Rapport
Bijlage
Nummer: 2008D13246, datum: 2008-11-03, bijgewerkt: 2024-02-19 10:56, versie: 1
Directe link naar document (.doc), link naar pagina op de Tweede Kamer site.
Bijlage bij: Rapport Herijking toezichtswetgeving (2008D13245)
Preview document (🔗 origineel)
Rapport
van de werkgroep herijking toezichtregelgeving
Den Haag, 20 augustus 2008
TOC \o "1-3" \h \z \u HYPERLINK \l "_Toc206851095"
Managementsamenvatting PAGEREF _Toc206851095 \h 4
HYPERLINK \l "_Toc206851096" 1. Inleiding PAGEREF _Toc206851096 \h
7
HYPERLINK \l "_Toc206851097" 2. Vormen van samenwerking PAGEREF
_Toc206851097 \h 11
HYPERLINK \l "_Toc206851098" 2.1 Wie werken samen PAGEREF
_Toc206851098 \h 11
HYPERLINK \l "_Toc206851099" 2.2 Vormen van samenwerking PAGEREF
_Toc206851099 \h 13
HYPERLINK \l "_Toc206851100" 2.3 Beschrijving van de samenwerking in
de vier domeinen PAGEREF _Toc206851100 \h 16
HYPERLINK \l "_Toc206851101" 3. (Potentiële) belemmeringen voor
samenwerking PAGEREF _Toc206851101 \h 19
HYPERLINK \l "_Toc206851102" 3.1 Inleiding PAGEREF _Toc206851102 \h
19
HYPERLINK \l "_Toc206851103" 3.2 De gevonden belemmeringen PAGEREF
_Toc206851103 \h 20
HYPERLINK \l "_Toc206851104" 3.2.1 De interviews PAGEREF
_Toc206851104 \h 20
HYPERLINK \l "_Toc206851105" 3.2.2 Bevindingen uit het juridisch
onderzoek PAGEREF _Toc206851105 \h 21
HYPERLINK \l "_Toc206851106" 4. Voorstellen voor de aanpak van
juridische problemen bij samenwerking PAGEREF _Toc206851106 \h 24
HYPERLINK \l "_Toc206851107" 4.1 Algemene overwegingen PAGEREF
_Toc206851107 \h 24
HYPERLINK \l "_Toc206851108" 4.2 Het verzamelen en verstrekken van
gegevens PAGEREF _Toc206851108 \h 25
HYPERLINK \l "_Toc206851109" 4.2.1 Een wettelijke grondslag voor
gegevensuitwisseling? PAGEREF _Toc206851109 \h 25
HYPERLINK \l "_Toc206851110" 4.2.2 Een algemene wet op de
informatie-uitwisseling? PAGEREF _Toc206851110 \h 26
HYPERLINK \l "_Toc206851111" 4.2.3 Aanzet voor een regeling voor de
gegevensuitwisseling tussen bestuursorganen, respectievelijk
toezichthouders, onderling PAGEREF _Toc206851111 \h 27
HYPERLINK \l "_Toc206851112" 4.2.4 Uitwisseling van politiegegevens
PAGEREF _Toc206851112 \h 33
HYPERLINK \l "_Toc206851113" 4.3 Toezichts- en opsporingsbevoegdheden
PAGEREF _Toc206851113 \h 33
HYPERLINK \l "_Toc206851114" 4.3.1 Inleiding: toezicht, opsporing en
sanctionering PAGEREF _Toc206851114 \h 33
HYPERLINK \l "_Toc206851115" 4.3.2 Aanwijzing als toezichthouder
PAGEREF _Toc206851115 \h 34
HYPERLINK \l "_Toc206851116" 4.3.3 Toezichtsbevoegdheden PAGEREF
_Toc206851116 \h 35
HYPERLINK \l "_Toc206851117" 4.3.4 Opsporingsbevoegdheden t.o.v.
toezichtsbevoegdheden PAGEREF _Toc206851117 \h 35
HYPERLINK \l "_Toc206851118" 4.4 Handhaving en sanctionering
PAGEREF _Toc206851118 \h 36
HYPERLINK \l "_Toc206851119" 4.5 Rechtsbescherming en
klachtbehandeling PAGEREF _Toc206851119 \h 38
HYPERLINK \l "_Toc206851120" 4.6 Convenanten PAGEREF _Toc206851120
\h 39
HYPERLINK \l "_Toc206851121" 5. Achtergrondstudie naar het juridisch
kader PAGEREF _Toc206851121 \h 41
HYPERLINK \l "_Toc206851122" 5.1 Inleiding PAGEREF _Toc206851122 \h
41
HYPERLINK \l "_Toc206851123" 5.2 Het verzamelen en verstrekken van
gegevens: reikwijdte en terminologie PAGEREF _Toc206851123 \h 41
HYPERLINK \l "_Toc206851124" 5.3 Verzamelen en verstrekken van
gegevens aan en door toezichthouders PAGEREF _Toc206851124 \h 43
HYPERLINK \l "_Toc206851125" 5.3.1 Bevoegdheden tot het verzamelen
van persoonsgegevens door toezichthouders op grond van de Awb in
verhouding tot de Wbp PAGEREF _Toc206851125 \h 43
HYPERLINK \l "_Toc206851126" 5.3.2 Bevoegdheden tot
gegevensverkrijging door toepassing van toezichtsbevoegdheden uit
bijzondere wetten PAGEREF _Toc206851126 \h 44
HYPERLINK \l "_Toc206851127" 5.3.3 Bevoegdheid tot
gegevensverzameling door toepassing van opsporingsbevoegdheden uit
bijzondere wetten PAGEREF _Toc206851127 \h 47
HYPERLINK \l "_Toc206851128" 5.3.4 Verdere verwerking van
persoonsgegevens door toezichthouders, doorgifte van persoonsgegevens
tussen toezichthouders, geheimhoudingsplichten PAGEREF _Toc206851128
\h 48
HYPERLINK \l "_Toc206851129" 5.3.5 Verwantschap tussen doel
oorspronkelijke verwerking en beoogde verwerking PAGEREF _Toc206851129
\h 49
HYPERLINK \l "_Toc206851130" 5.3.6 Aard van de gegevens en de
gevolgen van de beoogde verwerking voor de betrokkene PAGEREF
_Toc206851130 \h 50
HYPERLINK \l "_Toc206851131" 5.3.7 De wijze waarop de gegevens zijn
verkregen PAGEREF _Toc206851131 \h 50
HYPERLINK \l "_Toc206851132" 5.3.8 De mate waarin jegens betrokkene
wordt voorzien in passende waarborgen PAGEREF _Toc206851132 \h 51
HYPERLINK \l "_Toc206851133" 5.3.9 Artikel 43 Wbp PAGEREF
_Toc206851133 \h 51
HYPERLINK \l "_Toc206851134" 5.3.10 Geheimhoudingsplichten PAGEREF
_Toc206851134 \h 51
HYPERLINK \l "_Toc206851135" 5.3.11 Overdracht van persoonsgegevens
op grond van de Wbp, waarborgen PAGEREF _Toc206851135 \h 53
HYPERLINK \l "_Toc206851136" 5.3.12 Verkrijging door toezichthouders
van politiegegevens op grond van de Wet politiegegevens PAGEREF
_Toc206851136 \h 53
HYPERLINK \l "_Toc206851137" 5.3.13 Positie van bijzondere
opsporingsdiensten PAGEREF _Toc206851137 \h 55
HYPERLINK \l "_Toc206851138" 5.3.14 Verdere verwerking van
politiegegevens door toezichthouders, geheimhoudingsplichten PAGEREF
_Toc206851138 \h 55
HYPERLINK \l "_Toc206851139" 5.3.15 Verkrijging door toezichthouders
van justitiële en strafvorderlijke gegevens op grond van de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens PAGEREF _Toc206851139 \h 56
HYPERLINK \l "_Toc206851140" 5.3.16 Verstrekking door het OM van
strafvorderlijke en justitiële gegevens aan samenwerkingsverbanden
PAGEREF _Toc206851140 \h 57
HYPERLINK \l "_Toc206851141" 5.3.17 Verdere verwerking door
toezichthouders van justitiële en strafvorderlijke gegevens,
geheimhoudingsbepalingen PAGEREF _Toc206851141 \h 58
HYPERLINK \l "_Toc206851142" 5.3.18 Verstrekking en verkrijging van
gegevens door toezichthouders op grond van de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002 PAGEREF _Toc206851142 \h 58
HYPERLINK \l "_Toc206851143" 5.3.19 Bedrijfsgegevens PAGEREF
_Toc206851143 \h 59
HYPERLINK \l "_Toc206851144" 5.4 Toezichts- en opsporingsbevoegdheden
PAGEREF _Toc206851144 \h 60
HYPERLINK \l "_Toc206851145" 5.4.1 Aanwijzing als toezichthouder
PAGEREF _Toc206851145 \h 60
HYPERLINK \l "_Toc206851146" 5.4.2 Algemene toezichtsbevoegdheden
PAGEREF _Toc206851146 \h 60
HYPERLINK \l "_Toc206851147" 5.4.3 Specifieke toezichtsbevoegdheden
PAGEREF _Toc206851147 \h 61
HYPERLINK \l "_Toc206851148" 5.4.4 Opsporingsbevoegdheden t.o.v.
toezichtsbevoegdheden PAGEREF _Toc206851148 \h 63
HYPERLINK \l "_Toc206851149" 5.4.5 Conclusie PAGEREF _Toc206851149
\h 65
HYPERLINK \l "_Toc206851150" 5.5 Handhaving en sanctionering
PAGEREF _Toc206851150 \h 65
HYPERLINK \l "_Toc206851151" 5.5.1 Bestuursrechtelijke handhaving
PAGEREF _Toc206851151 \h 65
HYPERLINK \l "_Toc206851152" 5.5.2 Strafrechtelijke handhaving
PAGEREF _Toc206851152 \h 66
HYPERLINK \l "_Toc206851153" 5.5.3 Tuchtrechtelijke handhaving
PAGEREF _Toc206851153 \h 66
HYPERLINK \l "_Toc206851154" 5.5.4 Keuze tussen sanctiestelsels
PAGEREF _Toc206851154 \h 67
HYPERLINK \l "_Toc206851155" 5.6 Rechtsbescherming en
klachtbehandeling PAGEREF _Toc206851155 \h 67
HYPERLINK \l "_Toc206851156" 5.6.1 De Awb-regeling PAGEREF
_Toc206851156 \h 67
HYPERLINK \l "_Toc206851157" 5.6.2 Bijzonderheden m.b.t. bezwaar- en
beroepsprocedures PAGEREF _Toc206851157 \h 67
HYPERLINK \l "_Toc206851158" 5.6.3 Administratief beroep PAGEREF
_Toc206851158 \h 68
HYPERLINK \l "_Toc206851159" 5.6.4 Bijzonderheden m.b.t.
klachtprocedures PAGEREF _Toc206851159 \h 68
HYPERLINK \l "_Toc206851160" Bijlage 1 Overzicht samenwerkende
rijksinspecties per domein PAGEREF _Toc206851160 \h 70
HYPERLINK \l "_Toc206851161" Bijlage 3 Bevoegdheid tot binnentreden
woningen zonder toestemming bewoner PAGEREF _Toc206851161 \h 74
HYPERLINK \l "_Toc206851162" Bijlage 4 Wetten waarin wordt afgeweken
van bezwaar- en beroepsprocedures Awb PAGEREF _Toc206851162 \h 76
HYPERLINK \l "_Toc206851163" Bijlage 5 Regelingen waarin
administratieve beroepsprocedures zijn opgenomen PAGEREF _Toc206851163
\h 80
HYPERLINK \l "_Toc206851164" Bijlage 6 Overzicht alternatieve
sanctionering overtreding artikel 5:20 Awb PAGEREF _Toc206851164 \h
81
HYPERLINK \l "_Toc206851165" Bijlage 7 Wetten waarin een
gegevensverstrekking tussen bestuursorganen en toezichthouders onderling
geregeld is ten behoeve van de uitvoering en het toezicht op de naleving
PAGEREF _Toc206851165 \h 83
HYPERLINK \l "_Toc206851166" Bijlage 8 Tekst van enige artikelen van
de Wet bescherming persoonsgegevens PAGEREF _Toc206851166 \h 84
HYPERLINK \l "_Toc206851167" Bijlage 9 Geconsulteerde deskundigen
PAGEREF _Toc206851167 \h 86
HYPERLINK \l "_Toc206851168" Bijlage 10 Werkgroepleden PAGEREF
_Toc206851168 \h 87
Managementsamenvatting
Samenwerking als opgave en als probleem
Samenwerking tussen de verschillende rijksinspecties met het oog op een
wijze van toezicht die uitgaat van (vertrouwen in) de
ondertoezichtgestelde. Dat is een doelstelling van het kabinet. De
Inspectieraad maakt zich sterk voor het bereiken van die doelstelling.
Er wordt thans al veel samengewerkt, er zijn bovendien de nodige stappen
gezet om tot systematische samenwerking te komen. ‘Samenwerking’ kan
de vorm aannemen van gezamenlijke risicoanalyse, van het gebruik van
gemeenschappelijke databanken of toegang tot elkaars databanken, van
gezamenlijke planning voor het bezoeken van ondertoezichtgestelden, van
het samen opstellen van inspectierapporten, van het samen of voor elkaar
interveniëren.
Die samenwerking spreekt niet vanzelf en gaat niet vanzelf. Er bestaan
de nodige hindernissen, die verband houden met de verantwoordelijkheid
voor het eigen toezichtsterrein en de kwaliteit van dat toezicht, met
verantwoording, met ministeriële verantwoordelijkheid, met culturele
bijzonderheden, met cognitieve mogelijkheden, met financiële
onduidelijkheden. De omstandigheid dat er naast de rijksinspecties de
nodige andere toezichthouders zijn met wie wordt samengewerkt, draagt
daar extra aan bij. Ook zijn er wettelijke belemmeringen. Juridisch
gesproken gaat het dan over gegevensverzameling en gegevensuitwisseling,
toezichts- of opsporingsbevoegdheden, sanctionering en
rechtsbescherming. Er staan verschillende belangen op het spel en die
zijn in de nodige wettelijke voorschriften vastgelegd. Samenwerking kan
belemmerd worden door die wettelijke grenzen.
Wettelijke belemmeringen voor samenwerking
De werkgroep heeft tot taak gekregen de juridische (wettelijke)
belemmeringen in kaart te brengen en zonodig voorstellen te doen tot
slechting van die belemmeringen. De werkgroep heeft daartoe gesprekken
gevoerd met betrokkenen op vier domeinen van toezicht waar wordt
samengewerkt tussen toezichthouders, gebruik gemaakt van de beschikbare
literatuur en een zelfstandig onderzoek gedaan naar de wettelijke
voorschriften die in beeld komen bij de diverse vormen van samenwerking,
ook als die vorm thans nog in de kinderschoenen staat. Daarbij was niet
ondenkbaar dat sommige veronderstelde belemmeringen in werkelijkheid
niet zouden bestaan, maar bijvoorbeeld samenhangen met de ingewikkelde
verhouding tussen diverse regelcomplexen.
De volgende wettelijke belemmeringen zijn gevonden:
systematische gegevensuitwisseling is niet zomaar mogelijk door de
doelbinding aan het gebruik van verkregen gegevens en wordt voorts
belemmerd door de geheimhoudingsplicht via de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp),
verwerking van politiële en justitiële gegevens wordt belemmerd door
de geheimhoudingsplichten in de desbetreffende specifieke wetgeving,
naar alle waarschijnlijkheid mag een toezichthoudend ambtenaar bij
samenwerkend toezicht geen gebruik maken van de bevoegdheden van een
ander toezichthoudend ambtenaar,
gezamenlijke sanctionering is niet zonder meer mogelijk.
Voorstellen van de werkgroep
Het uitgangspunt voor het werk van de werkgroep is de bevordering van
samenwerking en de slechting van wettelijke barrières daartoe. Daarbij
past evenwel een belangrijke kanttekening. Er zijn bij toezicht in het
algemeen en intensieve samenwerking daarbij, diverse belangen in het
spel: de verantwoordelijkheid van de desbetreffende bewindslieden, de
positie van de inspectiediensten zelf, de positie van de
toezichthoudende functionarissen die in staat moeten zijn of gesteld
worden de gevraagde manier van werken op een professionele en
rechtmatige manier uit te voeren, de positie van de
ondertoezichtgestelde die recht heeft op duidelijkheid, op een faire en
rechtmatige bejegening.
Deze belangen zijn in diverse rechtsregimes verdisconteerd,
rechtsregimes die soms vanuit andere of bredere perspectieven zijn
opgesteld. Dat betekent dat het niet goed mogelijk is om vanuit de
specifieke invalshoek van de samenwerking op het terrein van toezicht
die regimes op de schop te nemen. En bij een op de samenwerking gerichte
regulering van het toezicht, dienen genoemde belangen een plaats te
krijgen. Voorts stelt het Europese recht grenzen aan de regelgeving, in
het bijzonder de EU-richtlijn 95/46 inzake de doelbinding bij
gegevensuitwisseling. Er zijn, met andere woorden, naast ongewenste ook
gewenste wettelijke belemmeringen voor intensieve samenwerking tussen
toezichthoudende diensten.
De werkgroep trekt de volgende conclusies en doet daarbij passende
voorstellen.
Een algemene wet op het toezicht is niet mogelijk vanwege de veelheid
van situaties (gegevensverwerking, bevoegdheden, sancties,
rechtsbescherming), de interferentie van uiteenlopende belangen en de
daarbij horende regelcomplexen.
Het belang van samenwerking dient echter wel te worden vastgelegd.
Voorstel:
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een bepaling worden
opgenomen die inhoudt dat als samenwerking tussen toezichthoudende
organen plaatsvindt, deze nadere afspraken maken over onder meer de
verzameling en verwerking van gegevens, de wijze van optreden en de
positie van de ondertoezichtgestelde. Een dergelijke bepaling sluit aan
bij en biedt een rechtsbasis voor de praktijk dat convenanten en
protocollen van samenwerking worden opgesteld.
Een algemene wet op de gegevensverwerking tussen toezichthouders heeft
geen toegevoegde waarde. De concrete problemen liggen op het vlak van de
belangenafweging (doelbinding), en die zal blijven bestaan.
Voorstel:
Voor de opheffing van enkele specifieke knelpunten beveelt de werkgroep
maatwerk aan.
Maatwerk biedt een uit drie varianten bestaande ‘modelbepaling
gegevensverstrekking’ voor een wettelijke regeling die nodig is als
samenwerking tussen toezichthouders in domeinen of ketens vaste vormen
heeft aangenomen.
Voorstel:
De werkgroep beveelt aan deze modelbepaling op te nemen in de
Aanwijzingen voor de regelgeving. Op pagina 26 treft men een voorstel
voor een modelbepaling aan.
De verhouding van de Wbp ten opzichte van andere wetgeving is niet
altijd duidelijk.
Voorstel:
In de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’ wordt het algemene karakter
van de Wbp benadrukt door aanvulling van Ar 49 en par. 4.8 alsmede
herziening van par. 4.11. (zie p. ....)
Voorstel:
In de toekomst wordt een leidraad ontwikkeld over de verhouding van de
Wbp tot andere wetgeving.
Op het terrein van de bevoegdheden en sanctionering bestaan bij de
huidige vormen van samenwerking nog geen knelpunten. Omdat intensivering
van de samenwerking waarschijnlijk is, doet de werkgroep daarvoor de
volgende aanbevelingen:
Indien de wens bestaat ambtenaren van andere diensten bevoegd te maken
als toezichthouder, dient die bevoegdheid bij of krachtens de
desbetreffende bijzondere wet verleend te worden; de werkgroep beveelt
aan een dergelijke aanwijzing bij lagere (ministeriële) regeling te
doen. Daarbij dient duidelijk te zijn welke minister (s)
verantwoordelijk is (zijn) voor het optreden van die ambtenaren.
Indien bij voorgenomen samenwerking naast de algemene bevoegdheden die
de Awb verleent bij het uitoefenen van toezicht bijzondere bevoegdheden
nodig worden geacht, dienen deze in overeenstemming met de huidige
praktijk bij specifieke wetgeving te worden toegekend.
Indien de samenwerking zich uitstrekt tot strafrechtelijke handhaving
kan de bevoegdheid daartoe worden verschaft bij of krachtens de
specifieke wet, in het bijzonder door de aanwijzing als buitengewoon
opsporingsambtenaar.
Indien de samenwerking zich uitstrekt tot gemeenschappelijke
sanctieoplegging, is een wettelijke voorziening nodig. Daarbij kunnen de
indicatoren vermeld in de notitie van de minister van Justitie uit 2005
(Kamerstukken II, 29849, nr.30) als leidraad dienen.
Harmonisering van wettelijke bezwaar- en beroepsprocedures is pas aan de
orde indien sprake is van gemeenschappelijke sanctieoplegging.
Voor het werken met een gezamenlijk klachtenloket is een voorziening
nodig, die in een convenant of protocol wordt opgenomen en ter kennis
moet worden gebracht van de ondertoezichtgestelde.
Ten slotte
Omdat het gaat om een ingewikkelde verhouding tussen diverse
regelcomplexen en daarover in de praktijk de nodige vragen bestaan,
heeft de werkgroep het verstandig geacht een overzicht te geven van die
complexen en hun verhouding. Dit overzicht is in hoofdstuk 5 opgenomen;
het kan als zelfstandig document gelezen worden.
Overigens heeft de werkgroep gemerkt dat er ook andere dan juridische
grenzen zijn aan de mogelijkheden voor verdere samenwerking. Bedrijven
hechten veel waarde aan de professionaliteit van de inspecteur ter
plaatse. Cognitieve vaardigheden en inhoudelijke deskundigheid op het
specifieke terrein bepalen daarom mede de grenzen aan de
samenwerkingsmogelijkheden. Dit geldt met name overdacht van taken van
de ene inspectiedienst aan de andere.
1. Inleiding
In het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan dit kabinet is het
streven naar een andere wijze van toezicht verwoord. Het gaat daarbij in
het bijzonder om vermindering van de toezichtlasten en om verbetering
van de kwaliteit van het toezicht. Deze beleidslijn sluit aan op de
motie-Aptroot en de Kaderstellende Visie op Toezicht (KVOT) die in 2005
is uitgebracht door het ministerie van BZK, Met het programma
Vernieuwing Toezicht heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties vervolgens de ambities van het kabinet ten aanzien
van de vormgeving van het inspectieapparaat bekendgemaakt, welke zijn
uitgewerkt langs vier streeflijnen (‘Modernisering en kwaliteit’,
‘Taakoverdracht en expertisebundeling’, ‘Regelgeving en beleid’
en ‘De reikwijdte van de verantwoordelijkheid van de overheid’).
Hiermee wordt onder andere uitvoering gegeven aan wat in de nota
Vernieuwing Rijksdienst is opgenomen ten aanzien van toezicht en wordt
aangesloten bij de motie-Van der Burg over uitbreiding van de
samenwerking met lokaal toezicht.
Een van de maatregelen in dat kader is de instelling van de
Inspectieraad.
Een belangrijk element dat realisering van de beoogde doelstelling
naderbij kan brengen, is het tot stand brengen van de samenwerking
tussen de verschillende rijksinspecties. De in 2007 ingestelde
Inspectieraad beoogt die samenwerking. Daarbij wordt de normadressaat,
de aan het toezicht onderworpene, beschouwd als uitgangspunt voor de
uitvoering van toezicht. Een voorbeeld van deze samenwerking is het
werken met domeingerichte inspecties, waarbij verschillende inspecties
en andere toezichthouders samenwerken per domein. Het object van
toezicht staat daarbij centraal. Een domein is een branche (bijvoorbeeld
land en tuinbouw, chemie, vervoer over water, vervoer over de weg), een
keten (jeugdzorg, vuurwerk, vlees), een locatie (Schiphol) of een object
(ziekenhuis), waar toezichtlast voorkomt. Bij de domeingerichte
inspecties zijn niet de indeling in sectorale wetgeving en de daarin
aangewezen inspectiedienst(en) leidend, maar wordt gekeken naar de
instellingen/bedrijven zelf en de wetgeving waarmee zij te maken hebben.
De ambitie is dat bedrijven, instellingen en professionals het
inspectietoezicht anno 2010 als volgt zullen ervaren:
Inspecteurs beginnen met het vertrouwen dat wij ons aan de regels willen
houden. Bedrijfsprocessen met grote risico’s worden intensiever
gecontroleerd dan vroeger en processen met weinig risico juist veel
minder.
De manier van controleren is ook veranderd. De inspecties maken optimaal
gebruik van
onze kwaliteitssystemen en onze gegevens. Als die goed zijn, kan de
inspectie zich grotendeels
beperken tot systeemtoezicht. De inspectiediensten vanuit het rijk, de
gemeente enz.
werken onderling goed samen, zodat wij door minder instanties worden
benaderd en
geen vragen meer dubbel hoeven te beantwoorden. De inspecteurs zijn
deskundig en
hebben oog voor onze bedrijfsprocessen. Zij zijn duidelijk over hun taak
en over de
inspectieresultaten.
De regels zijn eenvoudiger geworden en het zijn er minder. Het kost geen
onevenredige
moeite om je eraan te houden. Inspecteurs maken duidelijk welke regels
voor ons gelden,
hoe die regels in elkaar zitten en hoe je ermee moet omgaan. Wie met
opzet de regels overtreedt,
wordt snel en streng aangepakt.
Vanuit de praktijk worden geluiden vernomen over belemmeringen voor
samenwerking tussen inspecties, zoals praktische, financiële en
organisatiekundige hindernissen, verschillen in bevoegdheden van
aangewezen toezichthouders en beperkingen in de uitwisseling van voor
toezicht belangrijke informatie. Het beeld is daarbij dat de huidige
wetgeving de samenwerking op onderdelen bemoeilijkt.
Bovendien zouden zekere juridische randvoorwaarden vervuld moeten
worden. Immers, er is sprake van verschillende belangen, die alle
bescherming verdienen. Te denken valt aan de belangen van de
toezichthoudende organisaties en degenen aan wie zij verantwoording
verschuldigd zijn, en aan het belang van de rechtspositie van de onder
toezicht gestelde.
De Inspectieraad heeft eerder al onderzoek laten uitvoeren naar het
aspect van de uitwisseling van gegevens tussen rijksinspecties. Dit
heeft geresulteerd in het rapport ´Juridische belemmeringen´ dat in
juni 2007 door de Inspectieraad is vastgesteld. De
geheimhoudingsbepalingen van de specifieke regelgeving en de Wet
bescherming persoongegevens (Wbp) zouden te veel beperkingen opleggen
aan de gegevensuitwisseling die een voorwaarde zijn voor domeingerichte
en regionaal gebonden samenwerking.
De uitwisseling van gegevens is echter slechts één van de relevante
aspecten die bij vernieuwing van toezicht aan de orde zijn. Er bestaan
mogelijke belemmeringen voor samenwerking door (verschillen in)
bevoegdheden, sanctionering, en de behandeling van bezwaar, beroep en
klachten. Door die (vermeende) belemmeringen te analyseren kan worden
bezien of en zo ja, hoe hier iets aan gedaan kan worden.
Er is daarom een interdepartementale werkgroep in het leven geroepen,
bestaande uit vertegenwoordigers van de ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën, Justitie, Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu en Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de
Inspectieraad. Deze heeft de opdracht gekregen te onderzoeken welke –
wettelijke – belemmeringen zich voordoen of zouden kunnen voordoen bij
de samenwerking tussen toezichthoudende diensten en organen, te bezien
of die belemmeringen uit de weg geruimd moeten worden en zonodig
voorstellen te doen tot de aanpak daarvan.
Werkwijze
Om de mogelijke belemmeringen te traceren, zijn in de eerste plaats
gesprekken gevoerd met personen die in de praktijk de gewenste
samenwerking moeten realiseren. Uit de 24 toezichtsdomeinen zijn vier
domeinen geselecteerd: Horeca, Wegvervoer, Primaire sector en
Vuurwerkketen. Het zijn domeinen waar de samenwerking al gevorderd is
(zodat eventuele belemmeringen aan den lijve ondervonden zijn) of waar
de samenwerking nog in een beginstadium verkeert (zodat veronderstelde
belemmeringen achterhaald kunnen worden). Aan de hand van een half open
vragenlijst zijn interviews met de projectleiders en de betrokken
inspectiemedewerkers gehouden. Centraal stond de vraag welke
belemmeringen zij ervaren bij de inrichting van de
samenwerkingsverbanden en de operationalisering van de verschillende
samenwerkingsvormen.
Omdat op de genoemde domeinen diverse en verschillende toezichthouders
samenwerking zoeken, meent de werkgroep dat een voldoende representatief
beeld verkregen is. Van de mogelijkheid meer domeinen te onderzoeken is
geen gebruik gemaakt. De verwachting was dat onderzoek naar een volgend
domein geen nieuwe informatie op het vlak van samenwerking zou
opleveren.
