Preview document (🔗 origineel)

---

Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel

1	Inleiding

Inzet

Het kabinet, in het bijzonder de Minister van Justitie, wordt bij de
totstandkoming van wetgeving nadrukkelijk aangesproken op de criteria
die gelden bij de keuze voor een sanctiestelsel: wanneer wordt het
strafrecht ingezet en wanneer het bestuursrecht met de bestuurlijke
boete? Hierover zijn eerder door de regering posities ingenomen en zijn
door de Minister van Justitie gezichtspunten aangegeven. 

In de afgelopen 15 jaar is op veel terreinen gekozen voor handhaving
door middel van de bestuurlijke boete. Deze wijze van handhaving vervult
op verschillende omvangrijke beleidsterreinen inmiddels een onmisbare
functie, onder andere ter versteviging van het gemeentelijke
veiligheidsbeleid. Het lijkt dan goed nader in te gaan op de
omstandigheden waaronder een keuze voor de bestuurlijke boete aangewezen
is en op de plaats die de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving in den brede innemen. Daarbij kan betrokken worden de
mogelijkheden die voortkomen uit de invoering van de Wet OM-afdoening
waarmee niet alleen de mogelijkheid gerealiseerd wordt dat het openbaar
ministerie een straf oplegt (de OM-strafbeschikking), maar ook dat
(buitengewoon) opsporingsambtenaren en bestuursorganen de mogelijkheid
krijgen een straf (bijvoorbeeld een geldboete) op te leggen
(respectievelijk de politiestrafbeschikking en de bestuurlijke
strafbeschikking). 

Deze nota beperkt zich tot de punitieve handhaving. Reparatoire
handhaving en preventief optreden van de overheid worden niet besproken.

De nota is door mij aangekondigd bij gelegenheid van de behandeling van
de wetsvoorstellen bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte
verkeersovertredingen en bestuurlijke boete overlast in de openbare
ruimte in de Eerste Kamer (Handelingen I 2007/08, blz. 13 477), evenals
in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel
Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (29 702). 

Effectiviteit

Bij de keuze voor een sanctiestelsel staat de effectiviteit van de
handhaving centraal. Dit geldt als uitgangspunt voor het afwegingskader
in deze nota. Bij het bereiken van ‘effectiviteit’ gaat het om de
samenhang tussen twee elementen. Ten eerste betreft dat de wijze waarop
deskundigheid en capaciteit kunnen worden verzorgd ten behoeve van het
toezicht op de naleving van rechtsregels en vervolgens het sanctionerend
optreden wanneer van overtreding blijkt. Soms behoort de politie dat te
doen, soms kan dat beter worden verzorgd door functionarissen in dienst
van bestuursorganen, zoals toezichthouders of buitengewoon
opsporingsambtenaren van gemeenten en inspecties. Ten tweede gaat het om
het incasseren van een opgelegde geldboete en – wanneer de burger of
het bedrijf zich verzet tegen de hem opgelegde sanctie – het
behandelen van beroeps- en bezwaarschriften en het voor de rechter
behandelen van zaken. 

Onderdeel van dit uitgangspunt is dat het Rijk de gemeenten in staat
stelt de  bestuurlijke handhaving te intensiveren, waarbij
terughoudendenheid wordt betracht met het opstellen van dwingende
regelgeving voor decentrale overheden over de uitvoering daarvan. 

Het kader dat in deze nota ontwikkeld wordt, moet niet als dogmatisch
worden gezien in de zin dat een bepaalde uitkomst zou kunnen dwingen tot
een keuze tussen sanctiestelsels, ook indien dit bijvoorbeeld ten koste
zou gaan van effectiviteit in het toezicht. Het is uiteindelijk altijd
de wetgever die bepaalt hoe de samenhang in de gehele handhaving het
beste verzorgd kan worden. Naast de effectiviteit in de zin van inzet
van deskundigheid en capaciteit ten behoeven van toezicht en
sanctionerend optreden, is ook van belang de effectiviteit met
betrekking tot de bevordering van de naleving. Soms zal een
strafrechtelijke sanctie effectiever zijn, soms een bestuurlijke
(boete). 

Toekomstgericht

De nota is uitdrukkelijk bedoeld als een richtinggevend kader voor
toekomstige wet- en regelgeving. Er is geen aanleiding bestaande
wetgevingcomplexen door te lichten op overeenstemming met deze nota.
Maar als sprake is van wetgeving op nieuwe terreinen of van structurele
omvorming van bestaande wetgeving, is het functioneel daarbij de
voorliggende uitgangspunten te betrekken. Daarbij zullen evenwel de
traditie op de betrokken beleidsvelden en de daaraan verbonden expertise
en informatiehuishouding vanzelfsprekend een grote rol spelen. Wat in de
praktijk werkt, moet ook vooral zo blijven werken. 

Insteek en methode

In deze nota zal aandacht worden geschonken aan de omstandigheden
waaronder de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke weg, eventueel
in de vorm van de bestuurlijke strafbeschikking, wordt bewandeld. Bij de
totstandkoming van deze nota is gebruik gemaakt van de vele literatuur
die voorhanden is over dit thema, evenals van een tweetal
expertbijeenkomsten waarin wetenschappers, functionarissen uit de
praktijk van het toezicht en de opsporing en departementen betrokken
werden in de discussie over een verantwoorde koers, alsmede van nadere
afstemming met departementen en het openbaar ministerie.

2	Ontwikkelingen

Opkomst van de bestuurlijke boete

In het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw werd een
handhavingstekort gesignaleerd in het ordeningsrecht en werd versterking
van de handhaving voorgestaan door meer verantwoordelijkheid daarvoor
neer te leggen bij het bestuursorgaan dat met de uitvoering van de
desbetreffende wetgeving is belast. Om het bestuursorgaan beter toe te
rusten op die taak, stelde de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten in 1994 in het advies “Handhaving door
bestuurlijke boeten” voor in veel wetten op het terrein van het
economische ordeningsrecht de bestuurlijke boete in te voeren. Hiermee
zou het bestuursorgaan, naast de al beschikbare reparatoire sancties die
soms onvoldoende mogelijkheden voor snelle of lichte correctie boden,
meer mogelijkheden hebben tot passende handhaving. Overtredingen met een
geringe normatieve lading die eenvoudig zijn vast te stellen, zouden met
de bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan, wanneer het bestuursorgaan
over voldoende expertise en distantie beschikt. 

De Commissie sprak zich ook uit over de verhouding van de bestuurlijke
boete tot het strafrecht. Zij achtte twee modellen voor inrichting van
een bestuurlijke boetewet denkbaar. In ‘model A’ komt de
bestuurlijke boete in plaats van het strafrecht, maar blijft de
strafbaarstelling wel bestaan voor het geval de normschending ernstiger
te nemen is, bijvoorbeeld doordat zij gepaard gaat met het toebrengen
van letsel aan personen of schade aan goederen of indien sprake is van
recidive. In ‘model B’ blijven de beboetbare feiten tevens strafbare
feiten, waardoor een duaal handhavingssysteem ontstaat. Het kabinet nam
deze voorstellen over. Deze pasten in het meer algemene streven naar een
versterking van het initiatief van belanghebbenden ter preventie en
normhandhaving langs bestuursrechtelijke en civielrechtelijke weg.
Hoewel de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten een
voorkeur uitgesproken had voor model A, achtte het kabinet model B ook
een bruikbaar alternatief. 

