Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage bij de brief DGM/K&K 2008093609 aan de Tweede Kamer inzake de
verbeteracties Probo Koala.

Zoals aangegeven in de brief, worden in deze bijlage de diverse
verbeteracties en de resultaten daarvan uitgewerkt.

Inhoud van de toegezegde verbeteracties

Er zijn veel verbeteracties opgepakt na de gebeurtenissen met de Probo
Koala. Deze punten zijn ondermeer geformuleerd op basis van de in de
Probo Koala-zaak opgedane ervaring en de in dat kader uitgebrachte
adviezen. De verbeteracties zijn aan uw Kamer toegezegd in:

= de brief van 31 oktober 2006 (22 343, nr. 143)

= de brief van 18 december 2006 (22 343, nr. 147 en 148)

= Algemeen Overleg van 19 december 2006 (verslag vastgesteld 24 januari
2007, 22 343, nr. 153)

= de brief van 16 mei 2007 (22 343, nr. 169)

= de antwoorden op Kamervragen van 21 februari 2007 (22 343, nr. 160).

De verbeterpunten zijn in 3 categorieën in te delen:

De doorlichting van de internationale regelgeving. Het gaat hier zowel
om de Europese regelgeving als mondiale regelgeving. De Europese regels
zijn de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen
(EVOA) en de Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen. De mondiale regels
zijn het Verdrag van Bazel en het Internationaal Verdrag ter voorkoming
van verontreiniging door schepen (Marpol-verdrag). Bij deze doorlichting
is in de eerste plaats op internationaal niveau gekeken naar de
onderlinge afstemming van deze regels waarbij ook bezien is of er geen
lacunes zijn in de regelgeving. Daarnaast is ook onderzocht of deze
regelgeving vereenvoudigd en eenduidiger kan worden.

Het doorlichten van de nationale wet- en regelgeving op lacunes.
Daarnaast is  onderzocht of deze eenduidig, uitvoerbaar en handhaafbaar
is. Verder is deze ook bezien op de mogelijkheden van vereenvoudiging.
Het gaat hier zowel om de Wet milieubeheer (Wm) en de daarop gebaseerde
regelgeving (onder verantwoordelijkheid van het ministerie van VROM) als
de Wet voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs) en de daarop
gebaseerde regelgeving (onder verantwoordelijkheid van de
staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat). Ook de onderlinge
afstemming tussen beide rechtsregimes en het gebruik van definities en
begrippen in deze regelgeving is hier meegenomen.

De verbetering van het toezicht en de handhaving. Hierbij is met name de
samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de verschillende
toezichthoudende organisaties meegenomen omdat bij het toezicht op de
naleving van de relevante regelgeving en de handhaving deze regelgeving
diverse (zowel landelijk opererende als regionale) inspecties zijn
betrokken. Hierbij is tevens de bekendheid van de verschillende wet- en
regelgeving betrokken. 

Hieronder is beschreven op welke wijze de verbeterpunten zijn uitgevoerd
en tot welke conclusies en resultaten dat heeft geleid.

Ad1 De doorlichting van de internationale regelgeving

In aanvulling op hetgeen in onderdeel 5 van de bijlage bij het
kabinetsstandpunt (brief van 16 mei 2007, 22.343, nr 169) over
internationale initiatieven is gezegd, wordt u als volgt geïnformeerd: 


Inhoud van de internationale regelgeving

De internationale regelgeving op het gebied van het beheer van
afvalstoffen, meer specifiek op de overbrenging en verwerking van
afvalstoffen is neergelegd in het Verdrag van Bazel en de daarop
gebaseerde Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen
(EVOA). 

Deze regelgeving beoogt ongewenste afwenteling van problemen op
afvalgebied naar ontwikkelingslanden te voorkomen. Het verdrag van Bazel
bevat regels met betrekking tot de grensoverschrijdende overbrenging van
gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering daarvan. Het verdrag is
geïmplementeerd in de Europese en Nederlandse rechtsorde door EVOA. De
EVOA is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar
en uit de Europese Unie. De EVOA kent een verbod voor de export van
gevaarlijke afvalstoffen vanuit landen die lid zijn van de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO-landen), de Europese
Gemeenschap (EG) en Liechtenstein naar andere landen. 