Daarnaast is de bestaande wetgeving nauwkeurig bestudeerd op –
potentiële – hindernissen voor samenwerking. Immers, sprake is van
een beleidslijn tot nauwere samenwerking tussen toezichthoudende
inspecties. Als de werkgroep slechts de huidige stand van samenwerking
als haar werkterrein zou beschouwen, zou op relatief korte termijn
mogelijk weer een werkgroep in het leven geroepen moeten worden om de
uitbreiding van samenwerking en de hindernissen daarbij in kaart te
brengen. De werkgroep vond het daarom verstandig een dergelijk onderzoek
in de wetgeving nu uit te voeren. Immers, de diverse vormen van
samenwerking zijn op papier al tamelijk uitgewerkt. Dat betekent dat de
werkgroep de taakopdracht ruim heeft opgevat.
De werkgroep heeft overigens ook op andere wijze haar taak ruim
uitgelegd. De opdracht betrof de samenwerking tussen toezichthouders die
verenigd zijn in het Inspectieberaad. In de praktijk reikt de
samenwerking echter ook tot andere toezichthoudende organen, zoals de
NMa en gemeentelijke overheden. Ook aan die samenwerking is, zij het
kort, aandacht besteed.
Gebruik is gemaakt van de beschikbare literatuur, in het bijzonder
genoemd rapport ’Juridische belemmeringen’.
Een conceptrapport is vervolgens besproken met de juridisch medewerkers
van de verschillende rijksinspecties en daarna voor consultatie
voorgelegd aan een groep van deskundigen uit de rechtswetenschap, het
College bescherming persoonsgegevens, de inspectie- en toezichtpraktijk,
het OM en de regiegroep regeldruk (zie bijlage).
Het op grond daarvan bijgestelde ontwerp is voorgelegd aan de
Inspectieraad voor commentaar.
Inbedding van het project
In de brief aan de Kamer van de Minister President, de Minister van
Algemene Zaken en de Ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Justitie over het staatsbestel is de nota
Vertrouwen in wetgeving aangekondigd. In deze nota kondigt de minister
van Justitie, met het oog op de ontwikkeling van wetgevingskaders en
reguleringsmodellen, (onder meer) aan een project te zullen starten over
herijking van toezichtregelgeving. Dit past in de taak van het
Ministerie van Justitie om bestaande wetgeving door te lichten op
kwalitatieve aspecten als de noodzaak, helderheid, uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid. De herijking is gericht op genoemde samenwerking
tussen toezichthouders.
Het rapport wordt met het commentaar van de Inspectieraad aangeboden aan
de Interdepartementale commissie voor constitutionele aangelegenheden en
wetgevingsbeleid (ICCW). Deze zal het rapport bespreken en begeleid van
een advies over de verdere voortgang voorleggen aan de minister van
Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Daarnaast ligt het in de rede dat het rapport wordt aangeboden aan de
ministeriële stuurgroep regeldruk, door tussenkomst van het SG-Overleg
Regeldruk (SGOR).
2. Vormen van samenwerking
2.1 Wie werken samen
In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de partijen die
samenwerken in de verschillende domeinen. Dit overzicht is van belang
omdat taken en bevoegdheden van de verschillende instanties uit elkaar
kunnen lopen en zo tot problemen zouden kunnen leiden.
Toezichthouders
De Arbeidsinspectie (AI), het Agentschap Telecom (AT), de Algemene
inspectiedienst (AID), de Inspectie jeugdzorg (IJZ), de Inspectie voor
de gezondheidszorg (IGZ), de Inspectie openbare orde en veiligheid
(IOOV), de Inspectie voor de sanctietoepassing (Ist), de Inspectie
verkeer en waterstaat (IVW), de Inspectie van het onderwijs (IvhO), de
Inspectie werk en inkomen (IWI), het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM),
de VROM-inspectie (VI), de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) en de
Erfgoedinspectie (EI) werken samen in de Inspectieraad en zijn
opdrachtnemer van de maatregelen die in het programma Vernieuwing
Toezicht zijn vervat.
De samenwerking komt tot uitdrukking in de vastgestelde domeinen.
Daarnaast wordt in de domeinen samenwerking gezocht met andere
toezichthouders. Een overzicht van de samenwerkende rijksinspecties per
domein is opgenomen in bijlage 1.
In de toelichting bij het Instellingsbesluit Inspectieraad is het
volgende over de rol en functie van de Inspectieraad opgenomen:
De Inspectieraad is een samenwerkingsverband voor de modernisering van
het (rijks)toezicht waarin samenwerking tussen rijksinspectiediensten
verplicht is, waarbij mede geredeneerd wordt vanuit het perspectief van
de onder toezichtstaande en gewerkt wordt op basis van een gezamenlijk
programma voor het gehele toezichtveld, dat door de samenwerkende
inspecties wordt bestreken. Daarnaast is de Inspectieraad, in het kader
van haar incidentele taak, de opdrachtnemer van de maatregelen die in
het Projectplan Eenduidig Toezicht (tot eind 2007) en thans in het
programma Vernieuwing Toezicht zijn vervat. Zowel voor de uitvoering van
de structurele als de projectgebonden taken vormen de principes van goed
toezicht zoals omschreven in de Kaderstellende visies op toezicht van
2001 en 2005 het fundament.
Voorop gesteld moet worden dat de instelling van de Inspectieraad de
verantwoordelijkheid van de Ministers wie het aangaat voor de
uitoefening van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden door de
individuele inspecteurs-generaal en hoofden van de rijksinspectie-
diensten onverlet laat. Met betrekking tot de positie van de Minister
van BZK ten aanzien van de Inspectieraad dient opgemerkt te worden dat
hij de eerstverantwoordelijke Minister is voor toezicht in brede zin en
dientengevolge ten behoeve van een aantal handelingen van de
Inspectieraad, genoemd in artikel 4 van het Instellingsbesluit,
verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Opsporingsdiensten
Binnen de toezichtsdomeinen wordt ook met opsporingsdiensten
samengewerkt. Dit zijn zowel de algemene opsporingsdiensten (openbaar
ministerie en politie) als bijzondere opsporingsdiensten. Er bestaan
vier bijzondere opsporingsdiensten: Belastingdienst/Fiscale
Inlichtingen- en Opsporingsdienst-Economische Controledienst, VROM
Inlichtingen- en Opsporingsdienst, Dienstonderdeel Opsporing van de
Algemene Inspectiedienst en Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst.
Met de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten is er een duidelijke
scheiding gekomen in de organisatie van de bijzondere opsporingsdiensten
tussen dienstonderdelen met een opsporingstaak en dienstonderdelen met
inspectietaken De bijzondere opsporingsdiensten beschikken over een
algemene opsporingsbevoegdheid, op basis van artikel 141 van het Wetboek
van Strafvordering. Op deze manier is er op financieel-economisch,
milieu-, landbouw- en sociaal-economisch gebied sprake van een specifiek
bestuursorgaan dat voor de handhaving van de met strafrecht bedreigde
normen zorgt. Bij de oprichting van deze organisaties is (ooit) besloten
dat de handhaving daarvan een zodanige deskundigheid op het
desbetreffende domein vergt dat deze beter aan een specifieke dienst kan
worden gegeven.
Buitengewone opsporingsambtenaren
Daarnaast heeft de genoemde wet de mogelijkheid gehandhaafd dat er
buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) werkzaam zijn bij inspecties
en uitvoeringsorganisaties. De memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel merkte daarover het volgende op: In de huidige en
voorgestane systematiek wordt om redenen van effectiviteit en efficiency
de beperkte opsporingsbevoegdheid gebruikt om binnen de sfeer van
toezicht een slagvaardig optreden mogelijk te maken. Het opmaken van een
proces-verbaal kan in de praktijk een eenvoudige onregelmatigheid helpen
ten goede te keren. In veel gevallen zullen geconstateerde overtredingen
niet gepaard behoeven te gaan met een echt opsporingsonderzoek. Het
betreffen voorts situaties waarbij geen vertakkingen naar andere
delicten aan de orde zijn. Overheveling van het opmaken van dit type
processen-verbaal naar de reguliere politie of de bijzondere
opsporingsdiensten zou een aanzienlijke extra werkdruk voor deze
organisaties betekenen.. Dit betekent dat binnen een inspectie eigen
boa’s eenvoudige strafrechtelijke zaken kunnen afhandelen. Daarbij kan
de boa gebruik maken van de hem in het Wetboek van Strafvordering
toegekende dwangmiddelen, zoals het staande houden en het onderzoek aan
de kleding.
Waar het gaat om meer complexe strafrechtelijke zaken, blijft men binnen
het toezichtsdomein aangewezen op bijzondere opsporingsdiensten en/of
politie en het openbaar ministerie.
Politie
Zowel het Korps landelijke politiediensten (KLPD) als de regionale
politiediensten werken samen met de rijksinspectiediensten. Daar waar
het toezicht zich met name richt op MKB-bedrijven, maken de
rijksinspecties afspraken met de regionale politiekorpsen. Zowel voor de
normadressaten (met vestigingen in meerdere regio’s) als voor de
rijksinspectiediensten is het van groot belang dat de verschillende
regionale partijen overeenstemming bereiken over gemeenschappelijke
afspraken voor de samenwerking. Andere domeinen, zoals wegvervoer,
werken samen met het KLPD.
Decentrale overheden en andere semipublieke of private organisaties
Vernieuwing Toezicht gaat uit van regionale samenwerking. Voor elk
domein is geïnventariseerd (aan de hand van uitgevoerde
toezichtslastmetingen) welke partijen een toezichthoudende taak
uitvoeren. Met deze partijen maken de Rijksinspecties afspraken over
samenwerkingsvormen met als doel vermindering van de toezichtslast voor
MKB-bedrjiven. Een overzicht van de domeinen waar de rijksinspecties
samenwerken met regionale partijen is opgenomen in bijlage 2.
2.2 Vormen van samenwerking
Er bestaan diverse vormen van samenwerking. In de eerste plaats is er de
incidentele samenwerking in concrete toezichtsituaties. In de tweede
plaats zijn er meer structurele vormen van samenwerking. Deze vormen het
onderwerp van de vraagstelling, met dien verstande dat juridische
vraagstukken bij ad hoc samenwerking zich ook voordoen bij structurele
vormen van samenwerking. Structurele samenwerking leidt tot meer
juridische vragen.
De vormen van samenwerking kunnen verschillen al naar gelang de aard van
het toezicht.
Selectief toezicht en samenwerking.
Met het programma Vernieuwing Toezicht (VT) als opvolger van het
programma Eenduidig Toezicht (ET) wordt onder meer uitvoering gegeven
aan de motie-Van der Burg voor MKB-bedrijven met als strekking: niet
alleen één inspectiebezoek vanuit de Rijksinspecties, maar slechts
één inspectiebezoek vanuit alle toezichthouders op lokaal niveau. Op
lokaal niveau hebben bedrijven veelal te maken met toezicht in het kader
van milieuhandhaving en toezicht vanuit vergunningverlening. Om
uitvoering te geven aan de motie is een intensieve samenwerking op
regionaal niveau noodzakelijk om de planning van te controleren
bedrijven in een domein (branche) onderling af te stemmen. De
samenwerkende toezichthouders binnen een domein wisselen daarbij
basisgegevens zoals, naam, adres en woonplaatsgegevens, vergunningen en
branchespecifieke gegevens van normadressaten uit, zodat dubbele
bevraging kan worden voorkomen. Uitwisseling van gegevens uit eerdere
inspectiecontroles vindt plaats om op basis van een gezamenlijke
risicoanalyse de planning van nieuwe inspecties op elkaar af te stemmen.
Zo kan door risicoanalyse tegemoet worden gekomen aan de beperking van
het aantal controles op lokaal niveau (selectief toezicht).
Samenwerking draagt ook bij aan gedeelde kennis over de regelnormen waar
de normadressaat mee te maken heeft. Tegenstrijdige aanwijzingen door
verschillende toezichthouders komen hierbij aan het licht en worden op
deze wijze binnen het samenwerkingsverband opgelost.
Waar mogelijk worden gezamenlijk uit te voeren controles beperkt door
taakoverdracht van (delen van) de controletaken. Afhankelijk van de
complexiteit en overdracht van kennis betreft de overdracht van taken
alleen een signaleringsfunctie, de uitvoering van controles op basis van
checklists, het meenemen van monsters tot aan het vaststellen van een
overtreding en het opstellen van een proces-verbaal.
In juli 2008 is ook het rapport van de Commissie Mans aangeboden aan de
ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en van
Justitie, met de aanbeveling om 25 regionale omgevingsdiensten in te
richten om de handhaving van VROM-regelgeving beter te kunnen uitvoeren.
De commissie concludeert het centrale probleem, dat een effectieve en
efficiënte handhaving van het omgevingsrecht in de weg staat, wordt
gevormd door fragmentatie, gepaard gaande met vrijblijvendheid in
samenwerking en uitvoering en bepleit de inrichting van 25 regionale
omgevingsdiensten met behoud van de formele handhavingsbevoegdheden voor
de deelnemende (decentrale) overheden.
Systeemtoezicht
Systeemtoezicht is een vorm van toezicht die inspeelt op de inzet van
compliance managementsystemen (CMS) bij veelal grote en complexe
bedrijven, zij het dat systeemtoezicht ook toepasbaar zal zijn bij
kleinere bedrijven die een kwaliteitszorgsysteem hanteren.
Waar mogelijk wordt het toezicht op grote, complexe bedrijven gebaseerd
op een combinatie van outputcontrole (toetsing van het nalevingsgedrag)
en systeemtoezicht.
De beoordeling van het nalevingsgedrag door controle op de output wordt
teruggebracht door de inzet van systeemtoezicht. Met het beoordelen van
dat deel van het managementsysteem dat specifiek is gericht op het
naleven van wettelijke eisen, sluit de toezichthouder beter aan op de
professionaliteit van de bedrijfsvoering van grotere bedrijven. Binnen
een branche kan echter sprake zijn van bedrijven met een hoge inzet op
self compliance, en anderen die meer geholpen zijn met controle aan de
hand van middelnormen.
Een extra aandachtspunt betreft de Europese regelgeving. Soms vereist
deze het opnemen (en controleren op basis) van middelnormen.
Privaat toezicht (gecombineerd met overheidstoezicht)
Het systeem van certificeren en accrediteren biedt op tal van terreinen
de mogelijkheid om controletaken aan private of semi-publieke
certificeringsinstellingen (ci’s) over te laten. Zoals ook blijkt uit
diverse rapporten van de Algemene Rekenkamer en de Inspectie werk en
inkomen (IWI) zal daarnaast toezicht vanuit de overheid noodzakelijk
blijven. Het risico van het teveel overlaten van (intern) toezicht aan
de markt is wel dat de overheid geen kritische massa bij de eigen
toezichtsorganisaties overhoudt. Voor de desbetreffende beleidsterreinen
is er daarom sprake van gecombineerd toezicht. Samenwerking en
informatie-uitwisseling met ci’s is daarbij een randvoorwaarde.
Ketentoezicht
Ketentoezicht is een vorm van samenwerking waarin het maatschappelijke
belang (of probleem) leidend is. Zoals bedrijven onderkennen dat de
kwaliteit van diensten en producten mede afhankelijk is van andere
organisaties en instellingen, zal het toezicht op de verschillende
onderdelen van de keten effectiever en efficiënter kunnen verlopen door
ketensamenwerking. In de keten is ook steeds vaker sprake van
conglomeraten van bedrijven. Door samenwerking van toezichthouders in de
keten, worden eventuele lacunes of overlappingen in de handhaving
ondervangen. Met de ketenbenadering maakt de toezichthouder, uitgaande
van de informatie over toezichtcontroles van de andere toezichthouder,
een betere schatting van de nalevingsrisico’s en past haar controles
daarop aan. Pilots met ketentoezicht zijn de domeinen jeugd, vleesketen
en vuurwerkketen.
Maatschappelijke vraagstukken zijn in toenemende mate onderhevig aan
veranderingen. Waar thans een maatschappelijk belang is om integraal
toezicht uit te oefenen in de vuurwerkketen of de vleesketen, zal over
enige tijd een ander maatschappelijk probleem zich voordoen.
Internationale samenwerking
Met ketentoezicht volgen de betrokken toezichthouders van bedrijven en
instellingen de grondstoffen, goederen, producten, distributie en
diensten. Het gevolg daarvan is dat de samenwerking tussen
toezichthouders en inspectiediensten binnen Europa toeneemt. Een aantal
beleidsterreinen (voedselveiligheid, vervoerstromen) heeft bij uitstek
een internationaal karakter. Samenwerking en afstemming tussen
toezichthouders met dezelfde toezichtstaak, vaak direct voortvloeiend
uit Europese regelgeving, vindt plaats. Deze samenwerking is thans
vooral gericht op afstemming van uitvoeringsvoorschriften en specifieke
wettelijke bepalingen betreffende het vervoer van bijvoorbeeld dieren.
De Europese samenwerking tussen verschillende toezichthouders op
hetzelfde beleidsterrein of in een keten zullen verder worden ontwikkeld
waarbij de daarvoor noodzakelijke informatiestromen moeten worden
gerechtvaardigd.
Conclusie
De vormen van samenwerking die in de domeinen zijn en worden uitgewerkt,
zijn thans gericht op de plannings- en controlefasen van het toezicht en
op een heldere communicatie daarover richting de normadressaat. De
(eventuele) interventiefase kan in de toekomst een logische vervolgstap
zijn.
De diverse fasen of vormen van samenwerking zijn in het onderstaande
schema weergegeven:
De vormen van samenwerking leiden in de uitwerking tot de volgende
processen:
Het inspectieloket als informatiepunt per domein. Elk domein heeft een
eigen website waar de normadressaat informatie kan vinden over het
toezicht en de toezichthouders in het specifieke domein.
Eén van de toezichthouders binnen een domein is aanspreekpunt voor de
vragen en coördinatiepunt voor verzoeken om inzage, indiening van
bezwaar en beroep, indiening van klachten en verzoeken in het kader van
de Wet openbaarheid van bestuur.
Basisgegevens worden éénmalig gevraagd en uitgewisseld tussen de
toezichthouders.
Inspectiehistorie van de verschillende toezichthouders wordt
samengevoegd en is de basis voor de inschatting van nalevingsrisico’s.
De planning van inspecties is gebaseerd op gezamenlijke risicoanalyses
en lijdt tot één geïntegreerd inspectieprogramma.
(Delen van) inspectietaken van de ene inspectiedienst worden door
taakoverdracht uitgevoerd door een andere inspectiedienst.
Tijdens een inspectie ter plaatse worden gegevens (of monsters)
meegenomen voor andere toezichthouders.
De opstelling van geïntegreerde rapporten van bevindingen.
Voor een volgende fase kan worden gedacht aan de uitwerking van de
volgende processtappen:
Geïntegreerde boeterapporten en of processen-verbaal, waaronder ten
behoeve van de bestuurlijke strafbeschikking.
Interventies en sancties van de verschillende inspectiediensten worden
geïntegreerd.
Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties worden op elkaar
afgestemd.
Taakoverdracht met betrekking tot bezwaar- en beroepsprocedures en
klachtenbehandeling.
2.3 Beschrijving van de samenwerking in de vier domeinen
In pilots onderzoeken de samenwerkende inspecties op welke wijze de
doelstellingen van Vernieuwing Toezicht kunnen worden bereikt. De voor
dit rapport geïnterviewde projectmedewerkers van de domeinen hebben
aangegeven wat de streefbeelden zijn waarmee zij werken voor het
specifieke domein en welke belemmeringen zij ervaren bij de realisatie
en implementatie van de nieuwe werkwijze.
Domein wegvervoer
Het domein wegvervoer richt zich op beroepsgoederenvervoer, busvervoer
en taxivervoer. Onder het domein vallen naast specifieke
vervoersbedrijven ook de ‘eigen vervoerders’ (broodbakkers,
televisieverkopers e.d.). Het toezicht betreft toezicht langs de weg en
toezicht bij bedrijven. De samenwerkende toezichthouders zijn KLPD, IVW,
Douane, VWA, AID, AI en VI.
Door uitwisseling van inspectiegegevens kunnen toezichthouders op basis
van risico-inschatting selectief vervoerders langs de weg controleren.
Het samenwerkingsverband maakt op basis van uitwisseling van
inspectiegegevens een integrale risicoanalyse van bedrijven die een
slecht nalevingsgedrag laten zien.
Uitwisseling van basisgegevens voorkomt het meervoudig bevragen van een
bedrijf om dezelfde gegevens.
Het domein wegvervoer kenmerkt zich door enerzijds snelle beslissingen
langs de weg over controle-items en anderzijds door een belangrijk
aandeel van transportbedrijven in een bepaalde keten (vleesketen,
gevaarlijke stoffen, vuurwerkketen e.d.). Er blijkt op sommige terreinen
samenhang te bestaan in de mate van naleving op verschillende
onderdelen. Zo kan het voorkomen dat vervoerders met een verminderde
nalevingsbereidheid van bijvoorbeeld de rij- en rusttijden ook op andere
onderdelen een verhoogd risico op niet-naleving opleveren; bijvoorbeeld
overbelading, documentfraude of bij diertransporten. Dat blijft niet
beperkt tot een bedrijf. Bedrijven werken samen in de keten of vormen
een conglomeraat, waarbij bijvoorbeeld het ene bedrijf een aandeel heeft
in het andere (transport)bedrijf. Een verhoogd risico op de
nalevingsbereidheid van een wegvervoerder kan ook een verhoogd risico
betekenen bij de bedrijven in de keten, en omgekeerd.
Voor selectief toezicht is uitwisseling van toezichtsinformatie binnen
een domein en onafhankelijk van de bevoegdheden van de deelnemende
toezichthouder een randvoorwaarde. Langs de kant van de weg moet snel
kunnen worden besloten welke vervoerder voor een controle wordt
aangehouden.
Afstemming van interventies voorkomt een ongewenste opeenstapeling van
interventies die het zelfde doel dienen.
Domein horeca
Het domein horeca betreft ruim 40.000 bedrijven waar vooral toezicht
wordt gehouden door de VWA en door gemeentelijke instanties.
Het uitgangspunt van de motie-Van der Burg ‘MKB bedrijven worden niet
meer dan 1 tot 2 keer per jaar bezocht door een toezichthouder’ vraagt
om een integrale aanpak van het toezicht op gemeentelijk niveau. De
planning van te bezoeken bedrijven moet met de gemeentelijke
toezichthouders (brandweer, bouw- en woningtoezicht, milieuhandhavers)
worden afgestemd op basis van een gezamenlijke risicoanalyse. De VWA
neemt op grond van een samenwerkingsovereenkomst een aantal taken in het
kader van arbeidsomstandigheden en arbeidstijden van de AI over. Voor
deze taakoverdracht is de Aanwijzingsregeling toezichthoudende
ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van
SZW wetgeving op 15 juni 2007 gewijzigd. De VWA voert de inspecties uit
voor de AI en stelt het boeterapport op. De verdere afhandeling van
boeterapporten voert de AI uit.
Als er tijdens een gezamenlijke inspectie dubbele overtredingen (AI en
VWA) worden geconstateerd, leiden deze constateringen tot gescheiden
boeterapporten en eventuele bezwaarprocedures.
Bij de VWA is voor de horeca een ‘inspectieloket horeca’ ingericht
van waaruit de samenwerking tussen de rijksinspecties wordt
geregisseerd. Het inspectieloket is voor de ondernemer het eerste
aanspreekpunt voor klachten, informatieverzoeken, verzoeken om inzage,
hulp bij starters en dergelijke. De samenwerking met de gemeenten zal
zich voornamelijk richten op:
planning van te controleren bedrijven;
aanpak van slechte bedrijven;
evenementen;
de startende onderneming;
het inspectieloket als aanspreekpunt voor bedrijven.
Naast de samenwerking in het kader van de planning van controles en
taakoverdracht, is er behoefte aan een snelle en effectieve
signaalfunctie daar waar onrechtmatigheden worden vermoed. De signalen
worden elektronisch uitgewisseld door middel van zogenaamde
aandachtsvestigingen. Gezamenlijke afhandeling van overtredingen is een
volgende stap welke een logisch gevolg is van taakoverdracht.
Domein primaire sector
In de primaire sector neemt de AID ca 80% van de rijkstoezichtslast voor
haar rekening. Na de fusie met de VWA en de PD zal dat ca 99% van de
rijkstoezichtslast zijn. De vermindering van de toezichtslast zal in
deze sector vooral gevonden moeten worden in regionale samenwerking,
gefocust op de aard van de bedrijven in de regio. Zo werkt de AID samen
met de milieudienst Rijnmond (DCMR) en hoogheemraadschap Schieland en
Krimpenerwaard bij controles in de glastuinbouw. Met de milieudienst
Midden-Holland is begonnen met een pilot in de veehouderij. In
Noord-Limburg wordt samengewerkt met vier gemeentes, de provincie en het
waterschap.
Het gaat hier vooral om controleobjecten met veel overlap. Zo moet de
gemeente het aantal koeien van rundveehouders weten in verband met de
milieuvergunning, de AID controleert de oormerken en de VWA het voer in
het kader van de voedselveiligheid. De AID kan ook het buisje water mee
nemen voor waterschappen in het kader van de controle op de Wet
verontreiniging oppervlaktewater (Wvo). Bij de AID is voor de primaire
sector een informatiepunt beschikbaar.
De regionale samenwerking richt zich vooral op:
planning van te controleren bedrijven;
de uitvoering van een controle door één dienst waarbij de andere
partners op basis van geconstateerde overtredingen/omissies
vervolgacties kunnen ondernemen zonder opnieuw zelf de controle te
moeten uitvoeren;
het inspectieloket.
Gestreefd wordt naar gegevensuitwisseling ten behoeve van de planning
van controles (selectief toezicht). Voor het opstellen van een
controledossier dienen aandachtspunten uit het verleden te worden
opgenomen om de kritieke punten te kunnen vaststellen. Daarvoor is
uitwisseling van historische controle-informatie over de normadressaat
noodzakelijk. Indien één toezichthouder de controle uitvoert voor de
andere partners is uitwisseling van actuele controle-informatie een
randvoorwaarde.
Niet alle toezichthouders zijn bevoegd om een proces-verbaal op te
stellen. Om die reden zal de AID op basis van signalen van een andere
toezichthouder een nader onderzoek instellen.
Domein vuurwerkketen
Het ketendossier vuurwerk is een samenwerkingsverband van het Landelijk
Overleg Milieuhandhaving (LOM) dat is gericht op toezicht en opsporing
van verboden consumentenvuurwerk. De keten betreft de producent (meestal
in China), de importeur (havens van Rotterdam en Antwerpen), opslag (ook
over de landsgrenzen, maar binnen de EU), de handel, het vervoer en
evenementen. Het is gebleken dat professioneel vuurwerk weglekt naar de
particuliere markt en zwaar vuurwerk met valse papieren wordt
geïmporteerd, vervoerd en opgeslagen. Wet- en regelgeving is veelal nog
gebaseerd op één op één relaties, terwijl ondernemingen steeds vaker
samenwerken in conglomeraten binnen een keten en belangen hebben in
andere onderdelen van de keten.
Bepaalde (in een convenant afgesproken) informatie van politie,
functioneel parket, VI, IVW, VROM opsporingsdienst, belastingdienst,
douane en via het landelijk meldpunt vuurwerk (VI) ook van gemeenten en
provincies is voor de deelnemende partijen opvraagbaar via het digitaal
ketendossier. Voor toezicht en opsporing wordt de ontwikkeling naar
certificeringsinstellingen bij een terugtredende overheid als een
mogelijk toekomstige belemmering gezien. De informatie bij deze
instellingen zou ook (verplicht) beschikbaar moeten worden gesteld aan
de met handhaving belaste overheidsinstanties.
Naast informatie-uitwisseling voor toezicht en opsporing bestaat de wens
in de toekomst bij sanctionering de strafrechtelijke beslissingen af te
stemmen op de bestuursrechtelijke beslissingen en omgekeerd.
De uitwisseling van gegevens binnen de EU loopt nu via de
zusterorganisaties op basis van:
een Richtlijn voor uitwisseling van informatie tussen
belastingadministraties;
de beschikbare Europese kaderbesluiten en andere instrumenten voor
strafrechtelijke samenwerking en
Richtlijn nr. 95/46/EG betreffende het vrije verkeer van
persoonsgegevens binnen de EU.
Voorzien wordt de uitbreiding van het samenwerkingsverband over de
landsgrenzen in het kader van de toenemende internationalisering van
o.a. milieucriminaliteit.
De wettelijke regels voor informatieverstrekking gaan uit van
individuele (rechts)personen, terwijl bedrijven veelal samenwerken in
conglomeraten.
Voor de opsporing is informatie over partners/deelnemers in een bepaalde
keten die gelieerd zijn aan een bepaald bedrijf, van groot belang.
In tegenstelling tot het strafrechtelijke terrein zijn er op het vlak
van bestuursrechtelijke handhaving geen verdragen/overeenkomsten ten
behoeve van internationale rechtshulp.
Bij samenwerking in de keten zal in ieder geval één instantie de
regierol moeten nemen voor de analyse van de te delen informatie. Vanuit
deze analyse en regierol kun je vervolgens bepalen wie (welke
inspecteur) welke informatie nodig heeft voor de uit te voeren controle.
3. (Potentiële) belemmeringen voor samenwerking
3.1 Inleiding
Tussen de toezichtinspecties bestaat al de nodige samenwerking, zowel op
ad hoc basis als in meer structurele zin. Het beleid van dit kabinet is
die samenwerking te ondersteunen en te bevorderen.
