Preview document (🔗 origineel)

---

De kwaliteit van de verbinding

Advies & kennis voor de rijksoverheid in de 21ste eeuw

‘Waar geen betekenisvolle dialoog tot stand komt tussen colleges en de
overheid, verliest het adviesstelsel zijn mogelijkheden om een creatieve
bijdrage te leveren en verschraalt het overheidsbeleid.’ Mr. H.D.
Tjeenk Willink, 30 november 2007 

Inleiding

De kwaliteit van het openbaar bestuur, in het bijzonder het brede
politieke afwegingsproces, is sterk afhankelijk van een goede kwaliteit
van kennis en advies. Kabinet en parlement hebben beide in recente
debatten over de kennis- en adviesfunctie de behoefte hieraan
onderstreept en tegelijkertijd benadrukt dat verbeteringen in het
kennis- en adviesstelsel gewenst zijn. In deze notitie beschrijft het
kabinet zijn analyse en visie op de wijze waarop de kennis- en
adviesfunctie zich in brede zin zal moeten ontwikkelen. Daarmee wordt
tegemoetgekomen aan het verzoek van de Kamers omtrent een nadere analyse
van het adviesstelsel zoals is gedaan in het Algemeen Overleg van de
Tweede Kamer d.d. 30 januari 2008 en het debat in de Eerste Kamer d.d. 4
maart 2008 (waaronder de motie Putters).

Nederland kent een hoogwaardig stelsel van advisering voor de
rijksoverheid. Het kabinet onderschrijft het belang van de bijdragen die
onafhankelijke planbureaus, WRR, SER, (strategische) adviesraden en
andere kennisinstellingen leveren aan de agendering en onderbouwing van
beleid en de verruiming van beleidopties. Zoals de Nota Vernieuwing
Rijksdienst ook aangeeft, wordt als positief gezien hoe in Nederland
onafhankelijke beleidsadvisering is georganiseerd. Eén van de
kernverworvenheden van het Nederlandse stelsel is, dat deskundige
wetenschappers en voormalige hoogwaardigheidsbekleders bereid zijn om
ten behoeve van de kwaliteit van het politiek-maatschappelijk debat en
het rijksoverheidsbeleid tijd, expertise en energie met passie in te
zetten. Het kabinet spreekt hiervoor graag zijn waardering uit.

Deze notitie richt zich primair op het stelsel van vaste, strategische
adviesorganen zoals vastgelegd in de Kaderwet Adviescolleges. Het is
immers in eerste instantie op dat terrein dat de Kamers om een nadere
analyse hebben gevraagd. In de analyse wordt ingegaan op het bredere
veld van kennis en advies en de instellingen die hier werkzaam zijn.

De waardering voor de verworvenheden van het Nederlandse adviesstelsel
laat onverlet  dat er naar opvatting van het kabinet verbeteringen in
het adviesstelsel mogelijk zijn. Dit om twee redenen. Ten eerste hebben
eerdere hervormingen van het adviesstelsel niet alle geconstateerde
tekortkomingen uit het verleden kunnen wegnemen. Ten tweede zijn zowel
overheid als de wereld van kennis en advies volop in beweging, nationaal
en internationaal, hetgeen tot een blijvende noodzaak tot aanpassing
noopt. De belangrijkste problemen zijn de volgende, zoals ook in eerdere
brieven van het kabinet aan het parlement verwoord:

Gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod: De interactie tussen
vragers en aanbieders van kennis en advies is voor verbetering vatbaar.
Departementen en kennis- en adviesinstellingen opereren nog te veel
langs elkaar heen, spreken vaak niet dezelfde taal, staan niet open voor
elkaars rol en positie, waardoor inhoud en timing van kennis en advies
soms niet (meer) aansluiten op de behoeften van beleid. Departementen
slagen er niet altijd om zelf hun behoefte aan kennis- en advies goed te
articuleren en werken ook vaak om de adviesraden heen door ad hoc
commissies te raadplegen. 

Verkokering in kennis en advies: Dit leidt tot gebrekkige
probleemanalyses en onvoldoende brede handelingsperspectieven in beleid.
De departementen zijn in hun beleidsontwikkeling gebaat bij kennis en
richtinggevend en agenderend advies langs de lijnen van maatschappelijke
vraagstukken. Voor de benodigde kennis voor het beleid, het goed
begrijpen van de ontwikkelingen in de samenleving, zijn diverse
invalshoeken, onafhankelijke oordeelvorming en verbindingen tussen
beleidsterreinen, ook over de landsgrenzen heen, van cruciaal belang.

Onheldere rolduiding: In de praktijk houden verschillende partijen zich
met beleidsadvisering bezig: onder meer planbureaus, adviesraden en
particuliere kennisinstellingen. Door de veelheid aan instellingen die
zich wijden aan advisering zien departementen vaak ‘door de bomen het
bos’ niet meer. Er is veel te winnen door de rol en functie van
aanbieders van kennis en advies te verduidelijken. De wederzijdse
verwachtingen moeten helderder worden gearticuleerd.

Onvoldoende frisse, nieuwe inzichten: De kwaliteit van kennis en advies
is sterk gebaat bij het toelaten van een grote variëteit van “state
of the art” kennis, nieuwste inzichten en ideeën. Het stelsel en de
organisatie van kennis- en adviesinstellingen moet open verbindingen
hebben met de samenleving en de (internationale) wetenschappelijke
wereld. Met de instelling van vaste adviesraden wordt weliswaar het
gezag en de verankering van de adviezen van die raden gediend, maar de
samenstelling en organisatie van deze instellingen kent daardoor in de
loop der jaren soms weinig personele en ideële vernieuwing. Naar het
oordeel van het kabinet dient een nieuw evenwicht te worden bereikt
tussen de aansluiting op nieuwe kennis en ideeën en het gewenste gezag
en flexibiliteit van de adviesraden. 

Bovenstaande probleemanalyse brengt naar het oordeel van het kabinet het
risico met zich mee van een onnodige onderbenutting van het strategisch
potentieel van de overheid.

Sectoroverstijgische strategische thema’s die voor het functioneren
van de overheid van essentieel belang zijn, dreigen door de
departementale basisstructuur van het kennis- en advieslandschap in
Nederland onvoldoende aan bod te komen. In het rapport van het SG-beraad
over de kennis- en adviesfunctie uit 2004 werd deze gebrekkige
ondersteuning van het Nederlandse kennis- en adviesstelsel bij
strategische beleidsontwikkeling reeds als probleem gesignaleerd. 

In de discussie rondom de adviesfunctie voor de rijksoverheid bestaat de
neiging primair over structuurvragen te spreken. Het kabinet is echter
van mening dat voor te stellen herzieningen in de structuur van het
kennis- en adviesstelsel ook moeten beoordeeld aan de hand van de
bijdrage die deze structuur levert aan een cultuur van samenwerking,
betrokken oordeelsvorming, innovatie en nieuwsgierigheid. Zoals de titel
van de brief aangeeft, gaat het hierbij om het tot stand brengen van een
reële verbetering in de kwaliteit van de verbindingen tussen vraag en
aanbod en een optimale wisselwerking tussen structuur en cultuur in een
vernieuwd Nederlands kennis- en advies landschap.  

De afgelopen jaren hebben het huidige kabinet, maar ook voorgaande
kabinetten, de genoemde problemen op een aantal punten opgepakt. In het
vervolg van deze brief wordt achtereenvolgens ingegaan op: 

het functioneren van het huidige stelsel (§ 2)

een analyse van de belangrijkste veranderingen in de werelden van kennis
en beleidsadvies en beleid en politiek (§ 3)

richtsnoeren om tot een afweging te komen voor aanpassingen in de
adviesstructuur, in het licht van het huidig functioneren en de nieuwe
uitdagingen (§ 4)

een drietal opties die reële verbeteringen in werkwijze en structuur
met zich mee moeten brengen met het oog op de versterking van
strategievorming (§ 5).

De behoefte aan onderzoek voor en van beleid, denken over en herijken
van vigerende en toekomstige beleidsprogramma’s en de resultaten
daarvan communiceren met het oog op publieke discussie en politieke
oordeelsvorming meningsvorming is onverkort groot. In de huidige
constellatie van het Nederlandse kennis- en advieslandschap worden deze
functies echter soms te vrijblijvend en (daardoor) suboptimaal ingevuld.
Er is nog een wereld te winnen. 

Het adviesstelsel in beweging

Kennisontwikkeling en strategische beleidsadvisering staan in
voortdurende interactie met ontwikkelingen in de samenleving, wetenschap
en politiek. Dat leidt met enige regelmaat tot herordening en
herpositionering van kennis- en adviesinstellingen. 