Sindsdien is in veel wetten de bestuurlijke boete geïntroduceerd. Naast
het streven uitvoering en handhaving van wetgeving in één hand te
brengen, kon ook de specialistische kennis die nodig is voor de
handhaving van bepaalde wetgeving een reden zijn voor
bestuursrechtelijke handhaving. Soms werd voor bestuurlijke beboeting
gekozen omdat er onvoldoende capaciteit voor strafrechtelijke handhaving
aanwezig was: politie en justitie waren in de jaren ’80 en ’90
vooral bezig met het op orde krijgen van de aanpak van de sterk
toegenomen gewone criminaliteit. Op veel terreinen functioneert de
bestuurlijke boete naar tevredenheid en bevordert zij een effectieve
handhaving. 

Inmiddels is in het wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet
bestuursrecht (29 702) voorzien in een algemene regeling van de
bestuurlijke boete en de daarbij in acht te nemen waarborgen, waardoor
veel bepalingen in specifieke bestuurlijke boetewetten overbodig worden.
Via een aparte aanpassingswet wordt in aanpassing van deze wetten
voorzien. 

Ontwikkeling in het strafrecht

Ondertussen heeft ook de strafrechtelijke handhaving aanzienlijke
ontwikkelingen doorgemaakt. Overtreding van steeds meer bepalingen uit
ordeningswetgeving werd strafbaar gesteld, voornamelijk op basis van de
Wet op de economische delicten. Daarnaast werd op een aantal terreinen
– dat van de belastingen, de waterschappen en het milieu – voorzien
in een transactiebevoegdheid in handen van het bestuur (bestuurlijke
transactie). Het openbaar ministerie richtte de organisatie in op de
verwerking van grote aantallen transacties en processen-verbaal. Ook
werd voor de behandeling van specialistische financieel-economische en
milieuzaken het Functioneel parket (FP) opgericht en voor de verwerking
van eenvoudige zaken de Centrale verwerkingseenheid OM (CVOM). Thans
werkt het openbaar ministerie aan het stapsgewijs invoeren van de
strafbeschikking, die als verschil met de strafrechtelijke transactie
kent dat eerst indien de verdachte in verzet komt tegen de
strafbeschikking, de zaak aan de rechter wordt voorgelegd. Door deze
organisatorische wijzigingen en de komst van de strafbeschikking behoeft
men niet meer louter op basis van capacitaire overwegingen voor de
bestuurlijke boete te kiezen.

De nieuwe mogelijkheid van de OM-afdoening brengt mee dat, waar in deze
nota wordt gesproken van strafrechtelijke handhaving, waar nodig een
onderscheid wordt gemaakt tussen de traditionele afdoening binnen het
strafrecht (vervolging door het openbaar ministerie en bestraffing door
de strafrechter) en de strafbeschikking (bestraffing door het openbaar
ministerie, een opsporingsambtenaar of een bestuursorgaan).

Onderscheid

Aldus maakt zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke
handhaving forse ontwikkelingen door. In 2005 zond mijn ambtsvoorganger
een notitie aan de Tweede Kamer waarin op de keuze van sanctiestelsels
wordt ingegaan. Naast het bestuursrecht en het strafrecht, wordt in die
notitie de privaatrechtelijke handhaving besproken. In de notitie staan
indicatoren die behulpzaam kunnen zijn bij de keuze voor de inrichting
van de handhaving op een bepaald terrein. Deze bieden bruikbare
aanknopingspunten waarvan bij veel wetgeving al gebruik is gemaakt en
die thans nog nader worden uitgewerkt. In het kader van deze discussie
wordt in het onderstaande nader aangeduid wanneer wetgeving zich in het
bijzonder leent voor bestuursrechtelijke handhaving (bestuurlijke boete)
en wanneer strafrechtelijke handhaving (traditionele strafrechtelijke
afdoening dan wel de nieuwe mogelijkheid van de bestuurlijke
strafbeschikking) meer aangewezen is. Daarbij moet bedacht worden dat
met de invoering van de (bestuurlijke) strafbeschikking er – nog meer
dan bij de inzet van buitengewoon opsporingsambtenaren bij de
traditionele afdoening in het strafrecht – een glijdende schaal kan
zijn waar het gaat om de betrokkenheid van het bestuur bij de
handhaving.

3	Over de noodzaak tot verheldering

Behoefte aan verheldering

De in de vorige paragraaf geschetste ontwikkelingen, in het bijzondere
de opkomst van de bestuurlijke boete op tal van terreinen in combinatie
met de – gefaseerde – invoering van het nieuwe instrumentarium van
de Wet OM-afdoening vragen om een nadere visie van het kabinet op de
keuze tussen sanctiestelsels. In deze nota wordt een nadere visie van
het kabinet op de keuze tussen sanctiestelsels gepresenteerd. Hiermee
wordt tegemoet gekomen aan de behoefte aan verheldering.

Eenduidigheid versus maatwerk

De handhaving van wetgeving moet voldoen aan eisen van doeltreffendheid,
doelmatigheid en rechtmatigheid, evenals aan hiermee samenhangende eisen
aan onafhankelijkheid, deskundigheid en rechtsgelijkheid. Ook moet de
afhandeling van bezwaar/verzet goed zijn georganiseerd en moet een
efficiëntie incasso van boetes mogelijk zijn. Waar mogelijk moet ook
ruimte worden geboden aan de eigen verantwoordelijkheid van
bestuursorganen. Zowel bij de inrichting van het sanctiestelsel als bij
de daadwerkelijke handhaving door het orgaan dat met de handhaving is
belast, dient met deze eisen rekening te worden gehouden. Met
inachtneming hiervan hoeft het geen bezwaar te zijn, of kan het zelfs
voor de hand liggen, dat er verschillende sanctiestelsels zijn, zodat
maatwerk geboden kan worden waar dat nodig is. Er zijn immers vele
uiteenlopende omstandigheden waaronder handhavend moet worden
opgetreden: dan is er alle reden om daar rekening mee te houden. Zo kan
worden geconstateerd dat de opkomst van de bestuurlijke boete in veel
gevallen een nuttige en wenselijke aanvulling op het bestaande arsenaal
aan bestuursrechtelijke maatregelen vormt, waardoor de naleving van de
regels op doeltreffende wijze kan worden bevorderd. 

Functionele verschillen

Maatwerk en differentiatie moeten mogelijk blijven. Dat mag er echter
niet toe leiden dat het grotere geheel uit het oog wordt verloren.
Handhaving op een bepaald deelterrein dient altijd in samenhang met de
gekozen handhaving op andere (deel)terreinen te worden gezien. Vermeden
moet worden dat zonder goede redenen de handhaving op veel verschillende
manieren en verdeeld over veel verschillende organen plaatsvindt. Dat
zou immers kunnen leiden tot onduidelijkheid zowel bij burgers en
bedrijven als bij de handhavende instanties, en daardoor ten koste
kunnen gaan van de effectiviteit van de handhaving.

Dit leidt tot de algemeen onderschreven noodzaak om verschillen te
beperken tot wat werkelijk noodzakelijk en functioneel is en daarom ook
uit te leggen valt. Gemotiveerde verschillen dus wel, ongemotiveerde
niet. De opgave is hiermee bepaald: gezocht moet worden naar een niveau
van (gemotiveerde) verschillen dat maatwerk in de handhaving mogelijk
maakt, maar tegelijk moet dit niet zover worden doorgezet dat dit niet
meer begrepen kan worden door zowel burgers en bedrijven, als
handhavers. Daarbij dienen de eisen die aan goede handhaving moeten
worden gesteld, als hiervoor vermeld, in acht genomen te worden. 