In de praktijk kunnen echter de nodige belemmeringen bestaan bij de
(bevordering van) samenwerking tussen toezichthoudende organen. Deze
zijn, het is in de inleiding al aangestipt, van verschillende aard.
Organisaties zijn mogelijk terughoudend, bijvoorbeeld vanuit de zorg de
identiteit en de continuïteit van de eigen organisatie te bewaren. Een
dergelijke terughoudendheid in de samenwerking wordt in veel
beleidsevaluaties waargenomen; zij is ook heel begrijpelijk. Daarbij kan
een rol spelen dat organen verantwoording verschuldigd zijn aan
verschillende ‘geldschieters’ en/ of principalen. Dat geldt zeker op
het onderhavige terrein waar uiteenlopende toezichthoudende organen
bestaan in bestuurlijk onderscheiden contexten. Ook deze verantwoording
kan tot gevolg hebben dat samenwerkingsrelaties niet vanzelf spreken,
zelfs als samenwerking noodzakelijk wordt gevonden. Bij de vuurwerkketen
loopt men in concreto op tegen de autonomie van sommige partijen, zodat
een landelijke dekking van het toezicht niet goed mogelijk is.
Er zal naar alle waarschijnlijkheid een spanning bestaan tussen
enerzijds de aspectgerichte inzet van de toezichthoudende organen en
anderzijds de wens van een integrale domein- of objectgerichte
benadering. Immers, een specifieke invalshoek brengt mee dat het niet
altijd gemakkelijk is andere aspecten te zien. Beleid wordt immers
geformuleerd met het oog op juist dat aspect; het handelen van
toezichthouders is daarop gericht. Dat is niet alleen een kwestie van de
hierboven vermelde organisatiegerichtheid, maar ook een kwestie van
’mind-set’ en cognitie. Dat speelt op het niveau van organisaties,
maar ook in de verhouding tussen toezicht en opsporing.
Toezicht wordt niet primair uitgeoefend met het oog op punitief
ingrijpen. Dit betekent dat er tussen toezichthouder en onder toezicht
gestelde sprake is van een andere verhouding dan die tussen
opsporingsambtenaar en verdachte. Als het toezicht behoorlijk
functioneert, is er sprake van een zekere mate van wederzijds vertrouwen
tussen toezichthouder en onder toezicht gestelde. De wetenschap bij de
onder toezicht gestelde dat de bij zijn bedrijf verzamelde gegevens ook
worden doorgegeven aan instanties waar hij geen of een meer
afstandelijke relatie mee heeft, kan de kwaliteit van een
toezichtsrelatie beïnvloeden.
Vervolgens kunnen er beletselen zijn op praktisch niveau. Een belangrijk
element van samenwerking bij toezichthoudende organisaties bestaat uit
het delen en gebruiken van elkaars informatie. Deze informatie is veelal
opgeslagen in aan een organisatie gelieerde databestanden. Feitelijke
afstemming van databestanden kan technische ingrepen vergen en een
daaraan verbonden verdeling van de kosten daarvan; procedures voor
dataverwerking en beveiliging kunnen aangepast moeten worden. Dergelijke
problemen kunnen ook bestaan bij de formering en instandhouding van
gezamenlijke loketten of ‘frontoffices’.
Financiële problemen kunnen zich voorts voordoen bij de verdeling van
de kosten van gezamenlijke toezichtsoperaties en de opbrengsten van
boeten.
Een vierde type belemmeringen zijn de juridische belemmeringen. Dat zijn
belemmeringen in de samenwerking die voortvloeien uit de bestaande wet-
en regelgeving. Zij staan centraal in dit rapport.
Deze juridische belemmeringen kunnen zich voordoen op verschillende
niveaus van samenwerking:
verzamelen en verstrekken van gegevens
toezichts- en opsporingsbevoegdheden
handhaving en sanctionering
rechtsbescherming en klachtbehandeling
Niet zonder reden zijn deze verschillende typen belemmeringen genoemd
(en mogelijk zijn er meer). Het geeft aan dat de opheffing van
juridische belemmeringen nog niet een goede samenwerking garandeert. Men
moet bovendien rekening houden met de mogelijkheid dat gemelde
juridische belemmeringen een rationalisering van andere belemmeringen
vormen. Het noemen van het ontbreken van een plicht tot samenwerking als
hinderpaal (zie hieronder) duidt daar in zekere zin op. In dit verband
heeft de werkgroep zich afgevraagd of het zinvol is de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) uit te breiden met een algemene regeling van de
samenwerking tussen bestuursorganen.
3.2 De gevonden belemmeringen
3.2.1 De interviews
In de interviews hebben de betrokkenen uit de domeinen van toezicht
(horeca, primaire sector, vuurwerkketen, wegvervoer) de volgende
beletselen of aandachtspunten gemeld op het terrein van samenwerking:
het ontbreken van een verplichting tot samenwerking van de zeer
verschillende partners;
het gebruik van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke gegevens;
de specifieke doelbinding van gegevens;
de uiteenlopende bevoegdheden van medewerkers van verschillende
toezichthoudende organen, zoals het betreden van plaatsen, en kunnen
daarom geen volledige controle uitvoeren;
de onbevoegdheid van sommige partners een proces verbaal op te stellen;
het ontbreken van een helder onderscheid tussen toezicht en opsporing.
Waar de samenwerkingsverbanden in de praktijk ook tegenaan lopen, is de
complexiteit die ontstaat doordat met verschillende rechtsregimes moet
worden gewerkt. Het optreden als toezichthouder voor een ‘andere’
wet veronderstelt dat er voldoende kennis bij de toezichthouder aanwezig
is over die andere wet. Die kennis moet zowel beleidsinhoudelijk
(wanneer is er sprake van een overtreding van welke norm?) als
procedureel (welke procedure moet gevolgd worden als er een overtreding
is geconstateerd?) zijn.
Voorts wordt als knelpunt genoemd de verhouding tussen van toepassing
zijnde wetgeving, zoals in de vuurwerkketen die tussen de
vuurwerkregelgeving en de Wet vervoer gevaarlijke stoffen. De werkgroep
heeft slechts vier domeinen onderzocht en sluit niet uit dat dergelijke
afstemmingsproblemen vaker voorkomen. Door de samenwerkingsverbanden
komen dit soort problemen aan het licht. Zij kunnen vervolgens per
domein worden opgelost.
Het beleid is gericht op intensieve samenwerking. Uit de interviews komt
evenwel naar voren dat de samenwerking vaak nog in de kinderschoenen
staat. Onduidelijk is dan of er juridische beletselen bestaan op het
vlak van het verzamelen en verstrekken van gegevens, toezichts- en
opsporingsbevoegdheden, handhaving en sanctionering, en
rechtsbescherming en klachtbehandeling. Dat was voor de werkgroep een
belangrijke reden een nadere studie te doen naar het wettelijk kader op
deze vier terreinen. Voorkomen dient te worden dat de toezichthoudende
organen straks voor verrassingen komen te staan. Met andere woorden, de
werkgroep heeft zich tevens gericht op problemen die men bij intensieve
samenwerking mogelijk kan tegenkomen.
Een andere reden voor deze juridische exercitie is dat er diverse en
soms onjuiste beelden over de juridische onmogelijkheden bestaan. Deze
beelden zouden de aanzet tot samenwerking kunnen bemoeilijken. De
werkgroep heeft daarom enige helderheid willen scheppen in de juridische
mogelijkheden. Dat kan er tevens toe bijdragen dat geen onnodige
wetgevingsactiviteiten in gang worden gezet. Een verslag van dit
juridisch onderzoek treft men aan in hoofdstuk 5 van dit rapport. In dit
hoofdstuk wordt vermeld welke vraagpunten zich mogelijk voordoen met het
oog op samenwerking tussen toezichthoudende diensten. Belemmeringen die
geopperd zijn in het rapport ‘Juridische belemmeringen’ zijn hierbij
betrokken.
3.2.2 Bevindingen uit het juridisch onderzoek
1. Verzamelen en verstrekken van persoonsgegevens en bedrijfsgegevens
De Wbp staat de toepassing van de standaardbevoegdheden tot het
verzamelen van persoonsgegevens uit de Awb die aan toezichthouders zijn
toegekend, niet in de weg. Evenmin hoeft verwerking van
gegevensverzamelingen op grond van specifieke bevoegdheden een probleem
met de Wbp op te leveren, zij het dat er wel eisen aan bijvoorbeeld
bevoegdheden en informatiehuishouding zijn te stellen.
Aan doorgifte van persoonsgegevens van de ene toezichthouder naar de
andere staat de Wbp, anders dan dikwijls wordt aangenomen, niet
principieel in de weg. Dit is van groot belang gelet op het uit de
maatschappij blijkende verlangen naar een zogeheten éénmalige
gegevensuitvraag. Er zijn echter enkele beperkingen die aandacht
verdienen.
Doorgifte van persoonsgegevens van de ene toezichthouder of
bestuursorgaan naar een andere toezichthouder of bestuursorgaan is een
vorm van "verdere verwerking" in de zin van artikel 9 Wbp. Die bepaling
stelt een aantal eisen aan verdere verwerking. Gegevens mogen in
beginsel niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is
met het doel waarvoor zij zijn verkregen. Artikel 9, tweede lid, Wbp
geeft de verantwoordelijke een aantal criteria om te beoordelen of er in
concreto sprake is van onverenigbare verdere verwerking. Het blijkt dat
die criteria vooral in praktijksituaties niet eenvoudig te hanteren zijn
en zij lijken ongeschikt om daarop een bestendige wederkerige
uitwisseling te baseren. Artikel 43 Wbp maakt daarop weliswaar weer een
algemeen geformuleerde uitzondering, maar die uitzondering biedt geen
ontsnapping voor het probleem – het is alleen in concrete gevallen
toepasbaar en vormt daarom niet een grondslag voor structurele
doorgifte.
Ook doorgifte van bijzondere persoonsgegevens (in de praktijk gaat het
vooral om strafrechtelijke gegevens en gegevens betreffende de
gezondheid), is niet zomaar mogelijk.
Een tweede belangrijk beletsel vormt de werking van geldende
geheimhoudingsplichten. Artikel 9, vierde lid, Wbp geeft aan dat
geheimhoudingsplichten blijven gelden. Hoewel de gebruikelijke
geheimhoudingsbepalingen in de Nederlandse wetgeving of in ambtseden of
–beloftes zelden een absolute werking hebben, blijkt ook hier dat als
voor verzender of de ontvanger een geheimhoudingsplicht geldt, doorgifte
eerder niet dan wel mogelijk is. De geheimhoudingsplicht wordt in de
praktijk veelvuldig als een beletsel ervaren voor rijksinspecties om
persoonsgegevens rechtmatig tussen toezichthouders onderling over te
dragen.
De betrokkenheid van buitengewoon opsporingsambtenaren bij het toezicht
en samenwerking met politie en openbaar ministerie leidt tot de vraag
naar de mogelijkheden van verwerking en verdere verwerking van
politiegegevens en strafvorderlijke en justitiële gegevens. De
geheimhoudingsplichten in de Wet politiegegevens en de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens vormen daarvoor in veel gevallen een
barrière.
De verhouding tussen het strafvorderlijke en bestuursrechtelijke traject
is ingewikkeld.
Wat bedrijfsgegevens betreft het volgende. Het recht beschermt
bedrijfsgegevens waaraan een vertrouwelijk karakter moet worden
toegekend op een andere wijze dan persoonsgegevens. Er bestaat in ieder
geval geen algemene wet op het verwerken van bedrijfsgegevens die
algemene problemen oproept bij de overdracht van bedrijfsgegevens tussen
toezichthouders en inspectiediensten onderling. Dat levert nog niet op
dat alle toezichthouders en inspectiediensten daarmee een onbeperkte
mogelijkheid hebben tot het uitwisselen van bedrijfsgegevens. Soms is
sprake van een wettelijke beperkingen op de bevoegdheid tot het
overdragen van bedrijfsgegevens. In een enkel geval zijn deze
beperkingen stringent. Deze beperkingen hebben echter geen algemene,
maar een sectorale gelding. Voor voorbeelden zij verwezen naar artikel
67 Algemene wet inzake rijksbelastingen en artikel 67 Invorderingswet
1990 voor het fiscale recht, naar de artikelen 90 en 91 Mededingingswet
voor het mededingingsrecht en artikel 1:89 Wet financieel toezicht voor
het toezicht op de financiële sector.
Dit rapport concentreert zich op de beschrijving en het doen van
voorstellen tot oplossing van bestaande problemen rond de doorgifte van
persoonsgegevens tussen toezichthouders en inspectiediensten.
2. Toezichts- en opsporingsbevoegdheden
Een vraag is of het geoorloofd is dat de ene toezichthouder gebruik
maakt van de specifieke bevoegdheden van een andere toezichthouder met
wie een gezamenlijke inspectie wordt uitgevoerd.
Gezien het feit dat de gezamenlijke controles pas de laatste jaren echt
in gang zijn gezet, is op dit terrein nog geen jurisprudentie gevonden.
Op het eerste gezicht lijkt dit alleen mogelijk te zijn indien er een
wettelijke grondslag voor is. Voor het betreden van plaatsen is een
dergelijke grondslag opgenomen in artikel 5:15, derde lid, Awb: een
toezichthouder kan zich laten vergezellen door personen die daartoe door
hem zijn aangewezen. Dat kunnen ook andere ambtenaren zijn en dat kan
ook het binnentreden in woningen betreffen, mits de toezichthouder zelf
een daarop gerichte specifieke wettelijke bevoegdheid heeft en een
machtiging. Het is echter niet zo dat meegenomen derden de
toezichtsbevoegdheden krijgen die de bevoegde binnentredende ambtenaar
heeft doordat ze met hem meegaan.
Omdat de samenwerking zich kan gaan uitstrekken tot strafrechtelijke
handhaving, naast het toezicht, doet de vraag zich voor of buitengewone
opsporingsambtenaren bevoegd zijn om op andere terreinen zaken af te
handelen.
3. Handhaving en sanctionering
De samenwerking kan verder gaan en zich uitstrekken tot
sanctieoplegging. Dan doet zich de vraag voor of het mogelijk is dat een
instantie verschillende sancties oplegt, als reactie op geconstateerde
overtredingen van verschillende wetten, of één sanctie oplegt voor
overtreding van verschillende wetten? Hoe zit het dan met de
ministeriële verantwoordelijkheid?
4. Rechtsbescherming en klachtbehandeling
Omdat toezichtshandelingen feitelijke handelingen zijn, vallen zij niet
onder het begrip ‘besluit’ in de zin van de Awb en zijn ze ook niet
voor bezwaar en beroep vatbaar. In zoverre kunnen verschillen in
bezwaar- en beroepsprocedures dus niet tot problemen leiden. Dat zal
echter anders worden als er verder samengewerkt zal worden bij de
sanctionering. Een bestuursrechtelijke sanctie is immers wel een besluit
en staat daarom open voor bezwaar of beroep. Als sprake is van
samenwerking bij de sanctionering, is het de vraag hoe tegen een
sanctiebesluit kan worden opgekomen: bij wie moet je dan zijn en welke
procedure geldt er dan? Ook hier komt de vraag naar de ministeriële
verantwoordelijkheid aan de orde.
Tegen toezichtshandelingen staat wel de mogelijkheid van het indienen
van klachten open. De vraag is hoe met dergelijke klachten in een
samenwerking om wordt of zou moeten worden gegaan. Bij wie moet een
klager zijn als er tegen een controle vanuit het samenwerkingsverband
wordt geklaagd? Is gezamenlijke behandeling nodig en/of mogelijk? Onder
de verantwoordelijkheid van welke minister valt dit?
4. Voorstellen voor de aanpak van juridische problemen bij samenwerking
In dit rapport staan de mogelijke juridische, dat wil zeggen wettelijke
belemmeringen voor samenwerking centraal. In hoofdstuk 3 werden ook
andere belemmeringen voor samenwerking genoemd die een rol kunnen
spelen. In de interviews kwam impliciet aan de orde, en in het rapport
‘Juridische belemmeringen’ expliciet, dat er inderdaad andere dan
juridische belemmeringen bestaan. Als er een terughoudendheid is tot
samenwerking, is die niet zomaar terug te voeren op –veronderstelde-
wettelijke beletselen. Beleidsmatig is deze constatering van belang. De
werkgroep gaat thans in op de wetgevende aspecten.
Voordat ingegaan wordt op de belemmeringen en de mogelijke oplossing
daarvan, hecht de werkgroep eraan enige algemene overwegingen weer te
geven.
4.1 Algemene overwegingen
Als het gaat om toezicht, zijn diverse belangen aan de orde. In dit
rapport is de inzet een intensieve samenwerking tussen toezichthoudende
diensten en toezichthouders met het oog op reductie van toezichtslasten
voor de normadressaat en bevordering van de effectiviteit van het
toezicht. Bij de aanpak van belemmeringen voor samenwerking dient er
echter rekening mee te worden gehouden dat er meer belangen zijn. Al
genoemd in dit rapport zijn de belangen van de principalen van de
toezichthouders, de toezichthoudende organisaties zelf, en de
rechtspositie (met inbegrip van de persoonlijke levenssfeer) van aan
toezicht onderworpen personen en bedrijven. Het betreft hier dus niet
een technische operatie, maar één die de nodige normatieve aspecten
kent. Met andere woorden, als er sprake is van samenwerking dient deze
goed geregeld te worden, met het oog op die verschillende belangen.
Het uitgangspunt voor dit rapport is de bevordering van intensieve
samenwerking tussen inspecties. De werkgroep wil daarbij, en in
aansluiting op de voorgaande overweging, aandacht vragen voor een effect
van die samenwerking, zeker waar die leidt tot een gezamenlijk optreden
van toezichthouders in het kader van geconcentreerd toezicht en een
loket. Uit het onderzoek is gebleken dat de wetgevingscomplexen van
bestuursrecht en strafrecht ingewikkeld zijn voor de toezichthouders in
het veld. Die complexiteit neemt toe indien zij voor elkaar toezicht
uitoefenen. Maar niet alleen is kennis nodig over wat de rechtmatige
uitoefening van toezicht inhoudt. Ook zal inhoudelijke kennis nodig zijn
over aspecten die in beginsel bij andere inspecties zijn ondergebracht.
Concentratie bij een of enkele personen betekent daarom een forse
cumulatie van benodigde kennis. Dat kan de toezichthoudende medewerkers
voor problemen zetten en mogelijk leiden tot perverse effecten als
controle op de eenvoudigste zaken. Dergelijke effecten zijn niet met
wetgeving te voorkomen- zij dienen een rol te spelen bij de beslissing
tot concentratie van toezicht en zij kunnen aanleiding zijn tot
flankerend beleid. Dit heeft een verderstrekkend belang. Zo zijn er
aanwijzingen dat de legitimiteit van het overheidsoptreden beïnvloed
wordt door de behandeling van justitiabelen door
overheidsfunctionarissen. Die moet correct en respectvol zijn.
Tevens dient overwogen te worden wat de gevolgen van deze concentratie
van toezicht zijn voor de ondertoezichtgestelde. Mogelijk heeft deze
baat bij een eenmalige visitatie. In termen van de bevoegdheden van de
visiterende toezichthouder(s) en rechtsbescherming kan een dergelijke
uitoefening van toezicht echter juist tot onduidelijkheid leiden voor de
ondertoezichtgestelden.
Wetgeving kan gewenst gedrag stimuleren door rechten of bevoegdheden te
geven, ongewenst gedrag van een sanctie te voorzien of anderszins normen
te formuleren die aan gedragingen consequenties verbinden. In dit
verband daarom een opmerking over de in hoofdstuk 3 gestelde vraag of
een voorziening in de Awb wenselijk is om samenwerking tussen
toezichthoudende organen te bevorderen. Een loutere oproep tot
samenwerking heeft weinig betekenis; zij getuigt van goede bedoelingen,
maar verbindt daaraan geen rechtsgevolgen. Dat kan pas indien normen
worden gesteld. Twee typen normstelling zijn denkbaar. Of er worden
bevoegdheden toegekend aan – bepaalde – samenwerkende organisaties
dan wel sancties gesteld op niet-samenwerking, ofwel er worden
procedurele voorschriften verbonden aan samenwerking. Het eerste type
ligt, gelet op de diversiteit van betrokken organen en
samenwerkingsrelaties, niet voor de hand. Het tweede type zou meer zin
hebben. Men zou een bepaling kunnen formuleren dat indien samenwerking
op structureel niveau plaatsvindt, diverse randvoorwaarden moeten worden
vervuld, zoals een protocol voor gegevensverzameling en –uitwisseling,
afspraken over bevoegdheden of andere arrangementen. Dat geeft mogelijk
structuur en zekerheid aan toezichthouders die willen samenwerken; dat
kan stimulerend werken. Een dergelijke bepaling biedt dan tevens een
rechtsgrond voor de thans al bestaande praktijk van het opstellen van
protocollen en/of convenanten met het oog op samenwerking.
In beginsel heeft de wetgever de keuze tussen een algemene regeling en
een aantal specifieke regelingen. De gedachte kan bestaan dat de
samenwerking tussen inspecties of meer algemeen toezichthoudende
diensten, beheerst wordt door een algemeen regime dat is vastgelegd in
een dergelijke algemene wet.
De werkgroep acht, gegeven het feit dat het hier gaat om zeer
uiteenlopende vragen van gezamenlijk optreden (gegevensuitwisseling,
gebruik van bevoegdheden, gezamenlijke sanctionering) waarvoor bovendien
tal van algemene en specifieke regelingen bestaan, een algemene wet niet
mogelijk.
‘Wetgeving’ kan een tweesnijdend zwaard zijn. Men kan bevoegdheden
formuleren, maar deze zullen op het onderhavige terrein al snel tamelijk
specifiek zijn. Dat betekent dat zij een beperking betekenen voor
verdere uitkristallisering van de samenwerking. Nieuwe wetgeving kan
stimuleren tot samenwerking, maar door de wettelijke vastlegging
consolideert zij tegelijkertijd.
4.2 Het verzamelen en verstrekken van gegevens
Bij de aanpak van juridische belemmeringen van gegevensuitwisseling is
de eerste vraag of een wettelijke regeling nodig is. Zo min mogelijk
regels is het uitgangspunt. De volgende vraag is of als een wettelijke
regeling nodig is, deze algemeen kan zijn (het hele terrein bestrijkend)
of maatwerk moet inhouden in de vorm van specifieke wettelijke
regelingen. Op beide vragen gaat de werkgroep achtereenvolgens in.
4.2.1 Een wettelijke grondslag voor gegevensuitwisseling?
De werkgroep meent dat in zijn algemeenheid niet kan worden volgehouden
dat alle informatiebetrekkingen tussen bestuursorganen en
toezichthouders onderling steeds op een wettelijke grondslag moeten
berusten. De informatiebetrekkingen zijn geen onderwerp ten aanzien
waarvan de Grondwet eist dat daarvoor een bij of krachtens de wet
geldende regeling moet worden vastgesteld. Evenmin leiden de
Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar 24, 161,162) tot de noodzaak tot
een Algemene wet op de informatie-uitwisseling te komen. Enige algemene
uitgangspunten voor het regelen van informatiebetrekkingen zijn
neergelegd in het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst 1990
(Besluit IVR 1990). Dit besluit moet worden aangemerkt als een interne
regeling. De betekenis ervan is voor de regelgeving niet vérstrekkend.
Het stelt geen inhoudelijke eisen aan regelgeving die mede ziet op
informatiebetrekkingen. Wel schrijft het besluit voor dat in de memorie
van toelichting bij daarvoor in aanmerking komende wetsvoorstellen een
volledige beschrijving van de inrichting van de in het wetsvoorstel
geregelde informatievoorziening wordt opgenomen. Inhoudelijk is het
Besluit IVR 1990 misschien wat verouderd. Het lijkt vooral de bedoeling
te hebben de lezer enigszins bewust te maken van de vele aspecten die
verbonden zijn aan de grootschalige inzet van ICT-middelen ten behoeve
van de overheid. Paragraaf 4.11 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar 161 en 162) wijst nog wel op het belang van het Besluit IVR 1990,
maar schrijft niet meer voor dan de al op grond van dat besluit
voorgeschreven informatieparagraaf. In de toelichting op Ar 161 wordt
wel gewezen op “de consequenties van de wet en regelgeving die
specifiek ziet op (bepaalde vormen van) informatie of
informatievoorziening, zoals de Wet bescherming persoonsgegevens”.
Niettemin meent de werkgroep dat een wettelijke oplossing nodig is waar
wettelijke bepalingen in de weg lijken te staan aan een in het kader van
doelmatig toezicht op de naleving gewenste uitwisseling van informatie.
Daarvoor heeft de werkgroep twee redenen.
De eerste reden is dat een verwerking van persoonsgegevens ten behoeve
van het toezicht op de naleving niet zelden een inbreuk betekent op het
grondrecht op respect voor het privé-leven, gegarandeerd door artikel
8, eerste lid, van het Europees verdrag ter bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden en op het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer, gegarandeerd door artikel 10, eerste
lid, van de Grondwet. Uiteraard kunnen deze grondrechten met behulp van
de daarbij in acht te nemen waarborgen en procedures worden beperkt.
Veelal zal dit echter niet kunnen zonder een behoorlijke wettelijke
regeling.
De tweede reden is dat uit de systematiek van de als een algemene wet
aan te merken Wbp vaak voortvloeit dat afwijkingen van de Wbp ook bij of
krachtens de wet zullen moeten plaatsvinden. Gewezen zij op de
formulering van de artikelen 6 en 8, onderdeel c, van de Wbp. Een
voorziening voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens zal
steeds op het niveau van de formele wet benodigd zijn. Immers, uit
artikel 16 Wbp vloeit voort dat het verbod om bijzondere
persoonsgegevens te verwerken alleen met een behoorlijke wettelijke
grondslag mag worden doorbroken. Dit uitgangspunt is in § 2 van
hoofdstuk 2 van de Wbp, waarin de regels voor de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens zijn neergelegd, consequent uitgewerkt en
wordt met nadruk in de artikelen 23, eerste lid, onder e, en 24 Wbp
genoemd.
4.2.2 Een algemene wet op de informatie-uitwisseling?
In het rapport ‘Juridische belemmeringen’ wordt een pleidooi
gehouden voor een algemene
wet op een onderdeel van samenwerking, de gegevensuitwisseling. Een
algemene wettelijke regeling heeft het voordeel dat voor alle daaronder
vallende inspectiediensten een gelijk regime in het leven wordt
geroepen. De werkgroep meent echter dat een dergelijke wet niet goed
mogelijk is en niet wenselijk.
Sprake is immers van nogal uiteenlopende toezichthoudende organen, die
gegevens van allerlei aard uitwisselen waarvoor diverse regimes gelden.
Het is zeer de vraag of het zal lukken deze in een overkoepelende
regeling onder te brengen en de verhouding tot gegevensbescherming in
andere domeinen helder te regelen. Een dergelijke algemene wet zal dan
bovendien al snel erg algemeen en tamelijk ‘vaag’ zijn. En daar zit
een volgend probleem. ‘Doelbinding’ is genoemd als belangrijke
belemmering voor de uitwisseling van gegevens. ‘Doelbinding’ is ook
de centrale verplichting in het gegevensbeschermingsrecht. De
doelbinding behoort ofwel in een wettelijke regeling, ofwel in een
melding aan het College bescherming persoonsgegevens te zijn opgenomen.
Een doelbinding behoort te voldoen aan de volgende eisen:
welbepaaldheid, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd. Dit eisen
artikel 7 Wbp en artikel 6, eerste lid, van richtlijn nr. 95/46/EG van
het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 24 oktober
1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met
de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens (PbEG L 281). Een algemeen geldende doelomschrijving voor
de overdracht van gegevens voor inspectiedoeleinden, zal in relatie tot
het doel waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn verzameld eerder in
vage, dan in exacte termen moeten worden geformuleerd. Dat roept het
probleem op van de eis van "welbepaaldheid" uit evenbedoelde richtlijn.
Geen algemene wet op de gegevensuitwisseling dus. Voor de specifieke
knelpunten doet de werkgroep wel voorstellen om zo tot vergemakkelijking
van de gegevensverwerking te komen.
De werkgroep meent dat maatwerk nodig is en dat voor een goede
samenwerking tussen toezichthoudende diensten op specifieke onderdelen
wel voorzieningen wenselijk zijn. Die komen hieronder aan de orde.
4.2.3 Aanzet voor een regeling voor de gegevensuitwisseling tussen
bestuursorganen, respectievelijk toezichthouders, onderling
In het voorgaande (en in de achtergrondstudie) heeft de werkgroep
geconcludeerd dat de overdracht van gegevens tussen toezichthouders (en
de voor de toezichthouders verantwoordelijke bestuursorganen) niet onder
alle omstandigheden onbeperkt mogelijk is. Het betreft met name de vraag
onder welke omstandigheden verdere verwerking van persoonsgegevens
toelaatbaar kan worden geacht. Soms stuit dit af op de geldende
wetgeving. Artikel 9 Wbp blijkt in dit verband een belangrijke bepaling.