Korte historie: naar de Kaderwet adviescolleges

Tot 1997 werden in ons land “vaste colleges van advies en bijstand”
van het Rijk conform de Grondwet bij (afzonderlijke) wet ingesteld. Tot
datzelfde jaar ontbrak een organieke wet voor het adviesstelsel die
algemeen geldende regels zou moeten bevatten omtrent de instelling,
samenstelling, werkwijze en bevoegdheden van raden en de benoeming van
leden. In de loop van de jaren tachtig ontstond een groot aantal
adviesraden, met verschillende oriëntaties en werkwijzen. Het
“systeem” van adviesraden kende vrijwel geen samenhang en wildgroei
dreigde. 

Diverse commissies hebben in de jaren tachtig en negentig aandacht
besteed aan het functioneren van de overheid en – daarmee samenhangend
– het kennis- en adviesstelsel en hebben advies uitgebracht over de
herziening van het stelsel van adviesraden. In de eindrapporten van die
commissies is een aantal rode draden te ontdekken:

Het stelsel van adviesraden moet overzichtelijker worden en meer
samenhang vertonen. Het aantal adviesinstellingen moet worden
verminderd.

De wens om te komen tot strikte scheiding van advies door deskundigen en
overleg met belanghebbenden en maatschappelijke organisaties. De
adviesraden zouden zich moeten beperken tot de eerste opdracht.

Versterking van intersectorale en integrale advisering.

Het bevorderen van advisering op hoofdlijnen met betrekking tot
vraagstukken op (middel)lange termijn.

Met de Herzieningswet adviesstelsel, houdende opheffing van het
adviesstelsel inzake van algemeen verbindende voorschriften en beleid
van het Rijk (de Woestijnwet), en de Kaderwet adviescolleges (ingegaan 1
januari 1997) resp. de instellingswetten van de nieuw opgerichte
adviescolleges, werd beoogd de grondslag te leggen voor een stelsel van
adviesraden dat aan deze eisen zou kunnen voldoen.

Kaderwet adviescolleges

In 1997 zijn met de genoemde “Woestijnwet” ca. 200 destijds
bestaande adviescolleges opgeheven. Een belangrijke overweging was
destijds om een einde te maken aan vermengde functies van advisering,
overleg en belangenbehartiging, alsmede aan wettelijk verplichte
advisering. De toen nieuwe strategische adviescolleges die vervolgens
werden ingesteld (later volgden er nog drie), zouden voortaan alleen nog
bestaan uit onafhankelijke, deskundige adviseurs met maatschappelijke
kennis en ervaring. Deze aanpassingen - met een expliciete positionering
van strategische advisering aan de voorkant van de beleidscyclus -
beoogden al met al een betere aansluiting van de adviesfunctie aan de
behoeften van de regering. 

Uitgangspunt voor de herziening van het adviesstelsel was de
effectiviteit en de efficiëntie van externe adviescolleges te
vergroten. De Kaderwet en daarmee samenhangende wetten beoogden de
volgende doelstellingen te bereiken:

Versobering en transparantie van het adviesstelsel;

Scheiding van advies en overleg en daarmee het herstel van het politieke
primaat en verheldering van de politieke besluitvorming;

Verbetering van de politieke (aan)sturing van adviescolleges

Versobering en transparantie moest worden bereikt door vermindering van
het aantal adviescolleges en afschaffing van de wettelijke
adviesverplichtingen. Dit moest leiden tot vermindering van het aantal
adviezen en verhoging van het tempo van wetgevingsprocedures en
beleidsprocessen. De Kaderwet biedt daarbij het instrumentarium van
periodieke evaluatie van bestaande adviescolleges en politieke toetsing
bij het instellen van nieuwe adviescolleges. 

Scheiding van advies en overleg kwam tot stand tussen advies door
onafhankelijke deskundigen enerzijds en overleg met belanghebbenden en
maatschappelijke organisaties anderzijds. Zo is de Raad voor Werk en
Inkomen (RWI) ingesteld om werkgevers, werknemers en gemeenten als
belanghebbende partijen via overleg te betrekken bij de uitvoering van
wetgeving op het terrein van werk en inkomen. De RWI functioneert als
platform voor contact en overleg tussen deze partijen, de organen als
bedoeld in  de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
(SUWI) en de rijksoverheid over praktisch vragen van arbeidsmarktbeleid
en uitvoering. Bij adviesorganen daarentegen staat de partijloze
deskundigheid voorop. De Kaderwet bepaalt dat de voorzitter en andere
leden van adviescolleges worden benoemd op grond van de deskundigheid
die nodig is voor de advisering waarvoor het college is ingesteld
alsmede op grond van maatschappelijke kennis en ervaring. Zij
vertegenwoordigen geen bijzondere belangen.

De Kaderwet beoogde ook de politieke (aan)sturing van adviescolleges te
verbeteren. De kwaliteit, bruikbaarheid en snelheid van adviezen ten
behoeve van de politiek moest worden bevorderd. Daarbij werd gestreefd
naar strategische advisering op hoofdlijnen van beleid. Een aanzienlijke
beperking van het aantal adviescolleges, hun ledenaantal en van de
omvang van de secretariaten kon bijdragen aan dergelijke advisering, zo
werd verondersteld in het rapport “Raad op Maat” (februari 1993) van
de Bijzondere Commissie Vraagpunten Adviesorganen (de commissie De
Jong). 

Het parlement uitte indertijd de behoefte om de regering beter tegenspel
te (kunnen) bieden in het gemeen overleg en wat dat betreft niet meer
afhankelijk te zijn van het kabinet. Daarom is in de Kaderwet de
mogelijkheid opgenomen tot een rechtstreekse adviesaanvraag van één
van beide kamers der Staten-Generaal. Voorts biedt de Kaderwet de
mogelijkheid dat adviescolleges de minister uit eigen beweging
adviseren. Het idee hierachter was om de politiek te helpen nieuwe wegen
in te slaan, vooral wanneer zich in de samenleving ontwikkelingen
voordoen die de ministers en het parlement nog onvoldoende onderkennen.
De Kaderwet beoogt tevens de ontkokering te bevorderen door de
mogelijkheid te bieden dat verschillende adviescolleges gezamenlijk
één advies uitbrengen. Zij zijn daartoe zelfs verplicht indien dat in
het adviesverzoek van de minister(s) of één van beide Kamers der
Staten-Generaal is opgenomen.

Los van de strategische adviesraden nemen de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR) en de Sociaal-Economische Raad (SER) een
bijzondere plaats in. De SER heeft onder andere tot taak de regering en
de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over belangrijke
onderwerpen op sociaaleconomisch terrein. In de SER worden werkgevers-
en werknemersorganisaties bij elkaar gebracht, waardoor maatschappelijke
betrokkenheid en draagvlak bij het gezamenlijk oplossen van
sociaaleconomische problemen wordt gestimuleerd. In 1995 is de
adviesplicht van de SER afgeschaft en dat heeft een positief effect
gehad op de kwaliteit (meer) en kwantiteit (minder) van de adviezen. De
WRR heeft tot taak d.m.v. brede, domeinoverstijgende en
interdisciplinaire analyses op basis van wetenschappelijk inzicht en
analyse de regering te adviseren over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad heeft de opdracht te
wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en
probleemstellingen te formuleren over grote strategische vraagstukken en
het aangeven van beleidsalternatieven, vanuit een grondhouding van
wetenschappelijke integriteit en maatschappelijke betrokkenheid.

Evaluatie Kaderwet 2001

In 2001 heeft de minister van Binnenlandse Zaken een evaluatie laten
uitvoeren naar de werking van het adviesstelsel na invoering van de
Kaderwet. 

Als positief werden de volgende effecten beoordeeld:

De Kaderwet heeft bijgedragen aan een versoberd, transparant en
uniformer adviesstelsel. 

De scheiding van advies en overleg heeft ertoe geleid dat het voor
adviescolleges mogelijk is geweest om onafhankelijker van
belangengroepen en regering hun adviezen te geven. De facto is de
overlegfunctie overigens niet geheel uit het werk van de adviesraden
verdwenen. Het overleg wordt nodig geacht in het kader van de gewenste
legitimiteitbasis.

Naast genoemde positieve ontwikkelingen, zijn ondanks de Kaderwet de
volgende tekortkomingen blijven bestaan:

De bepalingen rondom de programmering van het werk van vaste
adviesorganen bieden in de praktijk te weinig ruimte om in te spelen op
actuele politieke en bestuurlijke vraagstukken. Mede om die reden neemt
in de onderzochte periode (1997-2000) het aantal eenmalige colleges
jaarlijks toe. “Het lijkt erop dat het effect van de versoberende
werking van de Kaderwet na 4 jaar begint af te nemen.” (De staat van
advies, blz. 7). 

De programmering door middel van werkprogramma, jaarverslagen en
begroting is toch moeilijk gebleken.  Bovendien is de programmering van
het werk van de adviesraden onvoldoende ingebed in het intra- en
interdepartementale proces. 

