Preview document (🔗 origineel)

---

26 452	Belastingen als beleidsinstrument

Nr.	VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

		Vastgesteld {datum} 

Binnen de commissie voor de Rijksuitgaven hebben enkele fracties de
behoefte om over de brief van de minister van Financiën van 17 juni
2008 inzake de beantwoording van feitelijke vragen over het rapport van
de Algemene Rekenkamer ‘Belastingen als beleidsinstrument. Terugblik
2008’ (26452-7) de navolgende vragen en opmerkingen aan het kabinet
voor te leggen. 

De vragen en opmerkingen zijn op 30 oktober 2008 aan de minister van
Financiën gezonden. Bij brief van … zijn deze door de minister
beantwoord. 

Vragen en antwoorden zijn hieronder afgedrukt.

De voorzitter van de commissie,

Aptroot

De griffier van de commissie,

Groen

Inhoudsopgave

I. Vragen en opmerkingen vanuit de fracties 

Inleiding

Beleidsvoorbereiding belastinguitgaven

Verantwoording departementen

Overige vragen

								

II. Reactie van de minister

Inleiding

Beleidsvoorbereiding belastinguitgaven

Verantwoording departementen

Overige vragen							



Inleiding

De leden van de CDA-fractie zijn blij dat de Algemene Rekenkamer heeft
kunnen concluderen dat er verbeteringen zijn doorgevoerd sinds 1999 en
2003. Genoemde leden noemen hierbij de afbakening van het begrip
belastinguitgave, de verbeterde opzet in de beleidsvoorbereiding door de
introductie van het herziene toetsingskader voor nieuwe
belastinguitgaven, en de opname van de belastinguitgaven in een bijlage
bij de Miljoenennota. Er zijn evaluaties uitgevoerd, zij het in beperkte
mate. Naast deze positieve punten signaleren de leden van de CDA-fractie
met de Algemene Rekenkamer ook enkele punten die kunnen worden
verbeterd. Ook de leden van de VVD-fractie signaleren punten die kunnen
worden verbeterd.

Beleidsvoorbereiding belastinguitgaven

De leden van de CDA-fractie zijn blij dat er de afgelopen jaren
verbeteringen op het gebied van de beleidsvoorbereiding van
belastinguitgaven zijn doorgevoerd, maar zijn van mening dat deze
verbeteringen niet voldoende soelaas bieden. Na 2002 zijn de volgende
belastinguitgaven ingevoerd: startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid,
filmstimuleringsregelingen, vrijstelling cultuurgrond, vrijstelling
natuurgrond, verlaging tarief voor dieselauto’s met roetfilter, aftrek
wegens geen of geringe woningschuld, vrijstelling accijns
biobrandstoffen, vrijstelling overdrachtsbelasting stedelijke
herstructurering, ouderschapsverlofkorting, levensloopverlofkorting. De
Algemene Rekenkamer constateert dat alleen voor de startersaftrek bij
arbeidsongeschiktheid aspecten uit het toetsingskader zijn toegepast
door de desbetreffende minister (Economische Zaken (EZ)). Kan het
kabinet toelichten waarom in zo weinig gevallen het toetsingskader is
toegepast? Het kabinet geeft te kennen dat er naar wordt gestreefd om
alle aspecten uit het toetsingskader expliciet toe te lichten in de
Memorie van Toelichting van het desbetreffende wetsvoorstel, zo hebben
de leden van de CDA-fractie begrepen. Kan het kabinet toelichten hoe dit
streven concreet ingevuld gaat worden? Kan het kabinet toezeggen dat het
niet bij een streven blijft, maar dat concreet actie ondernomen gaat
worden? 

Kan het kabinet uiteenzetten welke belastinguitgaven in 2009 worden
ingevoerd en kan het toetsingskader worden nagelopen per
belastinguitgave?

Genoemde leden zijn verder benieuwd naar de mening van het kabinet over
de door de departementen genoemde argumenten om geen gebruik te maken
van het toetsingskader. Wat vindt het kabinet van het argument dat het
toetsingskader weliswaar niet formeel is toegepast, maar dat de aspecten
daarvan in beginsel wel zijn meegenomen in de voorbereiding? Vindt het
kabinet deze niet-formele toepassing voldoende? Is het kabinet van
mening dat de eerste drie aspecten van het toetsingskader, te weten de
probleemstelling, de doelformulering en de noodzaak van financiële
interventie, helder in de beleidsoverwegingen moeten worden meegenomen
en weergeven? Voorts willen genoemde leden graag weten hoe het kabinet
gaat realiseren dat de drie andere aspecten - waarom een (fiscale)
subsidie in plaats van een heffing, waarom een fiscale subsidie in
plaats van een directe subsidie, ex ante (voor de invoering of
aanpassing van de regeling) duidelijk maken dat een goede evaluatie is
verzekerd - expliciet in de beleidsoverwegingen worden meegenomen? 