Alle elementen van deze bepaling blijken specifieke aandachtspunten op
te roepen. Soms leidt de toepassing van deze bepaling tot problemen.
Geheimhoudingsplichten, die ingevolge artikel 9, vierde lid, Wbp niet
mogen worden doorbroken bij de doorgifte van gegevens, roepen vaak
problemen op. De werkgroep meent dat deze problemen oplosbaar zijn, maar
dat daarvoor in sommige gevallen actie van de wetgever gewenst is. De
werkgroep heeft zich gebogen over de vraag hoe de wetgever daaraan
tegemoet kan komen. Dat kan volgens de werkgroep het best door aan te
sluiten bij de behoefte van de onderscheiden toezichtketens of
–domeinen.
Indien de samenwerking van toezichthouders in domeinen of ketens vaste
vormen heeft aangenomen, kan in de daarvoor in aanmerking komende
wetgeving worden voorzien in een bepaling van het type dat reeds in
diverse wetten voorkomt. Een dergelijke modelbepaling kan, naar
behoefte, betrekking hebben op de enkele gegevensoverdracht, voorzien in
een grondslag voor het gebruik van persoonsidentificerende nummers, en
eventueel voorzien in een grondslag voor het gebruik van bijzondere
persoonsgegevens.
De werkgroep beveelt aan de bepaling zo op te stellen dat de overdracht
van gegevens niet slechts is beperkt van toezichthouder tot
toezichthouder. Ook het verantwoordelijk bestuursorgaan - althans het
bestuursorgaan waaraan toezichthouders rapporteren - moet hierbij in
veel gevallen worden genoemd. Immers, niet zelden zal de
verantwoordelijkheid in de zin van de Wbp voor de gegevensverstrekking
bij het bestuursorgaan en niet bij de toezichthouder liggen. Daarbij
speelt ook een rol of de desbetreffende wet de bevoegde toezichthouder
rechtstreeks aanwijst, dan wel een bestuursorgaan bevoegd verklaart die
aanwijzing te doen. Ook moet rekening worden gehouden met de
omstandigheid dat in bijzondere wetten niet steeds een volledige
scheiding tussen toezicht op de naleving en uitvoering hoeft te zijn
neergelegd.
Wanneer het niet mogelijk is een min of meer volledige omschrijving te
geven van de over te dragen gegevens, beveelt de werkgroep aan een
bepaling op te nemen waarin duidelijk tot uitdrukking komt dat de
bevoegdheid tot gegevensverstrekking niet onbegrensd is. Steeds dient
een afweging plaats te vinden tussen het belang van gegevensverstrekking
en het belang van de persoonlijke levenssfeer. Indien wordt voorzien in
de overdracht van bijzondere gegevens, verdient het aanbeveling te
voorzien in de verplichting een nadere regeling te treffen met
betrekking tot de voorwaarden waaronder dit kan plaatsvinden.
Een dergelijke bepaling zou als volgt kunnen luiden:
Modelbepaling gegevensverstrekking
Variant I
1. (Naam bestuursorgaan of bestuursorganen), onderscheidenlijk een bij
of krachtens deze wet aangewezen toezichthouder, verstrekken andere
bestuursorganen de gegevens betreffende (doelomschrijving en betrokkenen
aanduiden) welke zij behoeven voor de uitvoering van hun taak.
2. Andere bestuursorganen zijn bevoegd uit eigen beweging en desgevraagd
verplicht aan (naam bestuursorgaan of bestuursorganen) de gegevens te
verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering en het toezicht op
de naleving van deze wet.
3. De in het eerste en tweede lid bedoelde gegevensverstrekking vindt
niet plaats indien de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene
daardoor onevenredig wordt geschaad.
of
Variant II
1. (Naam bestuursorgaan of bestuursorganen), onderscheidenlijk een bij
of krachtens deze wet aangewezen toezichthouder, verstrekken andere
bestuursorganen de navolgende gegevens welke zij behoeven voor de
uitvoering van hun taak:
a.(...)
b.(...)
c.(...) etc.
2. Andere bestuursorganen zijn bevoegd uit eigen beweging en desgevraagd
verplicht aan (naam bestuursorgaan of bestuursorganen) de gegevens te
verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering en het toezicht op
de naleving van deze wet.
of
Variant III
1. (Naam bestuursorgaan of bestuursorganen), onderscheidenlijk een bij
of krachtens deze wet aangewezen toezichthouder, verstrekken (naam
bestuursorgaan of bestuursorganen) de navolgende gegevens ten behoeve
van de goede uitvoering van (citeertitel of aanhaling regeling):
a.(...)
b.(...)
c.(...) etc.
2. Andere bestuursorganen zijn bevoegd uit eigen beweging en desgevraagd
verplicht aan (naam bestuursorgaan of bestuursorganen) de gegevens te
verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering en het toezicht op
de naleving van deze wet.
Facultatieve bepalingen
4 (of 3). Onverminderd artikel 10 van de Wet algemene bepalingen
burgerservicenummer kunnen de bestuursorganen, bedoeld in het eerste en
tweede lid, bij de verstrekking van gegevens op grond van het eerste of
tweede lid gebruik maken van (omschrijving persoonsidentificerend
nummer, anders dan het burgerservicenummer).
5 (of 4). Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld
omtrent de gevallen waarin en de wijze waarop in ieder geval gegevens
dienen te worden verstrekt.
6 (of 5). Bij de verstrekking van gegevens op grond van het eerste of
tweede lid kunnen slechts bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in
artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens (of: gegevens
betreffende de gezondheid etc.) worden verstrekt, voor zover deze
gegevens noodzakelijk zijn voor (doelomschrijving).
7(of 6). De gegevens, bedoeld in het voorgaande lid, worden verwerkt
door (naam bestuursorgaan en/of toezichthouder dat/die als
verantwoordelijke(n) word(t)(en) aangewezen). Zij kunnen slechts worden
verwerkt door derden, voor zover deze betrokken zijn bij de uitvoering
van deze wet en daartoe noodzakelijkerwijs de beschikking over deze
gegevens verkrijgen.
8 (of 7). Bij algemene maatregel van bestuur/regeling van Onze Minister
worden regels gesteld ter waarborging van de persoonlijke levenssfeer.
Daarbij wordt in elk geval geregeld:
a. op welke wijze de verwerking bedoeld in het zesde (of vijfde) lid,
plaatsvindt;
b. op welke wijze door passende technische en organisatorische
maatregelen deze gegevens worden beveiligd tegen verlies of
onrechtmatige verwerking;
c. welke gegevens, aan welke personen of instanties, voor welk doel en
op welke wijze kunnen worden verstrekt;
d. op welke wijze wordt gewaarborgd dat de verwerkte persoonsgegevens
slechts worden verwerkt voor het doel waarvoor zij zijn verzameld of
voor zover het verwerken met dat doel verenigbaar is, alsmede hoe daarop
wordt toegezien.
Toelichting
Algemeen
Toezichthouders, respectievelijk de bestuursorganen waaraan zij
verantwoording schuldig zijn, dienen hun toezichtactiviteiten doelmatig
in te richten. Een doelmatig toezicht betekent in ieder geval ook dat de
maatschappelijke toezichtslast zoveel mogelijk wordt beperkt.
Verschillende toezichthouders, belast met het toezicht op de naleving
van verschillende wetten die betrekking hebben op één keten of één
domein brengen hun activiteiten daartoe zoveel mogelijk samen en oefenen
hun bevoegdheden zoveel mogelijk op een onderling afgestemde wijze uit.
Een effectief keten- of domeintoezicht betekent dat de betrokken
samenwerkende toezichthouders of bestuursorganen over en weer moeten
kunnen beschikken over elkaars relevante gegevens.
Zodra deze gegevens moeten worden aangemerkt als persoonsgegevens in de
zin van artikel 1, onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens
verdient het aandacht dat persoonsgegevens door elke afzonderlijke
toezichthouder uitsluitend mogen worden verzameld ten behoeve van een
welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd doel. De
overdracht van persoonsgegevens aan een andere toezichthouder die deze
vervolgens verwerkt ten behoeve van een ander doel is hiermee niet
zonder meer verenigbaar. Artikel 9 van de Wet bescherming
persoonsgegevens maakt het weliswaar mogelijk om persoonsgegevens verder
te verwerken ten behoeve van andere doeleinden dan waarvoor zij zijn
verzameld, maar de afweging die de verantwoordelijke op grond van die
bepaling moet maken is in de praktijk niet steeds eenvoudig te maken.
Bovendien staan geheimhoudingsbepalingen niet zelden uiteindelijk in de
weg aan overdracht van persoonsgegevens. De correcte toepassing van de
aan artikel 9 van de Wet bescherming persoonsgegevens ten grondslag
liggende regels (met name zij gewezen op artikel 6, eerste lid, onder b,
van richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens
en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281)) en
beginselen kan bij wet echter nader worden vormgegeven. Bij (of
krachtens) de wet kan zo nauwkeurig mogelijk worden aangegeven welke
toezichthouders of bestuursorganen ten behoeve van welke doelen en onder
welke omstandigheden welke persoonsgegevens mogen overdragen of
ontvangen naar, respectievelijk van, andere bestuursorganen. Daartoe
kunnen één of meer van de hierboven weergegeven modellen worden benut.
Vaststelling van een dergelijke regeling in elk van de daarvoor in
aanmerking komende wetten komt alleen in beeld wanneer de desbetreffende
keten of het desbetreffende domein een duidelijke bestendigheid kent.
Zie in dit verband ook aanwijzingen 6 en 10 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving. Een dergelijke regeling heft overigens niet de bestaande
verantwoordelijkheden (artikel 1, onder d, Wet bescherming
persoonsgegevens) of de meldplicht (artikel 27 Wet bescherming
persoonsgegevens) en de transparantieverplichtingen (artikelen 33 en 34
Wet bescherming persoonsgegevens) ten aanzien van overdracht op. Evenmin
doet een dergelijke regeling afbreuk aan de rechten van inzage,
correctie en verzet van de betrokkene (artikelen 35, 36 en 40 Wet
bescherming persoonsgegevens).
Verder moet rekening worden gehouden met de wetgeving over
basisregistraties. Bestuursorganen zijn op grond van de desbetreffende
wetten verplicht bepaalde gegevens af te nemen uit aangewezen
basisregistraties. De desbetreffende wetgeving voorziet in de nodige
waarborgen met betrekking tot de juistheid, volledigheid en actualiteit
van deze gegevens. Bij het ontwerpen van een wettelijke regeling van de
overdracht van gegevens tussen bestuursorganen en toezichthouders dient
vooraf te worden beoordeeld of de informatiepositie die met de
overdracht wordt beoogd, niet reeds kan worden bereikt door middel van
toepassing van de wetgeving inzake basisregistraties.
Modelbepalingen eerste en tweede lid
Het centrale element van een overdrachtsregeling bestaat uit de
verplichting voor de desbetreffende bestuursorganen en toezichthouders
elkaar wederzijds gegevens over te dragen. Zodra de overdracht
betrekking heeft op persoonsgegevens moet er in alle gevallen, gelet op
artikel 7 van de Wet bescherming persoonsgegevens, een uitdrukkelijke
omschrijving van het doel van de overdracht aan worden toegevoegd. In
veel gevallen kan, waar het gaat om het bestuursorgaan waaraan gegevens
moeten worden overgedragen worden volstaan met een verwijzing naar de
uitvoering van de taak van het desbetreffende bestuursorgaan. Daarbij
wordt voorondersteld dat die taak in andere wetgeving behoorlijk is
omschreven. Dit dient uiteraard wel te worden nagegaan. Voor zover
blijkt dat dit elders niet of niet behoorlijk is vastgelegd, dient dit
doel alsnog te worden geëxpliciteerd. Zie hiervoor het eerste lid van
de drie hierboven weergegeven varianten. Voor een voorbeeld zij verwezen
naar artikel 107, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
Voor zover het betreft de doelomschrijving voor het ontvangen van elders
verwerkte gegevens, dient de doelomschrijving beperkt te blijven tot de
uitvoering en het toezicht op de naleving van de wet waarin de
overdrachtsregeling wordt opgenomen. Dit is in het tweede lid van de
drie varianten uitgewerkt.
Varianten
Uit het oogpunt van bescherming van persoonsgegevens verdient het de
voorkeur om de overdrachtsregeling zo nauwkeurig mogelijk te beperken
tot de gegevens waarvan de noodzaak tot overdracht vaststaat. De
praktijk leert dat het niet in alle gevallen goed mogelijk is hier een
volledig beeld van te krijgen. Om die reden worden hier drie varianten
voorgesteld.
Variant I komt in aanmerking wanneer het niet mogelijk blijkt om een
nauwkeurige opsomming te geven van de gegevens die moeten worden
overgedragen en wanneer moet worden teruggegrepen op min of meer
algemene omschrijvingen van het doel van de overdracht, de gegevens die
het betreft en de kring van betrokkenen op wie de gegevens betrekking
hebben. In combinatie met het feit dat het eerste en tweede lid geen
onderscheid maken tussen gegevens in algemene zin en persoonsgegevens in
het bijzonder, dient in deze variant een toetsingsplicht van het
verantwoordelijke bestuursorgaan te worden opgenomen. Wanneer het gaat
om de overdracht van persoonsgegevens dient het bestuursorgaan een
afweging te maken waarbij het belang van het toezicht en het belang van
de bescherming van persoonsgegevens tegen elkaar worden afgewogen.
Aspecten van subsidiariteit en proportionaliteit behoren daarbij tot
uitdrukking te komen.
Variant II komt in aanmerking waarbij een limitatieve opsomming van de
over te dragen gegevens mogelijk blijkt. Desgewenst kan ook het tweede
lid van deze variant overeenkomstig het eerste lid worden uitgewerkt.
Variant III komt in aanmerking wanneer het mogelijk is de concrete
aanduiding van de gegevens te combineren met een aanduiding van de
concrete wettelijke regeling die door het bestuursorgaan waaraan de
overdracht plaatsvindt wordt uitgevoerd. Aangezien in de varianten II en
III sprake is van een exacte opsomming van de gegevens bij wet, is het
niet noodzakelijk aan de desbetreffende bestuursorganen of
toezichthouders nog een expliciete afweging tussen de belangen die
worden gediend met gegevensoverdracht en het belang van de bescherming
van persoonsgegevens op te dragen.
Zonodig kan in elk van de varianten een zodanige omschrijving worden
gekozen dat de overdracht van andere gegevens dan persoonsgegevens,
zoals bijvoorbeeld bedrijfsgegevens, mogelijk is. Daarbij dient wel in
het oog te worden gehouden dat dit op grond van een aantal sectorale
wetten juist niet of slechts in beperkte mate mogelijk is. Het is dan
ook noodzakelijk na te gaan of de desbetreffende wetten voorzien in een
regeling met een gesloten verstrekkkingensysteem.
Facultatieve bepalingen
In sommige gevallen is het noodzakelijk of wenselijk de over te dragen
gegevens te combineren met een persoonsidentificerend nummer. In verband
met artikel 24 Wet bescherming persoonsgegevens is het noodzakelijk dat
gebruik van een wettelijk voorgeschreven persoonsidentificerend nummer
slechts is toegestaan voor de uitvoering van de desbetreffende wet, dan
wel voor andere bij wet bepaalde doeleinden. In verreweg de meeste
gevallen zal volstaan kunnen worden met het burgerservicenummer. De
algemene grondslag voor het gebruik van dit nummer is neergelegd in
artikel 10 van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer. Een
afzonderlijke wettelijke regeling voor het gebruik van het
burgerservicenummer is dan ook niet nodig. In sommige sectoren worden
echter andere persoonsidentificerende nummers gebruikt. Daarvoor is wel
een afzonderlijke grondslag benodigd. Het vierde lid voorziet daarin.
Indien de behoefte bestaat tot nadere regeling van de gevallen waarin
gegevens mogen of moeten worden verstrekt en het noodzakelijk is
onderscheid aan te brengen in die gevallen, kan het doelmatig zijn dit
in lagere regelgeving uit te werken. Zo kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan de keuze of de gegevens in individuele gevallen moeten worden
overgedragen, of dat juist online toegang tot een databank waarin deze
gegevens zich bevinden de voorkeur verdient. Het vijfde lid voorziet in
een delegatiegrondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin
een dergelijke uitwerking kan plaatsvinden.
De verwerking van bijzondere persoonsgegevens in de zin van artikel 16
Wet bescherming persoonsgegevens is verboden, tenzij de Wet bescherming
persoonsgegevens daartoe een specifieke grondslag biedt. Dat geldt ook
voor zover de verwerking bestaat uit de overdracht van die gegevens. Uit
het systeem van de desbetreffende paragraaf van de Wet bescherming
persoonsgegevens vloeit voort dat daarvoor in veel gevallen in een
bijzondere wet een specifieke regeling wordt getroffen. Daarbij dient de
doelomschrijving nauwkeurig te worden geformuleerd. Ook dient de
verantwoordelijke expliciet te worden aangeduid. De aard van de gegevens
brengt verder mee dat een restrictieve benadering van het gebruik
daarvan uitgangspunt is. Zo verdient het aanbeveling tenminste in een
gedelegeerde regeling voorschriften met betrekking tot organisatorische
en technische beveiliging en een specifieke verstrekkingsregeling op te
nemen. Ook dient aandacht te worden gegeven aan de omstandigheid dat de
gegevens bij verwerking door een ontvanger van deze gegevens mede worden
verwerkt door derden die niet de status hebben van een bewerker in de
zin van de Wet bescherming persoonsgegevens. Indien er meer dan één
categorie bijzondere persoonsgegevens wordt verwerkt, kan het doelmatig
zijn bij gedelegeerde regeling te bepalen dat de afzonderlijke typen
gegevens slechts aan daarbij te vermelden ontvangers mogen worden
overgedragen, eventueel met vermelding van de omstandigheden waaronder
dit mag plaatsvinden. Het zesde, zevende en achtste lid bevatten de
voorzieningen voor de overdracht van bijzondere persoonsgegevens.
De werkgroep meent dat op de wat langere termijn niet moet worden
volstaan met het formuleren van een modelbepaling alleen. In de praktijk
blijkt dat wetgevingsambtenaren niet altijd voldoende besef hebben van
de betekenis van het gegevensbeschermingsrecht voor hun eigen
wetgevingsproject. Met name de Wbp wordt als zeer abstract, en daardoor
ontoegankelijk aangemerkt. Dat hoeft natuurlijk niet. Er kan een
duidelijke leidraad worden ontwikkeld over de verhouding van de Wbp tot
andere wetgeving. Daarvoor is alle aanleiding: de Wbp moet worden
aangemerkt als een algemene wet die in beginsel van toepassing is op
alle vormen van verwerking van persoonsgegevens.
Het algemene karakter van de Wbp zou ook beter tot uitdrukking kunnen
worden gebracht in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Daarbij kan
onder meer worden gedacht aan:
het opnemen van de Wbp in de opsomming in de toelichting op aanwijzing
49 Ar,
het expliciet noemen van het belang van een behoorlijke
informatiehuishouding bij de toekenning van toezicht- en
opsporingsbevoegdheden in een van de aanwijzingen van § 4.8 over
toezicht en opsporing, en,
het integraal herzien van § 4.11 (informatievoorziening) van de Ar.
4.2.4 Uitwisseling van politiegegevens
Wat de toegang tot politiegegevens, respectievelijk justitiële en
strafvorderlijke gegevens betreft, is er naar het oordeel van de
werkgroep sprake van een andere situatie. De Wet politiegegevens (Wpolg)
en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) vallen ten
opzichte van de Wbp aan te merken als bijzondere wetten. Beide wetten
kennen een gesloten stelsel van verstrekkingen. Verstrekking van
gegevens aan derden, buiten de politie, respectievelijk de
strafrechtspleging, is alleen mogelijk als de Wpolg of de Wjsg, en meer
in het bijzonder de op deze wetten gebaseerde algemene maatregelen van
bestuur (het Besluit politiegegevens en het Besluit justitiële
gegevens), daarvoor een uitdrukkelijke regeling kent. Indien er een
zwaarwegend algemeen belang bestaat bij het verkrijgen van
politiegegevens, justitiële gegevens of strafvorderlijke gegevens door
toezichthouders en de bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke
regelingen daarin thans nog onvoldoende voorzien, kan worden bezien of
het Besluit politiegegevens, de daarop gebaseerde ministeriële
regeling, het Besluit justitiële gegevens of de van toepassing zijnde
Aanwijzing van het College van procureurs-generaal aanpassing verdient.
4.3 Toezichts- en opsporingsbevoegdheden
4.3.1 Inleiding: toezicht, opsporing en sanctionering
Zoals in de KVOT 2005 is aangegeven is de functie van toezicht breed.
Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling
of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen
van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan
interveniëren. Onderscheid wordt gemaakt tussen drie soorten toezicht:
nalevingstoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht.
Uitvoeringstoezicht (het toezicht op de uitvoering van publieke taken
door zelfstandige organisaties) en interbestuurlijk toezicht (het
toezicht op de uitvoering van publieke taken door decentrale overheden)
worden in dit rapport buiten beschouwing gelaten. Dit rapport richt zich
uitsluitend op nalevingstoezicht: het toezicht op handelingen van
burgers en bedrijven, gericht op de naleving van wet- en regelgeving.
Toezicht op de naleving is een onderdeel van de bestuursrechtelijke
handhaving. In de toezicht- en handhavingspraktijk is het onderscheid
tussen de termen toezicht en handhaving minder strikt en wordt
handhaving ook gezien als ‘elke vorm van overheidsinterventie ter
bevordering van regelnaleving’. Zo kan openbaarmaking van
inspectieresultaten met als oogmerk “naming and shaming” of
“naming and faming” bijdragen aan de bevordering van regelnaleving.
Over dit element buigt een aparte, eveneens door Justitie ingestelde
werkgroep zich momenteel.
De grens tussen toezicht en opsporing is veelal moeilijk te leggen. Een
aantal toezichthouders heeft ook opsporingsbevoegdheden of er wordt
samengewerkt met de politie en het openbaar ministerie. Door
domeingericht toezicht (en domeingerichte sanctionering) doet zich ook
de vraag voor welke gezamenlijke interventiestrategie bijdraagt aan de
effectiviteit van het toezicht. Door de integrale aanpak en samenwerking
binnen een domein ontstaat behoefte aan kaders of criteria op grond
waarvan de verschillende interventies (van verscherpt toezicht,
waarschuwing, intrekking van een vergunning, oplegging van een
bestuurlijke boete, oplegging van een last onder dwangsom, oplegging van
een last onder bestuursdwang, tot aan aangifte en strafrechtelijke
vervolging) binnen een domein op elkaar kunnen worden afgestemd.
4.3.2 Aanwijzing als toezichthouder
Het is de bedoeling dat binnen de domeinen tot betere samenwerking
tussen de inspecties wordt gekomen. Eén van de middelen hiertoe is dat
de ene inspectie ook voor het werkterrein van de andere inspectie
bevoegd is tot het houden van toezicht. Dit kan worden bereikt door in
of op grond van een bijzondere wet ook ambtenaren van andere
inspecties/toezichthouders aan te wijzen als toezichthouder voor de
desbetreffende wet. In de Aanwijzingsregeling toezichthoudende
ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van
SZW wetgeving, is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Ambtenaren van
de Inspectie Verkeer en Waterstaat, de politie, het Staatstoezicht op de
Mijnen en de Voedsel en Waren Autoriteit worden daarin bevoegd verklaard
om toezicht te houden op verschillende (onderdelen van) SZW-wetten. In
het domein horeca wordt op deze manier door de Voedsel en Waren
Autoriteit de naleving van de Arbeidsomstandighedenwet en de
Arbeidstijdenwet ‘meegenomen’ bij haar controles op grond van de
Drank- en Horecawet. Ook in andere domeinen wordt op deze manier
samengewerkt of bestaan hier wensen toe.
In algemene zin beveelt de werkgroep aan zo veel mogelijk gebruik te
maken van de mogelijkheid op lager niveau dan in de wet zelf de
toezichthouder aan te wijzen, zodat niet telkens een wetswijziging nodig
is om tot een dergelijke aanwijzing over te gaan en een regeling als
voor de SZW-wetgeving ook op andere terreinen kan worden gebruikt.
Bij dit alles moet wel worden bedacht dat er bij de beoogde
toezichthouders voldoende kennis op zowel beleidsinhoudelijk als
procedureel gebied over de te handhaven wet aanwezig zal zijn. Dit stelt
natuurlijke grenzen aan het aanwijzen van een andere toezichthouder:
indien heel specialistische kennis vereist is voor het constateren van
een overtreding, kan de controle niet zo maar door anderen uitgevoerd
worden. Soms kan echter via opleidingen nog wel de benodigde kennis
worden bijgebracht.
4.3.3 Toezichtsbevoegdheden
Uit de onderzochte samenwerkingsverbanden is niet gebleken dat er
problemen zijn doordat voor de ene inspecteur/toezichthouder een
beperking op de algemene toezichtsbevoegdheden van de Awb zou gelden,
die voor de ander niet geldt. Ook is niet gebleken dat zich problemen
voordoen doordat de ene inspectie-/toezichtsdienst bijzondere
bevoegdheden heeft die de ander ontbeert. Een ander punt is dat er
sprake zou kunnen zijn van het “meeliften” van de ene toezichthouder
op de bevoegdheden van de ander. Een voorbeeld is dat de ene inspectie
bevoegd is inlichtingen te vorderen met behulp van de sterke arm, en dat
de andere inspectie, die de bevoegdheid niet heeft, bij dezelfde
controle dan ook met de sterke arm gegevens vordert. We komen hier uit
bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dan met name het
verbod van détournement de pouvoir. Dit beginsel is vervat in artikel
3:3 Awb, dat via de schakelbepaling van artikel 3:1, tweede lid, Awb ook
op andere handelingen dan besluiten van toepassing is. Het verbod houdt
in dat een bevoegdheid niet voor een ander doel wordt gebruikt dan
waarvoor deze is verleend. Dit omvat de plicht om:
een bevoegdheid te gebruiken in overeenstemming met de bedoeling van de
wetgever, en
met zuivere oogmerken en motieven te handelen.
Duidelijk is hiermee dat een inspectie bijvoorbeeld niet de bevoegdheid
tot het vorderen van inzage met behulp van de sterke arm die in de ene
wet is toegekend kan inzetten om gegevens over naleving van de andere
wet boven tafel te krijgen. Ook is het niet mogelijk om een andere
inspectie ‘mee te laten profiteren’ van die bevoegdheid (tenzij hier
een specifieke mogelijkheid voor gecreëerd is, zoals met betrekking tot
het betreden van plaatsen (artikel 5:15 Awb) het geval is). Indien het
nodig is om die bevoegdheid ook voor de controle op de naleving van die
andere wet te hebben, die bevoegdheid in díe wet toegekend zal moeten
worden.
Indien het nodig is een bevoegdheid ook voor de controle op de naleving
van een andere wet te hebben, zal die bevoegdheid in díe wet toegekend
moeten worden.
Anders wordt het als het gaat om een toevallige vondst van informatie
over de naleving van de ene wet bij de controle op de naleving van de
andere wet met gebruikmaking van de bevoegdheden van die andere wet. De
informatie die op die manier boven tafel komt kan gewoon gebruikt
worden. Dit volgt uit het leerstuk van de voortgezette toepassing van
bevoegdheden. Gaat het om informatie over de naleving van een wet
waarvoor die inspectie als toezichthouder is aangewezen, dan kan ook
meteen worden ‘doorgepakt’. Een vereiste is dan dat de
desbetreffende inspectie bevoegd is om ook toezicht te houden op de
naleving van de andere wet. Dat kan via een aanwijzing, zoals in de
vorige paragraaf is besproken.
4.3.4 Opsporingsbevoegdheden t.o.v. toezichtsbevoegdheden
In de samenwerkingsverbanden wordt niet alleen bestuursrechtelijk, maar
ook strafrechtelijk opgetreden. Dit laatste kan op drie manieren aan de
orde zijn:
de toezichthouder kan zelf strafrechtelijk optreden doordat hij ook
beschikt over buitengewone opsporingsambtenaren, die een
opsporingsbevoegdheid hebben,
er is een bijzondere opsporingsdienst binnen het samenwerkingsverband
actief,
er wordt samengewerkt met de politie en het openbaar ministerie.
Een punt is de reikwijdte van de opsporingsbevoegdheden. Mocht de
samenwerking zich ook gaan uitstrekken tot de strafrechtelijke
handhaving dan kan de vraag opkomen of het wenselijk en/of nodig is de
buitengewone opsporingsambtenaren bevoegd te maken om ook voor andere
beleidsterreinen zaken af te handelen, naar analogie van de aanwijzing
van toezichthouders voor ‘andere’ wetten. Naar het oordeel van de
werkgroep is dit nodig vanwege de belangen die aan de orde zijn. Door de
akte van opsporingsbevoegdheid van een buitengewoon opsporingsambtenaar
waarin de te handhaven strafbare feiten zijn opgesomd, of (wat in het
geval van inspecties vaker voorkomt) de categoriale algemene maatregel
van bestuur waarin de ambtenaren van een bepaalde dienst zijn
aangewezen, aan te vullen met strafbare feiten van andere wetten.
