Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage 1	Analyse juridische aspecten van klimaatheffing op importen

Opgesteld door het Ministerie van Economische Zaken                     
                                                                        
                          

Inleiding 

Aanleiding 

De Europese Commissie deed op 23 januari jongstleden voorstellen voor
aanpassing van de EU-richtlijn voor emissiehandel (ETS). Hiermee zijn
verdergaande eenzijdige maatregelen van de EU om CO2 uitstoot tegen te
gaan aan de orde. In de discussie over internationale aspecten van zulke
eenzijdige maatregelen van de EU zijn vooral drie punten van zorg naar
voren gekomen:

negatieve gevolgen voor de internationale concurrentiepositie van een
aantal sectoren;

milieubelangen zijn niet gediend met louter verplaatsing van
uitstootgevende activiteit naar gebieden waar voor CO2 uitstoot niet
wordt betaald;

de onderhandelingspositie van de EU wordt zwakker doordat de EU op
voorhand haar kaarten al op tafel legt. 

In deze discussie zijn importmaatregelen, of het dreigen daarmee,
genoemd als mogelijkheid om tegemoet te komen aan deze zorgen.  

In een Algemeen Overleg op 9 april jongstleden werd de Tweede Kamer een
nadere analyse toegezegd van mogelijke handelsmaatregelen in verband met
genoemde ETS-voorstellen. Het Centraal Planbureau deed naar aanleiding
van deze toezegging, samen met het Planbureau voor de Leefomgeving,
onderzoek naar economische aspecten van handelsmaatregelen. In deze
notitie gaat het om volkenrechtelijke kanten en implicaties voor
betrekkingen met derdelanden. Met dit onderzoek en deze notitie wordt
aan genoemde toezegging voldaan. 

Context en “timing”

Verschillende soorten maatregelen zijn denkbaar om negatieve
concurrentiegevolgen van eenzijdige CO2 maatregelen en ongewenste
verplaatsing van economische activiteit tegen te gaan.
Handelsmaatregelen vormen daartoe slechts één, en waarschijnlijk niet
de beste, mogelijkheid. De Europese Raad concludeerde immers in maart
jongstleden dat de weg van internationale onderhandelingen en afspraken
de voorkeur geniet. 

Ook in de voorstellen van de Europese Commissie zouden
handelsmaatregelen pas in het licht van uitkomsten van de lopende
klimaatonderhandelingen worden uitgewerkt. Een aantal lidstaten, thans
onder aanvoering van Frankrijk, wenst echter nog dit jaar in de
ETS-richtlijn bepalingen op te nemen met betrekking tot toekomstige
handelsmaatregelen. Nederland heeft, samen met de Bondsrepubliek en het
Verenigd Koninkrijk, voorgesteld in de ETS-richtlijn criteria op te
nemen ter bepaling van sectoren die internationale concurrentieproblemen
zouden kunnen krijgen, om volgend jaar de betrokken (sub-)sectoren te
kunnen identificeren en vervolgens, in het licht van uitkomsten van de
klimaatonderhandelingen, te bezien welke maatregelen, waaronder
eventuele importmaatregelen, precies nodig zijn.

In Europees verband wordt vrijwel algemeen aanvaard dat bij eventuele
handelsmaatregelen de volgende uitgangspunten gelden:

het gaat om landen die niet meedoen met het toekomstige klimaatakkoord;

als instrument zal worden gebruikt een verplichting voor Europese
importeurs van bepaalde goederen uit zulke landen om emissierechten in
te leveren;

de (WTO-)verdragsverplichtingen van de EU moeten worden eerbiedigd.  

Overigens zijn sectoren die internationaal vaak in verband met “carbon
leakage” worden genoemd de (basis-)chemie, minerale producten als glas
en cement, ferro- en non-ferrometalen, alsmede papier.

Hieronder wordt eerst ingegaan op gesuggereerde handelsmaatregelen.
Vervolgens worden karakter en kenmerken van de WTO als kader hiervoor
geschetst. Tenslotte komen relevante uitzonderingsbepalingen die de WTO
kent aan de orde. 