De internationale regelgeving op het gebied van voorkoming van
verontreiniging door schepen is neergelegd in het Marpol-verdrag en de
Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen van de Europese Unie en heeft tot
doel het mariene milieu te beschermen. Het Marpol-verdrag bevat
lozingsvoorschriften ter voorkoming van verontreiniging door schepen en
kent een afgifteplicht met betrekking tot bepaalde aangewezen
ladingrestanten. De Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen maakt deze in
het Marpol-verdrag opgenomen verplichting tot afgifte van
ladingrestanten onderdeel van het communautaire recht en verplicht
daarnaast – in aanvulling op het Marpol-verdrag – tot afgifte van
scheepsafval. Voornoemde afgifteplichten hebben betrekking op afval dat
ontstaat tijdens de normale bedrijfsvoering aan boord. Het Verdrag van
Bazel en de EVOA zonderen dit aan boord van schepen ontstane afval uit
van de toepasselijkheid van het verdrag en de verordening. Op deze wijze
sluiten het Verdrag van Bazel en de EVOA enerzijds en het Marpol-verdrag
en de Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen anderzijds op elkaar aan. 

Acties in het kader van COP (Verdrag van Bazel) en IMO

Vanwege de mogelijkheid dat aan boord van de Probo Koala een
productieproces heeft plaatsgevonden, waarin internationale regelgeving
mogelijkerwijs onvoldoende voorziet, heeft het Secretariaat van de
Conferentie van Partijen (COP) van het Verdrag van Bazel landen gevraagd
een bijdrage te leveren aan het opsporen en oplossen van lacunes tussen
de instrumenten van de International Maritime Organization (IMO) en het
Verdrag van Bazel. Nederland heeft hieraan via het gezamenlijke
standpunt van de Europese Unie een bijdrage geleverd. De Europese Unie
heeft op COP9 van het Verdrag van Bazel een nadere inventarisatie door
het Europese Agentschap voor Maritieme Veiligheid (EMSA) aangekondigd,
dat de basis moet vormen voor eventuele harmonisatie tussen IMO
verdragen (Marpol-verdrag) en het Verdrag van Bazel. Het Secretariaat
van het Verdrag van Bazel zal de reacties van de partijen en het rapport
van EMSA in de volgende vergadering van partijen presenteren. 

Ook binnen IMO-kader is, zoals u reeds is meegedeeld, door Nederland
aandacht gevraagd voor productieprocessen aan boord van schepen op volle
zee. Uit de inventarisatie in IMO-verband op basis van de door Nederland
ingediende submissie is niet gebleken dat productieprocessen aan boord
van schepen, waarbij afvalstoffen vrijkomen, voorkomen. In deze
submissie is expliciet gevraagd aan de diverse verdragsstaten of
productieprocessen aan boord van schepen plaats vinden en zo ja in welke
mate. De Nederlandse branchevereniging KNVR geeft aan dat aan boord van
Nederlandse schepen deze productieprocessen niet plaatsvinden. De
gebeurtenissen met de Probo Koala lijken daarmee een incident te zijn
geweest. In IMO-verband bestaat om die reden momenteel geen aanleiding
regelgeving op dit punt voor te bereiden. 

Acties in het kader van de Europese Unie 

Nederland heeft zich in Europees verband ingezet voor een betere
aansluiting van de Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen op de
terminologie van het Marpol-verdrag. Hieronder is aangegeven welke
acties het betreft.

Zoals aan uw Kamer meegedeeld tijdens het Algemeen Overleg op 21 juni
2007  heeft Nederland Eurocommissaris Barrot bij brief van 6 juni 2007
gevraagd bij de lopende evaluatie van de Richtlijn
Havenontvangstvoorzieningen het verschil in terminologie en definities
tussen het Marpol-verdrag enerzijds en de Richtlijn
Havenontvangstvoorzieningen anderzijds, nadrukkelijk te betrekken.
Voorts heeft dit voorjaar op initiatief van Nederland op ambtelijk
niveau overleg plaatsgevonden met de Europese Commissie waarbij
Nederland de ontstane verwarring als gevolg van het verschil in
terminologie tussen de richtlijn en het Marpol-verdrag heeft toegelicht.
Commissaris Barrot heeft in zijn antwoord op genoemde brief van 6 juni
2007 gewezen op de nog lopende evaluatie van de Richtlijn
Havenontvangstvoorzieningen. Hoewel hij zich daarbij niet expliciet
heeft uitgelaten over het verzoek van Nederland, is bij gelegenheid van
het ambtelijk overleg van de zijde van de Commissie aangegeven dat bij
de herziening van de richtlijn, in lijn met de wens van Nederland, wordt
gestreefd naar een betere aansluiting van de richtlijn op de
terminologie van het Marpol-verdrag.