4	 Specifieke rechtsbetrekkingen, ‘besloten context’

Toenemende verbindingen overheid - burger

De ontwikkelingen na de Tweede Wereldoorlog hebben te zien gegeven dat
de behoefte aan ordening van het maatschappelijke leven sterk is
toegenomen. Mede door de groei van de welvaart en de opbouw van de
verzorgingsstaat was er een enorme toename van wetten en regels die met
‘beleidsinstrumentele wetgeving’ of ‘ordeningsrecht’ worden
aangeduid. Dat geldt onder andere voor het wegverkeer, de financiële
betrekkingen tussen overheid en burger, de ruimtelijke ordening, de
economie, het milieu en de gezondheidszorg. Door deze wetgeving is een
veelheid aan rechtsbetrekkingen ontstaan tussen overheidsinstanties
enerzijds en burgers en bedrijven anderzijds. 

Voorrang voor bestuurlijke boete

Niet zelden zijn dat rechtsbetrekkingen die als specifiek zijn aan te
duiden: er is in het kader van de uitvoering van de wet een
rechtstreekse verbinding tussen een overheidsorgaan en de burger of het
bedrijf. De burger is dan belastingplichtige of uitkeringsgerechtigde,
de ondernemer heeft met allerlei vergunningen te maken. De overheid
heeft tot taak om binnen zulk een ‘besloten context’ gericht
toezicht te houden op de naleving van de wet door burgers en bedrijven;
die kennen uit dien hoofde het desbetreffende bestuursorgaan, net zoals
dat orgaan zijn doelgroep kent. Met dat gerichte toezicht kan de
overheid optreden tegen schending van de regels: door de burger of het
bedrijf daarop aan te spreken, door een waarschuwing te geven, of door
met kracht een einde te maken aan de regelovertreding (door
‘reparatoire sancties’ zoals last onder dwangsom en last onder
bestuursdwang). 

In deze ‘besloten context’ bestaat een voorkeur voor
bestuursrechtelijke sanctionering, dat wil zeggen dat als uitgangspunt
wordt genomen de idee van een brede verantwoordelijkheid voor de
handhaving van het betrokken bestuursorgaan dat met de uitvoering van de
wet is belast. De bestuurlijke boete is hier functioneel en kan de
andere (bestuursrechtelijke) handhavingsinstrumenten kracht bijzetten in
het tot uitdrukking brengen van de afkeuring van de regelovertreding en
daarmee verdere overtreding ontmoedigen. Bovendien biedt de bestuurlijke
boete soms snellere en eenvoudigere mogelijkheden dan reparatoire
sancties. 

Besloten versus open context

Gemakkelijk kunnen misverstanden ontstaan over wat precies wordt bedoeld
met een ‘besloten context’. Er kan al snel een relatie tussen een
overheidsorgaan en een burger/bedrijf worden gelegd, zoals tussen een
gemeentebestuur en de inwoners, of tussen Staatsbosbeheer en wandelaars.
Daarmee is er nog niet vanzelfsprekend sprake van een ‘besloten
context’. Kenmerkend voor een besloten context is:

het bestaan van een gespecialiseerd bestuursorgaan dat men de uitvoering
van zekere wetten is belast, en uit dien hoofde te maken heeft met een
afgebakende doelgroep;

dat tussen dat orgaan en de doelgroep verbindingen zijn (vaak is er ook
communicatie tussen beide) ter uitvoering van de wet of ten behoeve van
het toezicht op de naleving van wettelijke bepalingen.

Indien niet aan beide voorwaarden is voldaan, is er sprake van een open
context: een niet of niet duidelijk afgebakende doelgroep en het
ontbreken van rechtstreekse verbindingen. Zie hierover paragraaf 5.
Hiermee ontstaat de noodzaak om met algemeen (ongericht) toezicht te
letten op de naleving van wetten. Duidelijk moet wel zijn, dat een
context niet gelijk staat aan ‘publieke ruimte’: zo zijn er normen
waarvan de handhaving in de openbare ruimte geschiedt maar toch in een
‘besloten context’ vallen omdat ze voldoen aan de bovenvermelde
criteria.

Archetype van een besloten context is de warenmarkt waar men
vergunningplichtig is en een marktmeester toeziet of men een geldige
vergunning heeft en men zich aan de daaraan verbonden voorwaarden houdt.
Archetype van een open context is het overschrijden van een maximum
snelheid, waar algemene surveillance met camera’s of door de politie
nodig is.

In veel gevallen zal het duidelijk zijn of er sprake is van een open of
een besloten context. Soms is dat minder sterk het geval en bevindt zich
de kwestie in een grijs gebied daartussen: dan zullen ook andere
criteria mee moeten helpen om een goede keuze tussen sanctiestelsels
mogelijk te maken.

Soms ook bij zwaardere sancties

Deze voorkeur voor bestuursrechtelijke sanctionering in een besloten
context geldt zeker indien sprake is van betrekkelijk lichte feiten die
met niet al te zware sancties (geldboetes) worden afgedaan. Maar dit kan
ook gelden, indien hoge geldboetes noodzakelijk zijn om de naleving van
regels door bijvoorbeeld grote bedrijven te stimuleren. Dan is een
bestuurlijke boetebevoegdheid verantwoord als het bestuursorgaan een
grote mate van professionaliteit bezit waarmee de kwaliteit, de
afstandelijkheid en de aandacht voor de rechtswaarborgen voor burgers en
bedrijven voldoende verzorgd zijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor
hooggespecialiseerde diensten als de NMa en de AFM.

Daarbij geldt wel een harde grens indien vanwege de ernst van de
overtreding een vrijheidsstraf mogelijk moet zijn. Gelet op de Grondwet
en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden is vrijheidsbeneming uitsluitend door de rechter
op te leggen, en dient om die reden het strafrecht toepassing te
krijgen. Wat algemener geformuleerd is het strafrecht aangewezen als
vergaande inbreuken op de burgerlijke vrijheden aan de orde zijn, dan
wel toepassing van ingrijpende onderzoeksbevoegdheden zoals het
afluisteren van vertrouwelijke communicatie en infiltratie. Dergelijke
bevoegdheden zijn nodig voor de opheldering van ernstiger criminaliteit
en dienen omgeven te zijn met de strafvorderlijke waarborgen. Een grens
voor de bestuursrechtelijke handhaving wordt daarmee gevonden in de
ernst en de aard van de wetsovertreding. Hiermee is gesteld dat als de
overtreding een zodanig aanzienlijke inbreuk maakt op de belangen van
burgers en bedrijven, of een forse bedreiging vormt voor het integere
functioneren van (sectoren binnen) de samenleving, morele afkeuring met
strafrechtelijke handhaving niet achterwege kan blijven, dat een reden
vormt om (ook als sprake is van specifieke rechtsbetrekkingen), toch het
strafrecht toe te passen. 

 

De algemene eisen van professionaliteit

Introductie van een bestuurlijke boete vereist dat het bestuursorgaan
dat met deze vorm van handhaving belast wordt de beschikking heeft over
voldoende functionarissen met voldoende deskundigheid – zowel op het
gebied van de te handhaven wetten als op het gebied van het
handhavingsproces – om deze taak uit te voeren. Ook vereist deze keuze
dat bezwaar- en beroepschriften kunnen worden afgehandeld en dat er zo
nodig incassomogelijkheden zijn. 