Gesuggereerde maatregelen 

Zowel in de VS als in Europa zijn importmaatregelen onderdeel van de
klimaatdiscussie:

“cap and trade” is indertijd op voorspraak van de VS opgenomen in
het Kyoto-protocol. Beide presidentskandidaten zijn hiervan nu
voorstander en in het Congres is  uitwerking hiervan aan de orde.
Hiermee keert continuïteit terug in het Amerikaanse beleid, na de breuk
van de afgelopen jaren onder de regering Bush. Onder invloed van
bedrijvenlobbies is een grensheffing jegens landen die niet een met de
Amerikaanse “vergelijkbare” inspanning leveren onderdeel van de
plannen. De verwachting is dat elk CO2 regime dat volgend jaar in
Washington aan de orde komt zal voorzien in importmaatregelen;

de EU zal later dit jaar besluiten tot uitbreiding en aanscherping van
haar systeem voor emissiehandel (ETS) in de periode na 2012. Zogenoemde
carbon leakage – productie wordt verplaatst naar landen waar CO2
uitstoot goedkoper is – is  daarbij een punt van zorg. Hoewel de
Europese Raad afgelopen maart vaststelde dat dit het best kan worden
verholpen door internationale onderhandelingen, blijft de mogelijkheid
van een vorm van heffing op importen, in het bijzonder jegens landen die
niet zouden meedoen aan een nieuw klimaatverdrag, een rol spelen.

Naast belangen van milieu en concurrentiekracht speelt vooral in de VS
een zeker anti-China sentiment mee. Maar ook bijvoorbeeld India,
Brazilië (waar recent nieuwe olievoorkomens in productie zijn genomen,
vooral bedoeld voor plaatselijke verwerking), Saudi-Arabië, dat een
petrochemische industrie ontwikkelt, en de Russische Federatie kunnen in
beeld komen. Verder kunnen er verschillen zijn tussen het regime dat de
EU zal invoeren en dat van de VS, waardoor complicaties kunnen ontstaan.

Op de vraag welke handelsmaatregelen die verband houden met de
klimaatproblematiek nu wel, en welke niet zouden mogen volgens
WTO-regels en -afspraken kreeg DG-WTO Lamy  van zijn juristen het advies
hierover niet meer te zeggen dan “het hangt ervan af”. De afgelopen
tien, vijftien jaar is over dit onderwerp wel een omvangrijke literatuur
ontstaan. De waarde hiervan is echter betrekkelijk. Juridische
activiteit bestaat voornamelijk uit de kwalificatie van feiten in het
licht van normen, dus blijft toetsing aan WTO-bepalingen speculatief
zolang onduidelijk is welke handelsmaatregelen precies in verband met
het klimaat worden beoogd. En in de WTO-jurisprudentie ligt de nadruk op
beoordeling van uitzonderingen van geval tot geval. Ook blijkt dat wat
juridisch wellicht pleitbaar zou zijn niet altijd praktisch uitvoerbaar
of politiek gewenst is. Drie voorbeelden:

Belastingvereffening

Een constructie uitgaande van het idee van een aan de grens te
vereffenen belasting op (energie) “inputs” is niet ondenkbaar.
Veiling van emissierechten zoals binnen de EU aan de orde voldoet echter
waarschijnlijk niet aan de omschrijving van een belastingmaatregel. Een
fiscale belasting is een afdracht aan de overheid waar niet direct iets
tegenover staat. Met ETS-rechten verwerft de koper echter een
verhandelbaar waardepapier. Deze benadering gaat ook voorbij aan de
internationale context omdat het uitgangspunt, net als bij de BTW,
vereffening is van wat in het importerende land binnenslands is
verschuldigd. Alle derdelanden worden dus getroffen, of zij een
klimaatinspanning leveren of niet.

Alleen een heffing op importen 

Eén benadering gaat dan uit van (groepen van) producten uit landen die
zich onvoldoende voor het klimaat inspannen. Wanneer landen eenzijdig
gaan bepalen welke inspanning van anderen “voldoende” is, zoals in
de VS is voorgesteld, dan zullen echter conflicten en escalerende
maatregelen over en weer niet uitblijven. De Europese Commissie denkt
daarentegen terecht aan landen die in het geheel niet meedoen aan een
klimaatakkoord. Met het sluiten van een akkoord zal de EU immers
tegelijk instemmen met de verdeling van rechten en plichten die daarin
is vervat. Ook deze benadering kan echter kwetsbaar zijn omdat al dan
niet deelnemen aan een klimaatakkoord op zich geen afbreuk doet aan
rechten en plichten uit andere (WTO-) verdragen. 