De aansluiting van de Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen op de
terminologie van het Marpol-verdrag maakt het niet langer nodig om
verschillende internationale begrippenkaders in de nationale regelgeving
op te nemen en draagt derhalve bij aan een verdere vereenvoudiging van
deze regelgeving. Hiermee wordt ook het door de Commissie Hulshof op dit
punt geuite bezwaar weggenomen. 

 

Daarnaast heeft Nederland in IMO-verband actief bijgedragen aan de
ontwikkeling van een uniform meldingsformulier. Met dit formulier kan
bij zeehavens op een uniforme wijze scheepsafval en ladingresiduen
gemeld worden. In oktober zal hier formele besluitvorming over
plaatsvinden in het daartoe bevoegde IMO-gremium. In ambtelijk overleg
met de Commissie in juni 2008 is aangegeven dat de Commissie na de IMO
besluitvorming direct het voorstel wil doen dit nieuwe formulier op te
nemen in de bijlage van de Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen, zodat
alle Europese havens eenzelfde formulier voor scheepsafvalstoffen gaan
gebruiken. Ook als gevolg hiervan zal de richtlijn in terminologie beter
aansluiten bij het Marpol-verdrag.

Evaluatie Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen

De evaluatie van de richtlijn wordt naar verwachting eind 2008 afgerond,
waarna de Commissie met een wijzigingsvoorstel zal komen. 

De EMSA onderzoekt de uitvoering van de Richtlijn
Havenontvangstvoorzieningen in de lidstaten, in het kader van haar taak
de Europese Commissie en de lidstaten bij te staan bij de effectieve
uitvoering van Europese regelgeving op het gebied van maritieme
veiligheid en de voorkoming van verontreiniging door schepen. Ook ten
aanzien van Nederland is een dergelijk onderzoek gedaan. De resultaten
van dit onderzoek zullen aan de Europese Commissie ter beschikking
gesteld worden zodat deze gebruikt kunnen worden bij de evaluatie van de
richtlijn.

Ook tijdens de verdere behandeling van het voorstel tot wijziging van de
richtlijn zal Nederland zich blijven inzetten bij de aansluiting van de
Richtlijn Havenontvangstvoorzieningen op de terminologie van het
Marpol-verdrag.

 

Conclusie doorlichting internationale regelgeving

De conclusie uit het voorgaande is dat de internationale regelgeving
voldoet en op elkaar aansluit voor de huidige praktijk, waarbij er
internationaal vanuit wordt gegaan dat productieprocessen aan boord niet
plaatsvinden. 

Overigens vindt het zogenaamde “blenden” (mengen van twee producten
waarbij geen afvalstoffen vrijkomen) in toenemende mate plaats.
Nederland volgt nauwlettend in IMO verband het opstellen van regelgeving
ten aanzien van blenden. Bovendien vraagt Nederland in IMO verband
speciale aandacht voor harmonisatie van definities binnen mondiale
regelgeving.