Eenzelfde redenering geldt met betrekking tot bijzondere
opsporingsdiensten.
4.4 Handhaving en sanctionering
Samenwerking in sanctionering kan drie vormen aannemen:
het onderling afstemmen van de op te leggen sancties;
het opleggen van een sanctie door de ene instantie voor een overtreding
van de wetgeving ‘van’ een ander;
het opleggen van een gecombineerde sanctie voor de overtreding van
verschillende wetten door één instantie.
Het eerste is wenselijk en zelfs noodzakelijk in de
samenwerkingsverbanden, in verband met het vereiste van
proportionaliteit en het verbod van opleggen van twee (punitieve)
sancties voor één overtreding (het ‘ne bis in idem-beginsel’). Het
gaat dan om de uitwisseling van informatie over de (voorgenomen)
sanctionering, die in paragraaf 4.2 is beschreven.
Bij het tweede gaat het om de situatie dat één overheidsinstantie ook
overtreding van bepalingen in wetten die niet onder haar terrein vallen,
kan handhaven en sanctioneren. Op die manier kan één instantie
sancties opleggen voor de overtreding van verschillende wetten. De
betrokkene heeft daardoor met maar één aanspreekpunt te maken, wat de
eenvoud vergroot.
Hiermee wordt tevens voorkomen dat er na de inspectie ‘van de één
voor de ander’ binnen de overheid toch weer gescheiden trajecten
moeten worden gevolgd. Op SZW-terrein is op het gebied van de handhaving
al sprake van deze mogelijkheid. Zo kan de IVW in de sector vervoer een
dwangsom opleggen voor overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet. Met
betrekking tot de punitieve sanctionering wordt vooralsnog minder ver
gegaan. De IVW wordt in de Arbeidstijdenwet bevoegd gemaakt om zelf
bestuurlijke boetes op te leggen. Maar voor het overige is het opleggen
van bestuurlijke boetes opgedragen aan een “daartoe door Onze Minister
aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar”. De samenwerking blijft
op dat punt beperkt tot het opmaken van een boeterapport.
In veel gevallen zal de sanctionering, en dan met name de punitieve,
niet aan de toezichthouder, maar aan de minister zijn opgedragen. In dat
geval zou voor de mogelijkheid van sanctionering door een andere
toezichthouder een aparte mandaatregeling moeten worden gemaakt (of de
wet moeten worden gewijzigd).
Een punt dat een rol speelt bij een mogelijke keuze voor samenwerking op
het terrein van sanctionering is de ministeriële verantwoordelijkheid.
Daarbij gaat het om de vraag wat leidend is: de te handhaven wet of de
dienst die met de handhaving is belast. In het eerste geval treedt de
handhavende dienst op namens een andere minister dan de minister
waaronder hij ressorteert. In het tweede geval wordt de
verantwoordelijkheid voor de handhaving door de ene minister aan een
andere minister overgedragen. Beide benaderingen zijn in principe
mogelijk. De wetgever kan daarbij een keuze maken door de
rechtsbeschermingsprocedure die van toepassing wordt verklaard. Zo is op
het SZW-terrein gekozen voor de eerstgenoemde optie door middel van een
administratieve beroepsprocedure bij de minister van SZW bij het
opleggen van een sanctie door ambtenaren van een andere inspectiedienst
dan de Arbeidsinspectie. Op die manier kan de minister de juiste
uitvoering van de sanctiebevoegdheid ‘bewaken’. Wordt niet voor een
bijzondere rechtsbeschermingsprocedure gekozen, dan geldt ingevolge de
Awb de bezwaarprocedure bij het bestuursorgaan dat de sanctie heeft
opgelegd, en is dus de tweede optie van toepassing.
Dezelfde vraag doet zich voor als het gaat om het verweer in een
rechterlijke procedure: wie voert dit verweer, de minister waaronder de
dienst ressorteert of de minister die eerstverantwoordelijk is voor de
te handhaven wet? Ook hier zijn beide benaderingen mogelijk en is de
keuze aan de wetgever.
De aanpak die op het SZW-terrein is gekozen met betrekking tot de
samenwerking in de handhaving, kan ook op andere terreinen worden
gevolgd. Op deze manier houdt de samenwerking niet bij het toezicht op,
maar kan deze worden voortgezet in de handhaving en de sanctionering.
Daarmee wordt voorkomen dat het ‘ontkokerde’ toezicht een vervolg
krijgt in verkokerde handhaving, doordat dan toch bij voorbeeld de AI
bestuursdwang moet toepassen tegen een door de IVW geconstateerde
overtreding van de Arbeidstijdenwet. Voor zover de aanwijzing van de
ambtenaren die deze handhavingsbevoegdheden hebben op lager niveau dan
op wetsniveau gebeurt, is de gewenste samenwerking op dit terrein
eenvoudig te regelen. Wordt er op wetsniveau wel een beperking
aangebracht doordat de sanctionering wordt opgedragen aan onder een
bepaalde minister ressorterende ambtenaren of aan de minister zelf, dan
is er uiteraard meer aan de hand. Zou het in een dergelijk geval
wenselijk worden geacht om toch een andere instantie bevoegd te maken
tot sanctieoplegging, dan zou per geval bezien moeten worden of
wetswijziging daarvoor opportuun is.
Een stap verder dan het opleggen van verschillende sancties door één
instantie is de derde vorm van samenwerking waarbij die instantie tot
één sanctie komt voor de overtreding van verschillende wetten. Daarmee
kan een stapeling van sancties worden voorkomen. Een vereiste is dan dat
de sanctiestelsels op elkaar zijn afgestemd (b.v. in de verschillende
wetten moet met een bestuurlijke boete gewerkt worden). Een andere
vereiste is dat er met één rechtsbeschermingsregime gewerkt kan
worden. Er is immers één beschikking, van één instantie, waartegen
opgekomen moet kunnen worden.
De mogelijkheid van het opleggen van één sanctie voor de overtreding
van verschillende wetten komt nog niet voor. Mocht in de toekomst die
wens bestaan, dan is in de notitie van de minister van Justitie uit 2005
een indicator opgenomen voor de keuze van een sanctiestelsel dat
aansluit bij bestaande sanctiestelsels die vergelijkbare of
samenhangende normen(complexen) regelen (indicator 4). Hoe verder de
samenwerking gaat, hoe meer ook deze indicator een rol zal spelen. De
conclusie kan dus zijn dat er op dit terrein op dit moment geen extra
maatregelen nodig zijn.
Mocht de behoefte ontstaan om te komen tot één sanctie voor
overtredingen van verschillende wetten, dan kan zo nodig op grond van
indicator 4 uit de notitie van de minister van Justitie uit 2005 gekozen
worden voor een wijziging van het ene sanctiestelsel naar het andere. Zo
ver is het naar het oordeel van de werkgroep op dit moment echter nog
niet
4.5 Rechtsbescherming en klachtbehandeling
Rechtsbescherming
Uit het voorgaande volgt dat de rechtsbescherming in de zin van bezwaar
en beroep onlosmakelijk verbonden is met de samenwerking inzake de
sanctionering. Het gaat daarbij om het opleggen van een sanctie door de
ene instantie voor een overtreding van de wetgeving ‘van’ een ander
(samenwerkingsvorm 2), of het opleggen van een gecombineerde sanctie
voor de overtreding van verschillende wetten door één instantie
(samenwerkingsvorm 3)..
In beide samenwerkingsvormen doen zich twee relevante vragen voor:
welke minister moet de verantwoordelijkheid voor de rechtsbescherming
dragen: de minister onder wie de toezichthouder ressorteert of de
minister die verantwoordelijk is voor de wet die gehandhaafd moet
worden?
bij wie is de sanctioneringsbevoegdheid neergelegd: bij de
toezichthouder of bij de minister (waarbij de toezichthouder dus in
mandaat optreedt)?
De antwoorden op deze vragen vormen twee variabelen voor de te kiezen
rechtsbeschermingsvorm. Deze keuze kan het beste in de volgende matrix
duidelijk worden gemaakt:
Wie legt de sanctie volgens de te handhaven wet op?
Wie moet de verantwoordelijkheid voor de rechtsbescherming dragen?
De voor die wet verantwoordelijke minister (toezichthouder treedt op in
mandaat) Toezichthouder (aangewezen in/ op grond van de wet)
Minister die verantwoordelijk is voor te handhaven wet bezwaar, via de
normale Awb-procedure administratief beroep
Minister onder wie de toezichthouder ressorteert kan niet bezwaar, via
de normale Awb-procedure
Indien de bezwaarprocedure de uitkomst is, hoeft er verder geen regeling
getroffen te worden. De algemene regeling van het bezwaar in de Awb is
van toepassing. Is een administratieve beroepsprocedure de uitkomst, dan
dient hiervoor een aparte regeling te worden getroffen. Een voorbeeld
hiervan is de Arbeidstijdenwet (artikel 7:2).
Voor samenwerkingsvorm 3, waarbij één sanctie voor de overtreding van
meerdere wetten wordt opgelegd, is een vereiste dat met één
rechtsbeschermingsregime wordt gewerkt. Dat is in de vorige paragraaf al
geconstateerd. Ook hierbij geldt dat een eventuele harmonisering van
bezwaar- en beroepsprocedures, met inbegrip van de rechterlijke
instanties, pas aan de orde is indien de wens tot een dergelijke
samenwerking in de toekomst bestaat.
Klachtbehandeling
Wordt een instantie bevoegd om toezicht te houden op het terrein van een
andere instantie, dan doet zich de vraag voor bij wie iemand een klacht
kan indienen als er iets mis gaat bij dat toezicht, bij voorbeeld
doordat hij of zij onheus bejegend wordt. In beginsel is dat de
instantie die heeft opgetreden. Daarmee ontstaat wel de situatie dat bij
voorbeeld bij toezicht in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet de
ene keer volgens de ene procedure bij de Arbeidsinspectie geklaagd zou
moeten worden en de volgende keer volgens een andere procedure bij de
VWA. Het is uiteraard de vraag of dit erg is. Zo lang beide instanties
een fatsoenlijke klachtbehandelingsprocedure hebben, zal het de
betrokkene waarschijnlijk niet veel uitmaken.
Anders wordt het wellicht als er van een gezamenlijk optreden sprake is.
Wordt bij dat optreden in gezamenlijkheid onheus opgetreden, dan zou de
gedupeerde bij verschillende instanties moeten klagen, al naar gelang de
personen die bij het optreden betrokken zijn. Dit betekent dus
verschillende brieven aan verschillende instanties en verschillende
hoorzittingen en verschillende termijnen.
Het antwoord hierop is harmonisering. Die harmonisering zou twee kanten
op kunnen:
het op elkaar afstemmen van de klachtregelingen, en
het werken met één klachtenloket, waardoor de gedupeerde slechts één
klacht hoeft in te dienen, ook als deze betrekking heeft op het optreden
van inspecteurs/toezichthouders van verschillende diensten.
Deze voorstellen richten zich beide op de klachtregelingen van de
inspecties/toezichthouders
Voor het werken met één klachtenloket zal naar het oordeel van de
werkgroep een voorziening in de klachtregelingen moeten worden opgenomen
die het mogelijk maakt dat de klacht in het kader van de samenwerking
wordt behandeld door ofwel de instantie waarmee wordt samengewerkt,
ofwel een andere instantie (het inspectieloket). Dit vereist geen
wettelijke regeling. De inspecties kunnen de samenwerkingafspraken op
dit terrein in hun eigen klachtregelingen verwerken of zelfs besluiten
tot het opstellen van één klachtregeling voor het
samenwerkingsverband.
4.6 Convenanten
In aansluiting op de aanbevelingen in de voorgaande paragrafen beveelt
de werkgroep aan om per domein de samenwerkingsafspraken vast te leggen
in een convenant. Het is belangrijk daarbij helder te zijn over de
procesafspraken, over de onderlinge taken en verantwoordelijkheden, over
de aard van de verplichtingen (inspanningsverplichtingen of
resultaatverplichtingen), over de omgang met de rechten van betrokkenen
(informatieplicht, inzagerecht, klachtenregeling) en de ministeriële
verantwoordelijkheid (t.a.v. gezamenlijke producten). Dit naast
onderdelen zoals de wijze waarop het samenwerkingsverband wordt
aangestuurd (wie voert de regie?, stuurgroep e.d.), de veiligheidseisen
die gesteld moeten worden aan het beheer en de wijze waarop de gegevens
worden uitgewisseld en verwerkt, eigenaarschap over de ICT systemen,
archiefbescheiden, financiën, geschillenregeling, verslaglegging en
verantwoording. Zo zal de beheerder, indien in het samenwerkingsverband
gegevens van verschillende bestuursorganen bij elkaar komen, in een
informatiebeveiligingsplan op basis van het Besluit Voorschrift
Informatiebeveiliging (VIR 2007 en de VIR-BI) moeten vastleggen welke
passende maatregelen zijn getroffen om de gegevensverzameling en de
datacommunicatie afdoende te beveiligen.
Informatieplicht
Een publiceerbare versie van het convenant kan zich vervolgens specifiek
richten op de sector of branche om op deze wijze de normadressaten op de
hoogte te stellen van de samenwerking en de daarvoor noodzakelijke
gegevensverwerking (artikel 33 en 34 Wbp). Indien de samenwerkingsvorm
binnen een domein verder gaat dan gegevensuitwisseling ten behoeve van
de uitoefening van de eigen toezichtstaak, zal ook helder moeten zijn
waar de normadressaat en andere belanghebbenden terecht kunnen indien
zij gebruik wensen te maken van hun rechten. Hierbij moet worden gedacht
aan het recht op inzage, correctie of verwijdering (Wbp), hoe om te gaan
met verzoeken in het kader van de Wet openbaar bestuur (Wob), een
klachtenregeling en indiening bezwaar en/of beroep.
5. Achtergrondstudie naar het juridisch kader
5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens vier terreinen besproken waarop
samenwerkende inspectiediensten elkaar ontmoeten: gegevensverwerking, de
toepassing van toezichts- en opsporingsbevoegdheden, de interventie en
sanctionering, en de rechtsbescherming en klachtbehandeling.
De volgorde waarin deze terreinen worden besproken is niet willekeurig.
De basis voor het samenwerken van inspectiediensten is een goede
informatiepositie. Inspectiediensten verzamelen én verstrekken
informatie om hun eigen en elkaars taakuitoefening te ondersteunen. Met
behulp van een behoorlijke informatiepositie kunnen inspectiediensten
gericht gebruik maken van hun bij of krachtens de wet toegekende
bevoegdheden. Verschillende inspectiediensten kunnen over verschillende
bevoegdheden beschikken, toegekend op grond van verschillende wetten.
Onderzocht wordt of die verschillende bevoegdheden elkaar aanvullen bij
de uitvoering van inspectietaken op verschillende terreinen en wat de
bestuursrechtelijke consequenties daarvan zijn.
Samenwerking van inspectiediensten kan naar aanleiding van het gebruik
van toezichtsbevoegdheden aanleiding geven tot het toepassen van
sancties, zowel in bestuursrechtelijk als in strafrechtelijk opzicht.
Samenwerking kan leiden tot een doelmatiger, wellicht ook rechtvaardiger
vorm van sanctieoplegging. De werkgroep verkent wat de mogelijkheden
zijn en inventariseert wat de consequenties voor de onderscheiden
verantwoordelijkheden van de samenwerkende inspectiediensten zijn.
Het sluitstuk van samenwerking is een behoorlijke rechtsbescherming en
klachtbehandeling. Sanctietoepassing is in de regel aanleiding voor
beroep en bezwaar of het in gang zetten van een traject gericht op
strafrechtelijke afdoening door OM of strafrechter. De werkgroep
onderzoekt wat de consequenties zijn van die samenwerking ten opzichte
van de rechter. Ook hier speelt de vraag onder wiens
verantwoordelijkheid de afwikkeling van, met name, de beslissing tot
bestuursrechtelijke afdoening van zaken valt.
Dit hoofdstuk bevat voornamelijk, maar niet uitsluitend, het juridische
kader waarbinnen inspectiediensten werkzaam zijn. Het verkrijgen en
verstrekken van informatie, het uitoefenen van andersoortige
toezichtshandelingen en het opleggen van sancties zijn immers
uitsluitend mogelijk op grond van expliciete wettelijke bevoegdheden.
Dat betekent ook dat oplossingen voor de geconstateerde problemen voor
een belangrijk deel ligt in de aanpassing van regelgeving.
5.2 Het verzamelen en verstrekken van gegevens: reikwijdte en
terminologie
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de informatiepositie van
toezichthouders. Onderzocht wordt op grond van welke wettelijke
bevoegdheden zij gegevens kunnen verzamelen en verstrekken en welke
waarborgen daarbij in acht moeten worden genomen. Inspectiediensten en
toezichthouders worden geconfronteerd met problemen bij de uitwisseling
van die gegevens. Daarvoor worden oplossingen voorgesteld.
Reikwijdte
Gegevens kunnen betrekking hebben op natuurlijke personen of
rechtspersonen. Natuurlijke personen kunnen zowel uit
internationaalrechtelijk als uit grondwettelijk perspectief aanspraak
maken op respect op het privé-leven, respectievelijk op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer. In dit rapport wordt niet ingegaan op
de omvang van bescherming die deze grondrechten bieden. Ook wordt in dit
rapport niet ingegaan op de specifieke omstandigheden waaronder
rechtspersonen aanspraak kunnen maken op een zekere bescherming van hun
persoonlijke levenssfeer. Daarvoor is aanvullend onderzoek nodig. De
werkgroep gaat wel kort in op de bescherming van vertrouwelijke
bedrijfsgegevens.
Genoemde grondrechten zijn, deels ter implementatie van EU-richtlijnen,
deels ter uitvoering van de door de Grondwet aan de wetgever verstrekte
regelingsopdracht en deels uit andere motieven, uitgewerkt in
Nederlandse wetten: de Wbp, de Wpolg en de Wjsg en een aantal bijzondere
wetten. Met de toepassing van deze wetten, de Wbp voorop, worden
inspectiediensten in de dagelijkse praktijk geconfronteerd. In het
onderstaande wordt daarom geïnventariseerd op welke wijze de
Nederlandse gegevensbeschermingswetgeving ingrijpt op de
toezichtspraktijk. In sommige opzichten brengt de toepassing van de
gegevensbeschermingswetgeving met zich dat gegevens niet zonder meer aan
andere diensten kunnen worden verstrekt. De werkgroep doet voorstellen
voor oplossingen.
De werkgroep wijst erop dat met de totstandkoming van de wetgeving op de
zogeheten basisregistraties van, onder meer, personen, bedrijven,
adressen, percelen en voertuigen al veel is bereikt op het gebied van de
eenmalige gegevensuitvraag door de overheid en het verplichte gebruik
van die gegevens door de overheid. Hetzelfde geldt voor het gebruik van
het burgerservicenummer, dat op grond van de Wet algemene bepalingen
burgerservicenummer kan worden benut als het algemene
persoonsidentificerende nummer in Nederland. Voor het gebruik van andere
bij wet geregelde persoonsidentificerende nummers is overigens wel
steeds een wettelijke regeling vereist. Artikel 11 van de Wet algemene
bepalingen burgerservicenummer bevat ook een regeling van de overdracht
van gegevens met gebruikmaking van het burgersrevicenummer tussen
bestuursorganen onderling.
Terminologie
De in deze paragraaf gehanteerde terminologie sluit aan bij de
terminologie die wordt gehanteerd in de Wbp. Voor een goed begrip van
het rapport zijn de belangrijkste begrippen uit de Wbp hieronder
verklaard.
Gegevens of toezichtgegevens zijn alle met gebruikmaking van
toezichtsbevoegdheden verzamelde gegevens. Zij kunnen worden
onderscheiden in persoonsgegevens en andere gegevens. Persoonsgegevens
zijn alle gegevens betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare
natuurlijke persoon. Onder andere gegevens vallen mede gegevens die
betrekking hebben op rechtspersonen of bedrijven. (In dit rapport wordt
niet ingegaan op omstandigheden waaronder rechtspersonen aanspraak
kunnen maken op bescherming van de hun betreffende gegevens of wanneer
er sprake is van zakelijke bescheiden die mede persoonsgegevens kunnen
bevatten. Daartoe bestaat geen grond. Er is in Nederland buiten artikel
8 EVRM, geen specifieke wetgeving die daarop ziet.) Bijzondere
persoonsgegevens zijn persoonsgegevens betreffende godsdienst of
levensovertuiging, de gezondheid, het seksuele leven, het lidmaatschap
van een vakvereniging, strafrechtelijke gegevens en gegevens betreffende
onrechtmatig of hinderlijk gedrag, voortvloeiend uit een opgelegd verbod
naar aanleiding van dit gedrag. Het verwerken van bijzondere
persoonsgegevens is verboden, behoudens de gevallen waarin de wet dit
toestaat. Op gelijke wijze behandelt de Wbp het gebruik van
persoonsidentificerende nummers. Ook dit is alleen toegestaan wanneer de
formele wet daartoe een expliciete grondslag biedt. Het verwerken van
persoonsgegevens omvat iedere handeling of geheel van handelingen met
betrekking tot persoonsgegevens, waaronder het verzamelen, vastleggen,
ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken,
verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere
vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband
brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens.
Onder verdere verwerking wordt verstaan: verwerking voor een ander doel
dan waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn verwerkt. Onder het
verzamelen van persoonsgegevens wordt verstaan het verkrijgen van
persoonsgegevens. Verstrekken van persoonsgegevens omvat het bekend
maken of ter beschikking stellen van persoonsgegevens. De
verantwoordelijke voor het verwerken van persoonsgegevens is degene die
doel en middelen van de verwerking vaststelt. De betrokkene is degene op
wie de persoonsgegevens betrekking hebben.
5.3 Verzamelen en verstrekken van gegevens aan en door toezichthouders
5.3.1 Bevoegdheden tot het verzamelen van persoonsgegevens door
toezichthouders op grond van de Awb in verhouding tot de Wbp
Toezichthouders verzamelen bij de uitoefening van hun taak gegevens.
Daartoe heeft de wetgever hun een aantal bevoegdheden toegekend.
Toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb hebben op grond van
artikel 5:17 Awb de bevoegdheid inzage te vorderen van zakelijke
gegevens of bescheiden. Deze bevoegdheid omvat ook het maken van
kopieën van zakelijke gegevens of bescheiden en het voor dat doel voor
korte tijd meenemen van zakelijke gegevens en bescheiden, indien het
maken van kopieën niet ter plaatse kan geschieden. Daarnaast hebben
toezichthouders op grond van artikel 5:16a Awb de bevoegdheid inzage te
vorderen van een identiteitsbewijs in de zin van artikel 1 van de Wet op
de identificatieplicht.
Ten opzichte van de onder toezicht gestelde of derde gaat het niet om
vrijblijvende bevoegdheden. Ten aanzien van beide bevoegdheden geldt dat
ingevolge artikel 5:20 Awb een ieder verplicht is aan een toezichthouder
binnen de door hem gestelde termijn alle medewerking te verlenen die
deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn
bevoegdheden. Medewerking kan echter worden geweigerd voor zover dit
voortvloeit uit een geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of
wettelijk voorschrift. De aldus verkregen gegevens kunnen betrekking
hebben op natuurlijke of rechtspersonen, op ondertoezichtgestelden of
derden.
De werkgroep is nagegaan hoe de bevoegdheden van de Awb zich verhouden
tot de Wbp en of die verhouding aanleiding geeft tot problemen
Uit de parlementaire geschiedenis van de Awb vloeit voort dat de
bevoegdheid van de toezichthouder gegevens te vorderen en de
verplichting daaraan medewerking te verlenen moest worden aangemerkt als
een wettelijk voorschrift, bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de
toentertijd geldende Wet persoonsregistraties (Wpr). Op grond van die
bepaling gold de Wpr niet als een belemmering voor het verstrekken van
persoonsgegevens.
Sinds de inwerkingtreding van de Wbp geldt een vergelijkbaar regime.
Artikel 8 Wbp somt een aantal, limitatief omschreven,
rechtvaardigingsgronden op voor het verwerken van gegevens. De
verstrekking aan en verkrijging door toezichthouders van
persoonsgegevens is gerechtvaardigd indien dit noodzakelijk is om een
wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke
onderworpen is (artikel 8, onder c, Wbp). Ook is de verwerking
toegestaan indien dit noodzakelijk is voor de goede vervulling van een
publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel
het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt (artikel 8,
onder e, Wbp).
Een verschil is met de vorige wetgeving is wel dat uit hoofde van
artikel 11, derde lid, Wpr een verplichting bestond tot het weigeren
persoonsgegevens te verstrekken voor zover dit voortvloeit uit een
geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk
voorschrift. Deze regel verschilt van artikel 9, vierde lid, Wbp. Het
daarin neergelegde verbod op verstrekking van gegevens indien een
geheimhoudingsplicht daaraan in de weg staat heeft alleen betrekking op
verdere verwerking van gegevens.
De werkgroep concludeert dat de Wet bescherming persoonsgegevens niet in
de weg staat aan de toepassing van de standaardbevoegdheden uit de Awb
die aan toezichthouders zijn toegekend.
In veel gevallen vindt het starten van min of meer gericht toezicht op
de naleving van wettelijke voorschriften of voorwaarden bij vergunningen
en daarmee op één lijn te stellen besluiten plaats met gebruikmaking
van ten behoeve van de uitvoering verzamelde gegevens. Te denken valt
aan vergunningenadministraties e.d. Dat is in veel gevallen zonder meer
toegelaten. Artikel 22, derde lid, onder b, van het Vrijstellingsbesluit
Wbp stelt het desbetreffende verantwoordelijke bestuursorgaan vrij van
meldplicht van deze gegevensverwerkingen. Daarbij gaat de wetgever er
uitdrukkelijk van uit dat deze verwerkingen niet slechts bestaan ten
behoeve van de goede uitvoering van de regeling op grond waarvan deze
vergunningen of andere besluiten worden verleend, maar ook dienen ten
behoeve van het toezicht op de naleving. Wel stelt artikel 22, derde
lid, van het Vrijstellingsbesluit Wbp enkele algemene beperkingen aan de
inhoud van de verwerkingen. Voor zover een verwerking buiten de grenzen
van het Vrijstellingsbesluit valt, en er dus een melding moet
plaatsvinden, is het verstandig bij de melding te denken aan het aspect
toezicht op de naleving.
5.3.2 Bevoegdheden tot gegevensverkrijging door toepassing van
toezichtsbevoegdheden uit bijzondere wetten
In veel bijzondere wetten zijn aan de bij of krachtens die wetten
aangewezen toezichthouders andere bevoegdheden toegekend dan die
opgenomen in afdeling 5.2 Awb. Hieronder wordt een aantal specifieke
bevoegdheden bij wijze van voorbeeld behandeld. De werkgroep heeft
bewust niet gestreefd naar volledigheid. De selectie is niet
willekeurig. Gezocht is naar zo uiteenlopend mogelijke bevoegdheden.
Zo beschikt de douane over een afgerond geheel van toezichtsbevoegdheden
dat geheel los staat van de Awb. Met gebruikmaking van die specifieke
bevoegdheden kunnen in de regel ook persoonsgegevens worden verzameld.
In andere gevallen blijkt niet altijd onmiddellijk uit de desbetreffende
wettelijke bepalingen dat die benut kunnen worden om persoonsgegevens te
verzamelen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij sommige vormen van
cameratoezicht. Soms geeft de desbetreffende wet een duidelijke bepaling
op grond waarvan een toezichthouder rechtstreeks gegevens kan verzamelen
en uitwisselen. Dat is bijvoorbeeld het geval in de
vreemdelingenwetgeving.
De werkgroep is nagegaan hoe de toepassing van specifieke
toezichtsbevoegdheden uit bijzondere wetten zich verhoudt tot de Wet
bescherming persoonsgegevens en of die verhouding aanleiding geeft tot
problemen
Douanebevoegdheden
Artikel 1:33 Algemene douanewet verleent de inspecteur de bevoegdheid de
gegevens en inlichtingen die hij voor de uitvoering van de wettelijke
bepalingen behoeft, te vragen aan "Onze Ministers, openbare lichamen en
rechtspersonen die bij of krachtens een bijzondere wet
rechtspersoonlijkheid hebben verkregen, de onder hen ressorterende
instellingen en diensten, alsmede personen die hoofdzakelijk uitvoering
geven aan het beleid van het Rijk". Uit deze bepaling vallen verder geen
andere beperkingen van deze bevoegdheid af te leiden dan de opsomming
van de organen op wie de verplichting rust die inlichtingen te
verschaffen en de bepalingen dat het inlichtingenverzoek wel gerelateerd
moet zijn aan de uitvoering van de Algemene douanewet zelf. Daaruit valt
wel af te leiden dat de inspecteur ook bevoegd is persoonsgegevens te
vorderen die door het desbetreffende overheidsorgaan worden verwerkt.
Indien aldus door enig bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam
persoonsgegevens aan de inspecteur worden verstrekt, is dit
gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 8, onder c, Wbp. Het betreft een
wettelijke verplichting waaraan de verantwoordelijke is onderworpen.