De meeste ministeries beseffen nog onvoldoende dat zij met de colleges
strategische adviseurs tot hun beschikking hebben. En “de afstemming
en communicatie bij adviesaanvragen en het verdere adviesproces tussen
ministeries en de strategische adviescolleges zijn in de periode
1997-2000 in de meerderheid van de gevallen moeizaam verlopen.” (idem,
blz. 9).

Het parlement maakte in de beschouwde periode geen (Eerste kamer) c.q.
nauwelijks (Tweede Kamer) gebruik van de strategische adviesraden. 

Ten aanzien van de benoeming van voorzitters en ander leden van de raden
wordt opgemerkt dat “de vaak gehoorde kritiek is .. dat ministeries in
een te kleine vijver vissen. Veelal wordt geput uit een netwerk van
bekende hoogleraren, bestuurders en voormalige politici.” (idem, blz.
8). 

De adviesraden zijn zeer terughoudend geweest met de bevoegdheid tot
advisering uit eigen beweging. 

De mogelijkheid die Kaderwet biedt om tot gezamenlijke advisering te
komen is in de periode 1997-2000 beperkt benut. Voor een deel komt dat
door de verwachting bij ministeries dat gezamenlijke adviesaanvragen tot
complicaties zou leiden. Maar “..adviescolleges gebruiken deze
mogelijkheid ook niet uit eigen beweging..”(idem, blz. 10).

Ook de daarop volgende jaren ging de discussie over de toekomst van het
adviesstelsel door. In het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende
II werd een doorlichting van het adviesstelsel aangekondigd. Deze werd
in het programma Andere Overheid opgenomen als een actie gericht op
‘versobering en verbetering van het adviesstelsel’. Voorstellen voor
verbetering van het stelsel zijn opgenomen in de aan de TK aangeboden
brief over de toekomst van het kennis- en adviesstelsel van 12 mei 2006.
Hierin wordt gesproken van het transparant maken van de samenstelling
van commissies en vergoedingen, het stimuleren van een verjonging en
verfrissing binnen de adviesraden en het verbeteren van het onderlinge
verkeer tussen adviesraden en ministeries. Vervolgens is in 2006 de
motie Nijs-Spies met algemene stemmen aanvaard, die aangeeft dat het
adviesstelsel afslanking behoeft, efficiënter en multidisciplinair zou
moeten opereren en dat het op afstand gezet en met flexibele bemensing
zou moeten functioneren. In december 2006 is t.b.v. besluitvorming door
een volgend kabinet een aantal scenario’s voor de toekomst van het
adviesstelsel aan de TK gezonden. De volgende ontwerpeisen waren leidend
bij de scenario’s:

Klein en eenvoudig. Het nieuwe stelsel moet overzichtelijk zijn.
Voorkomen moest worden dat er door de inrichting teveel adviezen worden
gegenereerd. 

Multidisciplinair en ontkokerd. Advisering moet kunnen inspelen op de
toenemende complexiteit van maatschappelijke vraagstukken. Adviesorganen
moeten niet verbonden zijn met slechts één ministerie.

Flexibel en vernieuwend. Steeds moet worden gezocht naar een mix van
deskundigheid die voldoet aan de adviesaanvraag. Met behoud van een
zekere mate van continuïteit gaat het om flexibele bemensing van raden
en secretariaten.

Ruimte biedend aan variëteit van opvattingen.

Deskundig en kwalitatief.

Onafhankelijk en op afstand.

Efficiënt. Alleen al door het grote productie aan departementaal
gebonden adviezen sneeuwen de adviezen die er echt toe doen onder. Ook
moet de rijksoverheid de ‘opdrachtgeverrol’ beter en breder
vervullen.

De hierboven geschetste ontwikkelingen in het stelsel van adviesraden
van de afgelopen jaren overziend, rest een aantal zwakke plekken die als
rode draad door de verschillende analyses en evaluaties heenlopen en die
niet door de wijzigingen in het stelsel konden worden weggenomen.
Samenvattend komt dat neer op:

gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod, ondanks het kleiner aantal
adviesraden

verkokering in kennis en advies, ondanks de behoefte aan intersectoraal
advies

onheldere rolduiding, ondanks de heldere taakdefiniëring in de Kaderwet

onvoldoende frisse, nieuwe inzichten, o.a. door uitsluitend vaste
bestaffing

Deze zwakke plekken hebben geleid tot een onderbenutting van het
strategisch potentieel van de overheid. Ze staan op zich en vormen de
ratio achter de voorstellen in de Nota Vernieuwing Rijksdienst. De
noodzaak tot maatregelen wordt bovendien versterkt onder invloed van een
aantal (wereldwijde) ontwikkelingen op het gebied van kennis en
onderzoek, in een snel veranderende politiek-bestuurlijke context. De
volgende paragraaf biedt een analyse van deze ontwikkelingen.

De dynamiek van kennis en beleid

Beleidsontwikkeling, om de Amerikaanse politicoloog Hugh Heclo te
parafraseren, houdt het midden tussen puzzelen – het onder druk van
tijd en omstandigheden inzicht vergaren in het normatieve belang en de
causale aard van beleidsproblemen en vinden van stukjes van mogelijke
inhoudelijke oplossingen– en poweren –het mobiliseren van politieke
krachten, maatschappelijk draagvlak, bestuurlijke capaciteiten en
rechtstatelijke bevoegdheden voor een bepaalde oplossing. (Heclo, 1974)
In een moderne democratie en rechtsstaat moet de rechtvaardiging van
beleid mede ondersteund kunnen worden met wetenschappelijk onderzoek en
expertise. 

Kennis over en inzicht in maatschappelijke problemen wordt echter niet
kosteloos door het mechanisme van de ‘onzichtbare hand’ geleverd. In
alle hoogontwikkelde landen investeert de overheid in een relevante
kennisinfrastructuur met statistische bureaus, rekenkamers, strategische
eenheden en meer sectorale denktanks. Nederland kent zijn eigen
kennislandschap met organisaties als de planbureaus, het CBS, het RIVM,
de strategische adviesraden en de WRR om belangrijke inzichten te
verkrijgen voor het in kaart brengen en doorgronden van economische,
ecologische en maatschappelijke trends, mogelijk te verwachten problemen
en beleidseffecten. Binnen de kennis- en adviesinfrastructuur is de
taakopdracht van de vaste adviescolleges in de Kaderwet Adviescolleges
geformuleerd als ‘het adviseren van de regering over algemeen
verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk’. De
Kaderwet adviescolleges is onder meer gericht op advisering gericht op
hoofdlijnen van beleid op de (middel)lange termijn en op een vroeg
moment in de beleidscyclus; pro-actief, niet reactief. In de kern gaat
het bij deze taakopdracht om twee functies:

De informatiefunctie 

Om tot effectieve beleidskeuzes te komen, moet zoveel mogelijk
beschikbare informatie over alternatieven bekend zijn, maar behoren ook
de verwachte consequenties van verschillende alternatieve
keuzemogelijkheden helder in kaart te worden gebracht. Dit soort in
principe ‘reproduceerbare kennis’ kan er voor zorgen dat de overheid
consistent, voorspelbaar en kenbaar optreedt en dat de Staten-Generaal
hun controlerend taken kunnen uitvoeren. Maar niet alle kennis is
gemakkelijk voorhanden. Het is bovendien denkbaar dat de kennis voor
beleid in hoge mate controversieel is. Er is dan sprake van
verschillende vormen van onzekerheid, die een goede inschatting van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van verschillende beleidsalternatieven
er niet eenvoudiger op maakt. 

De richtinggevende en agenderende functie 

Bij deze functie gaat het om de inventarisatie van alternatieve
middelen, procedures en technieken om bepaalde doeleinden te
verwezenlijken en worden de consequenties (kosten en baten) van
verschillende alternatieven met elkaar vergeleken. Inzichten worden
vertaald in adviezen die op kritische wijze richting geven aan de
beleidsontwikkeling en die bijdragen aan het publieke en politieke debat
over deze beleidskwesties. Het gaat om het aanreiken van oplossingen op
basis van nieuwe inzichten – ook buiten gebaande paden om – en het
reflecteren op (tekorten van) bestaand beleid. Daarnaast hebben
strategische adviesraden een belangrijke rol bij het signaleren van
(“zwakke”) signalen en knelpunten die de overheid op langere termijn
voor nieuwe strategische opgaven stelt of kan stellen of de houdbaarheid
van vigerend beleid aantasten en ‘creatieve kennis’ die beleidmakers
op nieuwe gedachten brengt.

Deze beide functies slaan een brug tussen het ‘kennisveld’ en het
‘beleidsveld’. Kennis en advies in optimale vorm leveren een
wezenlijke ondersteuning van het brede politieke afwegingsproces bij
overheid en Staten-Generaal, en dragen zo bij aan de beleidskwaliteit nu
en in de toekomst. De kwaliteit van de verbinding – niet voor niets de
titel van deze brief – is dan vanzelfsprekend essentieel. En dan gaat
het niet alleen om de kwaliteit van de verbinding tussen het kennis- en
het beleidsveld, maar ook om de kwaliteit van de verbindingen binnen elk
van deze velden en erbuiten. De “betekenisvolle dialoog” waarover de
heer Tjeenk Willink spreekt in het citaat boven deze notitie heeft
derhalve niet het karakter van een ‘vrijblijvend gesprek’ maar is
verankerd in een gedeelde grondhouding van maatschappelijke
betrokkenheid en analytisch-empirische integriteit.