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het feit dat er
volgens het kabinet niet in alle gevallen ruimte is voor volledige
toepassing van het toetsingskader, namelijk indien in een
coalitieakkoord of amendement de afweging voor het instrument reeds is
vastgelegd. Begrijpen genoemde leden het goed dat dit volgens het
kabinet de enige twee uitzonderingen zijn? En begrijpen genoemde leden
het goed dat in deze twee gevallen de andere elementen uit het
toetsingskader altijd zullen worden toegepast? De genoemde leden van de
CDA-fractie vragen een reactie, kan het kabinet daarbij ingaan op het
antwoord van de Algemene Rekenkamer op vraag 3 van Kamerstuk 26 452, nr.
8?

Inzake de opvatting van het kabinet over een striktere toepassing van
het toetsingskader, “dat in sommige gevallen zoals door het sluiten
van een coalitieakkoord of het aannemen van een amendement, de
instrumentkeuze voor belastinguitgaven al kan zijn gemaakt” en dat
“in die gevallen alleen achteraf de argumentatie er aan kan worden
getoetst”, delen de leden van de VVD-fractie de conclusie niet. In de
motivering van een kabinetsvoorstel dat uit een coalitieakkoord
voortvloeit zal volgens de leden van de VVD-fractie sprake moeten zijn
van adequate parlementaire toetsings- en controlemogelijkheden. Het
kabinet heeft ook een eigen zelfstandige verantwoordelijkheid en is meer
dan de uitvoerder van een van te voren opgestelde dienstregeling.

De leden van de VVD-fractie vraagt een reactie op voorgaande.

De leden van de CDA-fractie hebben begrepen dat het kabinet het
toetsingskader niet altijd zal toepassen indien een oude regeling in een
nieuwe regeling wordt voorgezet. Het kabinet licht toe dat de toepassing
van het toetsingskader in gevallen waarin wel sprake is van een
hernieuwde politieke doelstelling om een regeling te handhaven wel voor
de hand ligt, maar dat de toepassing van het toetsingskader bij gevallen
waarin het louter een technische verwerking betreft van het handhaven
van een bestaande regeling niet in de reden ligt. Kan het kabinet
uiteenzetten wat precies wordt bedoeld? Wat is precies het onderscheid
tussen een hernieuwde politieke doelstelling en louter een technische
verwerking? Is het kabinet voornemens het formele toetsingskader altijd
toe te passen, tenzij expliciet wordt uitlegt waarom dit niet hoeft te
gebeuren?

Verantwoording departementen

De leden van de CDA-fractie zijn blij dat sedert de Miljoenennota 2003
de belastinguitgaven voor alle belastingsoorten in de Miljoenennota
worden vermeld. Ook zijn genoemde leden positief gestemd over het feit
dat de regelgeving in de Rijksbegrotingsvoorschriften voor de
verantwoording in de departementale begrotingen is verbeterd. De
belastinguitgaven worden echter niet verantwoord in de departementale
jaarverslagen, hetgeen de Algemene Rekenkamer jammer vindt. Het kabinet
is van mening dat de belastinguitgaven in de begroting zijn opgenomen om
een integraal overzicht te verschaffen van de kosten van het beleid,
hetgeen ten goede komt aan het autorisatierecht van de Kamer. Is het
kabinet van mening dat een verantwoording van de beleidsuitvoering in de
departementale jaarverslagen volledig kan zijn zonder de bedragen,
benutting en effecten van de belastinguitgaven? Denkt het kabinet dat
het opnemen van bedragen, de benutting en effecten van de
belastinguitgaven in de departementale jaarverslagen het
autorisatierecht van de Tweede Kamer ten goede komt? Is het kabinet van
mening dat het feit dat departementen zich vanaf het begrotingsjaar 2009
in hun begrotingen gaan concentreren op beleidsdoelstellingen van het
kabinet met zich meebrengt dat de inzet en effecten van
belastinguitgaven op deze beleidsdoelstellingen moeten worden
verantwoord?

De leden van de VVD-fractie constateren eveneens dat het kabinet nog
steeds niet de mening van de Algemene Rekenkamer deelt dat
belastinguitgaven ook in de departementale jaarverslagen verantwoord
moeten worden. De leden van die fractie achten de daarvoor gegeven
argumenten ontoereikend. De verantwoording vindt naar hun oordeel
onvoldoende plaats via de reguliere kanalen in het Belastingplan, de
Miljoenennota en het Financieel jaarverslag van het Rijk. Het gaat om
fiscale instrumenten in het kader van departementaal beleid. Inzicht in
de effectiviteit daarvan zijn voor de leden VVD-fractie van groot
belang, zeker omdat het financiële belang van belastinguitgaven stijgt
en de meeste belastinguitgaven hoger uitvallen dan in eerste instantie
werd geraamd. Van toelichting van dit laatste in de miljoenennota is
meestal geen sprake. 