Ad2 De doorlichting van nationale wet- en regelgeving

Bij de regelgeving in het kader van de Wet milieubeheer is onder meer
nagegaan of er lacunes zijn in de regelgeving ten aanzien van de afgifte
van scheepsafvalstoffen. Ook is het eenduidig gebruik van definities
onderzocht. Het gaat om het eenduidig gebruik in definities en
terminologie in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde regelgeving
en beleidsplannen zoals ‘De verwerking verantwoord’ en het Landelijk
Afvalbeheerplan (LAP). De verhouding tussen het acceptatiebeleid zoals
dat in de nota ‘De verwerking Verantwoord’ is geformuleerd en met
name de afstemming daarvan met de Wet milieubeheer is meegenomen bij de
evaluatie van deze beleidsnota die is uitgevoerd door een extern
onderzoeksbureau. Ook de Wvvs-regelgeving is nogmaals doorgelicht.
Daarbij zijn de mogelijkheden bekeken om deze regelgeving nog verder te
vereenvoudigen door zo veel als mogelijk is aan te sluiten bij de
structuur, inhoud en terminologie van het Marpol-verdrag. Bij de
doorlichting van de nationale regelgeving is ook de afstemming van de
Wet milieubeheer met de Wvvs-regelgeving nader onderzocht door de
betrokken departementen. Het betreft dan zowel de vraag of deze
afstemming voldoende is geregeld en of er geen lacunes zijn. Daarnaast
is ook het gebruik van definities bezien die in beide rechtsregimes
voorkomen.

De bevindingen uit de doorlichting van de nationale regelgeving zijn de
volgende, waarbij met name wordt ingegaan op de geconstateerde
onvolkomenheden.

Regelgeving Wet milieubeheer (Wm)

Het acceptatiebeleid zoals dat in de beleidsnota ‘De Verwerking
Verantwoord’ is omschreven, laat ruimte voor onduidelijkheid over de
afstemming met de Wet milieubeheer. Het acceptatiebeleid gaat namelijk
uit van de mogelijkheid dat de inzamelaar nadat de afvalstoffen
feitelijk aan hem zijn afgegeven, nog mogen worden teruggeleverd aan de
ontdoener. In ‘De Verwerking Verantwoord’ wordt hierbij geen relatie
gelegd met artikel 10.37 van de Wet milieubeheer dat bepaalt dat er geen
afgifte van afvalstoffen mag plaatsvinden aan personen die niet bevoegd
zijn om die afvalstoffen te ontvangen. Het externe onderzoeksbureau
concludeert dat de bepalingen in ‘De Verwerking Verantwoord’, waarin
de mogelijkheid van ‘teruglevering’ aan de ontdoener wordt gegeven,
in strijd lijken te zijn met artikel 10.37 Wet milieubeheer. Een
dergelijke teruglevering is wel toegestaan indien er een ontheffing
wordt verleend op grond van artikel 10.63 Wet milieubeheer welke is
bedoeld voor bijzondere situaties. Overigens kent de Wet Milieubeheer
het begrip ‘acceptatie’ ook niet. Zodoende is er sprake van een
onduidelijkheid welke ongewenst is. Hieruit wordt geconcludeerd dat het
acceptatiebeleid op dit punt moet worden aangepast. Omdat de beleidsnota
‘De verwerking Verantwoord’ een relatie heeft met het Landelijk
Afvalbeheerplan (LAP) en op dit moment een nieuw LAP wordt opgesteld,
zal deze aanpassing meelopen in het traject van het tweede LAP (welke in
het voorjaar van 2009 van kracht zal worden).

Regelgeving Wet voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs) 

Zoals al eerder aan uw Kamer is aangegeven, en ook door het rapport van
de parlementair advocaat wordt onderkend, was de Wvvs-regelgeving, zoals
deze gold ten tijde van het incident met de Probo Koala, weliswaar
complex, maar niet gebrekkig. Deze complexiteit hield verband met de
omvang van de regelgeving en de implementatie van verschillende
internationale begrippenkaders in onze nationale regelgeving. De
verbetering en vereenvoudiging van het complex aan regelgeving kan dan
ook langs twee sporen worden gerealiseerd. Enerzijds kan het
Marpol-verdrag en de nationale regelgeving die uitvoering geeft aan dit
verdrag, worden vereenvoudigd. Anderzijds is het – aanvullend daarop
– noodzakelijk dat ook de Richtlijn havenontvangstvoorzieningen nauw
aansluit bij het Marpol-verdrag en daarmee ook bij onze nationale
regelgeving. Op beide sporen is reeds ingezet. Dit proces zal worden
voortgezet. Voor de aansluiting van de Richtlijn
Havenontvangstvoorzieningen op het Marpol-verdrag wordt verwezen naar de
hiervoor beschreven doorlichting van internationale regelgeving. De
vereenvoudiging van het Marpol-verdrag en de nationale regelgeving die
uitvoering geeft aan dit verdrag worden hierna besproken.