De werelden van beleid en politiek en kennis en advies zijn volop in
beweging. Een begrip van deze dynamiek is imperatief voor het doordenken
van toekomstbestendige verbetering in het Nederlandse kennis- en
advieslandschap. De volgende ontwikkelingen worden van belang geacht.

Kennis en advies in beweging

Maatschappelijke vraagstukken zijn in toenemende mate complex, en houden
zich niet aan goed te onderscheiden afbakeningen naar discipline. Ook
nieuwe kennis manifesteert zich in afnemende mate in bekende termen,
terreinen, disciplines en gestolde categorieën. Specialistische kennis
en advies moeten in toenemende mate gecombineerd worden met een
multidisciplinair perspectief én een breder ingebedde vraagarticulatie.
Regeren is tegen deze achtergrond niet zozeer een kwestie van
vooruitzien, als wel een kwestie van vooruit denken. Strategisch advies
ondersteunt de beleidsmaker hierbij. 

De wereld van wetenschap en beleidsadvisering de afgelopen tien jaar
sterk geïnternationaliseerd. Internationale samenwerking is gegroeid,
in onderzoeksverbanden tussen universiteiten wereldwijd en ook de meer
beleidsgeoriënteerde onderzoekssamenwerking in het kader van
internationale organisaties zoals de VN, de OESO, en de EU. Ook de
accelererende globalisering van onderzoeksnetwerken is van invloed op de
positie en het functioneren van nationale kennis- en adviesinstellingen.
De transnationalisering van beleidsproblemen moet meer dan voorheen
gepaard gaan met supranationale onderzoekprogrammering, kennisproductie
en diffusie.   

Kennisontwikkeling vindt zelden nog in isolement plaats, maar is veeleer
een proces waarbij een veelheid van verschillende partijen met elkaar
samenwerken in nationale en internationale netwerken. Dat netwerk
bestaat niet alleen uit de aanbieders van kennis: ook de vragende partij
(van burgers tot aan de overheid en uitvoerende instanties) is een
steeds belangrijker speler. Advies heeft in formele zin vaak een
duidelijke adressant, maar dit is in de praktijk (steeds) diffuser.
Adviesraden beogen soms in hun advisering niet alleen de adressant te
beïnvloeden maar ook de politieke arena als geheel, het
maatschappelijke debat. De concurrentie tussen en binnen
wetenschappelijke disciplines en tussen instituten voor beleidsonderzoek
neemt toe. Er sprake van een ware overload van en variëteit in
bestelbare kennis op een al even ruim bezette als bonte marktplaats. 

Kennis is in afnemende mate een wetenschappelijk eenduidig vaststelbaar
goed, maar is aanvechtbaar (‘contested’), steeds in verandering,
steeds meer ook gebaseerd op ervarings- en belevingskennis en daarmee
minder ‘toe-eigenbaar’ dan voorheen. Kennis ligt steeds meer ‘op
straat’, omdat de diversificatie van soorten kennis ook maakt dat de
bronnen van die kennis gevarieerder worden. Ook (wetenschappelijk) gezag
en autoriteit zijn aan verandering onderhevig. Maatschappelijke
acceptatie en een duidelijke staat van dienst lopen niet altijd meer
gelijk op, terwijl ook de domeinen waarin gezag wordt geaccepteerd,
verbreden en diffuser worden. Ook kan het beroep doen op
‘gevestigde’ deskundigheid en gezag ook juist zorgen voor
verstarring, waarbij nieuwkomers minder in aanmerking komen voor
belangrijke adviesfuncties. Kennis en advies zijn niet meer de
onafhankelijke “deus ex machina” voor de beleidsontwikkeling maar
vormen één van de bronnen en spelers waarmee het politieke debat
plaats heeft. 

(Wetenschappelijke) kennisproductie privatiseert in steeds belangrijker
mate: in het ene domein is die ontwikkeling stellig belangrijker dan in
het andere, maar de opkomst van meer commerciële vormen van
(concurrerende) kennisproductie lijkt over de volle breedte van de
wetenschappelijke disciplines een onomkeerbare ontwikkeling.
Traditionele monopolies en instituties (zoals de universiteiten) zijn in
het domein van kennis en wetenschap veel minder dan voorheen zeker van
hun positie. Er bestaat een rijk aanbod aan particuliere en
semi-publieke kennisinstellingen die kennis en advies aan de overheid
aanbieden, en die kwalitatief hoogwaardig in staat zijn om
(beleidsondersteunende) kennisvragen te beantwoorden. Ook advies komt
van alle kanten: van belangenorganisaties, groepen burgers, NGO’s tot
internationale instellingen. Tussen 1995-2005 zijn er bovendien
tenminste 364 tijdelijke commissies ingesteld die de overheid van advies
hebben gediend (Schulz e.a. 2006, p.15). 

Tot slot stellen ICT ontwikkelingen zoals het internet onderzoekers en
adviseurs gemakkelijk in staat om meer dan voorheen te participeren in
netwerken van wereldkennis. Er is als gevolg van internet en andere
nieuwe media sprake van een enorme toename van bronnen van informatie en
kennis die bovendien niet alleen voor deskundigen maar ook voor het
grote publiek snel toegankelijk zijn geworden. Gegeven deze toename is
het steeds lastiger voor vaste adviesorganen om kennis en advies te
leveren die fris en vernieuwend zijn ten opzichte het al bestaande
andere aanbod.

De overheid in beweging

Niet alleen kennis & advies als ‘product’, ook de overheid als
vrager afnemer hiervan, heeft niet stil gestaan.

De complexiteit van maatschappelijke vraagstukken komt ook tot
uitdrukking in de wijze waarop de overheid opereert. Beleidsvelden raken
steeds meer met elkaar verbonden, zijn doorsnijdend aan grenzen tussen
departementen en vragen om integrale oplossingen. Voor de departementen
betekent dit dat beleidmakers steeds integraler moet denken en handelen,
waarbij bijvoorbeeld op horizontale thema’s in projectdirecties e.d.
wordt samengewerkt. Vragen van effectiviteit en legitimiteit worden
indringender gesteld en raken ook steeds meer de kern van de inrichting
en werking van het openbaar bestuur. Deze horizontalisering van
beleidsvraagstukken, en de wijze waarop de overheid hierop reageert,
heeft ook betekenis voor de gewenste vorm en organisatie van kennis en
advies. 

Terwijl kennis in toenemende aanvechtbaar is, vindt tegelijkertijd een
enorme kennisintensivering van beleid plaats. Kennis en advies zijn in
toenemende mate ook van belang voor de wetgevende macht. Beleid dat niet
mede gebaseerd kan worden op empirische bewijsvorming (evidence based)
en wetenschappelijke plausibiliteit laat zich niet makkelijk
legitimeren.  

Meer dan ooit werkt de inter- en transnationale dynamiek door binnen
nationale samenlevingen. Daaraan wordt regelmatig de vraag gekoppeld of
de nieuwe mondiale en technologische ontwikkelingen de institutionele
capaciteiten van de natiestaat te boven gaan en in het verlengde hiervan
de vraag of internationale samenwerking en politieke verbanden niet veel
beter in staat zijn om bedreigingen te mitigeren.

Juist de veelheid, variëteit en betwistbaarheid van kennis doet bij de
overheid de behoefte groeien aan betrouwbare en gedeelde informatie en
kennis. Dit geldt voor verschillende fasen van het beleid, van
beleidsvoorbereiding, naar beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering en
beleidsevaluatie. Naast de behoefte van departementen aan kennis en
advies gericht op ‘nieuwe beleidsideeën gebaseerd op nieuwe kennis’
 is immers ook sterk behoefte aan inzicht in haalbaarheid en
resultaatgerichtheid van bestaand beleid. Overigens zijn de
verschillende beleidsfasen steeds minder als lineair proces van elkaar
te onderscheiden, waardoor ook de behoefte aan kennis en advies
onderdeel wordt van de continue kwaliteitsborging van beleid.

De wetten van ‘medialogica’ en de ‘dramademocratie’ werken in op
overheid en politiek bedrijf. Dit brengt het risico met zich mee dat de
korte termijn prevaleert en ten koste gaat van een onbevangen reflectie
en een open oriëntatie op de lange termijn. Kennis en advies bieden
tegenwicht en hebben als zodanig een authentieke functie in een moderne
democratie. 