Bij een veilingstelsel doen zich, anders dan bij een vaste belasting,
praktische problemen voor bij bepaling van de basis voor de hoogte van
een heffing op importen. Moet dit bijvoorbeeld een gemiddelde CO2 prijs
zijn in een voorbije periode? Waarvan moet het CO2 gehalte waarop een
heffing is gebaseerd worden afgeleid? Individuele buitenlandse
producenten zullen gelegenheid moeten krijgen om aan te tonen dat hun
uitstoot afwijkt van de gehanteerde methode, tenzij “best available
technology” als basis geldt (maar dan worden de heffingen weer lager).
En is het wel redelijk, in het licht van het beoogde milieudoel, dat een
buitenlandse producent die beter presteert dan (sommige) binnenlandse
producenten überhaupt met een heffing wordt geconfronteerd, ongeacht
het beleid van zijn overheid? Of in ieder geval slechts een heffing
krijgt opgelegd voor het deel waarmee zijn CO2 prestatie achterblijft
bij dat van producenten in het importerende land? 

Een andere benadering gaat ervan uit dat buitenlandse producenten die
geen kosten hebben moeten maken voor hun uitstoot daardoor, weliswaar
indirect, een subsidie hebben ontvangen die bij import elders door een
heffing kan worden gecompenseerd. Het is dan echter wel nodig om aan te
tonen dat specifieke importen, per product en per buitenlandse
producent, profiteren van de vermeende subsidie en dat die schade
veroorzaakt voor de eigen producenten. Deze productspecifieke benadering
zou het mogelijk maken om het probleem van discriminatie tussen landen
te vermijden – het gaat immers om compensatie van een concreet
voordeel voor individuele buitenlandse producenten – maar het is de
vraag of deze mate van gedetailleerdheid in praktijk wel werkbaar zal
zijn. De EU heeft bijvoorbeeld wel inspecteurs die abattoirs in het
buitenland die naar de EU willen exporteren controleren, maar deze
opereren daar met instemming van het betrokken land en het lijkt
praktisch niet goed werkbaar om deze aanpak in te zetten bij een groot
aantal producenten van uiteenlopende CO2 relevante producten in veel
landen. 

Verplichte aanschaf van emissierechten door importeurs 

Dit wordt door de Europese Commissie genoemd als toekomstige
mogelijkheid voor import uit landen die niet deelnemen aan een
klimaatakkoord. Bovengenoemde complicaties bij vereffening of een 
simpele grensheffing hebben bijgedragen tot deze keuze. Frankrijk heeft
deze benadering omarmd. Een voordeel hiervan is bij een veilingstelsel
dat onduidelijkheid over de CO2 prijs wordt voorkomen. Die wordt hier
door de markt bepaald en niet op basis van een ingewikkelde en mogelijk
willekeurige berekening. De Commissie gaat ook uit van een objectief
criterium, namelijk landen die geen partij zijn bij een klimaatakkoord. 

Complicaties kunnen echter, net als bij een grensheffing, ontstaan bij
bepaling van de CO2 uitstoot waarover importeurs emissierechten moeten
aanschaffen. Als dit een gemiddelde is (waarvan?), zullen importeurs de
mogelijkheid moeten krijgen om via een CO2 boekhouding aan te tonen dat
zij aanspraak kunnen maken op een afwijkende behandeling voor hun
specifieke product. Indien het milieudoel voorop staat, is het dan wel
nodig dat aan exporteurs die het al beter doen dan bijvoorbeeld het
EU-gemiddelde wat voor extra kosten dan ook worden opgelegd? Bovendien
veronderstelt ook de praktische werkbaarheid van deze aanpak dat er een
voldoende breed gesteund klimaatakkoord is als basis voor
handelsdiscriminatie naar herkomst, zodat het zal gaan om een beperkt
aantal landen en handelsstromen. Dit is ook nodig om te voorkomen dat
kosten voor administratie, controle en handhaving de pan uitrijzen.
Algemeen volkenrechtelijk is het daarenboven zo, dat verdragen waarbij
een land geen partij is zijn rechten en plichten uit hoofde van een
ander verdrag op zich niet veranderen. Een WTO-land dat geen partij is
bij een klimaatakkoord verliest daardoor nog geen WTO-rechten, inclusief
het recht op non-discriminatoire behandeling van zijn producten op
andere markten. Hieronder wordt daarom bekeken hoe klimaatmaatregelen in
de WTO als organisatie en als juridisch kader kunnen worden opgevat.

