het AC verlaat. Zoals gezegd levert de verkorting van
de procedure die hierdoor optreedt een besparing op van   € 26,1
miljoen. Het is derhalve uit kostenoverwegingen cruciaal dat deze
beleidsmaatregel wordt toegepast en de uitzonderingen hierop minimaal
zullen zijn.

Personele gevolgen

Voor alle organisaties zal de aard van het werk in beginsel niet
wijzigen doch nadrukkelijk verschuiven naar een ander moment in de
procedure of geïntensiveerd worden. Wellicht zal men op meerdere
locaties (derde land-AC en TNV’s) inzetbaar moeten zijn. Nu al is een
nauwere samenwerking tussen de Raad voor Rechtsbijstand en de IND waar
te nemen in verband met het plannen (het blokkenmodel); hiernaast
wijzigt er ook niet veel voor de mensen die werkzaam zijn in de
beroepsprocedures (met uitzondering van de ex-nunc toets welke extra
scholing zal betekenen en een taakverzwaring). De grootste personele
gevolgen van de nieuwe asielprocedure zijn vermoedelijk voor de
advocatuur. 

De IND zal haar werkzaamheden, gezien de belangen van een snellere en
zorgvuldige afdoening, meer moeten focussen op de eerste dagen van de
procedure. Dat betekent dat de capaciteit die de IND daar nu in te
zetten heeft in vergelijking met de huidige OC-capaciteit zal moeten
verschuiven. Getracht zal moeten worden daar zo veel mogelijk ook de
ervaringen van de pilots AC-OC Integratie en Casemanagement in te
schuiven. Hoe dan ook, organisatorisch zal de IND de nodige stappen
moeten nemen en zal telkens de flexibiliteit in ogenschouw moeten worden
gehouden. 

Bijlage 4b	Onderbouwing financiële berekeningen

Beleidsvoornemen

	Kosten volgens BC	Baten volgens BC	Kosten na EAUT

	Baten na EAUT

	Verklaring Verschil/Toelichting









	

Voorbereidingstermijn















1. Nieuwe benaming	0	0	0	0

	2. 6 dagen rusttijd in TNV

	4

	0

	2,6

	0

	Het verschil met de Business Case wordt verklaard door de gemiddelde
verblijfstijd (12 dagen in deze berekening en 21 dagen in de Business
Case).



3a. Voorlichting VWN 	0	0	0	0

	3b. Voorbereiding Rechtsbijstand

	3

	0

	2,4

	0

	Uurtarieven zijn anders in Business Case.



4. Medisch onderzoek in TNV	2	0	2	0

	5. Identiteitsonderzoek in TNV	0	0	0	0

	6. Uitzondering op voorbereidingstermijn	0	0	0	0









Algemene Asielprocedure













1a. Meer tijd IND 	4	0	4,2	0	Afrondingsverschil.



1b. Langere verblijfstijd in AC

	6

	0

	6

	0

	2,8 miljoen IND (ACS) en 3,2 COA (hotelfunctie land-AC).



2a. Meer tijd rechtsbijstand

 	6

	0

	7,3

	0

	Uurtarieven zijn anders in Business Case.



2b. Continuïteit rechtsbijstand	0	0	0	0

	3a. Iedereen in AC nader gehoord

	0

	0

	2,4

	0

	Het betreft hier met name de kosten voor een 3e land-AC hetgeen o.a.
noodzakelijk is om dit beleidsvoornemen uit te kunnen voeren.



3b. Geen dubbeling van nadere gehoren	0

	1

	0

	1,3

	Uurtarief tolken is hoger dan Business Case.



3c. Alle C&A’s binnen de 8 procesdagen	0	0	0	0

	4. Gevolgen en beperkingen bindende termijnen IND	0

	0

	0

	0



	5. Persoonlijke aspecten meenemen in procedure	0

	0

	1,5

	0

	Aanpassing productnorm.



6. Wijziging afdoeningspercentages

	0

	33

	0

	21,6

	Verschil in afdoeningspercentages en bezettingsgraad.