Reeds uitgevoerde vereenvoudiging van het Marpol-verdrag en nationale
regelgeving

De afgelopen jaren zijn zowel internationaal als nationaal diverse
acties uitgevoerd om de regelgeving te vereenvoudigen. Deze acties zijn
definitief afgerond nadat de gebeurtenissen met de Probo Koala hebben
plaatsgevonden. 

In internationaal verband heeft Nederland een belangrijke rol  gespeeld
bij het herzien van Bijlagen I en II van het Marpol-verdrag. De
herziening heeft ertoe geleid dat de bijlagen gebruiksvriendelijker en
eenvoudiger zijn geworden. Voor een nadere toelichting op de herziening
van Bijlagen I en II wordt  verwezen naar de toelichting bij het Besluit
voorkoming verontreiniging door schepen (Stb. 2006, 693).

Op nationaal niveau geldt met ingang van 1 januari 2007 het nieuwe
Besluit voorkoming verontreiniging door schepen (Bvvs), waarmee een
nieuw en modern kader is geschapen voor de ter uitvoering van de Wvvs te
stellen regels. Het Bvvs vervangt zeven  “oude” besluiten. Zowel de
structuur als de inhoud van het Bvvs, sluit zoveel als mogelijk aan bij
het Marpol-verdrag. Daarbij past het besluit de methodiek van dynamisch
verwijzen naar internationale voorschriften toe, die voortkomt uit één
van de doelstellingen van het departementale programma “Beter
Geregeld” om regelgeving te vereenvoudigen en toegankelijker te maken.
In de oude besluiten onder de Wvvs werd de techniek van implementatie
door overschrijving toegepast, waardoor steeds wijzigingen van deze
besluiten nodig waren. Door dynamisch te verwijzen wordt één op één
aangesloten bij het Marpol-verdrag en zijn wijzigingen in de
internationale regelgeving op het moment van inwerkingtreding direct van
kracht in Nederland.Met het nieuwe Bvvs is bovendien tegemoet gekomen
aan het door de Commissie Hulshof naar voren gebrachte bezwaar ten
aanzien van de uitwerking van het begrip ’schadelijke stof’ in de
Wvvs-regelgeving, doordat het nieuwe Bvvs duidelijk onderscheid maakt
tussen enerzijds alle schadelijke stoffen waarop het Marpol-verdrag
ziet, en anderzijds dat deel van deze schadelijke stoffen waarvoor de in
Bijlage II van het Marpol-verdrag neergelegde afgifteplicht geldt.

Voorgenomen actie tot vereenvoudiging

Naar aanleiding van het door de Commissie Hulshof gemaakte bezwaar, is
gekeken naar de in de Wvvs opgenomen definitie van schadelijke stof.
Deze definitie bevat een verwijzing naar lagere regelgeving (het Bvvs),
waarin de stoffen zijn opgenomen die als schadelijke stof moeten worden
aangemerkt. Omdat de uitwerking van een definitie in lagere regelgeving
wetstechnisch gezien niet fraai is, bestaat het voornemen deze definitie
aan te passen, door in de definitie zelf te verwijzen naar de stoffen
waarop het Marpol-verdrag van toepassing is. Hiermee wordt één op
één aangesloten bij het begrip ‘schadelijke stof’ in het
Marpol-verdrag. 

Onderlinge afstemming van en terminologie in Wet milieubeer en Wvvs.

De Wm en de Wvvs sluiten goed op elkaar aan. In zijn algemeenheid kan
gesteld worden dat de Wvvs van toepassing is tot en met de afgifte vanaf
het schip van afvalstoffen. De Wm geldt vanaf de ontvangst van deze
stoffen. Het verbod om afvalstoffen terug te pompen, indien de ontvanger
niet bevoegd is deze afvalstoffen te ontvangen, betreft reeds ontvangen
afvalstoffen en is derhalve neergelegd in de Wet milieubeheer. Teneinde
te voorkomen dat op één gedraging met afvalstoffen zowel de Wvvs als
de Wm van toepassing is, bepaalt de Wm dat in een dergelijke situatie
van ‘stapeling van regelgeving’ de bepalingen uit de Wm met
betrekking tot afvalstoffen niet van toepassing zijn.