Karakter en kenmerken van de WTO 

De voorloper van de WTO, de GATT (1947), was vooral een bescheiden
poging om te voorkomen dat landen weer zouden vervallen in de fouten van
de jaren dertig. Toen leidden eenzijdige pogingen de eigen economische
problemen op te lossen ten koste van anderen tot een neerwaartse spiraal
en aanhoudende recessie waarvan geen enkel land beter werd. De
Directeur-Generaal van de WTO, Pascal Lamy, is echter niet optimistisch
over de kansen dat zijn organisatie zelfstandig het hoofd zal kunnen
bieden aan klimaatgerelateerde (handels-) conflicten. Eind mei
jongstleden herhaalde hij voor het Europees Parlement de boodschap die
hij eerder tijdens de klimaatconferentie in Bali (december 2007) bracht,
dat “the relationship between international trade, the WTO, and
climate change, would best be defined by a consensual international
accord on climate change”. Zonder zo’n akkoord zou de WTO volgens
Lamy de grootste moeite hebben om tot een coherente positie te komen, te
midden van lidstaten die van mening verschillen over de rol van handel
bij aanpak van het klimaatvraagstuk en die elk een eigen mening hebben
over wat een “level playing field” is en hoe dit te bereiken. Om het
pessimisme van DG Lamy in context te brengen is het goed karakter en
kenmerken van de WTO-verdragen (en, daarvoor, van de GATT) in
herinnering te roepen.

Non-discriminatie

Dit geldt zowel: a) nationale behandeling van buitenlandse goederen als;
b) gelijke behandeling van goederen uit alle landen van de organisatie.
De beoogde klimaatheffingen op ingevoerde producten zijn in het algemeen
discriminatoir van aard omdat onderscheid gemaakt wordt, hetzij naar
land van herkomst, hetzij tussen nationale en ingevoerde producten. Ter
rechtvaardiging hiervan kan wellicht een beroep op
uitzonderingsbepalingen worden gedaan (zie onder artikel XX), maar
eenzijdige beoordeling van de klimaatinspanning in andere landen is
hierbij op zich niet voldoende. Ontwikkelingslanden kunnen bovendien
inbrengen dat hun recht op ontwikkeling en doorgaans betrekkelijk lage
CO2 uitstoot, althans per hoofd van de bevolking, juist een gunstiger
behandeling rechtvaardigt. Ook zijn de mogelijkheden om onderscheid te
maken tussen gelijksoortige locale en ingevoerde producten beperkt,
onder andere waar het gaat om onderscheid naar proces- en
productiemethoden (en de CO2 uitstoot daarvan) die de kenmerken van het
product zelf niet beinvloeden. 

Vermindering van tarieven en handelsbelemmeringen 

Handelsvrijmaking door wederkerige en wederzijds voordelige,
onderhandelde afspraken is het streven. GATT noch WTO schrijven
vrijhandel voor. Dit is een zaak voor landen onderling. Pendant hiervan
is dat in laatste instantie het doel van WTO-rechtspraak niet is het
straffen van overtreders, maar herstel van het evenwicht van rechten en
verplichtingen tussen partijen bij een conflict. Dit kan inhouden dat
over en weer handelsbeperkende maatregelen worden genomen. Als een
dergelijke spiraal voortvloeit uit (klimaat-) beleid, dan zal dit de
kosten van dat beleid verhogen. 

Regels met betrekking tot een “level playing field” 

Hiertoe behoren bijvoorbeeld afspraken over subsidies en compenserende
heffingen, (anti-) dumpingmaatregelen en disciplines ten aanzien van
staatshandelsondernemingen. Ook mag onder andere omzetbelasting die
drukt op een product bij export worden teruggegeven en bij import worden
opgelegd. Dit geldt echter niet voor meer algemene fiscale en andere
bedrijfs- en personeelslasten. Verschillen in vennootschapsbelasting,
sociale zekerheidsstelsels, loonkosten, energieprijzen en dergelijke
betekenen weliswaar dat vrijwel nooit sprake is van een “level playing
field”, maar moeten voor lief worden genomen (tenzij sprake is van een
gerichte subsidie). Het is de vraag hoe de met CO2 emissies gemoeide
kosten in dit verband moeten worden gekwalificeerd. Bovendien ligt hier
geen pleitbare grond voor discriminatie tussen landen omdat van
producten en niet van landen wordt uitgegaan.