Overigens blijkt uit de memorie van toelichting dat de wetgever deze
verplichting mede in het leven heeft geroepen met het oog op de
eenmalige gegevensuitvraag door de overheid aan het bedrijfsleven. De
gedachte is blijkbaar dat de inspecteur gerechtigd is de nodige
gegevens, waar deze zich ook binnen de overheid bevinden, kan opvragen.
Toch is de wetgever kennelijk niet uitgegaan van een geheel vrij
gegevensverkeer binnen overheid. De Algemene douanewet bevat geen
bepalingen die het gegevensverkeer van de inspecteur naar andere
(Nederlandse) overheidsorganisaties regelen. Ook moet worden aangenomen
dat de algemene verplichting van artikel 1:33 Algemene douanewet wijkt
voor specifieke regelingen, zoals het verbod op de verstrekking van
bijzondere persoonsgegevens uit de Wbp, en de gesloten
verstrekkingsregelingen op grond van de Wpg en de Wjsg.
Artikel 1:28, derde lid, Algemene douanewet bevat een bevoegdheid van de
inspecteur om reizigers die het douanegebied van de Gemeenschap
binnenkomen of verlaten met een vervoermiddel te vorderen hun plaats- of
vervoerbewijs te tonen. Ook al is niet uitdrukkelijk geregeld dat de
inspecteur daarvan een kopie mag maken, dan nog is dit ook een vorm van
gegevensverkrijging.
Vreemdelingenrecht
Het vreemdelingenrecht biedt ook voorbeelden van specifieke regelingen
van de gegevensverstrekking tussen bestuursorganen onderling. De
Minister van Justitie en de korpschef verstrekken ingevolge artikel 107,
eerste lid, Vreemdelingenwet 2000 andere bestuursorganen de gegevens
betreffende de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling die zij
behoeven ter uitvoering van hun taak. Het tweede lid van dat artikel
regelt het gegevensverkeer in omgekeerde richting. Artikel 107 bevat
voorts de uit hoofde van artikel 24 Wbp vereiste regeling voor het
gebruik van het sociaal-fiscaal nummer bij het gegevensverkeer en een
expliciete regeling van aspecten van subsidiariteit en proportionaliteit
bij de gegevensverstrekking ("gegevensverstrekking vindt niet plaats
indien de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor
onevenredig wordt geschaad"). Artikel 107a Vreemdelingenwet 2000 bevat
een aparte regeling voor de verstrekking van bijzondere
persoonsgegevens. De regeling van de gegevensverstrekking is in detail
nader uitgewerkt in de artikelen 8.1 en 8.2 van het Vreemdelingenbesluit
2000.
Een vergelijkbare regeling van het gegevensverkeer tussen
bestuursorganen onderling, met een regeling van het gebruik van een
persoonsidentificerend nummer en aspecten van subsidiariteit en
proportionaliteit is te vinden in artikel 16 Wet arbeid vreemdelingen
(Wav).
Indien aldus door enig bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam
persoonsgegevens aan andere bestuursorganen worden verstrekt, is dit
gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 8, onder c, Wbp. Het betreft een
wettelijke verplichting waaraan de verantwoordelijke is onderworpen. De
parlementaire geschiedenis van de desbetreffende artikelen uit de
vreemdelingenwetgeving biedt weinig informatie over de eigenlijke
bedoeling van de regeling van de gegevensuitwisseling. In de memorie van
toelichting op de genoemde bepaling uit de Wav wordt wel melding gemaakt
van destijds al bestaande vormen van gegevensuitwisseling tussen de
Arbeidsinspectie, de Belastingdienst, het (toenmalige) Landelijk
instituut sociale verzekeringen en de Vreemdelingendienst. Deels
geschiedde dit op basis van convenanten. De wetgever had er behoefte aan
de gegevensuitwisseling te baseren op een duidelijke wettelijke
grondslag, waarbij aansluiting werd gezocht bij de toen voorgestelde
regeling in de nog niet tot stand gekomen Vreemdelingenwet 2000.
Er moet op worden gewezen dat de hierboven besproken regeling uit de
Vreemdelingenwet 2000 en de Wav zich niet in de eerste plaats richt tot
toezichthouders, maar primair de gegevensstroom tussen bestuursorganen
regelt. Dat is een bewuste keuze geweest. De wetgever had voor ogen dat
de gegevensstroom primair de uitvoering van de zogenoemde
koppelingswetgeving - die de toegang tot het sociale zekerheidsstelsel
voor vreemdelingen bindt aan de eis van het rechtmatig verblijf in
Nederland - moest ondersteunen. Dat neemt overigens niet weg dat de
regeling zich mede uitstrekt tot toezichthouders.
Cameratoezicht in het openbaar vervoer
Een ander voorbeeld biedt de Wet personenvervoer 2000. Hoofdstuk IV van
de Wet personenvervoer 2000 bevat verschillende regels gericht tot een
ieder die zich in vervoermiddelen of in of bij stations en voorzieningen
ten behoeve van het openbaar vervoer bevindt, om zich in het belang van
de orde, rust en veiligheid of de goede bedrijfsgang op een bepaalde
wijze te gedragen. De vervoerder kan in dat kader aanwijzingen geven,
mits dit door hem duidelijk kenbaar wordt gedaan. Op grond van artikel
87, derde lid, Wet personenvervoer 2000 kan de vervoerder personen
aanwijzen die met het toezicht op de naleving worden belast. Dat zijn
niet noodzakelijkerwijs ambtenaren. Immers, niet iedere vervoerder is
een openbaar lichaam in de zin van artikel 1, tweede lid, Ambtenarenwet.
Toezicht op de naleving wordt in voorzieningen voor het openbaar vervoer
niet zelden mede uitgeoefend door middel van cameratoezicht. Moderne
gedigitaliseerde camera's vervaardigen beelden die naar huidig inzicht
als persoonsgegevens moeten worden aangemerkt. Het vervaardigen, opslaan
en bewaren van die beelden is het verwerken van persoonsgegevens.
Bij dit type toezicht zal voor de rechtvaardiging van de
gegevensverwerking een andere grondslag gezocht moeten worden dan
artikel 8, onderdelen c of e, Wbp. Er is immers geen wettelijk
voorschrift dat verplicht tot cameratoezicht. Er zal ook niet snel
sprake zijn van de vervulling van een publiekrechtelijke taak door een
bestuursorgaan. Op grond van artikel 8, onder f, Wbp kunnen gegevens ook
worden verwerkt indien dit noodzakelijk is voor de behartiging van het
gerechtvaardigd belang van de verantwoordelijke of van een derde aan wie
de gegevens worden verstrekt, tenzij het belang of de fundamentele
rechten en vrijheden van de betrokkene, in het bijzonder het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer, prevaleert. De
verantwoordelijke heeft een gerechtvaardigd belang bij de verwerking van
door cameratoezicht verkregen persoonsgegevens. De veiligheid van
gebruikers en personeel van het openbaar vervoer en de bescherming van
zijn eigendommen rechtvaardigen een relatief geringe inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer van iedere betrokkene. Dat houdt in dat de
betrokkene kort in beeld is, deze beelden gedurende een korte periode
mogen worden bewaard en uitsluitend ten behoeve van specifieke doelen
(bijvoorbeeld geconstateerde overtredingen) langer kunnen worden bewaard
en ter beschikking worden gesteld aan anderen.
De werkgroep constateert dat bij de behandelde voorbeelden met een
juiste toepassing van de specifieke toezichtsbevoegdheden
gegevensverzameling op grond van de Wbp gerechtvaardigd blijkt. Dit
vergt wel een nauwkeurige analyse van bevoegdheden en verplichtingen.
Een behoorlijke regeling van de informatiehuishouding van
toezichthouders en inspectiediensten, zoals in de vreemdelingenwetgeving
en diverse wetten op het terrein van het sociale recht, kan daarbij zeer
behulpzaam zijn.
5.3.3 Bevoegdheid tot gegevensverzameling door toepassing van
opsporingsbevoegdheden uit bijzondere wetten
De werkgroep is nagegaan hoe de toepassing van opsporingsbevoegdheden
door toezichthouders die daarover beschikken zich verhoudt tot de Wbp en
of die verhouding aanleiding geeft tot problemen.
In bijzondere wetten die geheel of gedeeltelijk strafrechtelijk worden
gehandhaafd, vindt niet slechts regeling plaats van het
bestuursrechtelijk ingebedde toezicht op de naleving, maar wordt
daarnaast ook een regeling getroffen voor de opsporing van strafbare
feiten. Daartoe worden, overeenkomstig het in aanwijzing 136 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving voorgeschreven model, bij of krachtens
de bijzondere wet buitengewoon opsporingsambtenaren (boa's) aangewezen.
Deze boa's beschikken op grond van een dergelijke aanwijzing over de
bevoegdheden tot gegevensverzameling uit het Wetboek van Strafvordering.
Gedacht kan worden aan het verhoren van verdachten en getuigen en het
vastleggen van deze verhoren in een proces-verbaal. Indien de
desbetreffende wet wordt gehandhaafd door middel van het economisch
strafrecht, dient de aanwijzing van boa's tevens op grond van artikel 17
Wet op de economische delicten (WED) plaats te vinden. De
strafvorderlijke bevoegdheden op grond van de WED omvatten mede een
aantal bevoegdheden die in afdeling 5.2 van de Awb aan toezichthouders
zijn toegekend.
Niet zelden is sprake van een cumulatie van toezicht en opsporing.
Verscheidene bijzondere wetten bieden de mogelijkheid om toezichthouders
ook als boa aan te stellen. Zie voor enkele willekeurige voorbeelden de
artikelen 34 en 44 Wet vervoer gevaarlijke stoffen en 32 en 34
Scheepvaartverkeerswet.
De aanstelling van boa's heeft weliswaar tot gevolg dat zij voor de
uitoefening van hun strafrechtelijke bevoegdheden op grond van artikel
132a van het Wetboek van Strafvordering onderworpen zijn aan het gezag
van de officier van justitie, maar dit verandert in beginsel niets aan
de toepasselijkheid van de Wbp op het geheel van hun activiteiten. Ook
al vindt de gegevensverzameling plaats ten behoeve van een
strafrechtelijke bejegening van betrokkenen, dan nog geldt dat de
reikwijdte van de Wbp zich niet uitstrekt tot de toepassing van
strafvorderlijke bevoegdheden die plaatsvinden ter uitvoering van de
politietaak, zoals omschreven in de artikelen 2 en 6 Politiewet 1993, of
ter uitvoering van de Wjsg. De toezichthoudende taak - met inbegrip van
de daaraan toegevoegde opsporingsbevoegdheden - is geen onderdeel van de
wettelijk omschreven politietaak, zelfs niet wanneer ambtenaren van
politie zijn aangewezen als toezichthouders. Wel is het zo dat een door
een buitengewoon opsporingsambtenaar opgemaakt proces-verbaal dat aan
het openbaar ministerie is ingezonden, na die inzending als een
strafvorderlijk gegeven in de zin van de Wjsg moeten worden aangemerkt.
De Wbp is daarop niet meer van toepassing.
Hetgeen in subparagraaf 5.3.1 is gesteld met betrekking tot de
rechtvaardiging van gegevensverwerking is in beginsel ook van toepassing
op gegevensverkrijging door middel van de toepassing van
opsporingsbevoegdheden van toezichthouders: gegevensverkrijging is in de
regel te rechtvaardigen met een beroep op artikel 8, onderdeel c, Wbp.
Dit zal naar verwachting op afzienbare termijn veranderen, indien er
sprake is van de uitoefening van strafvorderlijke bevoegdheden door
ambtenaren die deel uitmaken van een bijzondere opsporingsdienst in de
zin van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten, wanneer een algemene
maatregel van bestuur is vastgesteld op grond van artikel 46 Wet
politiegegevens De informatiehuishouding van deze diensten zal dan aan
de Wbp zijn onttrokken.
De werkgroep concludeert dat de Wet bescherming persoonsgegevens ook bij
de toepassing van opsporingsbevoegdheden door toezichthouders die
buitengewoon opsporingsambtenaar zijn of door buitengewoon
opsporingsambtenaren die op een andere titel aan een inspectiedienst
zijn verbonden geen aanleiding geeft tot bijzondere problemen. Wel
constateert de werkgroep dat op het grensvlak van toezicht en opsporing
sprake is van een ingewikkelde verhouding tussen bestuursrechtelijke en
strafvorderlijke bevoegdheden en de daaraan verbonden vragen van
toepasselijkheid van de Wbp en de Wjsg. De werkgroep meent dat die
ingewikkeldheid op zichzelf genomen geen aanleiding geeft tot nadere
wettelijke voorzieningen. De complexiteit van deze materie is zodanig
dat vereenvoudiging van deze wettelijke context op een acceptabele wijze
in een acceptabel tijdbestek niet reëel is. De werkgroep vraagt wel
aandacht voor bewustwording van die verhoudingen binnen de
inspectiediensten. De werkgroep benadrukt het belang van voldoende
aandacht voor de grondslagen van gegevensverwerking in de opleiding van
toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren en politieambtenaren.
5.3.4 Verdere verwerking van persoonsgegevens door toezichthouders,
doorgifte van persoonsgegevens tussen toezichthouders,
geheimhoudingsplichten
De algemene toepasselijkheid van de Wbp op de verwerking van gegevens
door toezichthouders, brengt met zich dat de Wbp in beginsel ook
toepasselijk is op de verdere verwerking van die gegevens. Onder verdere
verwerking van gegevens wordt in ieder geval mede verstaan de doorgifte
van die gegevens aan andere toezichthouders.
Omdat verdere verwerking in de zin van de Wbp mede de doorgifte van
gegevens van de ene inspectiedienst of toezichthouder naar de andere
omvat is de werkgroep uitgebreid ingegaan welke mogelijkheden en welke
moeilijkheden een correcte toepassing van de Wet bescherming
persoonsgegevens oplevert. De werkgroep schenkt daarbij bijzondere
aandacht aan de vraag of en in hoeverre geheimhoudingsbepalingen aan
doorgifte van gegevens in de weg staan.
De Wbp staat aan verdere verwerking in ieder geval niet principieel in
de weg. Artikel 9, eerste lid, Wbp staat alleen aan verdere verwerking
in de weg wanneer die verdere verwerking onverenigbaar is met het doel
waarvoor de gegevens zijn verkregen. Of er sprake is van
onverenigbaarheid tussen het doel van verkrijging en het doel van de
beoogde verwerking moet de verantwoordelijke bepalen. Artikel 9, tweede
lid, Wbp geeft de verantwoordelijke een aantal criteria mee om te
beoordelen of er sprake is van onverenigbaarheid van doeleinden. Het
betreft achtereenvolgens: verwantschap tussen beide doelen, de aard van
de desbetreffende gegevens, de gevolgen van de verdere verwerking voor
de betrokkene, de wijze waarop de gegevens zijn verkregen en de mate
waarin jegens de betrokkene wordt voorzien in passende waarborgen. De
opsomming is niet limitatief van aard. Ook andere criteria kunnen daarom
onder omstandigheden aan de orde zijn.
De werkgroep concludeert dat artikel 9 Wbp niet categorisch in de weg
staat aan de doorgifte van gegevens tussen inspectiediensten of
toezichthouders onderling. Er is sprake van een bevoegdheid van de
inspectiedienst of toezichthouder in zijn hoedanigheid als
verantwoordelijke. Aan de uitoefening van die bevoegdheid stelt de wet
wel aan een aantal grenzen.
De criteria van artikel 9 Wbp verdienen elk afzonderlijk nadere
toelichting. Omdat de parlementaire geschiedenis weinig concreet is over
de invulling van deze bepalingen, bruikbare jurisprudentie ontbreekt en
de toepassingspraktijk van het College bescherming persoonsgegevens
(CBP) een zeer casuïstisch beeld toont, wordt hieronder nader ingegaan
op de diverse onderdelen van artikel 9, tweede lid, Wbp, toegespitst op
de overdracht van gegevens tussen toezichthouders en inspectiediensten
onderling.
5.3.5 Verwantschap tussen doel oorspronkelijke verwerking en beoogde
verwerking
Van een behoorlijke onderbouwing van een verwantschap zal in ieder geval
sprake zijn wanneer de toepasselijke wettelijke regelingen daaromtrent
een uitdrukkelijke regeling bevatten. Te denken valt aan bepalingen als
artikel 64 Wet werk en bijstand, de artikelen 54 en 62 Wet structuur
uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, de artikelen 107 en 107a
Vreemdelingenwet 2000 en artikel 16 Wav en de artikelen 1:46 tot en met
1:50 Wet financieel toezicht. Deze bepalingen voorzien in een
uitdrukkelijke grondslag voor de overdracht van gegevens tussen
verschillende bestuursorganen die allen een taak hebben bij de
uitvoering van de desbetreffende wet. Een redelijke toepassing van
dergelijke bepalingen brengt met zich dat gegevensoverdracht ook is
toegestaan tussen aan die bestuursorganen ondergeschikte
toezichthouders. Regelingen, zoals die voorkomen in de Wet werk en
bijstand of de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
worden, in combinatie met de daaraan toegevoegde
geheimhoudingsbepalingen, overigens dikwijls ervaren als gesloten
verstrekkingenregimes.
Verwantschap tussen doelen zal ook kunnen worden aangenomen wanneer
sprake is van uitvoering of toezicht op de naleving van één wet door
verschillende organen en dit bij of krachtens de wet is geregeld. Een
voorbeeld vormt artikel 10, tweede lid, tweede volzin, Schepenwet. Die
bepaling maakt het mogelijk om bij koninklijk besluit ambtenaren van
"andere diensttakken" ter beschikking te stellen van de met het toezicht
op de naleving van de Schepenwet belaste Inspectie Verkeer en
Waterstaat. Het is geen gegeven dat die organen tot hetzelfde ministerie
of dezelfde bestuurslaag behoren.
In het hierboven genoemde artikel 64 Wet werk en bijstand zijn organen
van rijk en gemeente genoemd. Op grond van de evenbedoelde bepaling uit
de Schepenwet plachten ambtenaren van het Agentschap Telecom
(ressorterend onder de Minister van Economische Zaken) de
radio-installatie aan boord van zeeschepen te controleren namens het
hoofd van de Scheepvaartinspectie (thans Inspectie Verkeer en
Waterstaat, ressorterend onder de Minister van Verkeer en Waterstaat).
Van verwantschap is ook sprake in de bijzondere gevallen van een
verplichting tot uitwisseling van gegevens tussen toezichthouders op
hetzelfde terrein, maar dan van verschillende lidstaten van de Europese
Unie, van derde landen of de Europese Commissie. Zie de artikelen 1:51
tot en met 1: 71 Wet financieel toezicht of artikel 61 Wbp voor enkele
voorbeelden.
De werkgroep concludeert dat van verwantschap tussen de doeleinden van
oorspronkelijke en beoogde verwerking in elk geval sprake is, wanneer de
desbetreffende wetten een uitdrukkelijke regeling bevatten van de
onderlinge gegevensuitwisseling tussen verschillende bestuursorganen,
belast met de uitvoering, of toezichthouders, belast met het toezicht op
de naleving, of wanneer de desbetreffende wet de grondslag biedt voor de
toekenning van toezichtsbevoegdheden aan personen of instanties die
onder verantwoordelijkheid van verschillende bestuursorganen werkzaam
zijn.
5.3.6 Aard van de gegevens en de gevolgen van de beoogde verwerking voor
de betrokkene
Deze beide criteria hangen nauw met elkaar samen. Ervan uitgaande dat
toezichtinformatie wordt overgedragen tussen toezichthouders en het
gevolg van de overdracht van die informatie zou moeten zijn dat de
toezichtlast voor de betrokkene vermindert, lijkt op het eerste gezicht
dat deze criteria niet in de weg staan aan overdracht. Zeker de
overdracht van basisgegevens, NAW-gegevens en daarmee op één lijn te
stellen gegevens lijkt een belangrijk winstpunt te zijn voor onder
toezicht gestelde bedrijven en burgers. Zij hoeven dan niet telkens
dezelfde gegevens aan de toezichthouders te verstrekken.
Toch is dit maar één aspect dat bij de invulling van deze criteria aan
de orde komt.
Het begrip "toezichtinformatie" kan immers van alles omvatten. Indien
het toezicht wordt uitgeoefend door een boa, en deze stuit op strafbare
feiten met de opsporing waarvan hij is belast, dient hij daarvan
proces-verbaal op te maken. Een dergelijk proces-verbaal bevat in
beginsel strafrechtelijke persoonsgegevens. De verdere verwerking
daarvan is in beginsel verboden, tenzij de wet daarvoor een
afzonderlijke grondslag biedt. Aangenomen mag worden dat het hier
toepasselijke artikel 22 Wbp daaraan thans in de weg staat.
Bij het toezicht op de zorgsector is het niet onaannemelijk dat gegevens
betreffende de gezondheid worden verwerkt. Ook daar gaat het om
bijzondere persoonsgegevens. De overdracht van dergelijke gegevens
tussen toezichthouders onderling lijkt thans af te stuiten op artikel 21
Wbp.
Naast de aard van de gegevens kunnen ook de gevolgen van de beoogde
verwerking voor de betrokkene een negatief criterium opleveren. Indien
door de overdracht van toezichtgegevens het toezicht efficiënter
verloopt, zou dit kunnen leiden tot een intensivering van de
sanctionering van individuele betrokkenen. De vraag is echter of dit
gevolg van een zekere inbreuk op het privé-leven van de betrokkene als
disproportioneel moet worden aangemerkt. Het algemeen belang is immers
gebaat bij een gerichte sanctionering van degenen die zich bij
voortduring schuldig maken aan overtreding van regels. Een dergelijk
belang kan naar het oordeel van de werkgroep in beginsel als
zwaarwegender worden aangemerkt.
5.3.7 De wijze waarop de gegevens zijn verkregen
Overdracht van gegevens tussen toezichthouders zal eerder aanvaardbaar
zijn wanneer elk van de betrokken toezichthouders over dezelfde algemene
toezichtsbevoegdheden beschikt, zoals omschreven in subparagraaf 5.3.1.
Gaat het om gegevens die zijn verkregen met gebruikmaking van bijzondere
bevoegdheden die door de wet aan één afzonderlijke toezichthouder zijn
toegekend zoals bedoeld in subparagraaf 5.3.1, dan ontstaat al gauw een
situatie waarin indirect gebruik gemaakt wordt van bevoegdheden die men
niet zelf heeft. Het is de vraag of een eventuele sanctieoplegging die
mede gebaseerd is op een dergelijke wijze van informatieverkrijging de
rechterlijke toets kan doorstaan.
5.3.8 De mate waarin jegens betrokkene wordt voorzien in passende
waarborgen
Wanneer gegevens worden overgedragen tussen verschillende
toezichthouders, mag verwacht worden dat de verstrekkende en de
ontvangende toezichthouder op organisatorisch en technisch gebied geen
sterk uiteenlopende voorzieningen in de zin van artikel 13 Wbp kennen
die specifiek zijn getroffen voor de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Denkbaar is ook dat voorafgaand aan gegevensoverdracht
tussen de desbetreffende toezichthouders convenanten worden gesloten
waarin wederzijdse toezeggingen worden gedaan met betrekking tot doel
van de overdracht, bewaartermijnen en het al of niet bestaan van gronden
tot verdere overdracht van de gegevens. Voorwaarde voor een dergelijk
convenant is uiteraard dat de wet daaraan niet in de weg staat.
5.3.9 Artikel 43 Wbp
Op grond van artikel 43 Wbp kan de verantwoordelijke de afwegingsplicht
van artikel 9, eerste lid, Wbp buiten toepassing laten. Toepassing van
artikel 43 Wbp brengt met zich dat gegevens kunnen worden overgedragen
voor een ander doel dan waarvoor zij zijn verkregen. Dat mag alleen voor
zover dat noodzakelijk is in een vijftal door artikel 43 Wbp opgesomde
belangen. Het betreft het belang van de veiligheid van de staat, de
voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten, gewichtige
economische en financiële belangen van de staat en andere openbare
lichamen, het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften die
zijn gesteld ten behoeve van de twee voorafgaand genoemde gronden en de
bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van
anderen. De noodzaak wordt beoordeeld door de verantwoordelijke. Uit de
zeer casuïstische jurisprudentie over deze bepaling kan wel worden
afgeleid dat toepassing van artikel 43 Wbp slechts is weggelegd voor
uitzonderlijke gevallen.
Deze bepaling kan niet worden gebruikt als een grondslag voor de
permanente of anderszins structurele overdracht van gegevens tussen
toezichthouders onderling.
De werkgroep concludeert dat artikel 43 Wbp geen genoegzame grondslag
vormt voor de structurele doorgifte van persoonsgegevens.
5.3.10 Geheimhoudingsplichten
Artikel 9, vierde lid, Wbp verplicht de verdere verwerking van
persoonsgegevens achterwege te laten voor zover een geheimhoudingsplicht
uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift daaraan in de weg
staat. Het is de werkgroep gebleken dat er in de praktijk veel vragen
bestaan over de exacte reikwijdte van artikel 9, vierde lid, Wbp.
De werkgroep stelt allereerst vast dat artikel 9, vierde lid, Wbp ten
aanzien van de mogelijkheden om persoonsgegevens over te dragen een
bijzonder belangrijke bepaling is. Toezichthouders zijn in de regel
ambtenaar. Toezichthouders aangesteld bij een rijksinspectie zijn
rijksambtenaar. Toezichthouders die de hoedanigheid van buitengewoon
opsporingsambtenaar hebben, zijn per definitie ambtenaar. Dat betekent
dat voor deze categorieën toezichthouders een geheimhoudingsplicht uit
hoofde van hun ambt geldt. Immers, de geheimhoudingsplicht maakt deel
uit van de eed of belofte die geldt voor rijksambtenaren,
respectievelijk buitengewoon opsporingsambtenaren. (Zie de regeling van
de Minister van Binnenlandse Zaken van 23 april 1998, Stcrt. 92, voor
rijksambtenaren in algemene zin en bijlage A van het Besluit
buitengewoon opsporingsambtenaar voor boa's.) Dit levert op dat de
overdracht van persoonsgegevens tussen toezichthouders onderling vrijwel
altijd mede wordt beheerst door artikel 9, vierde lid, Wbp.
Voor de vermoedelijk zeldzame gevallen waarin de geheimhoudingsplicht
niet geldt uit hoofde van het ambt, is kans groot dat het wettelijk
voorschrift op de naleving waarvan toezicht gehouden wordt een
geheimhoudingsbepaling bevat. Vele sectorwetten kennen specifieke
geheimhoudingsplichten. (Voor voorbeelden zij verwezen naar het
eindrapport "Juridische belemmeringen" van de Expertgroep Eenduidig
toezicht, Den Haag, 2007.)
Voor zover er geen specifieke geheimhoudingsbepaling in een sectorwet
valt aan te wijzen, moet worden teruggevallen op artikel 2:5 Awb. (Het
bestaan van geheimhoudingsbepalingen in specifieke wetten is overigens
in overeenstemming met de Awb. Artikel 2:5 Awb is een zogeheten gangbare
bepaling. De bijzondere wetgever kan in plaats van een dergelijke
bepaling anders besluiten.)
Hoe moeten die geheimhoudingsplichten worden beoordeeld in het licht van
artikel 9, vierde lid, Wbp? Geheimhoudingsbepalingen bevatten, ongeacht
of ze bij wettelijk voorschrift zijn vastgesteld of deel uitmaken van
een eed of belofte, vrijwel altijd de volgende twee hoofdelementen:
geheimhouding dient te worden betracht ten aanzien van die gegevens
waarvan een bij de uitvoering van de taak van het desbetreffende
bestuursorgaan betrokken ambtenaar of andere persoon het vertrouwelijk
karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden;
een uitzondering op de geheimhoudingsplicht geldt indien een wettelijk
voorschrift verplicht tot het openbaar maken van gegevens of voor zover
uit de taak van de betrokkene de noodzaak tot mededeling aan een derde
voortvloeit.
Soms is het tweede element strenger geformuleerd of aan specifieke
voorwaarden verbonden, zie bijvoorbeeld artikel 67 Algemene wet inzake
rijksbelastingen en artikel 67 Invorderingswet 1990.
Het gaat in de praktijk in het bijzonder om de vraag wanneer uit de taak
van een ambtenaar of toezichthouder de noodzaak voortvloeit
persoonsgegevens over te dragen aan een andere ambtenaar of
toezichthouder. De werkgroep meent dat hierover een duidelijke
beginseluitspraak gerechtvaardigd is. De aard van zowel artikel 9,
vierde lid, Wbp, als alle algemene en specifieke
geheimhoudingsbepalingen brengt met zich dat de bewuste clausule in een
geheimhoudingsplicht niet kan worden aangemerkt als een grondslag voor
systematische gegevensverstrekking. Zou die stelling niet worden
aanvaard, dan verliezen die geheimhoudingsvoorschriften hun zin.
Om die reden kan de werkgroep zich niet verenigen met de conclusie van
de Expertgroep Eenduidig toezicht dat (de clausule in) de
geheimhoudingsbepaling van artikel 2:5 Awb wel systematische
gegevensverstrekking mogelijk zou maken en andere bepalingen daaraan
juist in de weg staan. Daar komt nog bij dat artikel 2:5 Awb eerst
toepassing vindt wanneer andere geheimhoudingsbepalingen niet van
toepassing zijn. Aangenomen moet worden dat dit alleen in uitzonderlijke
situaties het geval zal zijn. Zoals hierboven reeds is betoogd, vloeit
in verreweg de meeste gevallen voor toezichthouders een
geheimhoudingsplicht reeds voort uit een ambtseed of -belofte.