Het gebruik van definities en begrippen

Bij gelegenheid van de doorlichting is wel geconstateerd dat op
uitvoeringsniveau verwarring kan ontstaan bij de kwalificatie van
afvalstoffen, als gevolg van het gebruik van de vergelijkbare begrippen
‘scheepsafval’ in de Richtlijn havenontvangstvoorziening en de
Wvvs-regelgeving en het begrip ‘scheepsafvalstoffen’ in de
Wm-regelgeving. Deze begrippen hebben een verschillende inhoud.
Scheepsafval in de zin van de Wvvs-regelgeving moet uitdrukkelijk worden
onderscheiden van ladingresiduen, terwijl, zo bepaalt de Wm-regelgeving,
onder scheepsafvalstoffen zowel scheepsafval als ladingresiduen moeten
worden begrepen. Afgaande op de door de kapitein van de Probo Koala
gedane melding, waren de afgegeven afvalstoffen geen scheepsafval in de
zin van de Wvvs-regelgeving, maar wel scheepsafvalstoffen in de zin van
de Wm-regelgeving. Het is dan ook belangrijk dat bij gebruik van het
begrip scheepsafval dan wel scheepsafvalstoffen de context duidelijk is
(Wvvs of Wm). Aan dit punt zal bijzondere aandacht worden besteed in het
kader van het werkdocument voor de toezichthouders dat op dit moment
word opgesteld (zie hierna).

 

Verder is geconstateerd dat in de praktijk de afkorting HOI wordt
gebruikt voor twee verschillende begrippen. Het gaat hier om het begrip
‘havenontvangstvoorziening’ (een begrip uit de Wvvs) waarmee een
voorziening voor de ontvangst van scheepsafval en ladingresidue wordt
aangeduid, welke in de praktijk wordt afgekort tot HOI. Deze zelfde
afkorting wordt ook gebruikt voor het begrip
‘havenontvangstinstallatie’ (een begrip uit de Wm) waaronder een
inrichting wordt verstaan waarin scheepsafvalstoffen worden verwerkt.
Dit zou (spraak)verwarring kunnen veroorzaken. Daarom zullen de
betrokken departementen de terminologie beter gaan toepassen en daar
consequent in zijn. Dit zal ook worden aangegeven in het hieronder
genoemde werkdocument voor de toezichthouders.

Daarnaast zijn ook wat onduidelijkheden gevonden bij het gebruik van
bepaalde termen in het LAP. Het gaat bijvoorbeeld om het gebruik van de
term ‘afval van lading’ en ‘ladinggerelateerde afvalstoffen’,
waarbij het niet geheel duidelijk is in hoeverre deze begrippen
overeenkomen met dan wel verschillen van de begrippen ladingresiduen en
ladinggebonden afval in de Wvvs. Bij het opstellen van het tweede LAP
zal hiermee rekening worden gehouden om onnodige verwarringen te
voorkomen.

Conclusie doorlichting nationale regelgeving

De conclusie uit de doorlichting van de nationale wet- en regelgeving is
dat ook deze voldoende is en afdoende op elkaar is afgestemd. Een
uitzondering hierop is echter de verhouding tussen de Wet milieubeheer
en het acceptatiebeleid voor afvalstoffen zoals dat in vergunningen is
opgenomen. Dit zal worden aangepast in het nieuwe LAP. Daarnaast is
geconcludeerd dat in een enkel geval dezelfde begrippen en afkortingen
worden gehanteerd in verschillende rechtsregimes terwijl verschillende
zaken worden bedoeld. Hier zal beter op gelet worden door de betrokken
ministeries. 