Flexibiliteit 

Zo kunnen tarieven weer worden verhoogd voor bepaalde producten indien
dit wordt gecompenseerd door verlaging elders, kan tijdelijke
bescherming worden ingesteld indien toegenomen invoer leidt tot schade
(vrijwaring) of in geval van een “infant industry” in
ontwikkelingslanden, kunnen betalingsbalansproblemen invoerbeperkingen
rechtvaardigen, mogen landen een vrijhandelszone of douane-unie vormen
indien dit niet ten koste gaat van anderen en kan worden besloten
verplichtingen opzij te zetten door verlening van een “waiver” (in
uitzonderlijke gevallen en, in praktijk, bij consensus). Dit laatste kan
van belang zijn ter verduidelijking van de verhouding met
handelsbepalingen in een klimaatakkoord. 

Arbitrage in geschillen 

Het WTO-recht heeft eigenschappen van civiel recht en niet die van
strafrecht. “De” WTO ziet niet toe op naleving van
verdragsbepalingen of afspraken en zet actie ter handhaving daarvan niet
in. Uitleg van feiten, bepalingen of afspraken komt pas aan de orde als
een land een geschil aanbrengt. WTO-uitspraken zijn een afgeleide van
een conflict tussen leden van de organisatie. Politiek en diplomatiek
succesvol opereren lost dergelijke conflicten vroeg op en voorkomt
WTO-zaken. 

De “sancties” waarin een WTO-uitspraak kan voorzien zijn ook geen
straffen, maar hebben in laatste instantie tot doel om het evenwicht van
rechten en plichten tussen partijen te herstellen. Het verdient
nadrukkelijk de voorkeur dat dit evenwicht wordt hersteld doordat de in
het ongelijk gestelde partij zich weer gaat houden aan de regels of
gemaakte afspraken. Echter, zo niet, dan mag de benadeelde partij
gelijkwaardige voordelen intrekken. Het evenwicht is dan, weliswaar op
een lager niveau van openheid, hersteld en daarmee is de kous voor de
WTO juridisch af. Zo werd de VS gemachtigd voor 30 mln. aan handel uit
de EU te beperken omdat de EU er onvoldoende in slaagde wetenschappelijk
te motiveren waarom zij import van vlees afkomstig van ooit met hormonen
behandelde koeien verbiedt. De EU nam deze beperking van haar export
voor lief en handhaafde haar verbod, ook al was het strijdig met haar
verplichtingen. Als dit vaak gebeurt blijft er uiteraard van open
markten steeds minder over maar de mate van openheid is, zoals boven
aangegeven, in beginsel geen zaak van de WTO maar van de lidstaten
onderling. Als klimaatconflicten leiden tot beperkende
handelsmaatregelen over en weer, dan zal de WTO in laatste instantie
weinig kunnen doen om openheid te herstellen, ook al zullen de daarmee
gemoeide bedragen van een veel grotere orde zijn. 

Meegaan met de tijd

Belangrijke historische ontwikkelingen hebben in de loop der jaren hun
weerslag gekregen in de GATT/WTO. Zo is in reactie op het
ontwikkelingsvraagstuk in de jaren zestig en zeventig erkend dat
ontwikkelingslanden niet alleen non-discriminatoire, maar daarenboven
gunstiger behandeling nodig hebben. Ook is bij het ontstaan van de WTO
in 1995 bevordering van duurzaamheid toegevoegd aan de doelstellingen
(naast o.a. verbetering van levensstandaarden, volledige
werkgelegenheid, toename van productie en handel; waar de GATT nog sprak
van “volledig” gebruik van natuurlijke hulpbronnen gaat het in het
WTO-verdrag over “optimaal” gebruik daarvan). Daarnaast nam het
aantal aangesloten landen toe van 23 in 1948 tot 153 nu. Hiervan is een
ruime meerderheid ontwikkelingsland. Een scenario waarin rijke landen
uit klimaatoverwegingen beperkende handelsmaatregelen instellen tegen
ontwikkelingslanden brengt de beginselen van ontwikkeling en
duurzaamheid met elkaar in conflict en zet grote groepen landen
tegenover elkaar. De kans bestaat dat de WTO weinig zal kunnen doen om
deze politieke tegenstellingen te verzoenen, ook niet als deze leiden
tot handelsconflicten.