Bovenstaande ontwikkelingen vergen van de rijksoverheid een
substantiële inspanning om zorg te dragen dat kennis en advies
aansluiten bij de eigen behoefte en het beoogde effect kunnen hebben.
Dit wordt onder andere mogelijk gemaakt door een adequate articulatie
van de kennisbehoefte en door in huis ook menskracht te organiseren die
de taal van de kennis- en advieswereld spreekt en de netwerken hiermee
kan onderhouden.

Alles overziend is vraag aan de orde of het huidige adviesstelsel nog de
juiste inrichting (structuur) en werkwijze (cultuur) heeft om aan op de
geschetste ontwikkelingen in te spelen en te accommoderen. In de
volgende twee paragrafen wordt aan de hand van een aantal richtsnoeren
een drietal opties verkend. 

Richtsnoeren voor de vernieuwing van “de verbinding” tussen beleid
en strategisch advies

De kernvraag die onder de probleemanalyse van de paragrafen 2 en 3 ligt
is hoe kennis en advies in een snel veranderende omgeving effectief kan
worden geabsorbeerd en doorvertaald in politiek en beleid. Het is een
vraag van impact: hoe zijn adviesraden het meest effectief in de
(strategische) beleidsontwikkeling ten behoeve van het brede politieke
besluitvormingsproces. Dit is in het belang van zowel overheid als
adviesorganen. Dit gaat niet vanzelf. Herzieningen in het verleden zijn
steeds met dit oogmerk uitgevoerd.  De urgentie van vernieuwing neemt
verder toe onder invloed van een snel veranderende omgeving.

De werelden van kennis en beleid verschillen in de praktijk zo, dat een
werkzame verbinding lastig tot stand komt. Men spreekt wel van een
“publieke kennisparadox”: het ontbreekt niet zozeer aan goede,
wetenschappelijk verantwoorde beleidsanalyses, maar de vertaling van die
inzichten in hanteerbare beleidsconcepten laat soms te wensen over. Dit
heeft verschillende oorzaken. Onderzoeksresultaten zijn niet gemakkelijk
toegankelijk, onderzoekers hebben weinig inzicht in de beleidsvragen die
bij de overheid leven, onderzoekers communiceren hun resultaten
onvoldoende helder aan politici en beleidsmakers. Politici en
beleidsmakers op hun beurt begrijpen wetenschappelijke publicaties
onvoldoende en staan vaak onvoldoende open voor nieuwe inzichten die
kanttekeningen plaatsten bij staand beleid. De lange tijdslijnen van
onderzoek lopen niet synchroon met de dynamiek van beleid en politiek.
(Rand, 2002)

Het antwoord op deze kennisparadox is naar de opvatting van het kabinet
gelegen in een heroriëntatie van het adviesstelsel. De “kwaliteit van
de verbinding” is hierbij het leidend principe. Het gaat daarbij om
een twee soorten verbindingen. 

Ten eerste een hoge kwaliteit van de verbinding tussen vraag en aanbod
van kennis en advies.  Een niet-vrijblijvend samenspel tussen vragers en
aanbieders van advies staat borg voor onderling begrip van elkaars
capaciteiten en behoeften en geeft ruimte aan de richtinggevende en
agenderende rol van adviesraden. Intensieve contacten binnen de groep
van aanbieders en vragers van advies dragen op hun beurt bij aan
ontkokering, inhoudelijke focus, benutting van een grote variëteit aan
kennis en inzichten en een samenhangende productie van adviezen op het
niveau van maatschappelijke vraagstukken. Het vinden van creatieve
oplossingen is nagenoeg altijd de uitkomst van een dialoog tussen de
wereld van adviescolleges en de wereld van politiek en beleid. Een
dergelijke beleidsdialoog moet tot op zekere hoogte worden verankerd. De
wereld van kennis en advies is dan gemachtigd om - onbevooroordeeld en
onafhankelijk, maar wel betrokken - door informatieverschaffing,
analyse, synthese en agendering - een creatieve bijdrage te leveren aan
het overheidsbeleid.    

Ten tweede de kwaliteit van de verbinding tussen structuur en cultuur.
De aanpassingen in de architectuur van het adviesstelsel moeten tot een
verankering leiden van een cultuur van openheid, samenwerking,
analytische integriteit, maatschappelijke betrokkenheid, innovatie,
nieuwsgierigheid en creativiteit bij zowel vragers als aanbieders van
kennis en advies. Het één kan niet zonder het ander.

Beide verbindingen leiden tot de volgende richtsnoeren waartegen een
gedegen keuze voor verbetering van het stelsel van strategische
adviesraden kan worden afgezet:

Positie en rol (‘wat’): De rol van strategische adviesraden is naar
de mening van het kabinet gelegen in het geven van onafhankelijk maar
betrokken advies aan kabinet en parlement, op hoofdlijnen van beleid,
met een oriëntatie op de (middel)lange termijn. De keuze voor een
expliciete oriëntatie op strategische advisering is een antwoord op de
als problematisch gekenschetste verkokering en rolonduidelijkheid van de
adviesraden in het geheel van kennisproductie. Bovendien kan zo
strategievorming binnen het openbaar bestuur worden versterkt. Bij de
uitvoering van die rol vervullen adviesraden bij uitstek een brugfunctie
tussen de werelden van kennis, onderzoek en beleid. In dat kader biedt
het concept van de “honest broker” dat Roger Pielke heeft
geïntroduceerd goede aanknopingspunten. In dat concept worden
wetenschappelijke integriteit en principes met betrekking tot
onderzoekskwaliteit en de aard van (wetenschappelijke) kennis verbonden
met de maatschappelijke opdracht kennis en nieuwe inzichten te benutten
voor het helpen oplossen van beleidsvraagstukken. De “honest broker”
is zowel vertrouwd met de wereld van de wetenschap alsook betrokken op
de wereld van de politieke besluitvorming en richt zich op het verruimen
van keuzes in beleid.

Proceskwaliteit (‘hoe’): Veel van de beschreven ontwikkelingen
hebben in de grond te maken met een toenemende variëteit en
beweeglijkheid van de omgeving. Dat vraagt een adviesvoorziening die in
een netwerkomgeving flexibel hiermee omgaat. Daarbij hoort ook het
vermogen om snel, ontkokerd en samenwerkingsgericht hoogwaardig advies
te bieden op de vaak bredere vraagstukken van kabinetsbeleid.
Adviesraden dienen aangesloten te zijn op (internationale)
kennisnetwerken en in staat zijn in te spelen op de kenniswereld van de
toekomst. Nieuwe frisse inzichten en zwakke signalen dienen een ruimere
toegang te krijgen tot beleid. Aanpassing van het stelsel zal – onder
handhaving van de mogelijkheid van ongevraagde advisering - een verdere
versterking van de vraagarticulatie door departementen en parlement
moeten omvatten, alsook een werkwijze door de leveranciers van kennis en
advies die beter op deze vraag aansluit, zowel in kwaliteit als in
kwantiteit. Er dient kortom een constructieve inhoudelijke dialoog
tussen vraag en aanbod tot stand te komen (kwaliteit van de verbinding).


Het accent van proceskwaliteit past, als cultuurcomponent, in een
beweging die de laatste jaren al in gang is gezet en waarmee progressie
is gemaakt. 

Het kabinet heeft de laatste jaren nadrukkelijk gestuurd op een betere
afstemming tussen de kennis- en adviesinstellingen door in de
Ministerraad de werkprogramma’s van de planbureaus, adviesraden (en
WRR) integraal te bespreken. Dit jaar (2008) heeft het kabinet aan de
voorkant van het proces van totstandkoming van de werkprogramma’s voor
2009 een vijftal kabinetsbrede thema’s benoemd om de vraagsturing
vanuit het kabinet meer handen en voeten te geven en de kennis- en
advies instellingen te prikkelen juist op die terreinen synergie te
bewerkstelligen. 

De recent geïntroduceerde kenniskamers bieden met diverse soorten
kennisarena’s een gremium waar de top van de departementen en de
kennis- en advieswereld elkaar ontmoeten om de (strategische)
kennisagenda voor een beleidsveld helpen opstellen. Deze strategische
kennisagenda’s komen steeds vaker – en in interactie tussen
departementen en tussen departementen en adviesraden en planbureaus –
tot stand. Hierdoor neemt de departementsoverstijgende vraagsturing in
potentie toe. 

Het Strategieberaad Rijksbreed heeft een rol gespeeld bij een betere
afstemming en uitwisseling tussen departementen alsmede bij een meer
eenduidige interactie tussen departementen, planbureaus en andere
kennis- en adviesinstellingen.

Kennisinstellingen staan in toenemende mate open voor vraagsturing en
gaan intensiever in gesprek met departementen om op zoek te gaan naar
kennisvragen waar departementen behoefte aan hebben. Het aanbod van
beleidsrelevante kennis neemt hiermee toe.

Ook de planbureaus stemmen hun activiteiten in toenemende mate af met
departementen, wat overigens niet ten koste gaat van hun onafhankelijke
wettelijke taken. 