Ad3 Verbetering van het toezicht en de handhaving

Draaiboek handhaving afvalstoffen van de zeescheepvaart

Ter verbetering van de handhaving en het toezicht is onder andere het
project Scheepsafvalstoffen opgezet. In het kader van dat project is een
uitvoeringsdraaiboek opgesteld voor de handhavers: het ‘Draaiboek
handhaving afvalstoffen van de zeescheepvaart’. Hiermee is voorzien in
een protocol voor toezichthoudende instanties bij ongewone situaties met
afvalstoffen van zeeschepen, zodat zij weten wat zij moeten doen en wie
de regierol heeft. Aan een dergelijk protocol bleek behoefte na het
incident met de Probo Koala. Het draaiboek beoogt tevens illegale
lozingen, vervuiling van het milieu en mogelijke gezondheidsrisico’s
te beperken vanuit een risicoanalyse met ketenhandhaving en samenwerking
tussen inspectiediensten die toezien op de ontdoener (fase 1),
inzamelaar (fase 2) en verwerker (fase 3). 

Om te zien of dit draaiboek regulier toegepast kan worden en de gevolgen
daarvan in kaart te brengen, is een aantal pilots uitgevoerd in de
periode september 2007 tot en met april 2008. 

De pilots bestonden uit een geclusterd aantal controles in de havens
door de betrokken instanties, apart van elkaar of gezamenlijk. Zo is
praktijkervaring opgedaan met het in het draaiboek beschreven
samenwerkingsmodel en zijn de uitgangspunten getoetst. 

In mijn schrijven van 25 juni 2008 (22 343, nr. 195) heb ik u
geïnformeerd over het verloop van deze pilots en de stand van zaken op
dat moment. 

De pilots zijn nu afgerond. De belangrijkste conclusie is dat uit deze
pilots is gebleken dat het werken in de praktijk volgens het draaiboek
goed functioneert: de controles zijn effectief, de noodzakelijke
informatievoorziening en samenwerking tussen toezichthouders verbetert,
de betrokken partijen herkennen risicovolle situaties beter en deze
worden correct doorgegeven naar de volgende fase. Er ontstond ook meer
duidelijkheid over definities in de verschillende wetgeving, zoals de
Wm, de Wvvs en het Marpol-verdrag. Het draaiboek kan zowel functioneren
voor incidenten als voor regulier toezicht. Uit de pilots volgt een
aantal gewenste aanpassingen van het draaiboek. Daarnaast zijn in de
uitgevoerde pilots enkele randvoorwaarden benoemd die geborgd zouden
moeten zijn om structureel volgens het draaiboek te kunnen werken. 

Om de werkwijze van het draaiboek ‘Scheepsafvalstoffen” te
formaliseren worden, als vervolg op de pilots, de aanpassingen van het
draaiboek en de randvoorwaarden nader uitgewerkt. Op basis van die
uitwerkingen worden door de diverse bevoegde gezagen keuzes gemaakt die
consequenties kunnen hebben voor onder andere de re-allocatie van
capaciteit, de inzet van extra capaciteit en middelen of het overdragen
van bevoegdheden. Na de formele besluitvorming over de aanbevelingen, en
met name de benoemde randvoorwaarden, kan het draaiboek definitief
worden aangepast. De uitvoering van het draaiboek zal onder regie van
het Directeurenoverleg Zeehavens ter hand worden genomen. 

Per fase van het draaiboek wordt hieronder nader ingegaan op de
bevindingen:

Fase 1 (het toezicht op de ontdoener)

Het draaiboek functioneerde goed. Het administratieve en fysieke
toezicht conform het draaiboek leidde tot meer afgiften van
scheepsafval, en ook de alertheid van havenbeheerders en de IVW op de
naleving van de meldplicht en de plicht tot afgifte van
scheepsafvalstoffen en ladingresiduen nam toe, evenals het bewustzijn
van andere betrokken partijen, zoals scheepsagenten en inzamelaars.
Hierdoor steeg de kans op ontdekking van risicovolle situaties. 

Kapiteins, reders en scheepsagenten zijn slecht op de hoogte van de
voorgeschreven wijze van voormelden in het kader van de Richtlijn
Havenontvangstvoorzieningen. De gegevens worden in veel gevallen niet
tijdig, onjuist en onvolledig ingevuld. Daardoor worden ook de
formulieren voor de inzamelaar (op grond van de Wm, zie fase 2) soms
onjuist ingevuld. Daardoor kost de beoordeling van deze informatie
volgens het risicomodel uit het draaiboek de toezichthouders veel tijd

In het kader van de pilots hebben de havenbeheerders administratieve en
fysieke controles aan boord van schepen uitgevoerd. Om deze controles in
reguliere situaties op een goede wijze te kunnen uitvoeren is het nodig
havenbeheerders toezichthoudende bevoegdheden te geven. 