Afbakening van het terrein van de organisatie 

De WTO gaat niet over nationale of internationale veiligheid. Daar gaat
de VN-Veiligheidsraad over. Haar bepalingen vormen geen beletsel voor
optreden van lidstaten waar het gaat om bijvoorbeeld openbare zeden, het
leven van mens, plant en dier of tot behoud van uitputbare natuurlijke
hulpbronnen (de genomen maatregelen mogen echter niet leiden tot
arbitraire of ongerechtvaardigde discriminatie tussen landen die onder
gelijke omstandigheden verkeren of tot verkapt protectionisme). De WTO
is geen milieuorganisatie en ontwikkelt geen eigen normen op dergelijke
terreinen. Ook in haar jurisprudentie wordt steeds aansluiting gezocht
bij inhoudelijke verdragen als CITES voor bedreigde diersoorten of Basel
inzake afvalstoffen. Zo zouden ook richtsnoeren uit een
klimaatovereenkomst de WTO welkom zijn. Die dienen dan wel duidelijk
genoeg te zijn om richting te geven, wat nu niet altijd het geval is
(bijvoorbeeld in de Conventie inzake Bio-diversiteit). 

In artikel XX van de GATT (1994) en de jurisprudentie daarover zijn
mogelijke uitzonderingen op WTO-verplichtingen nader uitgewerkt.

Artikel XX van GATT 1994

Dit artikel biedt, onder voorwaarden, de mogelijkheid om, in afwijking
van de overige bepalingen van het verdrag, handelsmaatregelen te nemen
in het belang van o.a. het leven van mens, plant en dier of behoud van
uitputbare natuurlijke hulpbronnen. Daarbij ziet het Beroepslichaam –
de hoogste juridische instantie van de WTO – het als zijn taak om een
delicaat evenwicht vast te stellen tussen, enerzijds, het recht van
partijen om een beroep te doen op deze uitzonderingsgronden en,
anderzijds, hun plicht om de overige verdragsbepalingen na te komen (en
dus de rechten van anderen te respecteren). Onderstaande is ontleend aan
uitspraken van het Beroepslichaam in US/Gasoline, US/Shrimp, EC/
Asbestos, Korea/Beef, Thailand/ Cigarettes en EC/Hormones.

Voorwaarden 

Een land dat zich beroept op artikel XX dient aan te tonen dat zijn
afwijkende handelsmaatregel (a) behoort tot een van de in het artikel
genoemde beleidsterreinen, (b) in enig verband staat met een beleidsdoel
op een van die terreinen (“necessary” in geval van  leven van mens,
plant en dier; “ relating to” in geval van behoud van natuurlijke
hulpbronnen) en (c) voldoet aan de in de kop van het artikel genoemde
voorwaarden, namelijk geen arbitraire of ongerechtvaardigde
discriminatie tussen landen waar dezelfde omstandigheden gelden of
verkapte handelsbeperking. Het Beroepslichaam ziet deze voorwaarden als
vereisten van goede trouw die moeten voorkomen dat landen oneigenlijk
gebruik maken van artikel XX om onder hun verplichtingen uit te komen,
ook wel het tegengaan van “abus de droit”. Bij maatregelen tot
behoud van uitputbare natuurlijke hulpbronnen moet bovendien sprake zijn
van restricties op binnenlandse consumptie of productie.

Schone lucht is door het Beroepslichaam erkend als uitputbare
natuurlijke hulpbron, hoewel dit de opstellers van de GATT (1947)
wellicht niet voor ogen heeft gestaan. WTO-bepalingen moeten echter
worden gelezen in het licht van de huidige zorgen van de
wereldgemeenschap en de in de preambule van de GATT (1994) opgenomen
doelstelling duurzame ontwikkeling. Het gaat bij artikel XX(g) daarom
niet langer alleen om olie, ertsen en mineralen. 