Indien een (decentraal) bestuursorgaan niet makkelijk op eigen kracht
voldoende professionaliteit kan verzorgen, kan een samenwerkingsverband
met andere organen daar mogelijk in voorzien. Indien ook dit niet
mogelijk is, of niet in voldoende mate kan worden georganiseerd, ligt
een keuze voor de bestuurlijke boete niet voor de hand. Als het probleem
niet zozeer ligt bij de professionaliteit van de toezichthoudende
functionarissen maar in de juridische afwerking, zou het model van de
bestuurlijke strafbeschikking uitkomst kunnen bieden (zie verderop) 

Andere randvoorwaarden

De idee van een ‘besloten context’ is dat deze min of meer als een
afgezonderd geheel kan worden gezien, waarbinnen men met elkaar van doen
heeft in de regulerende zin. Dan is bestuursrechtelijke sanctionering
aangewezen. Dat kan lastiger zijn wanneer er een zodanige verwevenheid
van de in het geding zijnde overtredingen is met andere zwaardere en dus
strafrechtelijk te handhaven delicten, dat een splitsing van
handhavingsregiems bepaald ongewenst is. Zulk een keuze kan ook worden
ingegeven indien meespeelt dat er behoefte is aan een registratie in de
justitiële documentatie of het aangewezen is dat de boete op grond van
de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging strafrechtelijke
sancties ook in een andere lidstaat van de EU ten uitvoer moet kunnen
worden gelegd. Zelfs kan EU-regelgeving dwingen te kiezen voor
strafrechtelijke sanctionering die in voorkomende gevallen kan worden
vormgegeven door een bestuurlijke strafbeschikking. 

Soms kan de noodzaak van rechtseenheid vorderen dat in een (deels)
besloten context toch een eenduidig regiem van strafrechtelijke
sanctionering de voorkeur verdient. Dat kan bijvoorbeeld gelden voor
handhaving van milieuwetgeving die de gemeenten in medebewind verzorgen.
Maar lang niet altijd geldt de eis van rechtseenheid, met name waar het
gaat om eigen regelgeving van decentrale bestuursorganen (voorbeeld:
gemeentelijke huisvestingsverordeningen).

5	 Algemene rechtsbetrekkingen, ‘open context’

Algemene regels 

Burgers en bedrijven zijn gebonden aan algemene rechtsregels die –
ongeacht de uitoefening van bepaalde activiteiten of de hoedanigheid van
de burger of het bedrijf – voor een ieder en altijd gelden. Mensen
bewegen zich in het verkeer en hebben interacties met medeburgers,
waarbij een algemeen regiem geldt dat men geen geweld mag gebruiken,
niet mag stelen of frauderen, niet dronken achter het stuur mag zitten,
het milieu niet mag vervuilen, geen schade mag aanbrengen in de openbare
ruimte, geen brand mag stichten, enzovoorts.

Bij dergelijke normen is er geen speciaal met de uitvoering van de
wetgeving belast gespecialiseerd overheidsorgaan, dat bijvoorbeeld
vergunningen afgeeft, noch van een reguliere communicatie tussen
burger/bedrijf en een overheidsdienst in het verband van de uitvoering
van de geldende regels. Er is dan ook geen sprake van een vooraf gekende
relatie tussen het bestuursorgaan en de burger of het bedrijf.
Overtredingen van de algemene rechtsregels worden doorgaans gesignaleerd
vanuit een algemene toezichthoudende taak door de politie, buitengewone
opsporingsambtenaren (boa’s) of andere met handhaving belaste
ambtenaren. 

Er gelden algemene rechtsbetrekkingen tussen overheid en burger of
bedrijf, waarin transparantie in het optreden van de overheid nodig is.

Strafrechtelijke handhaving uitgangspunt

Voor de handhaving van regels in de open context is strafrechtelijke
handhaving het uitgangspunt, met een dominante rol van de politie,
buitengewoon opsporingsambtenaren en het openbaar ministerie (en de
strafrechter). Er moet namelijk rekening mee worden gehouden dat in een
open context, wegens het ontbreken van een specifieke relatie, de burger
of het bedrijf tot op dat moment een onbekende is. Zo nodig zullen op de
achtergrond zwaardere dwangmiddelen aanwezig moeten zijn om de
identiteit van de regelovertredende burger vast te kunnen stellen, of om
te bepalen wie binnen het bedrijf verantwoordelijk moet worden gesteld.
Dit stelt extra eisen zowel aan de professionaliteit en bevoegdheden van
de handhavende ambtenaren om met oog voor de rechtswaarborgen van de
burger op te treden, als aan de professionele organisatie van de
handhaving 

Indien het wenselijk is dat bestuursorganen een grote zelfstandige rol
spelen in de handhaving van zekere regels in de open context,
bijvoorbeeld bij overlast in gemeenten, kan dit in bepaalde gevallen op
twee manieren vorm krijgen. Ten eerste kan toch gekozen worden voor de
mogelijkheid van de bestuurlijke boete (zie hierna), ten tweede kan
gebruik worden gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking. In het
laatste geval kan het bestuursorgaan met eigen ambtenaren het toezicht
verzorgen en daarbij sancties opleggen, maar in de afhandeling van
zaken, wanneer de burger of het bedrijf zich verzet tegen de opgelegde
sanctie, wordt een eenduidig regiem verzorgd door het openbaar
ministerie (zie verderop voor een nadere beschouwing).

Bestuurlijke boete in de open context

Ondanks het uitgangspunt van de keuze voor het strafrecht in de open
context, kan toch ruimte bestaan voor de bestuurlijke boete. In de
eerste plaats kan hier het mededingingsrecht worden genoemd – op welk
terrein lang niet altijd specifieke rechtsbetrekkingen bestaan tussen
burger of bedrijf en de NMA als handhavende instantie. Op dit terrein
treedt de NMA als hooggespecialiseerd orgaan marktregulerend op en
beschikt ter handhaving ondermeer over de bevoegdheid tot het opleggen
van bestuurlijke boetes. 

In de tweede plaats kan worden gewezen op de Wet bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte die voorziet in de mogelijkheid voor
gemeenten om te opteren voor de bestuurlijke boete bij overtreding van
overlastbepalingen uit de APV. De centrale wetgever heeft hier,
overeenkomstig de in het coalitieakkoord aangegeven noodzaak tot
bevordering van het integrale gemeentelijke veiligheidsbeleid, de
gemeente bewust de mogelijkheid geboden om voor zijn eigen, autonome
wetgeving de volgens haar meest effectieve handhavingsvorm te kiezen.
Meer in het algemeen past een zekere terughoudendheid van  het rijk in
het opstellen van dwingende regelgeving voor decentrale overheden en
over de uitvoering daarvan - de noodzaak tot (landelijke) eenheid in
overheidsoptreden doet zich bij de aanpak van lokale overlast niet of
minder sterk gelden, en de effectiviteit in de handhaving kan ermee zijn
gediend dat wordt afgeweken van het geldende uitgangspunt. Ook het
ontbreken van een vooraf gekende relatie behoeft – gelet op de lokale
omstandigheden of de aard van de overtreding – geen probleem te zijn.
Per gemeente kan hierdoor een ander regiem gaan gelden: soms zal gekozen
worden voor eigen gemeentelijke toezichthouders/buitengewoon
opsporingsambtenaren en een bestuursrechtelijk regiem, soms blijft men
in het strafrechtelijke traject met ofwel een grotere rol voor de
politie ofwel van buitengewoon opsporingsambtenaren (in het model van de
bestuurlijke strafbeschikking). Gemeenten kunnen een eigen en
democratisch gelegitimeerde keuze maken ter zake van de in de APV
opgenomen regels. 