De leden van de CDA-fractie zijn zoals reeds vermeld ook blij met de
verbeterde regelgeving in de Rijksbegrotingsvoorschriften waardoor de
vakministeries in hun begrotingen naast het budgettaire belang ook de
doelstellingen, beoogde effecten en resultaten van belastinguitgaven en
belastinguitgaven die zich over meerdere departementale operationele
doelstellingen uitstrekken moeten vermelden. Volgens de Algemene
Rekenkamer geven echter alleen de ministers van Economische Zaken (EZ),
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Verkeer en Waterstaat (VenW)
informatie over het budgettaire belang van belastinguitgaven, en
daarnaast geven alleen de ministers van EZ en SZW op onderdelen
informatie over het gebruik en de effecten van belastinguitgaven. Hebben
de leden van de CDA-fractie goed begrepen dat het kabinet dit gaat
aanpakken door in het IOFEZ aandacht hiervoor te vragen en het toetsing
aan te scherpen? Is dit inmiddels al gebeurd? Is het kabinet voornemens
alle departementen aan deze aangescherpte toetsing te onderwerpen? Is
het kabinet ervan overtuigd dat het vragen van aandacht in het IOFEZ en
het aanscherpen van toetsing voldoende is om ervoor te zorgen dat alle
ministers de Rijksbegrotingsvoorschriften in de toekomst volledig gaan
naleven? Zo niet, welke aanvullende maatregelen heeft het kabinet in
petto? Kan het kabinet toezeggen dat de begrotingen 2009 naast het
budgettaire belang ook de doelstellingen, beoogde effecten en resultaten
van belastinguitgaven en belastinguitgaven die zich over meerdere
departementale operationele doelstellingen uitstrekken zullen bevatten? 

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het feit dat het
kabinet het bestaande overzicht van belastinguitgaven in de
Miljoenennota zal uitbreiden met regelingen die op belastinguitgaven
lijken of tot een grote budgettaire derving leiden. Kan het kabinet een
overzicht geven van de regelingen die op belastinguitgaven lijken of tot
een grote budgettaire derving leiden, maar die niet in het overzicht van
de belastinguitgaven in de Miljoenennota 2008 zijn opgenomen? Kan het
kabinet het criterium grote budgettaire derving nader toelichten? 

De leden van de CDA-fractie hebben begrepen dat het kabinet geen verdere
indicatie van de uitvoeringskosten kan geven dan het indicatieve cijfer
van 0,5% van de met de belastinguitgaven gemoeide derving. Waarop is dit
cijfer gebaseerd? Waarom geldt dit cijfer voor alle belastinguitgaven,
terwijl deze onderling in aard en opzet erg kunnen verschillen? Is het
inderdaad zo dat dit cijfer reeds sinds 2002 wordt gebruikt? Zo ja, is
sindsdien geanalyseerd of dit cijfer nog steeds kan worden gehanteerd?
Kan het kabinet verklaren waarom drie van de acht evaluaties die de
Algemene Rekenkamer heeft onderzocht geen enkele indicatie bevatten van
de omvang van de kosten die samenhangen met desbetreffende regeling? Kan
het kabinet aangeven hoe dit is geregeld in de overige, niet door de
Algemene Rekenkamer onderzochte evaluaties?

Overig

De leden van de CDA-fractie zijn verheugd met het feit dat het kabinet
nog steeds de termijn van vijf jaar hanteert voor de evaluatie van de
belastinguitgaven en met het feit dat in deze evaluaties aandacht wordt
besteed aan de effectiviteit van de belastinguitgaven.

Genoemde leden hebben kennisgenomen van het feit dat de meeste
belastinguitgaven hoger uitvallen dan werd geraamd. Kan het kabinet een
overzicht geven van de jaarlijkse verschillen tussen de raming en de
realisatie vanaf 2001, alsook een verklaring van en toelichting op deze
verschillen? Ook zouden zij graag van het kabinet vernemen wat zij
concreet gaat doen om dit te veranderen? Hoe denkt het kabinet over de
kwaliteit van de ex ante raming van budgettaire consequenties van
belastinguitgaven? En wat is de mening van het kabinet over de
beheersbaarheid en voorspelbaarheid van de belastinguitgaven? Is dit
voldoende volgens het kabinet?

Voorts hebben de leden van de CDA-fractie kennisgenomen van het feit dat
het financiële belang van de belastinguitgaven sneller stijgt dan de
inflatie. Kan het kabinet een overzicht geven van de belastinguitgaven
waarvan het financiële belang vanaf 2001 jaarlijks meer is toegenomen
dan de inflatie? Ook vernemen genoemde leden graag hoe het kabinet een
en ander verklaart en of het kabinet voornemens is actie op dit terrein
te ondernemen? 

Wanneer wordt de vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen
forfaitair rendement opnieuw geëvalueerd? Kan het kabinet toezeggen dat
bij deze toekomstige evaluatie de kritiek van de Algemene Rekenkamer op
de laatste evaluatie van de vrijstelling rechten op bepaalde
kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement in ogenschouw genomen zal
worden? 

Kan het kabinet toezeggen dat de minister van Financiën de
beleidsverantwoordelijke minister in de toekomst altijd bij het
evalueren van een bepaalde belastinguitgave zal worden betrokken?