Mede in reactie op de discussies over het adviesstelsel heeft een aantal
vaste strategische adviesorganen stappen ondernomen in de richting van
meer onderlinge samenwerking, onder meer door onderlinge afbakening van
advisering, samenwerking door de secretariaten, het gezamenlijk
entameren van studies en in een enkel geval het uitbrengen van een
gezamenlijk advies.

Afgezien van deze stappen voorwaarts bleek ook weer in 2008 dat
programmering een moeizaam en voor beide partijen onbevredigend proces
is dat te statisch en met name sterk verkokerd is georganiseerd, met
gebrek aan horizontale en/of verticale afstemming en regie.

Een toekomstgericht adviesstelsel

Het kabinet verkent en beoordeelt in deze slotparagraaf een drietal
opties die een antwoord kunnen geven op de gevoelde behoefte aan een
passender en toekomstgericht stelsel van strategische adviesraden. De
beoordeling vindt plaats in antwoord op de in de inleiding geschetste
problemen en tegen de in de vorige paragraaf ontwikkelde richtsnoeren
voor vernieuwing en versterking van de verbinding tussen beleid en
kennis en advies in een sterk veranderende kennis- en beleidsomgeving.
De discussie over publieke taken rondom kennis en advies loopt in de pas
met de bredere discussie over besparingen in de publieke
dienstverlening. 

Daarbij moet bedacht worden dat de voorgestelde ontwikkelingen
uitvoering moeten krijgen binnen de vastgestelde personele kaders zoals
die zijn afgesproken tussen de adviesraden en het moederdepartement.

Een antwoord op de eerder geschetste problemen van het huidige stelsel

De gebrekkige verbinding tussen vraag een aanbod van kennis en advies
kan naar de opvatting van het kabinet het best worden geadresseerd door
het bewerkstelligen en borgen van een grotere synergie tussen de
netwerken van kennis, advies en departementen, kortom een hogere
kwaliteit van de verbinding. Dit betekent concreet een niet
vrijblijvende, horizontale uitwisseling van ideeën, mensen, agenda’s
en producten. Vaak worden in dialoog immers de meest creatieve
oplossingen gevonden. 

De verkokering in kennis en advies kan worden doorbroken door een
clustering van het stelsel van adviesraden. Dit houdt in een
verdergaande samenwerking tussen of samenvoeging van adviesraden langs
de lijnen van maatschappelijke domeinen in de context van het werk van
andere instellingen als de planbureaus en WRR. Verbindingen tussen
beleidsterreinen komen zo gemakkelijker tot stand en maatschappelijke
vraagstukken kunnen breed worden benaderd. Dit laat overigens onverlet
de behoefte aan specialistische kennis en advies langs sectorale lijnen
– hierin kan ook in een geclusterd model worden voorzien. 

De onheldere rolduiding tussen de verschillende partijen die zich met
beleidsadvisering bezighouden, vraagt vooral om heldere keuzes en het
expliciteren van wederzijdse verwachtingen. Het kabinet kiest bij de
adviesraden voor een oriëntatie op strategische advisering. Dit
betekent het geven van onafhankelijk, maar betrokken advies aan kabinet
en parlement, op hoofdlijnen van beleid, met een oriëntatie op de
(middel)lange termijn. De verschillende rollen die adviesraden,
planbureaus, WRR en rijksoverheid spelen, kunnen in onderling gesprek
uitkristalliseren.

Het gebrek aan voldoende frisse, nieuwe inzichten kan worden
geadresseerd door het toelaten van een grotere variëteit van kennis,
inzichten en ideeën en het openen van de verbindingen met de
samenleving en de (internationale) wetenschappelijke wereld. Het werken
met vaste kernen van raadsleden en medewerkers met flexibele schillen
draagt hieraan bij.

In de onderstaande drie opties worden deze antwoorden van het kabinet op
de geschetste problemen uitgewerkt en beoordeeld. Dit zijn
achtereenvolgens (1) staand beleid, (2) afschaffing adviesraden en (3)
clustering van adviesraden. In alle wordt de ingeboekte taakstelling
gehandhaafd. 

Optie 1: Staand beleid

Als het kabinet geen veranderingen doorvoert in de organisatie van het
adviesstelsel, valt te vrezen voor een verdere uitholling van de functie
van de adviesraden. Er is geen aanleiding te verwachten dat de in
paragraaf 2 geschetste problemen (gebrekkige verbinding tussen vraag en
aanbod, verkokering in kennis en advies, onheldere rolduiding en
onvoldoende frisse, nieuwe inzichten) zonder beleidswijziging kunnen
worden geadresseerd. Onder invloed van de in paragraaf 3 geschetste
ontwikkelingen zal de adviesfunctie verder onder druk komen te staan.
Bij handhaving van de verkokerde structuur zal een intensieve
samenwerking en uitwisseling tussen de raden onderling niet verder van
de grond komen. Met het hybride karakter van adviesraden – als
kennisproducent én strategisch adviseur – blijft voor zowel overheid
als adviesorganen onduidelijk wat de wederzijdse verwachtingen zijn. De
besloten en vaste samenstelling van de raden kan de gewenste
“frisse” advisering in de weg staan. Per saldo zal met behoud van
staand beleid een brede beleidsdialoog onvoldoende kans krijgen, waarmee
ook de kwaliteit van de strategievorming van de overheid aangaande
complexe maatschappelijke vraagstukken wordt gehinderd. 

Optie 2: Geen adviesraden

Het kabinet zou er voor kunnen kiezen om het gehele adviesstelsel op te
heffen. Deze optie is flexibel en biedt ruimte om precies op de vraag in
te spelen. De ruimte voor “frisse” ideeën kan zo (verder) toenemen.
Er is in deze optie geen vaste capaciteit voor strategische advisering
bij adviesraden; advies komt er alleen als daar specifiek naar wordt
gevraagd. De overheid zou haar verzoeken om strategische advisering dan
moeten neerleggen bij andere partijen. Wereldwijde kennis is relatief
gemakkelijk beschikbaar dan wel commercieel toegankelijk. Bovendien
staat het de overheid vrij advies in te winnen bij elke partij die met
betrekking tot de specifieke adviesvraag relevante expertise in huis
heeft. Daar staat tegenover dat het varen op ad hoc kennis en advies
ongewis en tot op zekere hoogte ook onbetrouwbaar is. Ondanks dat kennis
meer op straat ligt, is zij ook in toenemende mate ‘contested’
(aangevochten). De gewenste objectivering en onafhankelijke synthese van
verschillende wetenschappelijke inzichten, die zo belangrijk is in een
beleidsomgeving van toegenomen kennisintensivering, vindt in dit
scenario niet makkelijk plaats. Betrouwbare kennis wordt niet door het
mechanisme van de ‘onzichtbare hand’ geleverd. Adviseurs zullen
eerder de neiging hebben de opdrachtgever ‘naar de mond te praten’
waardoor frisse nieuwe inzichten nog minder dan voorheen in de
politiek-bestuurlijke arena worden ingebracht. Marktpartijen krijgen
“per advies” betaald, waardoor onafhankelijkheid en onpartijdigheid
mogelijk het slachtoffer worden. Het gevaar is groot dat wetenschap
politiek wordt met andere middelen. Ook aan de meer ambachtelijke
doorvertaling van wetenschappelijke inzichten vertaald naar hanteerbare
beleidsconcepten zal waarschijnlijk minder aandacht worden besteed. Tot
slot moet worden gevreesd dat in deze optie – met een toegenomen rol
voor private partijen - de verkokering niet zal worden doorbroken. De
mogelijkheden om te komen tot samenhangende, op elkaar betrokken
werkprogramma’s van aanbieders van advies zullen naar verwachting van
het kabinet verminderen, en samenwerking tussen concurrerende aanbieders
lijkt moeilijk.   

Optie 3: Clustering als ontwikkelingsperspectief

De veranderingen in de context van het kennis en advies stelsel vragen
naar het oordeel van het kabinet om een ambitieuzer structureel en
cultureel perspectief. In deze optie komen de antwoorden op de
geschetste problemen samen. Het kabinet ziet veel in een
toekomstperspectief waarin een sterke en open dialoog tussen en binnen
de werelden van politiek, beleid en kennis centraal staat. 

Het kabinet stelt ten eerste voor om de adviesraden te clusteren langs
de lijnen van de vijf hoofdaandachtsgebieden van overheidbeleid
(respectievelijk economisch, sociaal-cultureel, fysieke omgeving,
bestuurlijk-juridisch en internationaal). Door het bij elkaar brengen
van raden en secretariaten in bredere verbanden kan interactie beter
worden geborgd. Strategische advisering over de grenzen van
beleidsterreinen leidt tot innovatieve inzichten en bereidt de weg voor
systeemsprongen. Het kabinet realiseert zich daarbij overigens dat elke
indeling nieuwe grensproblemen oplevert. Om de clusters staan dan ook
geen hekken. De kwaliteit van de onderlinge uitwisseling is ook in het
clustermodel van groot belang.