Gelet op het voorgaande kan in de open context in dergelijke gevallen in
het belang van de effectiviteit van de handhaving toch ruimte bestaan
voor bestuurlijke beboeting. 

6	De bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete

Onderscheid

In die gevallen waarin op grond van de hiervoor genoemde criteria
primair handhaving door het bestuur aangewezen is, kan dat op twee
manieren vorm krijgen.

Binnen het strafrecht wordt betrokkenheid van het bestuur bij de
handhaving mogelijk gemaakt door de bestuurlijke strafbeschikking. Zulk
een bestuurlijke strafbeschikking zal vooral voor het opleggen van een
geldboete worden benut, maar het is niet uitgesloten dat in de toekomst
tevens vormen van schadevergoeding of schadeherstel daarvan deel
uitmaken. De bestuurlijke strafbeschikking is een vorm van
strafrechtelijke handhaving, waarbij een bestuursorgaan bevoegd is een
strafrechtelijke boete op te leggen, waarbij het College van
procureurs-generaal richtlijnen vaststelt met het oog op de bewaking van
de juridische kwaliteit daarvan.

Bij de bestuurlijke boete is het bestuursorgaan zelf volledig
verantwoordelijk voor de kwaliteit, ook waar het gaat om het behandelen
van de bezwaar- en beroepschriften en de incasso.

Heldere rolverdeling nodig bij de bestuurlijke strafbeschikking

In het geval van de bestuurlijke strafbeschikking legt het
bestuursorgaan een strafrechtelijke boete op, en indien de burger of het
bedrijf daartegen wel in verzet komt, wordt dit behandeld door het
openbaar ministerie en kan de zaak als een gangbare strafzaak worden
voorgelegd aan de strafrechter. Deze betrokkenheid van zowel
bestuursorgaan als openbaar ministerie maakt het nodig de verdeling van
rollen helder voor ogen te hebben.

Uitgangspunt bij de bestuurlijke strafbeschikking is dat het
bestuursorgaan volledig verantwoordelijk is voor het niveau, de aard, de
kwaliteit en de inzet van toezicht en de oplegging van sancties. Anders
gezegd: het openbaar ministerie oefent geen invloed uit op de
handhavingkeuzes die het bestuursorgaan in dit opzicht maakt – het
gaat dus niet over de vraag of het handhavingsniveau voldoende is en of
de goede zaken worden aangepakt.

Gegeven dit uitgangspunt, zal het openbaar ministerie terughoudend
omgaan met de mogelijkheid om zaken terzijde te leggen wanneer de burger
of het bedrijf zich verzet tegen de door het bestuur opgelegde
beschikking en dus de zaak naar het openbaar ministerie is gezonden. Die
terughoudendheid is met name geboden bij toepassing van het
beleidssepot, d.w.z. het afzien van dagvaarding om beleidsmatige redenen
(het opportuniteitsbeginsel). Toch zal het voor kunnen komen dat het
openbaar ministerie zal moeten seponeren. Hierbij kan als uitgangspunt
dienen dat het openbaar ministerie alleen dan seponeert als het niet met
succes de zaak aan de rechter kan voorleggen. Dat is bijvoorbeeld aan de
orde indien er juridisch-technische redenen zijn zoals het ontbreken van
wettig bewijs, als het feit of de dader niet strafbaar zijn, maar ook
als sprake is van een zeer oud feit dan wel een keuze wordt gemaakt om
het bedrijf te vervolgen en niet de leidinggevende (of andersom). De
vraag of het openbaar ministerie moet seponeren is hiermee vooral
verbonden met de kwaliteit van de aangeleverde dossiers en de tijdigheid
van aanlevering.

 Op dit punt bestaat een belangrijk verschil met de bestuurlijke boete.
De bestuurlijke boete is een vorm van bestuursrechtelijke handhaving.
Het openbaar ministerie en de strafrechter blijven daarbij geheel buiten
beeld. Het desbetreffende bestuursorgaan is exclusief verantwoordelijk
voor het handhavingsbeleid, de kwaliteit van de handhaving en de incasso
van de boetes. Wie het niet met een opgelegde bestuurlijke boete eens
is, kan bezwaar maken bij het bestuursorgaan en daarna in beroep gaan
bij de bestuursrechter.

Bestemming opbrengst

De opbrengst van de bestuurlijke boete kent geen eenduidige bestemming:
de wet bepaalt of die ten goede komt aan de algemene middelen of aan het
bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Het laatste is het geval bij
de bestuurlijke beboeting van overlast in de openbare ruimte. Hier staat
tegenover dat de handhavingskosten, inclusief de behandeling van
bezwaar- en beroepschriften en de incasso, volledig ten laste komen van
het bestuursorgaan.

Wanneer de bestuurlijke strafbeschikking toepasbaar is, kunnen omtrent
de opbrengst daarvan afspraken worden gemaakt. Zo is voorzien dat er per
overlast-strafbeschikking een reële vergoeding naar de gemeente gaat.
Uiteraard komen in dat geval de kosten van de behandeling van
verzetzaken en de incasso bij justitie terecht.

Kwaliteits- en capaciteitswaarborgen

Bij de bestuurlijke boete zal het bestuursorgaan zelf moeten zorgen voor
de benodigde kwaliteit en capaciteit, en komt justitie alleen aan bod in
zover er een beroep wordt gedaan op de capaciteit van de
bestuursrechter.

Bij de bestuurlijke strafbeschikking zal zowel het bestuursorgaan als
het openbaar ministerie (en in het verlengde daarvan de strafrechter)
een rol spelen in het verzorgen van een goed werkend sanctiestelsel –
hun onderlinge verhouding verdient daarbij extra aandacht. De
(juridische) kwaliteit van de handhaving door het bestuursorgaan zal in
expliciet geformuleerde eisen vastgelegd moeten worden: de
functionarissen die de strafbeschikking gaan uitvaardigen aan nader
bepaalde voorwaarden moeten voldoen, bijvoorbeeld in de sfeer van
opleidingen. Daarmee zal de mate waarin burgers en bedrijven verzet
aantekenen tegen de bestuurlijke strafbeschikking beperkt worden en zal
het openbaar ministerie minder vaak genoodzaakt zijn tot seponering na
aantekening van verzet. 

Van het openbaar ministerie wordt verwacht dat het de aangeleverde
verzetzaken in het kader van de bestuurlijke strafbeschikking adequaat
verwerkt. In het verleden gold het argument van ‘onvoldoende
capaciteit bij Justitie’ niet zelden om uit te wijken naar het model
van de bestuurlijke boete. De laatste jaren is er echter zo veel
veranderd, dat dit geen probleem meer hoeft te vormen. Om problemen
hieromtrent te voorkomen, zal steeds onderzocht welke gevolgen de
invoering en versterking van de bestuurlijke strafbeschikking heeft voor
de capaciteit van het openbaar ministerie, niet alleen voor het afdoen
van verzetzaken maar tevens voor de daarbij benodigde (capacitaire)
afstemming met bestuursorganen. Bovendien zal zo nodig in een gefaseerde
invoering van de bestuurlijke strafbeschikking worden voorzien.

7	Algemene maatregelen voor het samenbrengen van systemen

Waar om goede redenen verschillen in sanctiestelsels bestaan, kunnen
algemene maatregelen er voor zorgen dat dit geen onnodige bezwaren
oplevert.