Het Beroepslichaam onderschrijft eerdere jurisprudentie over het verband
( “relating to”) tussen genomen maatregelen en het doel van behoud
van uitputbare natuurlijke hulpbronnen: de maatregelen moeten
hoofdzakelijk gericht zijn op (“primarily aimed at”) het genoemde
doel. 

Het Beroepslichaam heeft geen algemene uitspraak gedaan over de vraag of
een beroep op artikel XX kan worden gedaan om belangen te dienen die
buiten de jurisdictie van een land vallen. In de US/Shrimp zaak volstond
het met de vaststelling dat er een voldoende band was tussen de VS en
soms daar in de buurt migrerende schildpadden.

Bij het hanteren van wetenschappelijke gegevens geldt ook het beginsel
van goede trouw als leidraad. Een wetenschappelijke consensus is niet
vereist om maatregelen te rechtvaardigen. Wel is een aannemelijke
interpretatie van wat er aan kennis is noodzakelijk en moet het gaan om
degelijk onderzoek.

Discriminatie 

Het Beroepslichaam leest de termen arbitraire of ongerechtvaardigde
discriminatie en verkapte handelsbeperking als een geheel, dus geen
haarkloverij over de vraag of het nu bijvoorbeeld gaat om arbitraire of
om ongerechtvaardigde discriminatie. Tot de landen waartussen zulke
discriminatie niet mag ontstaan wordt ook het land dat de afwijkende
maatregel neemt zelf gerekend. Het is dus niet voldoende om onterechte
discriminatie tussen exporterende landen te vermijden. De vraag of de
opbrengst van CO2 wordt teruggesluisd kan in dit verband relevant zijn.

Het Beroepslichaam heeft ook aangegeven dat een rigide maatregel die
alle derde landen uniform behandelt onvoldoende is om discriminatie te
vermijden. Er dient ruimte te zijn om landen waar afwijkende
omstandigheden gelden anders te behandelen. Ook mag het niet zo zijn dat
producten die wel voldoen aan de voorschriften door een land worden
geweerd omdat het land van herkomst niet is erkend als betrouwbare bron.


Het Beroepslichaam heeft voorts aangegeven dat de kans dat een maatregel
wordt beschouwd als arbitraire of ongerechtvaardigde discriminatie
kleiner wordt indien te goeder trouw is geprobeerd met exporterende
landen tot een vergelijk te komen. Gebrek aan overleg met getroffen
landen over gevolgen van een maatregel voor hun export en het geheel
voorbij gaan aan kosten die worden veroorzaakt voor exporteurs vergroten
daarentegen weer de kans dat een maatregel onterecht zal worden
bevonden. 

Waar het gaat om maatregelen tot behoud van uitputbare natuurlijke
hulpbronnen is volgens het Beroepslichaam niet voorgeschreven dat de
deze identiek dienen te zijn aan de gelijktijdige binnenlandse
restricties. Waar het om gaat is “evenhandedness”, dus eerder een
gelijkwaardige dan een gelijke behandeling. Het Beroepslichaam benadrukt
tenslotte dat de verhouding van artikel XX(g) tot de
anti-discriminatiebepalingen van de WTO er één is die alleen van geval
tot geval kan worden beoordeeld in het licht van feiten en de juridische
context . 

Alternatieve maatregelen

Het Beroepslichaam erkent dat landen vrij zijn om zelf hun
beschermingsniveau te bepalen. Zo werd de keuze van Frankrijk om het
risico op asbestgerelateerde aandoeningen tot nul te beperken door
middel van een verbod als een gegeven aanvaard. Wel dient een land dat
een beroep doet op artikel XX aannemelijk te maken dat andere
maatregelen die minder afbreuk doen aan zijn verdragsverplichtingen niet
voorhanden zijn. In het asbestgeval werden gebruiksvoorschriften niet
als een alternatief beschouwd, aangezien het beoogde nulrisico, waarvoor
Frankrijk mocht kiezen, daarmee niet werd bereikt. 