7a. Voorzien in buffercapaciteit

	3

	0

	18,9

	0

	In Business Case enkel bedrag opgenomen voor IND en niet voor andere
organisaties (w.o. COA). 

De kosten voor de IND worden beraamd op 1,3 miljoen. Een ander deel van
de kosten t.b.v. de IND zijn opgenomen bij beleidsvoornemen 3a van de
Algemene Asielprocedure.



7b. Doelmatige alternatieve inzet buffercapaciteit	0

	0

	0

	0



	8. Consequenties ACS

	3

	0

	0

	0

	In EAUT kosten verrekend bij 'Langere verblijfstijd in AC'.









	Verlengde Asielprocedure

	Kosten volgens BC

	Baten volgens BC

	Kosten na EAUT

	Baten na EAUT











1. Afname gemiddelde verblijfsduur

	0

	27

	0

	26,1

	Verschil in afdoeningspercentages en bezettingsgraad.



2. Mogelijk verdere reductie beslistermijn	0

	0

	0

	0











Opvang













1. Opvang gedurende AC beroep

	5

	0

	3,6

	0

	Het verschil wordt voor het COA-deel (2,6 miljoen) veroorzaakt door de
veranderingen in de afdoeningspercentages en de gemiddelde
verblijfstijd. 

DT&V-kosten betreft 1 miljoen.



2. Opvang onder nadere voorwaarden voor ex-asz	0

	0

	7,7

	0

	In Business Case buiten beschouwing gelaten.



3. Herinrichting M50 loket	0	0	0	0









Herhaalde Aanvragen













1. Aanpassing ex-nunc toetsing	0	1	0	1

	2. Versobering procedure vervolgaanvragen	0

	0

	0

	0



	3. Minder en kortere vervolgprocedures	0	0	0	0









Terugkeer













1. Inrichting VBL

	0

	0

	1,8

	0

	Oorspronkelijk bedrag 6,8 miljoen; hiervan is 5 miljoen afgetrokken in
welk bedrag reeds voor de inrichting van een VBL is voorzien.



2. Uit verblijf in VBL blijkt grond vreemdelingenbewaring	1

	0

	1,4

	0



	3. Meer inzet op dialoog over migratie	0	0	0	0

	4. Explicieter benadrukking verband migratie en buitenlands beleid	0

	0

	0

	0



	5. Voortzetten HRT na medio 2008	0	0	0	0

	6. Introductie persoonlijk ontwikkelingsfonds	0

	0

	0

	0



	7. Herintegratieprojecten voor andere doelgroepen	0

	0

	0

	0











Overig





	1. Aanpassen voorzieningen in de TNV	0	0	0	0	Zie punt 2 van 6 dagen
rusttijd TNV.



2. Aanpassen voorzieningenniveau (capaciteit in ACS) in verband met de
voorbereidingstermijn

	0

	0

	0

	0

	In EAUT is 4,2 miljoen berekend, doch verwezen naar aparte begroting
nieuwbouw Justitieel Complex Schiphol en daardoor hier buiten
beschouwing gelaten.



3. Extra inzet rechtspraak incl. tolken door meer verwachtte AC-beroepen
omdat er opvang wordt verleend (daardoor ook minder OC-beroepen)	1

	0

	0

	0

	In EAUT geen significante kosten gesignaleerd.



4. Extra inzet IND t.b.v. de beroepen zoals hierboven bedoeld	1

	0

	0

	0

	In EAUT geen significante kosten gesignaleerd.



5. Medische adviezen op basis van (extra) aanvragen op medische gronden
2

	0

	2

	0



	6. Taakverzwaring rechtspraak als gevolg van de ex-nunc toetsing	2

	0

	2

	0



	7. Taakverzwaring IND/PV als gevolg van de ex-nunc toetsing	2

	0

	2

	0

	 

	45	62	67,8	50









In de Business Case niet of (deels) of als PM-post opgenomen, in EAUT
gevisionaliseerd:





	Persoonlijke aspecten meenemen in procedure

	-1,5





Inrichting VBL

	-1,8



6,8 miljoen minus de 5 miljoen (zie Terugkeer 1).