Samenbrengen systemen en tarieven

Het is functioneel te zoeken naar het samenbrengen van systemen, waar
die alleen door toevallige historie tot verschillen hebben geleid. Zo
zal de Vierde tranche Awb voorzien in een algemene regulering van de
bestuurlijke beboeting, waarmee specifieke voorzieningen daarvoor in
afzonderlijke wetten overbodig worden. Met betrekking tot de aparte
wettelijke voorziening voor lichte verkeersovertredingen (Wahv) wordt
overwogen of deze op termijn kan worden ingepast in het systeem van de
strafbeschikking.

De hoogte van de opgelegde boetes

Met het oog op het evenwicht in de hoogte van bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke boetes op de verschillende ordeningsterreinen, kan een
algemeen beoordelingskader functioneel zijn, om in processen van
wetgeving te kunnen beargumenteren hoe hoog de maximaal op te leggen
boete is, opdat die goed aansluit op de hoogte van boetes in andere
wetgeving.

Voor het vaststellen van de (maximale) hoogte van de boete zowel op het
niveau van wetgeving of beleidsregel als in het concrete geval geldt in
het bestuursrecht het evenredigheidsbeginsel als uitgangspunt. Hierbij
valt op te merken, dat de criteria aan de hand waarvan bestuursorganen
en rechter binnen het strafrecht en het bestuursrecht de hoogte van
boetes bepalen door de jaren heen naar elkaar zijn toegegroeid. Er
blijken doorgaans een viertal aspecten een rol te spelen in het denken
over ‘strafmaten’:

de ernst van de overtreding, uit te drukken in de mate waarin deze
gevaar oplevert voor te beschermen maatschappelijke waarden, dan wel
feitelijk schade veroorzaakt (vermogensschade, lichamelijk letsel,
geestelijk leed);

het teniet doen van het voordeel dat met de normschending wordt behaald;


de doorbreking van een patroon van overtredingen (waar in hoge mate
‘recidive’ dreigt);

het rekening houden met de draagkracht: de impact van straf op de
(jongere, volwassen) persoon of onderneming (kleinbedrijf tot
multinational).

Daarnaast kunnen specifieke factoren, zoals de mate van verwijtbaarheid,
een rol spelen ter verlaging of verhoging van de boete. 

Onderzocht zal worden of een eenduidig referentiekader kan worden
gevormd, in algemene zin ten behoeve van de wetgeving of meer uitgewerkt
ten behoeve van invullingen daarvan in de praktijk. Dat dient de
transparantie van de handhavingspraktijk, en bevordert dat
sanctiestelsels goed op elkaar zijn aangesloten (met name als zich bij
bepaalde normen meerdere sanctiemogelijkheden voordoen). Hiertoe zal een
onderzoeksopdracht worden opgesteld.

Duale handhaving

Eerder in deze nota bleek dat niet zelden in wetgeving is gekozen voor
het sanctioneren van een gedraging zowel met een bestuurlijke boete als
met een stafrechtelijke sanctie (duale handhaving). Hoewel zulks soms
logisch of zelfs onvermijdelijk is, kan dualiteit ook onduidelijkheid
scheppen omtrent de reikwijdte van de eigen verantwoordelijkheid bij de
betrokken instanties. Maximalisering van de flexibiliteit in de
wetgeving op dit punt leidt tot nadere regulering op uitvoeringsniveau:
dat kan door het maken van ‘beleidsregels’ waarin staat wanneer de
bestuurlijke boete van toepassing is en wanneer het strafrecht, dat kan
ook door het maken van afspraken (in ‘handhavingsarrangementen’ of
‘convenanten’)./ Dit laatste is uitvoerbaar wanneer het openbaar
ministerie te maken heeft met een enkel handhavingsorgaan (zoals de
belastingdienst, of een landelijke inspectie), maar wordt minder goed te
realiseren als vele instanties in beeld zijn (zoals de honderden
gemeenten en andere instanties die een rol hebben in de
milieuhandhaving). Uitwerking in regelgeving verdient in dat laatste
geval dan ook de voorkeur.

Duale handhaving kan een zinvolle keuze zijn als een enkel
bestuursorgaan, bijvoorbeeld een vakminister, gelet op de eigen
verantwoordelijkheid voor een bepaald beleidsterrein, met een enkel
handhavingsorgaan en het openbaar ministerie op eenvoudige wijze
afspraken kan maken over de meest effectieve handhaving. Een voorbeeld
is de minister van LNV die met de AID en het OM jaarlijks afspraken
maken over de meest effectieve en efficiente inzet van
handhavingsmiddelen, gelet op de actuele omstandigheden. Gelet hierop,
lijkt het verstandig duale handhaving overigens te beperken tot die
gevallen waarin daarvoor goede en dwingende redenen bestaan, en dit door
de beoogde handhavende instanties als uitvoerbaar wordt beoordeeld.
Indien in de voorbereiding van wetgeving in gezamenlijkheid
geconcludeerd wordt dat er om bepaalde redenen géén keuze voor een
bepaald sanctiestelsel gemaakt kan worden, ook niet op het niveau van
algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling, dan kan voor
duale handhaving worden gekozen, met vermelding van de overwegingen in
de memorie van toelichting. Dan kunnen de handhavende instanties ook tot
goede handhavingsafspraken komen en wordt dat bezwaar tegen duale
handhaving dus niet gevoeld. Vaak kan in dergelijke gevallen een
eenduidige keuze voor bestuurlijke beboeting of strafrechtelijke
sanctionering evenwel zonder bezwaar worden gemaakt; deze notitie biedt
handvatten voor die keuze. 

Dualiteit kan aan de orde zijn indien onder één wettelijke norm een
grote verscheidenheid aan gedragingen valt die vaak als ‘licht’ zijn
te betitelen, maar die soms een ernstiger feit vormen in termen van de
aangerichte schade. Dat geldt bijvoorbeeld bij wetten waarbij de
overtredingen vormen van financiële fraude inhouden, of milieuwetten
met algemeen geformuleerde normen. Dan kan dualiteit alleen vermeden
worden, indien bij ernstig te nemen overtredingen teruggevallen kan
worden op toepasselijke bepalingen in het Wetboek van Strafrecht. Dat
kan bijvoorbeeld valsheid in geschrifte zijn, het veroorzaken van dood
of letsel door schuld, of een ‘gemeengevaarlijk misdrijf’ als het
vergiftigen van drinkwater. In dergelijke situaties kan dualiteit zonder
veel problemen uit de weg worden gegaan, omdat het openbaar ministerie
een voldoende basis heeft om op te kunnen treden.

Soms wordt dualiteit wenselijk geacht om het mogelijk te maken over te
stappen naar het strafrecht indien sprake is van recidive. Bij
hardnekkigheid wil men harder optreden. Hierbij past de opmerking dat
ook binnen een bestuurlijk boetesysteem recidive een rol kan spelen bij
de zwaarte van de boete - dit vergt dan een meer uitgewerkt systeem.
Daarmee is het denkbaar dat er binnen het regiem van de
bestuursrechtelijke handhaving een zekere opschaling van reparatoire en
punitieve sancties mogelijk is (zie het recente wetsvoorstel Boetewet in
de financiële toezichtswetgeving). Indien het tóch noodzakelijk wordt
geacht ‘recidive’ als grond te zien voor een oversprong van
bestuursrechtelijke naar strafrechtelijke sanctionering, kan helderheid
geschapen worden door de desbetreffende norm in (lagere) wetgeving te
splitsen. Mocht dat onmogelijk zijn dan zou in de memorie van
toelichting nog vermeld kunnen worden wanneer niet bestuursrechtelijk,
maar strafrechtelijk zal worden opgetreden.