Dat neemt niet weg dat er wel een aantal omstandigheden te benoemen zijn
waaronder de overdracht van gegevens in concreto wel gerechtvaardigd kan
zijn. De werkgroep denkt aan de volgende situaties. In zijn algemeenheid
lijkt het weinig bezwaarlijk dat tussen ambtenaren, belast met het
toezicht op de naleving van hetzelfde wettelijke voorschrift
gegevensoverdracht plaatsvindt. Dat zou ook kunnen gelden indien de
desbetreffende ambtenaren tot verschillende diensten behoren. Verder
volgt uit artikel 161 Sv dat een geheimhoudingsplicht in beginsel
evenmin in de weg staat aan het doen van aangifte van enig bij de
taakuitoefening door een toezichthouder geconstateerd strafbaar feit. Of
een geheimhoudingsplicht vervolgens aanleiding behoort te zijn tot het
inroepen van het in artikel 218 Sv toegekende verschoningsrecht (dat
immers geldt ten aanzien van eenieder op wie een geheimhoudingsplicht
geldt uit hoofde van een ambt, beroep of wettelijk voorschrift) zal
alleen in concreto kunnen worden beantwoord. De werkgroep meent echter
dat het bijzonder moeilijk zal zijn deze mogelijkheden te vertalen in
voor de praktijk voldoende bruikbare criteria.
Voor de gevallen waarin een redelijke uitleg van artikel 9, vierde lid,
Wbp en de toepasselijke algemene en bijzondere geheimhoudingsbepalingen
onvoldoende soelaas bieden voor een vorm van structurele
gegevensuitwisseling, zal een wettelijke regeling uitkomst moeten
bieden.
Volledigheidshalve merkt de werkgroep nog op dat artikel 9, vierde lid,
Wbp niet beoogt het verder verwerken van vertrouwelijke bedrijfsgegevens
te reguleren. Dat neemt niet weg dat geheimhoudingsplichten uit hoofde
van wettelijk voorschriften, ambt of beroep deze categorie van gegevens
ook beogen te beschermen. In paragraaf 5.3.19 wordt hierop teruggekomen.
De werkgroep concludeert dat uit artikel 9, vierde lid, Wbp en de
gebruikelijke formulering van in de wetgeving en de geldende ambtseden -
en beloftes opgenomen geheimhoudingsplichten in elk geval voortvloeit
dat een ‘ontsnappingsclausule’ in een geheimhoudingsbepaling geen
genoegzame grondslag biedt voor structurele doorgifte van gegevens
tussen inspectiediensten en toezichthouders. Onder specifieke
omstandigheden is incidentele gegevensuitwisseling wel te
rechtvaardigen.
5.3.11 Overdracht van persoonsgegevens op grond van de Wbp, waarborgen
Wanneer de overdracht van persoonsgegevens op grond van de Wbp als
rechtmatig moet worden aangemerkt, dan blijven de waarborgen voor de
bescherming van persoonsgegevens die de Wbp biedt, gewoon gelden. De
verantwoordelijke die persoonsgegevens overdraagt, is op grond van
artikel 11 Wbp verplicht in staan voor de kwaliteit van de gegevens die
hij overdraagt. Hij dient er zorg voor te dragen dat - voor zover de wet
de doeleinden en middelen van verwerking (en verdere verwerking) niet
bepaalt - de op grond van artikel 27 Wbp vereiste melding van de
verwerking ook betrekking heeft op de overdracht van persoonsgegevens
met een structureel karakter. Op grond van artikel 33 en 34 Wbp dient de
verantwoordelijke te voldoen aan de informatieplicht aan betrokkenen met
betrekking tot de overdracht. Een betrokkene kan de rechten van inzage,
correctie en verzet inroepen, ook ten aanzien van de overdracht van
gegevens. Wanneer zou blijken dat onjuiste gegevens zijn overgedragen,
dan zal de verantwoordelijke op grond van artikel 38 Wbp, na uitvoering
van correctiemaatregelen ten aanzien van de verwerking van onjuiste
persoonsgegevens, de toezichthouders en bestuursorganen aan wie hij de
gegevens overdroeg moeten benaderen opdat die organen ook de nodige
correctiemaatregelen nemen.
5.3.12 Verkrijging door toezichthouders van politiegegevens op grond van
de Wet politiegegevens
De Wpolg kent een in beginsel gesloten verstrekkingenregime. Door de
politie kunnen slechts politiegegevens aan anderen dan de politie en de
Koninklijke Marechaussee worden verstrekt, indien de wet dit
uitdrukkelijk toestaat, dan wel indien een zwaarwegend algemeen belang
daartoe noodzaakt.
Dit geldt dus ook voor het verstrekken of ter beschikking stellen van
politiegegevens aan toezichthouders.
De werkgroep is nagegaan welke mogelijkheden de Wpolg biedt om toezicht
op de naleving te ondersteunen door middel van doorgifte van
politiegegevens aan toezichthouders en inspectiediensten.
Op grond van artikel 18, eerste lid, Wpolg kunnen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur personen of instanties worden aangewezen
aan wie of waaraan, met het oog op een zwaarwegend algemeen belang,
politiegegevens worden of kunnen worden verstrekt ter uitvoering van de
bij of krachtens die algemene maatregel van bestuur aan te geven taak.
In artikel 4:2, eerste lid, van het Besluit politiegegevens (Bpolg) zijn
de desbetreffende organen opgesomd. Het betreft hier in alle gevallen
specifieke aanwijzingen ten behoeve van uitdrukkelijk benoemde
doeleinden. Artikel 4:2, tweede lid, Bpolg opent de mogelijkheid
(bepaalde categorieën van) politiegegevens te verstrekken aan
ambtenaren die bij of krachtens de wet zijn belast met het houden van
toezicht op de naleving van de bij ministeriële regeling aangegeven
wetgeving, een en ander voor zover zij deze behoeven. Hieraan stelt het
Bpolg wel een aantal voorwaarden. De verstrekking mag alleen betrekking
hebben op de desbetreffende wetten en er dienen tussen de
verantwoordelijke en de desbetreffende ambtenaren afspraken te worden
gemaakt over welke gegevens worden verstrekt, in welke gevallen en onder
welke voorwaarden. In de desbetreffende regeling ‘Regeling van 1
februari 2008, nr. 5528485/08, houdende regels tot het aanwijzen van
wetgeving, genoemd in artikel 4.2, tweede lid, van het Besluit
politiegegevens’ zijn aangewezen: 1 EU-verordening, 21 wetten op het
terrein van VenW, VROM, SZW, EZ en LNV, alsmede (categoraal)
gemeentelijke verordeningen betreffende het escortbedrijf.
Op grond van artikel 19 Wpolg kan de verantwoordelijke, in bijzondere
gevallen, voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend
algemeen belang, in overeenstemming met het bevoegd gezag in de zin van
de Politiewet 1993, beslissen tot het verstrekken van politiegegevens
aan personen of instanties voor, onder meer, het uitoefenen van toezicht
op de naleving.
Ingevolge artikel 20 Wpolg kan de verantwoordelijke, op dezelfde gronden
en op dezelfde voorwaarden, beslissen tot het verstrekken van
politiegegevens ten behoeve van samenwerkingsverbanden van de politie
met andere personen of instanties, voor onder meer, het uitoefenen van
toezicht op de naleving.
In de artikelen 18, 19 en 20 Wpolg is telkens sprake van een
"zwaarwegend algemeen belang". Met deze term, ontleend aan artikel 8,
vierde lid, van richtlijn nr. 95/46/EG, wordt aangegeven dat het om meer
moet gaan dan een "gewoon" algemeen belang. Op de verstrekking van
politiegegevens bestaat in die gevallen geen aanspraak. De
verantwoordelijke, dan wel de bevoegde wetgever zal in die gevallen een
afweging moeten maken of verstrekking geoorloofd is.
Voor zover een toezichthouder tevens buitengewoon opsporingsambtenaar
is, geldt een ruimer verstrekkingenregime.
Artikel 16, eerste lid, Wpolg staat de verstrekking van politiegegevens
toe aan buitengewoon opsporingsambtenaren, bedoeld in artikel 142,
eerste lid, onder c, Sv (personen bij bijzondere wetten belast met de
opsporing van de daarin benoemde strafbare feiten en de bijzondere
opsporingsambtenaren belast met het toezicht op de naleving van
verordeningen, voor zover het betreft de in die verordening strafbaar
gestelde feiten), alsmede aan andere buitengewoon opsporingsambtenaren,
voor zover zij deze behoeven voor de opsporing van strafbare feiten bij
het onderzoek waarbij zij zijn betrokken. Overigens zou deze beperking
voor buitengewoon opsporingsambtenaren ten opzichte van toezichthouders
moeten worden vervangen door: voor zover redelijkerwijs nodig voor het
vervullen van zijn taak.
De werkgroep concludeert dat de Wpolg de nodige mogelijkheden bevat op
grond waarvan toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren en
inspectiediensten politiegegevens kunnen verzamelen ten behoeve van hun
taakuitoefening. De werkgroep meent dat de ministeriële regeling van 1
februari 2008, nr. 5528485/08 op grond van artikel 4:2 Besluit
politiegegevens een flexibel instrument is dat zou kunnen worden benut
om keten- of domeintoezicht verder te faciliteren.
5.3.13 Positie van bijzondere opsporingsdiensten
Artikel 46 Wpolg bevat een afzonderlijke regeling met betrekking tot de
positie van de bijzondere opsporingsdiensten, in de zin van de Wet op de
bijzondere opsporingsdiensten (FIOD-ECD, een onderdeel van de
VROM-inspectie, een onderdeel van de AID, en de SIOD). De taakuitvoering
van deze diensten is geregeld in artikel 3 Wet op de bijzondere
opsporingsdiensten, en daarmee afgezonderd van de politietaak van de
artikelen 2 en 6 Politiewet 1993. Deze diensten behoren ook
organisatorisch niet tot de politie, maar tot de desbetreffende
ministeries. De bijzondere opsporingsdiensten vormen overigens een
afzonderlijke organisatorische eenheid binnen het desbetreffende
ministerie. In beginsel dienen ambtenaren van een bijzondere
opsporingsdienst niet tevens te worden belast met toezicht - of
inspectietaken.
Nu de reikwijdte van de Wpolg is gerelateerd aan de politietaak, wordt
de informatiehuishouding van de bijzondere opsporingsdiensten in
beginsel beheerst door de Wbp. Artikel 46 Wpolg maakt hierop echter een
uitzondering voor de gegevensverwerking met betrekking tot de zware
criminaliteit. Deze gegevensverwerking vindt binnen de bijzondere
opsporingsdienst plaats in afzonderlijke organisatorische eenheden. Deze
gegevensverwerking valt onder het regime van de Wpolg. Artikel 46 Wpolg
opent echter ook de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
ook andere gegevensverwerkingen binnen de bijzondere opsporingsdiensten
aan te wijzen die onder het regime van de Wpolg vallen. Over een
dergelijke maatregel wordt thans gesproken. Uitkomst van die
besprekingen kan zijn dat de gehele informatiehuishouding van de
bijzondere opsporingsdiensten wordt onttrokken aan de Wbp ten gunste van
de Wpolg.
Voor de bijzondere opsporingsdiensten heeft dit tot gevolg dat
gegevensverstrekking door een bijzondere opsporingsdienst aan
toezichthouders of toezichthoudende instanties uit hoofde van de
artikelen 18, 19 en 20 Wpolg is toegestaan.
5.3.14 Verdere verwerking van politiegegevens door toezichthouders,
geheimhoudingsplichten
Artikel 7 Wpolg kent een verdergaande geheimhoudingsplicht dan de
geheimhoudingsplichten van de artikelen 2:5 Awb en artikel 9, vierde
lid, Wbp. Uitgangspunt is dat een ieder gehouden is tot geheimhouding
wanneer hij de beschikking krijgt over politiegegevens met betrekking
tot derden. De verplichting tot geheimhouding staat, behoudens twee
uitzonderingen, in de weg aan doorverstrekking van gegevens.
De geheimhoudingsplicht geldt niet voor de ambtenaar van politie voor
zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking
verplicht, verstrekking krachtens § 3 van het Bpolg is toegelaten of de
politietaak in bijzondere gevallen tot verstrekking noodzaakt. Gegeven
de omstandigheid dat laatstgenoemde grond in de parlementaire
geschiedenis uitdrukkelijk als uitzonderingsgrond is benoemd, en de
politietaak niet mede het houden van toezicht op de naleving van
wettelijke voorschriften omvat, zal doorverstrekking van politiegegevens
ten behoeve van het nalevingstoezicht in de regel afstuiten op de
geheimhoudingsplicht.
De geheimhoudingsplicht geldt niet voor de verkrijger van
politiegegevens voor zover een bij of krachtens de wet gegeven
voorschrift tot verstrekking verplicht, of uit zijn taak de noodzaak van
doorgifte voortvloeit. Naar het oordeel van de werkgroep kan verdedigd
worden dat de taak wel ergens, bij voorkeur in een wettelijk
voorschrift, omschreven moet staan om te kunnen beoordelen of de
geheimhoudingsplicht onverkort geldt.
De werkgroep concludeert dat de geheimhoudingsplicht in de Wpolg in
beginsel in de weg staat aan de verdere verwerking van politiegegevens
die zijn ontvangen door toezichthouders, buitengewoon
opsporingsambtenaren of inspectiediensten. Dit vloeit voort uit de aard
van de Wet politiegegevens.
5.3.15 Verkrijging door toezichthouders van justitiële en
strafvorderlijke gegevens op grond van de Wet justitiële en
strafvorderlijke gegevens
De Wjsg maakt een onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke
gegevens. Onder de eerste categorie vallen alleen de bij algemene
maatregel van bestuur aangewezen gegevens. Die aanwijzing heeft
plaatsgevonden in het Besluit justitiële gegevens. Het betreft een
verzameling persoonsgegevens betreffende: a. alle misdrijven ter zake
waarvan een proces-verbaal door het OM in behandeling is genomen; b. de
overtredingen ter zake waarvan de rechter vrijheidsstraf, taakstraf of
bijkomende straf, dan wel een geldboete van meer dan € 100,= heeft
opgelegd; c. de overtredingen waarvan het OM een transactie van €
100,= of meer heeft aangeboden; d. een aantal met name opgesomde
overtredingen van het Wetboek van Strafrecht en een aantal bijzondere
wetten terzake waarvan het proces-verbaal door het OM in behandeling is
genomen. De Minister van Justitie is verantwoordelijke voor deze
gegevensverwerking.
Onder de tweede categorie vallen alle gegevens betreffende natuurlijke
(en rechts)personen die zijn verkregen in het kader van een
strafvorderlijk onderzoek en die het OM in een strafdossier of langs
geautomatiseerde weg verwerkt. Deze categorie is meer omvattend dan het
begrip justitiële gegevens. Het College van procureurs-generaal is
verantwoordelijke voor deze gegevensverstrekking.
De werkgroep is nagegaan welke mogelijkheden de Wjsg biedt om toezicht
op de naleving te ondersteunen door middel van doorgifte van justitiële
en strafvorderlijke gegevens aan toezichthouders en inspectiediensten
Op grond van artikel 9, eerste lid, Wjsg kunnen - voor zover dit
noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang én een
goede taakuitoefening van degene aan wie justitiële gegevens worden
verstrekt - aan bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen
of instanties die met een publieke taak zijn belast justitiële gegevens
worden verstrekt. De artikelen 10 en 11 Wjsg bevatten beperkingen aan de
verstrekkingsmogelijkheden die zowel op de omvang van de verstrekking
zien als op de tijd waarbinnen die verstrekking mag plaatsvinden.
De uitwerking van dit geheel is te vinden in het Besluit justitiële
gegevens (Bjg). Het Bjg bevat geen algemene bevoegdheid om justitiële
gegevens te verstrekken ten behoeve van het uitoefenen van toezicht op
de naleving door toezichthouders of toezichthoudende instanties. Slechts
in enkele concrete gevallen voorziet het Bjg daarin.
Op grond van artikel 8a Wjsg kan het College van procureurs-generaal -
voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen
belang - justitiële gegevens verstrekken, in die gevallen waarin het
ingevolge de artikelen 39e of 39f Wjsg bevoegd is om strafvorderlijke
gegevens te verstrekken. Artikel 39e Wjsg opent de mogelijkheid om -
alweer voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend
algemeen belang - strafvorderlijke gegevens te verstrekken aan een groot
aantal personen en instanties. Daaronder zijn in ieder geval begrepen
ambtenaren van politie en alle buitengewoon opsporingsambtenaren.
(Ambtenaren, aangesteld bij bijzondere opsporingsdiensten vallen
hieronder niet: zij zijn immers noch ambtenaren van politie, noch
buitengewoon opsporingsambtenaar.)
Op grond van artikel 39f Wjsg kan het College van procureurs-generaal -
voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen
belang - strafvorderlijke gegevens verstrekken aan personen of
instanties voor - onder meer - de volgende doeleinden: het voorkomen en
opsporen van strafbare feiten en het houden van toezicht op het naleven
van regelgeving. De verstrekkingsregeling is uitgewerkt in de Aanwijzing
verstrekken strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtspleging
gelegen doeleinden (Stcrt. 2008, 19). Hoofdregel is dat de verstrekking
van strafvorderlijke gegevens geen verplichting, maar een bevoegdheid is
van het College. De afweging of sprake is van een voldoende zwaarwegend
algemeen belang bij gegevensverstrekking wordt door het College
verricht.
De Aanwijzing geeft aan dat ten behoeve van het voorkomen en opsporen
van strafbare feiten strafvorderlijke gegevens kunnen worden verstrekt
aan alle opsporingsambtenaren. Ten behoeve van het uitoefenen van
toezicht op het naleven van regelgeving kunnen de daarvoor benodigde
gegevens worden verstrekt aan bestuursorganen. In een daarop volgende
opsomming worden inspecties en bijzondere opsporingsdiensten daaronder
uitdrukkelijk begrepen. Ook genoemd zijn toezichthouders als bedoeld in
artikel 5:11 Awb. Verschil tussen deze twee categorieën wordt in
zoverre gemaakt dat voor bestuursorganen in beginsel sprake is van een
standaardverstrekking, en in het geval van toezichthouders sprake is van
een niet-standaardverstrekking.
Tot slot van deze paragraaf wordt volledigheidshalve opgemerkt dat de
gegevensoverdracht die is geregeld in de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB) niet in dit
rapport wordt betrokken. De wet BIBOB ziet op het tegengaan van
integriteitsrisico's bij vergunningverlening op grond van een aantal
specifieke andere wetten en niet zozeer op de uitoefening van
inspectietaken.
De werkgroep concludeert dat de Wsjg enkele mogelijkheden bevat op grond
waarvan toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren en
inspectiediensten politiegegevens kunnen verzamelen ten behoeve van hun
taakuitoefening. Afzonderlijke aandacht verdient nog wel dat in de
Aanwijzing verstrekken strafvorderlijke gegevens voor buiten de
strafrechtspleging gelegen doeleinden nog geen rekening wordt gehouden
met de aparte positie van ambtenaren aangesteld bij een bijzondere
opsporingsdienst.
5.3.16 Verstrekking door het OM van strafvorderlijke en justitiële
gegevens aan samenwerkingsverbanden
Het OM kan ter uitvoering van zijn wettelijke taken participeren in
samenwerkingsverbanden waarvan toezichthouders en inspecties deel kunnen
uitmaken. De Aanwijzing verstrekken strafvorderlijke gegevens voor
buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden houdt afzonderlijk
rekening met de verstrekking van gegevens ten behoeve van deze
samenwerkingsverbanden. Een onderscheid wordt gemaakt in
samenwerkingsverbanden waarbij een apart door elk van de partners
raadpleegbaar bestand in het leven wordt geroepen en
samenwerkingsverbanden waarbij dit niet het geval is. Indien geen
afzonderlijk bestand in het leven wordt geroepen, kan het OM, mits er
een samenwerkingsovereenkomst met de desbetreffende partner bestaat,
rechtstreeks aan die partner op grond van de Wjsg gegevens verstrekken.
Dat betekent dat de geheimhoudingsverplichting van artikel 52 Wjsg ten
aanzien van die partners geldt. Indien er wel sprake is van een
afzonderlijk bestand kan het OM gegevens op grond van de Wjsg
verstrekken ten behoeve van dat bestand. Dat bestand moet dan op grond
van de Wbp wel worden gemeld bij het CBP. De informatiebetrekkingen
tussen de verantwoordelijke voor het bestand en de andere daarbij
betrokken verwerkers worden dan beheerst door de Wbp. Of, en zo ja, in
hoeverre verdere verwerking toelaatbaar is, moet dan worden beoordeeld
op grond van artikel 9 Wbp.
De werkgroep beveelt aan bij de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden
tijdig rekening te houden met de modaliteiten die de Aanwijzing
verstrekken strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtspleging
gelegen doeleinden biedt.
5.3.17 Verdere verwerking door toezichthouders van justitiële en
strafvorderlijke gegevens, geheimhoudingsbepalingen
Op grond van artikel 52 Wjsg is een ieder die krachtens de Wjsg de
beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde verplicht
tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover een bij of krachtens de
Wjsg gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van
de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis
brengen daarvan noodzaakt. De geheimhoudingsplicht strekt zich dus uit
tot zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens. Uit de
parlementaire geschiedenis wordt duidelijk dat verdere verstrekking van
strafvorderlijke en justitiële gegevens slechts toelaatbaar is wanneer
dit, gelet op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene, voldoet aan
de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit en een incidenteel
karakter heeft. Artikel 52 Wjsg is niet bedoeld als grondslag voor een
structurele uitwisseling van strafrechtelijke informatie.
Indien strafrechtelijke gegevens met inachtneming van artikel 52 Wjsg
toch mogen worden doorverstrekt, zijn op degene die de gegevens
vervolgens ontvangt, de bepalingen van de Wbp, in het bijzonder artikel
9, van toepassing.
De werkgroep concludeert dat de geheimhoudingsplicht in de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens in beginsel in de weg staat aan
de verdere verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens die
zijn ontvangen door toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren
of inspectiediensten. Dit vloeit voort uit de aard van de Wet
politiegegevens.
5.3.18 Verstrekking en verkrijging van gegevens door toezichthouders op
grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
Artikel 17 Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv)
bevat een algemene bevoegdheid van de diensten (de Algemene
inlichtingen- en veiligheidsdienst en de Militaire inlichtingen- en
veiligheidsdienst) om zich voor het verzamelen van gegevens te wenden
tot bestuursorganen, ambtenaren en voorts een ieder die geacht kan
worden die gegevens te kunnen verstrekken, alsmede de verantwoordelijke
voor een gegevensverwerking. Daaronder vallen uiteraard ook
toezichthouders. Worden de gegevens verstrekt door een verantwoordelijke
op die grondslag, dan blijven de voor de verantwoordelijke geldende
wettelijke voorschriften met betrekking tot de verstrekking van die
gegevens buiten toepassing. Dat geldt dus ook voor de voorschriften in
de Wbp.
De werkgroep heeft zich, omwille van de volledigheid, afgevraagd of de
Wiv nog bruikbare mogelijkheden of moeilijkheden oplevert voor de
informatiepositie van toezichthouders en inspectiediensten
Op grond van artikel 36, eerste lid, onder b en c, Wiv zijn de diensten
in het kader van een goede taakuitvoering bevoegd om over, door of ten
behoeve van de dienst verwerkte gegevens mededeling te doen aan andere
bestuursorganen of andere personen of instanties die deze aangaan. Niet
uitgesloten is dat daaronder toezichthouders of toezichthoudende
instanties mede zijn begrepen. Dergelijke mededelingen kunnen op grond
van artikel 37 Wiv worden verstrekt onder de voorwaarde dat de
desbetreffende gegevens niet aan anderen worden verstrekt. Ook artikel
85 Wiv is van belang. Indien volgehouden kan worden dat een
toezichthouder na de ontvangst van gegevens afkomstig van een dienst
betrokkenheid heeft bij de uitvoering van de Wiv geldt de desbetreffende
geheimhoudingsplicht ook voor hem.
Op grond van artikel 39 Wiv kunnen de diensten, indien bij de verwerking
van gegevens door of ten behoeve van een dienst daarvan is gebleken, op
grond van een dringende en gewichtige reden, schriftelijk mededeling
doen van gegevens aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
aangewezen personen of instanties die betrokken zijn bij de uitvoering
van een publieke taak, voor zover de gegevens tevens van belang kunnen
zijn voor de behartiging van de aan die personen en instanties
opgedragen taken. Een dergelijke algemene maatregel van bestuur is niet
totstandgekomen. Zou een dergelijke maatregel worden vastgesteld, dan is
niet uitgesloten dat daarin ook toezichthouders of inspectiediensten
worden aangewezen.
De werkgroep concludeert dat de Wiv zeer bescheiden mogelijkheden biedt
op grond waarvan toezichthouders en inspectiediensten gegevens kunnen
verzamelen ter ondersteuning van hun taakuitoefening. De absolute
geheimhoudingsverplichtingen op grond van die wet maken de verdere
verwerking van die gegevens vrijwel onmogelijk.
5.3.19 Bedrijfsgegevens
Toezichthouders verkrijgen in de uitoefening van hun taak veelvuldig
gegevens met betrekking tot bedrijven. Voor een deel zullen deze
bedrijfsgegevens kunnen worden aangemerkt als persoonsgegevens. Op
persoonsgegevens is het in de voorgaande paragrafen beschreven regime
van toepassing. Voor andere bedrijfsgegevens geldt dat niet. De Wbp is
niet van toepassing op deze gegevens. Er bestaat ook geen andere
algemene wettelijke regeling over de omgang met bedrijfsgegevens.
Niettemin is er aanleiding enige aandacht aan de status van deze
gegevens te schenken in de samenwerkingsrelaties tussen toezichthouders
en inspectiediensten. Bedrijven hebben groot belang bij het
vertrouwelijk houden van sommige gegevens. Dikwijls zal het gaan om
financiële bedrijfsgegevens en fabricagegeheimen. Ongecontroleerde
kennisname van dergelijke gegevens door derden kan de
concurrentiepositie of de financiële belangen van een bedrijf ernstig
schaden. Bedrijfsgegevens die vertrouwelijk dienen te blijven verdienen
daarom ook van toezichthouders afzonderlijke aandacht. In zijn
algemeenheid genieten de belangen, gemoeid met de geheimhouding van
vertrouwelijke gegevens in ieder geval strafrechtelijke bescherming.
Artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht bedreigt schending van de
geheimen, zonder onderscheid naar de aard van het geheim, met een straf.
Geheimhoudingsplichten voortvloeiend uit andere wettelijke voorschriften
dan art. 272 Sr, of uit ambt of beroep zullen zich doorgaans ook
uitstrekken tot vertrouwelijke bedrijfsgegevens. Sommige
geheimhoudingsbepalingen sluiten de toepasselijkheid van art. 272 Sr
uit. Dat is met name het geval wanneer die bepalingen een verdergaande
bescherming beogen dan de gangbare geheimhoudingsbepaling van art. 2:5
Awb. (Zie bijv. art. 52 Wjsg en art. 85 Wiv.)
Hoewel ten aanzien van vertrouwelijke bedrijfsgegevens een pendant van
art.9, vierde lid, Wbp ontbreekt, en daardoor ook de afweging of
overdracht van vertrouwelijke bedrijfsgegevens tussen toezichthouders of
inspectiediensten in concreto rechtmatig minder gecompliceerd is, kan
een uitdrukkelijke wettelijke regeling, zoals in dit rapport bepleit in
paragraaf 4.2.3 ten aanzien van persoonsgegevens, ook hier de nodige
duidelijkheid bieden.
In een aantal gevallen heeft de wetgever die duidelijkheid overigens al
geboden. De artikelen 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen en 67
Invorderingswet 1990 formuleren een restrictief regime ten aanzien van
gegevens met betrekking tot de heffing en invordering van de
rijksbelastingen. De artikelen 90 en 91 Mededingingswet formuleren een
restrictief regime ten aanzien van gegevens met betrekking tot het
algemene en sectorspecifieke mededingingsrecht, ook waar het gaat om de
doorgifte van gegevens tussen toezichthouders onderling. Artikel 1:89 en
volgende Wet financieel toezicht formuleren een gedetailleerde regeling
met betrekking tot financiële toezichtgegevens.
5.4 Toezichts- en opsporingsbevoegdheden
5.4.1 Aanwijzing als toezichthouder
Een persoon moet bij of krachtens wettelijk voorschrift met het toezicht
op de naleving van een wet worden belast, om als toezichthouder de in de
Awb opgenomen bevoegdheden te kunnen uitoefenen. Aanwijzing 133 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving laat daarbij de keuze tussen een
aanwijzing van de toezichthouders bij de wet zelf of krachtens de wet.