Bij het beleidsdomein fysieke omgeving kunnen de drie op dit terrein
werkzame adviesraden (VROM-raad, RaadVenW en Raad voor het Landelijk
Gebied) worden samengevoegd. Het zal dan gaan om een kleine Raad (9
leden: drie personen van elk van de drie huidige raden plus
onafhankelijke voorzitter en secretaris) met daarnaast een uitgebreide
schil van experts op alle relevante beleidsterreinen.  Een start van een
dergelijke raad wordt voorzien per 1-1-2010, het werkprogramma 2010 zal
een gezamenlijk werkprogramma zijn. Raad en secretariaat worden
beheersmatig ondergebracht bij VenW, op het grensvlak van kabinetspijler
2 en 3. Het opdrachtgeverschap wordt georganiseerd in een
opdrachtgeversberaad van de betrokken departementen, dat ook zal
functioneren als opdrachtgeversberaad voor het Planbureau voor de
Leefomgeving. Voor de integratie van de secretariaten wordt een
kwartiermaker aangezocht. Met de Algemene Energieraad zal worden
samengewerkt, tevens zal worden afgestemd met het beleidsterrein
‘Voedsel’.

Bij het sociaal-culturele domein is de synergie tussen de Raad
Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO), Onderwijsraad en Raad
Volksgezondheid en Zorg (RVZ) in potentie vele malen groter dan thans
wordt gerealiseerd. Door verdergaande samenwerking of samenvoeging kan
de intersectorale advisering beter uit de verf komen, met behoud van de
kennis en advies over sectorale vraagstukken. In dat verband is het
kabinet er voorstander van op korte termijn de RMO en de RVZ onder te
brengen in een nieuwe Raad voor Volksgezondheid, Zorg en
Maatschappelijke Ontwikkeling die intensiever dan nu met de
Onderwijsraad zal moeten samenwerken op een terrein waarin
maatschappelijke organisaties in brede zin een belangrijke rol spelen.
Het kabinet heeft overwogen de raad voor Cultuur daarbij te betrekken.
Maar uiteindelijk is deze raad naar het oordeel van het kabinet van een
bijzonder karakter, veel minder gericht op de strategische discussie en
meer op een bestuurlijke rol, met name bij de toekenning van subsidies.
Om die reden blijft die raad hier verder buiten beschouwing.

Gelet op de functie die het CPB en de SER hier vervullen bestaat geen
behoefte aan een apart adviescluster op het economisch terrein. Wel ligt
het in de rede de Algemene Energieraad en de Adviesraad voor
Wetenschaps- en Technologiebeleid samen te voegen.

Voor de twee domeinen bestuurlijk-juridisch en internationaal bestaan
thans twee adviesraden (Adviesraad Internationale Vraagstukken en Raad
Openbaar Bestuur). Deze zijn echter geënt op de nu bestaande praktijk
t.a.v. adviesraden en niet op datgene wat het kabinet voorstaat ten
aanzien van de toekomstige adviesstructuur in algemene zin. Om die
reden zal voor (en in overleg met) die twee raden een nadere bezinning
plaatsvinden over taakopvatting, werkgebied, samenstelling e.d. waarbij
het streven is de adviesstructuur op die twee domeinen in lijn te
brengen met de algemene benadering c.q. datgene wat voor de overige
domeinen wordt voorgesteld.

De bovengenoemde veranderingen zijn veelomvattend en zullen niet van de
ene op de andere dag gerealiseerd kunnen worden. Een kwartiermaker dient
snel te worden benoemd om de periode van onzekerheid bij de adviesraden
zo kort mogelijk te laten zijn. De kwartiermaker krijgt de opdracht om
het proces van personele vervlechting van secretariaten, huisvesting,
tijdelijke verlenging van benoemingstermijnen van zittende raadsleden,
benoemingen van nieuwe raden, wetswijzigingen, financiering en
werkprogramma’s ordentelijk – maar ook voortvarend - te laten
verlopen. 

Van groot belang in deze derde optie is dat het eigenaarschap en
opdrachtgeverschap van de intersectorale clusters goed is geregeld en
dat de onderlinge “netwerksynergie” goed wordt verankerd. In de
huidige praktijk van adviesraden gaat een sectoroverstijgende focus te
gemakkelijk ten koste van de geborgenheid van het eigen departement. 

De hier voorgestelde structuurwijziging, een samenbundeling van
adviesraden langs deze beleidsdomeinen, is niet alleen een
structuurdiscussie met harkjes hier en daar, maar impliceert een
fundamenteel andere werkwijze en cultuur. De adviesclusters richten zich
op strategische beleidsadvisering en spelen als een ‘honest broker’,
die wetenschappelijke integriteit koppelt aan het helpen oplossen van
maatschappelijke problemen, een onmisbare rol in de beleidsontwikkeling.
Dit is een antwoord op de roldonduidelijkheid. 

Meer inhoudelijke (strategische) focus en een breder intersectoraal
perspectief zijn echter niet genoeg. Meer in culturele zin zal het
adviesstelsel moeten worden ingebed in een kennisnetwerk op het snijvlak
van de werelden van politiek, beleid en wetenschap, met  open
verbindingen met de samenleving. Door borging van de beleidsdialoog komt
een betere aansluiting van vraag en aanbod tot stand, die frisse
inzichten en nieuwe ervaring en kennis toelaat tot strategische
advisering. De programmering van kennis en advies moet organischer tot
stand komen zodat vraag en aanbod elkaar beter vinden en van elkaar
kunnen leren. Er kan onder andere gewerkt worden met meerjarige
programmering. Kenniswerkers en beleidsmakers worden aangesproken op
kwaliteiten zoals nieuwsgierigheid, creativiteit, wetenschappelijke
integriteit, maatschappelijke betrokkenheid, en samenwerkinggezindheid.
Dit alles moet natuurlijk ondersteund worden door een flexibel
personeelsbeleid, structurele personele uitwisseling tussen
departementen en adviesraden, met een goede verhouding tussen kernen van
vaste raadsleden en medewerkers en een open ring van flexibele
deskundigen. 

Ook fysiek zullen adviesraden met hun secretariaten voor de
noodzakelijke interactie dichter bij elkaar moeten worden gebracht. Zij
moeten elkaar kunnen ontmoeten op locatie, in ieder geval per
beleidsdomein, liefst in een gebouw met goede vergader- en
debatfaciliteiten om vooral de ontmoeting van kennis, ervaring en nieuwe
inzichten te bevorderen. Op deze manier wordt een betekenisvolle
beleidsdialoog gekoppeld aan de hiervoor noodzakelijke kritische massa.

Binnen het kabinet en bij de departementen zullen de ingezette,
niet-vrijblijvende verbeteringen in de werkwijze met de ontwikkeling van
strategische kennisagenda’s, kenniskamers, en kennisaccounts worden
doorgetrokken om de vraagsturing, doorvertaling van adviezen in beleid
en (personele) interactie met de adviesraden op een hoger plan te
brengen. Hierbij is een grotere rol weggelegd voor de ministerraad -
zowel inhoudelijk als procesmatig. Het voornemen van OCW om het
programma van horizonscans te verbinden aan het adviesstelsel past goed
in deze optie.

Voorts zal het kabinet voortgaande aandacht geven aan de discussie over
de bredere kennis- en adviesinfrastructuur. De kwartiermaker kan hier
een rol spelen.

Het kabinet kiest voor deze derde optie die is gericht op het realiseren
van een adviesstructuur waarbij integratie van perspectieven en
toekomstgerichtheid voorop staat. In de nieuwe adviesraden gaan de
bestaande strategische adviescolleges op, hetzij via een fusie met
anderen, het zij als aparte kamer binnen een groter geheel, hetzij als
gecontinueerde adviesraad met een bredere missie. 

Afsluitend

Het resultaat zal zijn dat in de toekomst een beperkt aantal adviesraden
in een veel dynamischer omgeving een klein aantal hoogwaardige adviezen
per jaar produceert, die nieuwe inzichten opleveren, impact hebben op
het politieke, bestuurlijke en maatschappelijke debat. Minder, maar
beter. De voorgestelde clustering van adviesraden, gecombineerd met een
investering in een andere cultuur van werken van adviesraden én
beleidmakers, biedt naar de overtuiging van het kabinet de beste
garantie voor een versterking van de kwaliteit van de verbinding tussen
kennis en beleid. 