Opvang onder nadere voorwaarden voor ex-asz

	-7,7





Voorzien in buffercapaciteit (COA-deel)

	-17,6



	45	62	39,2	50



Kosten volgens BC	Baten volgens BC	Kosten na EAUT	Baten na EAUT

	







	

Uitgangspunten bij berekeningen:

1. Kostprijs COA: € 18.000,- conform aannames in de Business Case 

    Let op! Prijsdifferentiatie per opvangmodaliteit mogelijk

2. Bezettingsgraad: TNV: 87,5%, reguliere opvang 89%

3. Uurtarief tolken: € 100,- voor rechtsbijstand, € 88,- voor IND

4. Afdoeningspercentages in EAUT 40% Algemene Asielprocedure (16% afw.
en 24% inw.), 60% Verlengde Asielprocedure

5. Gereflecteerd aan instroom, afdoeningen en onderzoeken van laatste
zeven maanden

Risico's:

1. Gemeenten moeten taakstelling uitplaatsing statushouders volbrengen

2. Landenbeleid

3. Ketensamenwerking

 Overigens dient in dat geval wel ingevolge artikel 4:5 Awb de
gelegenheid gesteld worden om het verzuim te herstellen door zich in
persoon te melden.

 Ten aanzien van de manier waarop de kostprijs voor de diverse
opvangmodaliteiten is berekend, wordt verwezen naar bijlage 4b. 

 AbRS 25 februari 2002, nr. 200200319/1, JV 2002/123,

   AbRS 22 mei 2002, nr. 200201773/1, JV 2002/225.

 AbRS 7 augustus 2002, nr. 200203202/1, JV 2002/323.

 AbRS 12 mei 2003, nr. 200300740/1, JV 2003/289 m.n.t. BKO

 In de algemene procedure zal als voorheen de voorlopige voorziening
worden behandeld. Artikel 8:56 van de Awb, dat voorschrijft dat tussen
de uitnodiging voor de zitting en de zitting tenminste drie weken dient
te liggen, geldt enkel voor beroepsprocedures.

 De lijst van 40 plus drie overlapt met de 15 prioriteitlanden qua
terugkeer op zes landen, te weten: Ethiopië, Afghanistan, Sudan,
Suriname, Sierra Leone en Marokko

 Uit de beleidswijzigingen zijn, voor wat betreft de COA-capaciteit,
vijf verschillende capaciteitsvormen te onderscheiden: Ontvangstlocatie
(OL), RVL, POL (nabij behandelkantoren), Azc en VBL. In deze EAUT is
gerekend met een kostprijs van € 18.000 per capaciteitsplaats. Dit is
een gemiddelde prijs. Hieronder wordt de prijsdifferentiatie per
modaliteit kwalitatief toegelicht.

Voor alle COA-accommodaties wordt uitgegaan van het huidige PvE van een
asielzoekerscentrum, met per modaliteit mogelijke afwijkingen van dat
PvE. Voor de Hotelfunctie (POL) nabij de behandelkantoren zullen
bijvoorbeeld minder spreekruimtes en voorzieningen voor ketenpartners
nodig zijn, wat kan resulteren in een lagere kostprijs. Dit kan
overigens alleen indien de POL uitsluitend voor deze functie wordt
gebruikt. Indien deze locatie ook deels als RVL wordt gebruikt, zal dat
niet gelden. Bij de VBL is sprake van een ‘plus’ ten opzichte van
het PvE van een Azc vanwege cameratoezicht, hekwerk en een school op het
terrein. Daarnaast moet bij een VBL rekening worden gehouden met hogere
kosten in verband met faciliteiten voor de betrokken gemeente. 

Het huidige PvE van een Azc  zal niet wijzigen als gevolg van de
voorgestelde wijzigingen. Het PvE van een RVL wijkt af van die van een
Azc voor wat betreft de kookfaciliteiten. Dit zal nauwelijks effect
hebben op de kostprijs. Voor het overige (kantoorruimtes, speelzaal,
recreatievoorzieningen) is sprake van een gelijke Programma van Eisen.