Deze laatstgenoemde optie is gekozen bij de Wet bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte, waarbij de politie ook na invoering van
de bestuurlijke boete door een gemeente bevoegd blijft om voor hetzelfde
feitencomplex strafrechtelijk op te treden. Indien een gemeente de
bestuurlijke boete voor overlastfeiten invoert, is zij volledig
verantwoordelijk voor de handhaving door gemeentelijke toezichthouders.
De politie treedt in die gemeente niet meer actief op tegen overtreding
van de APV. Alleen indien er sprake is van escalatie (geweld) kan worden
teruggevallen op de politie, die daarom tot strafrechtelijk optreden
bevoegd blijft. Ook kan de politie strafrechtelijk optreden, indien zij
op heterdaad een overtreder betrapt. 

Overleg

Op vele, zo niet alle ordeningsterreinen spelen zowel bestuursorganen
als het openbaar ministerie een rol. Dat vereist afstemming, die soms
ver moet gaan als periodiek de afbakeningsvraag beantwoord moet worden
zoals bij duale handhaving, en minder ver als de rolverdeling in
regelgeving is vastgelegd of als het openbaar ministerie alleen in beeld
is bij zwaardere delicten. Dit vraagt om een efficiënte inrichting van
de verbinding tussen bestuursorganen en het openbaar ministerie. Een
heldere rolverdeling is daarbij dienstig, welke, zo die niet door de
wetgeving al is gedefinieerd, een nadere invulling verdient. Zo kunnen
de spelregels nader uitgewerkt zijn in richtlijnen van het openbaar
ministerie en, in geval van bestuursrechtelijke handhaving,
beleidsregels van het desbetreffende bestuursorgaan. Een voorbeeld
hiervan is de belastingwetgeving, waarin de afbakening en werkwijze
tussen de belastingsdienst en het openbaar ministerie is geregeld. 

Op terreinen waarin de bestuursrechtelijke handhaving, inclusief de
sanctionering, zo dominant is dat alleen bij uitzondering het strafrecht
in beeld komt, is de noodzakelijke afstemming minder snel toereikend te
verzorgen. Dat betreft dan wel kwesties ‘die er toe doen’, waarbij
het bestuur grote waarde hecht aan direct en deskundig optreden van het
openbaar ministerie. Maar omdat er maar weinig zaken op dat terrein
bestaan, is het lastig voor het openbaar ministerie om bij voortduring
voldoende deskundigheid en capaciteit paraat te hebben op het moment dat
daarom wordt gevraagd. Deze spanning tussen wat men wil en wat kan,
stelt eisen aan beide zijden. Zo zal van de zijde van het bestuur een
kanalisering van de vraag aan het openbaar ministerie nodig zijn (vooral
bij het bestaan van meerdere handhavende bestuursorganen), en een aanbod
om deskundigen te laten assisteren bij de strafrechtelijke afhandeling.
Van het openbaar ministerie mag worden verwacht dat het waar nodig
eenduidige aanspreekpunten verzorgt en expertise bundelt tot op een
niveau dat deze toereikend is, eventueel geconcentreerd op het
landelijke niveau van het Functioneel Parket. Dit probleem speelt een
minder zware rol in het geval er een bijzondere opsporingsdienst bestaat
op een bepaald terrein. Dan is in specifieke strafrechtelijke
deskundigheid en capaciteit voorzien. 

8	Afsluiting

In aanvulling op eerdere positiebepalingen kan aan de keuze tussen
sanctiestelsels meer richting worden gegeven door een onderscheid te
maken naar de context waarin de handhaving zich afspeelt (specifieke
versus algemene verhouding met de overheid), evenals door naast
juridische aspecten rekening te houden met praktische punten, en tevens
door bestuur en openbaar ministerie aan elkaar te verbinden waar dat
nodig en nuttig is, en door enkele algemene op samenbrenging gerichte
maatregelen te treffen. Met deze insteek ontstaat een kader waarbinnen
vraagstukken van handhaving benaderd kunnen worden, waarbij in de nadere
invulling steeds gezocht wordt naar een optimalisering van transparantie
en effectiviteit.

9	Samenvatting

Deze nota biedt een afwegingskader aan de hand waarvan voor toekomstige
situaties een keuze gemaakt kan worden tussen een bestuurlijke boete, de
gangbare strafrechtelijke handhaving en de nieuwe mogelijkheid van de
strafbeschikking. Dit kan het maken van deze keuze bij nieuwe wetgeving
vergemakkelijken. Daarbij staat de effectiviteit van de handhaving
centraal. De volgende beleidslijnen worden getrokken.

Toepassing van de bestuurlijke boete is uitgangspunt bij de uitvoering
door bestuursorganen van wetten die veelal specifieke rechtsbetrekkingen
tussen burgers/bedrijven en de overheid scheppen (‘besloten
context’). De bestuurlijke boete is hier functioneel en kan de andere
(bestuursrechtelijke) handhavingsinstrumenten kracht bijzetten. 

Bij de handhaving van algemene normen zonder specifieke rechtsbetrekking
(‘open context’) is het strafrecht het uitgangspunt. Het is
wenselijk dat burgers en bedrijven bij de handhaving van algemene normen
met een eenduidig regiem te maken hebben en niet met een veelheid aan
instrumenten tegemoet worden getreden door de overheid. Ook voor de
ambtenaren die zijn belast met handhaving, is eenduidigheid in het toe
te passen sanctiearsenaal van belang.  

Het onderscheid tussen open en besloten context geldt als vertrekpunt.
Er kunnen contra-indicaties zijn die leiden tot een afwijkende keuze.
Dat geldt zonder meer bij ernstiger kwesties waar het strafrecht leidend
moet zijn, maar ook bijvoorbeeld als internationale verplichtingen
dwingend een sanctiestelsel voorschrijven, of als de eis van
rechtseenheid minder gewicht heeft en bestuursorganen op eigen wijze een
invulling kunnen geven aan een effectieve handhaving.

Zo kan in de open context de bestuurlijke boete soms in aanmerking komen
als handhavingsinstrument, bijvoorbeeld bij de handhaving van
regelgeving die door gemeenten wordt vastgesteld krachtens hun autonome
regelgevende bevoegdheid: de algemene plaatselijke verordening (APV).
Het Rijk is terughoudend met het opstellen van dwingende regelgeving
voor decentrale overheden over de uitvoering daarvan.  

In de open context kan in het belang van de effectiviteit van de
handhaving toch ruimte bestaan voor bestuurlijke beboeting.  

Onderzocht zal worden of de eenheid in handhavingstelsels kan worden
bevorderd door een systematiek aan de hand waarvan de hoogte van
bestuurlijke en strafrechtelijke boeten evenwichtig kan worden
vastgesteld. Voorts is het zinvol om alleen te kiezen voor gelijktijdige
toepasbaarheid van verschillende sanctiestelsels in de situaties waarin
daarvoor goede en dwingende redenen bestaan en als dat ook praktisch
uitvoerbaar is.



Bijlage: gedachteschema

In het navolgende schema is op hoofdlijnen weergegeven hoe de
gedachtegang bij de keuze voor een sanctiestelsel kan lopen.

 

 	Criteria voor de keuze tussen strafrecht en bestuursrecht zijn te
vinden bijvoorbeeld in Kamerstukken II 1999/2000, 26 800, VI, nr. 67,
blz. 8 en 11, Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 9, blz. 24.