Bijlage 1

Er zijn grofweg 6 groepen kennisinstellingen waardoor de rijksoverheid
zich laat voeden:

Planbureaus (Centraal Planbureau (CPB), Planbureau voor de leefomgeving
(PBL), Sociaal-Cultureel planbureau (SCP)). Dit zijn zelfstandige
diensten van de rijksoverheid, met een relatief onafhankelijke status,
met de opdracht analyses, monitoring en toekomstverkenningen op te
stellen ten behoeve van het overheidsbeleid vanuit drie invalshoeken: de
sociale, de economische invalshoek en die van de fysieke leefomgeving.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de
Sociaal-Economische Raad (SER) nemen een bijzondere plaats in in het
Nederlandse kennis- en advieslandschap. De SER als tripartiet instituut
heeft onder andere tot taak de regering en de beide kamers der
Staten-Generaal te adviseren over belangrijke onderwerpen op
sociaaleconomisch terrein, in overleg met werkgevers- en
werknemersorganisaties. De WRR heeft tot taak d.m.v. brede,
domeinoverstijgende en interdisciplinaire analyses op basis van
wetenschappelijk inzicht en analyse de regering te adviseren over
ontwikkelingen die op langere termijn de samenleving kunnen
beïnvloeden. 

Rijkskennisinstituten, zoals Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM), Kennisinstituut voor Mobiliteit (KIM), Wetenschappelijk
Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC), Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS). In deze instituten is veelal wetenschappelijke
technische expertise (basiskennis) georganiseerd waar ministeries (snel)
over moeten kunnen beschikken. Ze zijn veelal georganiseerd als
agentschap en bedienen uitsluitend overheden. Voor een deel zijn deze
organisaties ook te beschouwen als uitvoeringsorganisaties. Een aparte
categorie hierbinnen zijn de intermediaire organisaties zoals NWO, ZonMw
en SenterNovem. Dit zijn uitvoeringsorganisaties op het gebied van
kennis; zij programmeren onderzoek en beoordelen en subsidiëren
onderzoeksvoorstellen. Doordat zij functioneren als spinnen in het web
van kennisinstellingen is in deze organisaties veel kennis samengebald,
die benut kan worden door opdrachtgevende beleidsinstanties. 

Non-profit of not for profit kennisinstellingen met veelal de status van
nationaal instituut (zoals TNO, NIVEL instituut voor onderzoek van de
gezondheidszorg, NICIS instituut voor grote stedenbeleid, RIKILT
instituut voor Voedselveiligheid, Deltares instituut voor
deltatechnologie, Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN).

Al deze instituten hebben zowel een publieke functie, als ook een
functie voor private partijen. De kennis die zij leveren is dus niet
alleen dienstbaar aan de overheid (kennis voor beleid), maar ook aan
afzonderlijke private organisaties (kennis voor het veld). Voor de
publieke functie zijn ze veelal ‘preferred supplier’ en hebben ze
daarvoor een structurele financieringsrelatie met de overheid. 

Universiteiten. Universiteiten zijn semi-publiek gefinancierde
instellingen, waarvan een deel gericht is op fundamenteel
wetenschappelijk onderzoek, voor een deel ook kennis-voor-beleid
relevant is. Die kennis bereikt de overheid op ad hoc basis via
individuele contacten of opdrachtonderzoek. Een deel van die kennis
wordt aangeleverd via hoogleraren die participeren in adviescolleges
en/of de Koninklijke Academie voor Wetenschappen (KNAW). 

Consultancybureaus/private bureaus voor opdrachtonderzoek

Een groot aantal private bureaus heeft zich gespecialiseerd in
probleemanalyse, kennissynthese en effectieve presentaties. Dergelijke
organisaties worden door de overheid op ad hoc basis ingeschakeld. 

Als bijlage 2 is, ter uitvoering van een toezegging aan de Tweede Kamer,
een nader gespecificeerd overzicht met daarin opgenomen de adviesraden
en kennisinstellingen die de rijksdienst van advies dienen en van kennis
voorzien.

 Kamerstukken EK, vergaderjaar 2007-2008, C 31201

 In dit kader bevat deze notitie ook in een bijlage het overzicht van
kennis- en adviesinstellingen zoals gevraagd door de Eerste Kamer in de
motie Putters. Het kabinet is zich ervan bewust dat deze inperking
impliceert dat een belangrijk deel van het kennis- en advieslandschap
niet wordt uitgediept. Waar nodig en gewenst zal hierop in een later
stadium worden teruggekomen.

 Twee evaluaties Kaderwet adviescolleges (Kamerstukken TK 1997-2001,
2001-2005 TK 28101, nr. 1 en TK 24503, nr. 33), het rapport "Het
adviesstelsel doorgelicht" (TK 24503, nr. 33), het rapport "Spelen met
doorwerking" (TK 24503, nr. 33) en de brief van de toenmalige minister
van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer
(TK 24503, nr. 33)

 	Deze korte historie van het adviesstelsel is gebaseerd op “De staat
van advies”, eerste verslag van de M.BZK over de doeltreffendheid en
de effecten van de Kaderwet adviescolleges in de praktijk, (Kamerstukken
II, 2001-2002, 28 101, nr. 1).  

  In dat verband moeten worden genoemd de commissies Vonhoff  (1981),
Van der Ploeg (1984), Van Zon (1992), De Jong (eindrapport Raad op Maat,
1993), en de commissie Wiegel (Naar Kerndepartementen, 1993). 

 	De Kaderwet onderscheidt vaste adviescolleges, nader te onderscheiden
in strategische adviescolleges en technisch-specialistische
adviescolleges (zoals de Kiesraad en de Raad voor de Financiële
Verhoudingen), én tijdelijke en eenmalige adviescolleges (artikel 6).
In deze notitie worden met “adviescolleges” steeds bedoeld de vaste
strategische adviescolleges die onder het bereik van de Kaderwet
adviescolleges vallen. Meer bepaald gaat het om: de Raad voor het
Openbaar Bestuur, de Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Algemene
Energieraad, de Raad voor het Landelijk Gebied, de Onderwijsraad, de
Raad voor Cultuur, de Adviesraad voor het Wetenschaps- en
Technologiebeleid, de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Raad voor de
Volksgezondheid, de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling en de
VROM-raad. 

 	Alleen de WRR, SER en de zogenaamde technische adviesorganen, zoals de
Gezondheidsraad zijn buiten het bereik van deze Woestijnwet geplaatst. 

 Er is sprake van een aanzienlijke, historisch gegroeide diversiteit
binnen het stelsel van adviesraden, in aantallen adviesorganen per
beleidsdomein, in aantallen adviezen, in omvang van de
adviesinstellingen en in werkwijze. Meestal zijn de vaste adviescolleges
opgehangen aan een bepaald departement (in sommige gevallen meerdere
departementen), op welk terrein de advisering primair plaats vindt.
Daarmee is tevens een duidelijke verantwoordelijke geadresseerde van
advies gedefinieerd. Adviescolleges hebben elk een secretariaat, hoewel
de omvang van secretariaten aanzienlijk varieert, en kennen een vaste
voorzitter en een aantal vaste leden. In sommige gevallen wordt
daarenboven op flexibele wijze externe deskundigheid aangezocht.

 Zie TK brief mogelijke scenario’s toekomst adviesstelsel aan de TK
(TK 2006-2007, 28101, nr. 9).

 Heclo, H. (1974), Modern Social Policies in Britain and Sweden: From
Relief to Income Maintenance, New Haven: Yale University Press.

 Zie ook: Donk, W. v.d. en A. Hemerijck, ‘Leren voor beleid : over
regeren en vooruitdenken’, in P. den Hoed en A-G. Keizer (red.), Op
steenworp afstand, Op de brug tussen wetenschap en politiek, Amsterdam:
Amsterdam University Press, pp. 317-384.

 Zie o.a. beleidsreactie Kabinet op het AWT-advies Kennis voor Beleid
– beleid voor kennis, brief van minister van OCW d.d. 1 mei 2006 en de
brief van de minister van BZK over de kennis en adviesfunctie
Rijksoverheid, d.d.12 mei 2006.

 De term medialogica is afkomstig uit een gelijknamig RMO-advies uit
2003. De term dramademocratie is afkomstig van Mark Elchardus (2002).

 Roger A. Pielke Jr., 2007, The honest broker, making sense of science
in policy and politics, Cambridge University Press. 

 In het regeerakkoord is € 15 mln. ingeboekt aan bezuiniging op het
kennis- en adviesstelsel. Daarenboven worden kennis- en
adviesinstellingen betrokken in de generieke efficiencykorting van 5%
Rijk, ZBO’s, en Hoge Colleges van Staat.

 De rol die strategische adviesraden kunnen en moeten spelen binnen een
bepaald beleidsdomein is mede afhankelijk van de aanwezigheid van andere
kennis- en adviesinstellingen in dat domein (contingentieprincipe).

 Voor de adviesdomeinen die niet onder een van de genoemde clusters
kunnen vallen, kan op andere wijze in de behoefte aan advies kan worden
voorzien. Dit geldt voor de in de kabinetsreactie op de evaluatie van de
Adviesraad Gevaarlijke Stoffen (TK 29383, nr. 111) voorgenomen opheffing
van deze adviesraad.

 PAGE   1 

 PAGE   9 

De kwaliteit van de verbinding