Voor wat betreft de financieringsafspraken blijven de afspraken rondom
de opvang van asielzoekers ongewijzigd. Voor de OL, RVL, POL en de VBL
moet, gezien de geringere omvang en de daardoor lagere flexibiliteit,
worden uitgegaan van afspraken die gelijk zijn aan die van de
structurele capaciteit. Voor de RVL (TNV) is dit overigens in de huidige
afspraken ook al het geval. 

Afspraken rondom structurele capaciteit hebben betrekking op de bestel-
en afrekensystematiek en de manier waarop wordt omgegaan met groei en
krimp. In de praktijk hoeft dit niet te betekenen dat bij krimp van
bijvoorbeeld een RVL het Ministerie van Justitie voor de volledige
krimpkosten moet opdraaien. Doordat alle locaties in de basis een zelfde
PvE kennen, kan inzet voor een andere opvangvorm mogelijk zijn waarbij
er alleen nog sprake is van transitiekosten.

 PAGE    

 PAGE   2 

Ex-ante uitvoeringstoets ‘Naar een effectievere asielprocedure en een
effectiever terugkeerbeleid’

Model A

Model C

Model B

Instroom, intake en voorbereidingstermijn

Algemene

Asielprocedure

Verlengde Asielprocedure

Asielzoekers melden zich bij een TNV. Hier worden alle handelingen in
het kader van de voorbereidings-termijn verricht. Van hieruit gaat men
naar het AC voor de Algemene Asielprocedure

Asielzoeker melden zich bij één landelijke ontvangstlocatie. Hier
vindt de intake plaats. Nadien gaat men naar een TNV voor de
voorbereidingstermijn. Van hieruit gaat de asielzoeker naar het AC voor
de Algemene Asielprocedure

TNV

Ontvangst-locatie

Instroom, intake en voorbereidings-termijn

Elk AC heeft zijn eigen ontvangst-locatie waar asielzoekers zich kunnen
melden. In deze faciliteit vinden de instroom, intake en
voorbereidingstermijn plaats. Van hieruit gaat men naar de Algemene
Asielprocedure

Algemene

Asielprocedure

Algemene

Asielprocedure

Verlengde Asielprocedure

Verlengde Asielprocedure

Voorbereidings -termijn

Start Algemene Asielproce-dure, 1e gehoor

Circa X weken

Dag 1

Dag 3

Dag 2

Dag 4

Dag 5

Dag 8

Dag 7

Dag 6

Correcties en aanvullingen op nader gehoor

Nader gehoor

Voorbereiding op nader gehoor

Uitreiken beschikking

Conci-piëren beschik-king

Ziens-wijze

Voor-nemen

Algemene Asielprocedure: 8 werkdagen

5 dagen voor IND, 3 dagen voor asielzoeker

Asielzoeker ter beschikking van IND: min of meer gelijk

2 dagen extra voor IND om zaken uit te zoeken

Instroom AC

14.000

      

 

Instroom COA OC

60%

Verkorting behandeltijd

8

               

 

weken

Bezettingsgraad

89%

Besparing aantal capaciteitsplaatsen

1.452

        

 

capaciteitsplaatsen

Richtprijs per capaciteitsplaats

18.000

      

 

per capaciteitsplaats

Minderkosten kortere verblijftijd

26,1-

€        

 

miljoen

Instroom AC

14.000

         

 

vreemdelingen

Afwijzing in AC

16%

Beroep in AC

95%

2.128

           

 

subtotaal

Doelgroep VBL

65%

subtotaal AC

1.383

           

 

Instroom AC

14.000

         

 

vreemdelingen

Instroom land AC's

80%

Instroom COA OC

60%

Instroom direct

2.000

           

 

vreemdelingen

Afwijzing in OC

62%

Beroep in OC

95%

5.161

           

 

subtotaal

Doelgroep VBL

17%

subtotaal OC

877

              

 

gemiddelde verblijfstijd

12

                

 

weken

Bezettingsgraad

89%

586

              

 

richtprijs per capaciteitsplaats

18.000

         

 

per capaciteitsplaats

maximaal aantal VBL plaatsen

10,6

€           

 

miljoen