Bij beoordeling van de vraag of een minder vergaand alternatief
redelijkerwijs voorhanden is wordt gekeken naar de mate waarin een
alternatieve maatregel bijdraagt aan de gestelde legitieme doelstelling.
Ook heeft het Beroepslichaam aangegeven dat het onwaarschijnlijker wordt
dat minder vergaande alternatieve maatregelen voorhanden zijn naarmate
het beleidsdoel zwaarder weegt (bijv. het sparen van mensenlevens).
Overigens vormen administratieve complicaties geen reden om een voor
andere landen minder belastend alternatief niet te kiezen.

Drukmiddel 

Het Beroepslichaam is niet gediend van het gebruik van
handelsmaatregelen om andere landen te dwingen voorschriften in te
voeren die identiek zijn aan die van het importerende land. Naast
overleg te goeder trouw met exporterende landen dient deze landen ook
ruimte te worden gelaten om eigen regelgeving naar eigen inzicht in te
richten. Hierbij kan weer wel worden gevraagd dat het effect van zulke
regelgeving bijdraagt aan de legitiem bevonden doelstelling van het
importerende land.

Casus 

Voorkoming van “carbon leakage” zou belangen van milieu en nationale
concurrentiepositie tegelijk dienen. WTO-verplichtingen gaan over
maatregelen die concurrentieverhoudingen bepalen, terwijl de
uitzondering van artikel XX uitgaat van, kortweg, het milieubelang. Om
met succes een beroep te kunnen doen op artikel XX in het geval van
importmaatregelen ter voorkoming van “carbon leakage” zou daarom het
milieubelang zwaar moeten wegen. Dit zal niet altijd zonneklaar zijn.
Het Peterson Institute en het World Resources Institute illustreren dit
aan de hand van de Chinese staalindustrie:

China produceert eenderde van het wereldtotaal, maar exporteert 8% van
zijn staalproductie;

Het zijn de moderne, “schone” bedrijven die verantwoordelijk zijn
voor de export en daar zit dus het concurrentie-aspect;

Het milieu-aspect zit echter vooral bij de andere 92% van verouderde,
niet energie-efficiente productie, die internationaal niet concurreert
en geen gevolg ondervindt van handelsmaatregelen elders;

Bovendien gelden reeds binnenlandse milieubelastingen die overeenkomen
met een exportheffing van zo’n $ 50 per ton CO2 uitstoot.

Stof voor discussie ligt hier in: a) de vraag of importmaatregelen tegen
Chinees staal in hoofdzaak gericht zijn op CO2 uitstoot; b) de vraag of
importmaatregelen dan gerechtvaardigd zijn tegen de productie van
bedrijven die het niet slechter doen dan het gemiddelde Amerikaanse of
EU-bedrijf; en c) de vraag of de geldende milieubelastingen in China
betekenen dat daar onder gelijke omstandigheden wordt geproduceerd als
in de VS of de EU. Met dergelijke vragen zal bij beoordeling van
importmaatregelen rekening moeten worden gehouden.

Conclusie 

Eventuele importmaatregelen zouden, gegeven de manier waarop de WTO
werkt, een drieledige toets moeten kunnen doorstaan. Hierbij gaat het
erom dat zij: 1) politiek verstandig; 2) juridisch pleitbaar; en 3)
praktisch werkbaar zijn. Waar het gaat om klimaatbeleid is een centraal
dilemma dat de roep om importmaatregelen luider zal zijn naarmate het
aantal derdelanden dat niet meedoet met een klimaatakkoord groter is,
maar dat dan tegelijk de kans afneemt dat beperkende handelsmaatregelen
de toets van politiek, pleitbaar en praktisch zullen doorstaan. Ook
daarom is het terecht dat de Europese Raad in maart jongstleden
klimaatonderhandelingen als middel om concurrentieproblemen tegen te
gaan voorop stelde. 

Een breed klimaatakkoord zal de kans vergroten dat handelsmaatregelen
praktisch werkbaar en juridisch pleitbaar zullen zijn. Bovendien zal
hierdoor de prikkel voor additionele importmaatregelen sterk kunnen
afnemen. Zo’n akkoord zal er tegelijk toe bijdragen dat spanningen op
het snijvlak van handel en klimaat met succes via de WTO zullen kunnen
worden gekanaliseerd. In het licht van WTO-bepalingen en jurisprudentie
zal een breed klimaatakkoord ook een rol spelen bij de beoordeling van
WTO-conformiteit in enge zin van eventuele handelsmaatregelen. 

 PAGE    

 PAGE   2