De informatie-uitwisseling tussen de handhavingpartners kan
efficiënter. Nu verliep deze via  telefoon en e-mail. 

Fase 2 (het toezicht op de inzamelaar)

Toezicht op inzamelaars volgens het draaiboek blijkt het naleefgedrag te
verbeteren. 

Doordat de voormeldingen op grond van de Wvvs slecht worden ingevuld
lopen de inzamelaars een hoger risico een gevaarlijke afvalstof waarvan
de samenstelling onbekend is, in te zamelen.

Door de samenwerking kon de VI gebruik maken van de vaartuigen en
communicatiesystemen van de havenbeheerders, zodat er efficiënt en
slagvaardig werd gecontroleerd. 

Een risico voor de beheersing van incidenten is dat niet op alle
momenten het bevoegd gezag snel ter plaatse kan zijn om te beslissen
over inname van afvalstoffen door een inzamelaar of het bestempelen van
een scheepslading als afval (om crises te voorkomen).  

Buiten kantooruren is er niet altijd een laboratorium voor
monsteranalyse in dergelijke situaties.

Fase 3 (het toezicht op de verwerker)

Fase-3-toezicht conform het draaiboek verliep goed

Programma Vernieuwing Toezicht 

Ook in het kader van het Programma Vernieuwing Toezicht wordt gewerkt
aan een betere samenwerking tussen de inspectiediensten. Specifiek voor
de zeehavens (in eerste instantie geconcentreerd op Amsterdam en
Rotterdam) is hiertoe als permanent platform voor de verbetering van de
samenwerking het Directeurenoverleg Zeehavens opgericht. Onder leiding
van dit overleg waarin tien toezichthouders in de zeehavens deelnemen
wordt de samenwerking verder vormgegeven. Hierbij zijn de lessen, die
zijn getrokken uit de gebeurtenissen met de Probo Koala ook ingebracht. 

Werkdocument voor toezichthouders

In vervolg op de bovengenoemde punten over toezicht en de
vereenvoudigingen van de regelgeving zal ter verdere borging van de
kennis en kennisoverdracht een intern werkdocument voor de
toezichthouders worden ontwikkeld. Hierbij is het uitgangspunt om vanuit
de ketenbenadering een compleet beeld te schetsen van de feitelijke en
juridische situatie, zodat alle betrokken instanties het
toezichtsinstrumentarium adequaat kunnen inzetten. Hierdoor zal de
informatie-uitwisseling tussen de verschillende inspectiediensten
toenemen. Het gebruik van definities en de afstemming tussen de twee
rechtsregimes (Wm en Wvvs-regelgeving) vormen de basis. Dit
voorlichtende document zal in een workshop aan de medewerkers van de
diverse partijen in de keten worden overgebracht. Dit project is
inmiddels opgestart. In dit project participeren zowel juristen als
uitvoerders van verschillende diensten van de ministeries. Hierdoor
wordt praktijk en theorie bij elkaar gebracht, zodat het uiteindelijke
product afgestemd is op de vraag uit de praktijk.

Conclusie verbetering van het toezicht en handhaving

De conclusie is dat met de beschreven resultaten het toezicht op de
scheepsafvalstoffenketen meer wordt gericht op de risico’s waarbij ook
de samenwerking tussen de verschillende toezichthouders is
verbeterd. Wat betreft het draaiboek zal dit na de formele
besluitvorming over de aanbevelingen, en met name de benoemde
randvoorwaarden, definitief worden aangepast. De uitvoering van het
draaiboek zal onder regie van het Directeurenoverleg Zeehavens ter hand
worden genomen. Tot slot zal er een werkdocument voor de toezichthouders
worden opgesteld over de regelgeving.

 	De commissie Hulshof heeft in opdracht van de gemeente Amsterdam een
onafhankelijk onderzoek gedaan naar de gebeurtenissen met de Probo Koala
(rapport van 30 november 2006).

 PAGE    

 PAGE   10