 	Kamerstukken II 2005/06, 29 849, nr. 30.

 	De strafbeschikking zal uiteindelijk de bestaande transactie geheel
vervangen. De OM-strafbeschikking (artikel 257a Sv) wordt door de
officier van justitie opgelegd, de politiestrafbeschikking (artikel 257b
Sv) door een (buitengewoon) opsporingsambtenaar en op grond van de
bestuurlijke strafbeschikking (artikel 257ba Sv) kan een bestuursorgaan
in staat worden gesteld om een strafbeschikking op te leggen. Voor alle
strafbeschikkingen geldt dat de zaak alleen voor de rechter wordt
gebracht indien de bestrafte zich tegen de opgelegde straf verzet.

 	Zie de nota Met vaste hand (Kamerstukken II 1991/92, 22 045).

 	Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48.

 	Voor de belastingen op grond van 76 AWR, voor de waterschappen op
grond van artikel 85 Waterschapswet en voor het milieuterrein op basis
van artikel 37 WED en het Transactiebesluit milieudelicten.

 	Kamerstukken II 2005/06, 29 849, nr. 30.

 	Al in het kabinetsstandpunt van 1994 is deze lijn uitgezet naar
aanleiding van het al genoemde advies van de Commissie voor de toetsing
van wetgevingsprojecten (Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48). 

 	In het milieurecht en mededingingsrecht kennen we overigens algemene
rechtsregels die voor een ieder gelden, maar waarbij wel een
bestuursorgaan (inspectie of autoriteit) belast is met handhaving. Dit
laat onverlet dat sprake is van algemene en niet van specifieke
rechtsbetrekkingen.

 	Het beleid met betrekking tot de toepasbaarheid van de bestuurlijke
strafbeschikking, onder andere in zwaardere zaken, zal in samenspraak
met betrokken vakdepartementen verder worden ontwikkeld. Indien de
bestuurlijke strafbeschikking wordt ingezet voor zwaardere zaken,
waarvoor naar de wettelijke omschrijving een vrijheidsstraf tot 6 jaar
is toegestaan, is daarop toegesneden beleid ter zake van
handhavingskeuzes nodig. Dit kan aan de orde zijn in geval van centrale
handhaving door gespecialiseerde diensten. Dit zal vooraf met het
openbaar ministerie zijn afgestemd. Bij de behandeling van zware zaken
gaat het vooral om specifieke expertise, die moeilijk te vormen en te
behouden is. In het bijzonder het Functioneel Parket is doende deze op
een hoger peil te brengen, mede in het kader van het regeringsprogramma
Financieel-economische criminaliteit (onderdeel van het Beleidsprogramma
2007-2011).

 	Uitgegaan wordt hier van de bestuurlijke strafbeschikking waarbij bij
wet of algemene maatregel van bestuur een bestuursorgaan (een ‘lichaam
met een publieke taak belast’) de bevoegdheid ontvangt
strafbeschikkingen op te leggen. Een andere mogelijkheid is dat, zoals
al langer kon en in de toekomst ook nog kan, boa’s formeel onder het
gezag van het openbaar ministerie maar in dienst van een bestuursorgaan
handhavend optreden. Dan liggen de rollen van het bestuursorgaan en het
openbaar ministerie misschien feitelijk niet veel anders dan bij de
bestuurlijke strafbeschikking op grond van 257ba Sv, maar formeel is er
wel een verschil.

 	Dit is bepalend voor de rol van het openbaar ministerie, zoals die
wordt aangeduid in artikel 257ba Sv, en zal tevens in de algemene
maatregelen van bestuur die de bevoegdheid van het bestuursorgaan
regelen tot uitdrukking worden gebracht. 

 	Zie voor een overzicht van de gronden om een zaak terzijde te leggen
de Aanwijzing gebruik sepotgronden (Stcrt. 2008, 19), te raadplegen via
www.om.nl/beleid.

 	Inmiddels wordt veel (miljoenen ‘Mulderzaken’, honderdduizenden
overtredingen) in een voortraject door het Centraal Justitieel
Incassobureau afgevangen. De afgelopen jaren is bijna een kwart meer
overtredingzaken door het openbaar ministerie zelf behandeld (mede
voortkomend uit intensivering van de handhaving bij
leefbaarheidovertredingen in grotere steden), waarbij de bewerkelijkheid
toenam (67% meer zaken aan de rechter voorgelegd) maar de doorlooptijd
afnam.

 	Kamerstukken II 2003/2004, 29702, nr. 3, blz. 142.

 	Dit geldt in het bijzonder wanneer hogere boetes mogelijk zijn – bij
lichte feiten is vaak sprake van een standaardtarief die correspondeert
met alleen de beoordeling van de ernst van het feit. Dit is onder ander
het geval bij vele verkeersovertredingen.

 	Op sommige deelterreinen staat ‘dualiteit’ als uitgangpunt voorop
omdat daarmee de handhaving door het bestuursorgaan maatgericht kan
worden ingevuld naar de omstandigheden van het moment. Maximaal kan dan
worden bepaald wanneer de handhaving geheel bestuursrechtelijk is, en
wanneer een beroep op het strafrecht wordt gedaan: dit laatste kan dan
van geval tot geval en van tijd tot tijd verschillen. Zowel voor de
rechtszekerheid als voor de verantwoordelijkheid die het openbaar
ministerie te dragen heeft, is een maximaliseren van de flexibiliteit
niet wenselijk. 

 	Hierbij is het éénweg-beginsel van belang (una via), dat zegt dat
een gedraging niet op meer dan één manier bestraft mag worden. Er moet
dus een keuze worden gemaakt, dus er moet een regulering zijn om deze
keuze te maken.

 	Zo is in de Memorie van Toelichting op de Wet bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte, waarin duaal handhaven mogelijk is
gemaakt, duidelijk gemaakt dat indien een gemeente kiest voor handhaving
met de bestuurlijke boete dat geschiedt met eigen ambtenaren en niet
meer middels een actief in het kader van het strafrecht optredende de
politie (alleen wanneer dit ‘voor de voeten komt’).

 	Alleen kan, wanneer de specifieke wetgeving het gedrag alleen
bestuurlijke beboetbaar maakt, het openbaar ministerie dat niet
subsidiair ten laste leggen in een strafrechtelijke procedure.

 PAGE   15 

 PAGE   2 

‘Besloten context’

Context

‘Open context’

Professionaliteit in

handhaving/sanctionering

voldoende te verzorgen?

NEE

JA

Dwingende bijzondere reden

aanwezig:

Rechtseenheid

Internationale eisen

Verwevenheid (georg.) misdaad

NEE

JA

Inzet van zware sancties

 (soms) nodig?

NEE

JA

Hoogwaardige / gespecialiseerde

handhavingsdienst en geen

vrijheidsbenemende sancties /

zware dwangmiddelen aan de orde?

JA

NEE

Lichte feiten/sancties

aan de orde?

Bestuurlijke boete

Strafrechtelijke

sanctie

Strafrechtelijke

sanctie, eventueel

In vorm bestuurlijke

strafbeschikking

JA

Strafrechtelijke sanctionering

Gemengd

Feitelijke ontdekking norm-

overtreding door specifieke

toezichthoudende organen 

(i.t.t. via algemeen, 

‘ongericht’ toezicht)?

NEE

JA

Dwingende reden tot

verzorgen rechtseenheid

(i.h.b. bij verspreide handhaving)

NEE

JA

NEE

<  open keuze   >