Van het eerste is bij voorbeeld sprake op het onderwijsterrein: de Wet
op het onderwijstoezicht draagt het toezicht voor alle onderwijswetten
op aan de Inspectie van het onderwijs. Meestal geschiedt de aanwijzing
echter krachtens de wet. In de meeste gevallen wordt daarbij gebruik
gemaakt van de in Aanwijzing 133 opgenomen algemene formulering: “Met
het toezicht op de naleving van … (aanduiding desbetreffende
voorschriften) zijn belast de bij besluit van … (aanduiding
bestuursorgaan) aangewezen ambtenaren/personen.”. In een aantal
gevallen is echter gekozen voor een specifiekere regeling. In de Drank-
en Horecawet wordt de mogelijkheid om ambtenaren aan te wijzen beperkt
tot ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid. Ingevolge
de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet kunnen alleen onder
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ressorterende
ambtenaren worden aangewezen als toezichthouder voor alle arbeid. Wel is
er in beide wetten de mogelijkheid om andere ambtenaren aan te wijzen
voor het toezicht op de naleving van de regels met betrekking tot door
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen categorieën
van arbeid. Dit is ook gebeurd in de Aanwijzingsregeling
toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke
uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving. Hierin worden de ambtenaren
van achtereenvolgens de IVW, de politie, het SodM en de VWA als
toezichthouders aangewezen voor met name bepalingen uit de
Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet, die op hun terrein
liggen.
De Mededingingswet beperkt het toezicht tot ambtenaren van de
Nederlandse Mededingingsautoriteit en de Wegenverkeerswet 1994 tot
opsporingsambtenaren en ambtenaren van Rijksbelastingdienst, de Rijks-
en de provinciale waterstaat, de Dienst Wegverkeer en de
verkeersinspecties
5.4.2 Algemene toezichtsbevoegdheden
De Awb geeft algemene regels met betrekking tot bestuurlijk toezicht.
Het gaat om Hoofdstuk 5 (Handhaving) en meer specifiek om afdeling 5.2
(Toezicht op de naleving). Deze afdeling definieert eerst (in artikel
5:11) het begrip “toezichthouder”: een persoon, bij of krachtens
wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving
van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift. Vervolgens
wordt een aantal bevoegdheden aan de toezichthouder toegekend: het
betreden van plaatsen, het vorderen van inlichtingen, het vorderen van
inzage in gegevens, het onderzoeken van zaken en het onderzoeken van
vervoermiddelen. Verder geldt een medewerkingsplicht voor een ieder.
Deze bevoegdheden heeft elke toezichthouder, tenzij er bevoegdheden zijn
uitgezonderd. Deze expliciet in de Awb opgenomen mogelijkheid (artikel
5:14) kan worden gebruikt om bevoegdheden voor specifieke
toezichthouders uit te zonderen, zoals personeel beneden een bepaalde
rang, of om bevoegdheden volledig uit te sluiten. Dat laatste gebeurt
wel eens bij de onderzoeksbevoegdheden van artikel 5:18 en 5:19. Over
het algemeen echter beschikken de toezichthouders over dezelfde algemene
bevoegdheden.
5.4.3 Specifieke toezichtsbevoegdheden
Daarnaast bestaat de mogelijkheid – om zwaarwegende redenen – juist
aanvullende bevoegdheden toe te kennen. Hiervan wordt in een aantal
gevallen gebruik gemaakt. Het gaat daarbij enerzijds om specifiek op het
desbetreffende beleidsterrein toegesneden bevoegdheden, die verder los
staan van de Awb-bevoegdheden. Een voorbeelden hiervan is het vorderen
van het rijbewijs in de Wegenverkeerswet 1994. Verder verdient de
Algemene douanewet aparte vermelding. In deze wet is voor de douane een
specifieke set aan bevoegdheden toegekend, voor een groot deel
voortvloeiend uit Europese regelgeving. Anderzijds gaat het om
uitbreidingen van de bevoegdheden die in de Awb worden toegekend. Deze
laatste categorie bestaat uit:
1. Het binnentreden van woningen zonder toestemming van de bewoner
In artikel 5:15 Awb wordt een algemene regel gegeven over het betreden
van plaatsen, waarbij het betreden van woningen zonder toestemming van
de bewoner is uitgezonderd. Deze uitzondering wordt in een groot aantal
bijzondere wetten weer ongedaan gemaakt. In bijlage 3 is hiervan een
overzicht opgenomen.
Bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I is ervoor gekozen de reeds
bestaande aanvullingen op het bevoegdhedenpakket van de Awb in stand te
laten. Dit geldt dus ook voor de bevoegdheid die in de verschillende
bijzondere wetten was opgenomen om zonder toestemming een woning te
betreden. Deze bevoegdheden bestonden vaak al van oudsher. Zo gaat
artikel 18.5 Wet milieubeheer terug tot de daarvoor al bestaande Wet
chemische afvalstoffen uit 1976. Bij de introductie van de Wet
milieubeheer werd deze bevoegdheid overgenomen met de volgende korte
mededeling: In verband met de bijzondere risico’s die chemische
afvalstoffen opleveren, bestaat behoefte aan deze bijzondere
bevoegdheid.. Vaak wordt als argument voor het toekennen van de
bevoegdheid genoemd dat hetgeen gecontroleerd moet worden zich ook in
een woning kan bevinden, of daar – in de situatie dat de bevoegdheid
niet zou bestaan – zelfs bewaard kan worden met als doel het aan
controle te onttrekken. Zo wordt in de memorie van toelichting bij
artikel 84 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden aangegeven dat het
regelmatig voorkomt dat gewasbeschermingsmiddelen of biociden niet in de
daarvoor bestemde bewaarplaats worden bewaard doch in een woning. In de
praktijk van het toezicht op de naleving is gebleken dat middelen soms
aan het oog van de controle worden onttrokken door ze in een woning op
te slaan. Om goed toezicht te kunnen uitoefenen op de naleving van het
bepaalde bij of krachtens deze wet is het daarom noodzakelijk zo nodig
ook zonder toestemming van de bewoner woningen te kunnen betreden.
Op het binnentreden is de Algemene wet op het binnentreden van
toepassing. Deze wet stelt onder andere algemene regels met betrekking
tot de bevoegdheid tot het betreden van een woning zonder toestemming
van de bewoner die in een bijzondere wet moet zijn verleend Ingevolge
artikel 9 van die wet kan de sterke arm worden ingeroepen.
2. Het doorzoeken van woningen
Artikel 55 Mededingingswet bevat nog een specifieke mogelijkheid om de
woning vervolgens ook te doorzoeken en daartoe zo nodig de sterke arm in
te zetten. De toekenning van deze bevoegdheid gebeurde om een specifieke
reden. Het is daarmee ook het enige geval waarin deze bevoegdheid is
opgenomen. De doorzoekingsbevoegdheid is wel al bekend in het
strafrecht. In artikel 97 Wetboek van Strafvordering wordt de
doorzoekingen van woningen geregeld. Deze bevoegdheid (toen nog
huiszoeking geheten) is door de Hoge Raad gedefinieerd als het
stelselmatig en gericht onderzoeken van een plaats op de aanwezigheid
van voor inbeslagneming vatbare voorwerpen.
Daartoe mag zo nodig proportioneel geweld, zoals het openbreken van een
kast, worden aangewend.
3. Het vorderen van inzage met behulp van de sterke arm
In artikel 5:17 Awb wordt de algemene bevoegdheid verleend om inzage te
vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. In een aantal wetten
wordt deze bevoegdheid aangevuld met de mogelijkheid om dit te doen met
behulp van de sterke arm. Dit gebeurt op het terrein van met name het
Ministerie van Economische Zaken en in mindere mate het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat. Op deze manier wordt veiliggesteld dat de
informatie direct wordt verkregen, ook als degene die de informatie moet
verstrekken niet bereid blijkt de informatie te verstrekken. Deze
bevoegdheid is, afgezien van noodwetgeving, opgenomen in artikel 55,
tweede lid, Mededingingswet, artikel 15.7, tweede lid,
Telecommunicatiewet, artikel 30 Metrologiewet, artikel 5, tweede lid,
Prijzenwet, artikel 60e, eerste lid, Advocatenwet, artikel 16, tweede
lid, Wet op de vaste boekenprijs, artikel 18 Distributiewet, artikel 6a
Hamsterwet, artikel 29 Vorderingswet, artikel 12b, vierde lid, In- en
uitvoerwet, artikel 45i, derde lid, Loodsenwet, artikel 11b, vierde lid
Wedervergeldingswet zeescheepvaart, artikel 7 Wet schadefonds
olietankschepen, artikel 9, onderdeel d, Wet tot teruggave
cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied, artikel 4 jo. artikel 2 Wet
uitvoering EG-mededingingsverordeningen en artikel 29 Wet vervoer over
zee. In de Hamsterwet is de bevoegdheid uitgebreid tot de artikelen 5:18
(monsterneming) en 5:19 (onderzoek vervoermiddelen) Awb. In artikel 54,
tweede lid, Waarborgwet 1986 is de bevoegdheid beperkt tot artikel 5:18
Awb.
In de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I
wordt de reikwijdte van deze bevoegdheid en de reden voor het handhaven
ervan gegeven:
Zoals in de memorie van toelichting bij de beide genoemde
wetsvoorstellen is uiteengezet, betekent de mogelijkheid om de inzage
van zakelijke gegevens en bescheiden zo nodig met behulp van de sterke
arm te kunnen afdwingen dat kasten, laden en andere opbergplaatsen,
waarvan het aannemelijk is dat zich daarin zakelijke gegevens en
bescheiden bevinden die de aangewezen ambtenaren willen inzien, desnoods
opengebroken kunnen worden. De bevoegdheid om niet alleen bij het
betreden van plaatsen maar ook bij het vorderen van inzage in zakelijke
gegevens en bescheiden zo nodig de hulp van de sterke arm in te roepen,
verschilt inhoudelijk dan ook van de bevoegdheid tot het inroepen van de
sterke arm bij alleen de betredingsbevoegdheid. Indien de sterke
arm-bevoegdheid niet uitdrukkelijk aan de inzagebevoegdheid is
gekoppeld, kunnen aangewezen ambtenaren zich namelijk geen toegang
verschaffen tot zakelijke gegevens en bescheiden, indien deze zich
bevinden in afgesloten kasten, laden en andere opbergplaatsen, en
wanneer aan hen geen medewerking wordt verleend bij de uitoefening van
hun inzagebevoegdheid. Daaraan doet niet af dat een ieder ingevolge
artikel 5:20, eerste lid, van de Awb verplicht is tot het verlenen van
medewerking bij de uitoefening van toezichtsbevoegdheden. Het niet
naleven van die verplichting is weliswaar strafbaar ingevolge artikel
184 Wetboek van Strafrecht, maar daarmee is aan aangewezen ambtenaren
geen bevoegdheid gegeven om zich toegang te verschaffen tot zakelijke
gegevens en bescheiden die zich bevinden in afgesloten kasten en laden.
Gelet op het karakter van bovengenoemde wetten is het niet gewenst dat
degene die verplicht is medewerking te verlenen aan de uitoefening van
toezichtsbevoegdheden, in staat is een eigen afweging te maken tussen
het risico van de sanctiedreiging van artikel 184 Wetboek van Strafrecht
en zijn belang om toezichthouders de toegang tot informatie te beletten.
Gelet op dit inhoudelijke verschil in reikwijdte van bevoegdheden is bij
de bovengenoemde wetten telkens voorzien in een aanvulling van de in
artikel 5:17 van de Awb geregelde inzagebevoegdheid met de bevoegdheid
om daarbij zo nodig de hulp van de sterke arm in te roepen. Daarmee
wordt aangesloten bij het in deze aanpassingswet gehanteerde
uitgangspunt dat de omvang van het bevoegdhedenpakket van
toezichthouders als gevolg van de aanpassing aan de Awb gehandhaafd
blijft.
In dit verband wordt voorts opgemerkt dat de in de Waarborgwet 1986 en
de IJkwet geregelde zelfstandige bevoegdheid van toezichthouders om
kasten, laden en andere dergelijke bergplaatsen te openen, is vervangen
door een bevoegdheid om bij de uitoefening van de bevoegdheid om zaken
te onderzoeken (artikel 5:18 Awb) zo nodig de hulp van de sterke arm in
te roepen. Dat betekent dat de gebruikelijke bergplaatsen desnoods
kunnen worden opengebroken.
Alleen het binnentreden van woningen zonder toestemming van de bewoner
vormt een specifieke toezichtsbevoegdheid die op relatief ruime schaal
wordt toegepast.
5.4.4 Opsporingsbevoegdheden t.o.v. toezichtsbevoegdheden
Als bij het toezicht een overtreding van een wettelijk voorschrift wordt
geconstateerd, gaat de toezichtsfase over in de sanctioneringsfase (mits
er uiteraard reden is om die overtreding te sanctioneren). Bestaat de
handhaving uit de toepassing van de zogenaamde bestuurlijke
herstelsancties, de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom,
dan is van deze overgang weinig te merken. De medewerkingsplicht blijft
gewoon gelden tot het moment waarop de last wordt opgelegd. Bestaat de
handhaving echter uit de toepassing van een bestraffende sanctie, de
bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie, dan is deze overgang
wel van belang. Vanaf dat moment is namelijk sprake van een “criminal
charge” in de zin van het EVRM of het IVBPR, waarvoor beide verdragen
het “nemo tenetur”-beginsel hanteren. Dit beginsel houdt in dat
niemand gehouden is tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te
leggen. Veelal wordt aangenomen dat sprake is van een “criminal
charge” vanaf het tijdstip waarop de overtreder uit handelingen van
het bestuursorgaan redelijkerwijs kan afleiden dat hem een bestuurlijke
boete of strafrechtelijke sanctie zal worden opgelegd. Wanneer dat het
geval is, is uiteraard afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
Als sprake is van ontdekking op heterdaad, dan is direct sprake van een
‘criminal charge’. Maar in veel gevallen zal de omslag plaatsvinden
bij een constatering in het kader van het houden van toezicht. De omslag
betekent dat de (vermeende) overtreder gewezen moet worden op zijn
zwijgrecht, de zogenaamde cautie. Deze cautie is zowel in het
bestuursrecht als in het strafrecht geregeld: artikel 5.0.11, tweede
lid, Awb en artikel 12g van het Wetboek van Strafvordering. Het gaat
daarbij overigens slechts om het zwijgrecht in strikte zin. In de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Vierde tranche Awb
wordt hierover het volgende gezegd:
Tegenover dit recht om te zwijgen staat dat de bestuursrechtelijke
wetgeving burgers vaak verplichtingen oplegt om inlichtingen aan
bestuursorganen te verstrekken, bijvoorbeeld ten behoeve van de
belastingheffing. Dit roept de vraag op waar de inlichtingenplicht
ophoudt en het zwijgrecht begint.
In dat verband is allereerst van belang, dat het “nemo
tenetur”-beginsel volgens het Hof niet inhoudt dat iemand op geen
enkele wijze kan worden gedwongen aan zijn eigen veroordeling mee te
werken (EHRM 17 december 1996, NJ 1997, 699 (Saunders)). Zo kan een
burger ook in een strafprocedure worden gedwongen materiaal over te
leggen dat onafhankelijk van zijn wil bestaat, zoals geschriften,
ademlucht en lichaamsmateriaal. […] Ook het Nederlandse recht kent
geen onvoorwaardelijk beginsel dat iemand op generlei wijze kan worden
verplicht tot medewerking aan het verkrijgen van mogelijkerwijs
bezwarend bewijsmateriaal (HR 26 oktober 1993, NJ 1994, 629). […]
Alles afwegende stellen wij daarom voor te bepalen dat aan een persoon
het zwijgrecht toekomt, zodra hij met het oog op het opleggen van een
bestraffende sanctie wordt verhoord. Deze formulering maakt in de eerste
plaats duidelijk dat het gaat om situaties waarin het bestuursorgaan
serieus overweegt om de overtreding «punitief» af te doen. Het
bestuursorgaan overweegt derhalve niet (langer) om (alleen) een
herstelsanctie op te leggen. […] Het zwijgrecht laat – zoals ook uit
het bovenstaande al blijkt – verplichtingen om inlichtingen te
verschaffen ten behoeve van de uitvoering of het toezicht op de naleving
van voorschriften in het algemeen onverlet. Het zwijgrecht heeft slechts
betrekking op het afleggen van verklaringen over de overtreding waarvan
iemand wordt beschuldigd..
Corstens leidt ook uit de rechtspraak af dat een controlebevoegdheid ook
mag worden gebruikt om na een verdenking meer informatie boven tafel te
krijgen: Zolang het maar niet gaat om een controlebevoegdheid die aan
een spreekplicht is gekoppeld, bestaat er geen aanleiding bij het
aanwenden van controlebevoegdheden een onderscheid te maken tussen
verdachten en niet-verdachten. Indien de controlebevoegdheid wel aan een
spreekplicht is gekoppeld, zal de verdachte zich steeds op zijn
zwijgrecht mogen beroepen. Dit prevaleert.
De overgang naar een “criminal charge” kan zich dus zowel in het
strafrecht als het bestuursrecht voordoen. Binnen het strafrecht treedt
vanaf dit moment een aantal opsporingsbevoegdheden in werking. Deze zijn
geregeld in het Wetboek van Strafvordering en in de Wet op de
economische delicten. Voorbeelden van die bevoegdheden zijn het
doorzoeken van woningen zonder toestemming van de bewoner en het
aftappen van telefoongesprekken. Daarbij gelden allerlei procedurele
waarborgen. Bij vergaande bevoegdheden als de zojuist genoemde, komt
altijd de rechter-commissaris eraan te pas. Dit zijn dus bevoegdheden
die in het strafrecht wel voorkomen en in het bestuursrecht niet. De
enige uitzondering hierop is de doorzoekingsbevoegdheid in woningen die
de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) in artikel 55
Mededingingswet heeft. Voor het overige geldt dat als het nodig wordt
geacht om dit soort bevoegdheden te kunnen hanteren, voor
strafrechtelijke handhaving moet worden gekozen.
5.4.5 Conclusie
De Awb heeft gezorgd voor een vergaande harmonisering van de aan
toezichthouders toegekende bevoegdheden. Dit betekent dat de
‘basisset’ aan bevoegdheden redelijk gelijk is. Desondanks bestaan
er specifieke bevoegdheden die soms op ruime schaal zijn toegekend.
Daarbij kan met name gedacht worden aan de bevoegdheid om een woning
zonder toestemming van de bewoner te betreden. Voor de wijze waarop in
de wetgeving de bevoegdheden worden toegekend geldt eigenlijk hetzelfde:
vaak gebeurt dit op uniforme wijze – bij besluit van een
bestuursorgaan – maar soms zijn er ook specifieke bepalingen die de
mogelijkheden om de bevoegdheden toe te delen beperken. In paragraaf 5.3
is bezien in hoeverre deze verschillen tot problemen leiden. Ten slotte
zagen we in deze paragraaf dat de overgang van de toezichtsfase in de
opsporingsfase niet betekent dat de toezichtsbevoegdheden niet meer
uitgeoefend zouden mogen worden, zolang betrokkene maar niet verplicht
wordt verklaringen af te leggen. Wel betekent de overgang dat voor zover
het gaat om strafrechtelijke handhaving, de ‘extra’ bevoegdheden van
het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten in
beeld komen.
5.5 Handhaving en sanctionering
5.5.1 Bestuursrechtelijke handhaving
Binnen het bestuursrecht zijn de sancties te onderscheiden in
herstelsancties (ook wel reparatoire of situatieve sancties genoemd) en
punitieve sancties. Herstelsancties zijn typisch bestuurlijke
sturingsinstrumenten: niet de bestraffing is het doel, maar het herstel
van de rechtmatige situatie. Het gaat daarbij om bestuursdwang, dwangsom
en het intrekken/ niet verlenen/ lager vaststellen van een begunstigende
beschikking (hoewel deze laatste sanctie in sommige gevallen als
punitieve sanctie wordt aangemerkt). Punitieve sancties zijn wel gericht
op bestraffing, leedtoevoeging. Binnen het bestuursrecht kennen we
hiervoor de bestuurlijke boete. Deze bestuurlijke boete is binnen het
bestuursrecht geïntroduceerd als alternatief voor strafrechtelijke
handhaving, die van oudsher het ‘monopolie’ op bestraffing had. De
bestuurlijke boete bestaat onder andere in de volgende
wetgevingsdomeinen: sociale zekerheidswetgeving, belastingwetgeving,
mededingingswetgeving, arbeidswetgeving, toezicht op financiële markten
en pensioenwetgeving.
Met betrekking tot SZW-wetgeving zijn in de Aanwijzingsregeling
toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke
uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving handhavingsbevoegdheden op
grond van met name de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet
ook aan ambtenaren van andere instanties toebedeeld. Zo kunnen
ambtenaren van de IVW een eis tot naleving stellen, een bedrijf
stilleggen en een last onder bestuursdwang of onder dwangsom opleggen.
Naast deze herstelsancties hebben zij ook de mogelijkheid om een
bestuurlijke boeterapport op te stellen. In het kader van de
Arbeidsomstandighedenwet wordt de boete vervolgens door een
SZW-ambtenaar opgelegd, maar op grond van de Arbeidstijdenwet kunnen de
IVW-ambtenaren dit ook zelf voor zover het gaat om beboetbare feiten die
in de vervoerssectoren zijn geconstateerd.
Een specifiek punt betreft nog de handhaving van de medewerkingsplicht
van artikel 5:20 Awb. Hierop is van oudsher artikel 184 van het Wetboek
van Strafrecht van toepassing. Via dit artikel kan degene “die
opzettelijk niet voldoet aan een bevel of vordering, krachtens wettelijk
voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig
toezicht belast […]” strafrechtelijk worden aangepakt. Uiteraard
betekent de toepassing van deze mogelijkheid de overgang van het
bestuursrecht naar het strafrecht en daarmee naar de inschakeling van de
strafrechtelijke autoriteiten (politie, openbaar ministerie). Omdat op
veel terreinen de behoefte bestond om de handhaving volledig in handen
van een bestuursorgaan te leggen en dus niet voor het niet-meewerken bij
de politie aan te moeten kloppen, is er veelvuldig gebruik gemaakt van
de mogelijkheid om overtreding van de medewerkingsplicht ook
bestuursrechtelijk te handhaven. In bijlage 6 is een overzicht opgenomen
van de wetgeving waarin bestuursrechtelijke handhaving van de
medewerkingsplicht is opgenomen. Het gaat daarbij om de mogelijkheid van
toepassing van het volledige bestuursrechtelijke instrumentarium: last
onder dwangsom, bestuursdwang, bestuurlijke boete en het intrekken/ niet
verlenen van een begunstigende beschikking.
5.5.2 Strafrechtelijke handhaving
De bestuurlijke boete heeft de strafrechtelijke handhaving op de
verschillende ordeningsterreinen echter niet volledig verdrongen,
integendeel: strafrechtelijke sanctionering is op veel terreinen
mogelijk naast of in plaats van bestuursrechtelijke handhaving. Hier
zijn verschillende redenen voor. Zo zijn bepaalde sancties, zoals
vrijheidsstraffen, alleen binnen het strafrecht mogelijk, wordt het
strafrecht als ‘zwaarder’ ervaren, mede door de openbare berechting
die eraan vastzit en bestaan binnen het strafrecht, zoals we al gezien
hebben, specifieke bevoegdheden en dwangmiddelen. Door de introductie
van de OM-afdoening is er bovendien een alternatief voor de bestuurlijke
boete gekomen. De bestuurlijke strafbeschikking, die van de OM-afdoening
onderdeel uitmaakt, biedt namelijk de mogelijkheid aan bestuursorganen
om binnen het strafrecht met een boete op te treden. Omdat het bij de
OM-afdoening om een nieuw instrument gaat, dat zelfs nog in werking moet
treden, is het nog niet duidelijk in welke mate van dit instrument
gebruik gemaakt gaat worden.
Van oudsher zijn met name de milieu- en verkeerswetgeving
strafrechtelijk georiënteerd waar het de punitieve sanctionering
betreft. Verder is op de meeste ordeningsterreinen het strafrecht als
sluitstuk van de handhaving opgenomen. De sanctionering is daarbij
grotendeels opgenomen in de Wet op de economische delicten.
5.5.3 Tuchtrechtelijke handhaving
Naast de twee meest voorkomende handhavingsstelsels, de
bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke, hebben we binnen
verschillende terreinen ook te maken met tuchtrechtelijke handhaving, Te
noemen zijn met name het medisch en het veterinair tuchtrecht, het
tuchtrecht voor het loodswezen en het tuchtrecht voor de zeescheepvaart.
Op al deze terreinen is sprake van wettelijk geregeld tuchtrecht,
waarbij een beroepsbeoefenaar op basis van een klacht voor een specifiek
tuchtcollege kan worden gedaagd. In het rapport Beleidsuitgangspunten
wettelijk geregeld tuchtrecht wordt een aantal criteria genoemd op grond
waarvan voor de invoering van wettelijk geregeld tuchtrecht kan worden
gekozen. Dit zijn de volgende criteria:
is het beroep wettelijk geregeld?
is de betrokken beroepsgroep voldoende als zodanig benoembaar?
is de handhaving van de norm primair in het belang van de beroepsgroep?
kent de beroepsgroep een goed werkend verenigingstuchtrecht?
5.5.4 Keuze tussen sanctiestelsels
Op 8 november 2005 heeft de toenmalige minister van Justitie in het
kader van de behandeling van het wetsvoorstel OM-afdoening een notitie
aan de Tweede Kamer gestuurd waarin indicatoren zijn opgenomen voor de
keuze tussen de verschillende sanctiestelsels. Zoals in die notitie is
aangekondigd wordt momenteel gewerkt aan een verdere operationalisering
van deze indicatoren.
In de bestaande wetgeving op de verschillende samenwerkingsdomeinen
komen bestuursrechtelijke handhaving naast strafrechtelijke en
tuchtrechtelijke handhaving voor. Van een eenduidig regime is er in veel
gevallen geen sprake.
5.6 Rechtsbescherming en klachtbehandeling
5.6.1 De Awb-regeling
Voor zover het gaat om bestuursrechtelijke handhaving is het
bestuursorgaan zelf verantwoordelijk voor de behandeling van bezwaar- en
beroepsprocedures. Binnen het strafrecht ligt dit anders: de vervolging
is daar in handen gelegd van het Openbaar Ministerie. Dit geldt ook voor
(procedures in het kader van) de OM-afdoening.
De Awb bevat de algemene regels voor bezwaar- en beroepsprocedures in
hoofdstuk 6. In hoofdstuk 7 worden vervolgens regels gesteld over
bezwaar en administratief beroep en in hoofdstuk 8 over beroep bij de
rechtbank. De Awb laat het aan de bijzondere wetgever over om eventueel
voor een administratieve beroepsprocedure te kiezen. Gebeurt dat niet,
dan is ingevolge artikel 7:1, enkele bijzondere besluiten daargelaten,
automatisch de bezwaarprocedure van toepassing.
Verder bevat de Awb een algemene regeling voor klachtafhandeling in
hoofdstuk 9. Daarbij gaat het zowel om klachtbehandeling door een
bestuursorgaan (titel 9.1) als om klachtbehandeling door een ombudsman
(titel 9.2).
5.6.2 Bijzonderheden m.b.t. bezwaar- en beroepsprocedures
In een aantal wetten wordt van specifieke bepalingen van de Awb op het
gebied van bezwaar- en beroepsprocedures (de hoofdstukken 6, 7 en 8 van
de Awb) afgeweken. De belangrijkste afwijkingen zijn de volgende:
Afwijking van de indieningstermijn van een bezwaar- of beroepschrift: in
18 wetten wordt afgeweken van artikel 6:7 Awb.
Afwijking van de aanvang van de bezwaar- en beroepstermijn: deze
afwijking van artikel 6:8 Awb komt in 9 wetten voor.
Afwijking van de mogelijkheid om af te zien van het horen van
belanghebbenden bij de behandeling van een bezwaarschrift: in 12 wetten
wordt van artikel 7:3 Awb afgeweken.
Afwijkende beslistermijn bij bezwaar: in 29 wetten wordt afgeweken van
de standaard beslistermijn van zes weken in artikel 7:10 Awb.
Afwijkende beslistermijn bij administratief beroep: in 4 wetten wordt
afgeweken van de beslistermijn in artikel 7:24, tweede lid, Awb.
Afwijking van de mogelijkheid voor het beroepsorgaan om na vernietiging
van het bestreden besluit een nieuw besluit te nemen: in 3 wetten wordt
van artikel 7:25 Awb afgeweken.
Afwijkende rechterlijke instanties: in 38 wetten wordt expliciet
afgeweken van artikel 8:7 Awb, waarin de bevoegde rechtbank geregeld is.
Dit betekent dat er voor de beoordeling van beroepen in het kader van
die wetten een specifieke rechterlijke instantie wordt aangewezen.
Overigens komt het in regelingen veel vaker voor dat een specifieke
rechterlijke instantie wordt aangewezen, zonder dat daarbij wordt
aangegeven dat hiermee wordt afgeweken van de Awb.
In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van de desbetreffende wetten en
de artikelen van die wetten waar het om gaat. Wat opvalt, is dat de
afwijkingen voornamelijk betrekking hebben op twee onderwerpen: de
termijnen die in de Awb gehanteerd worden en de aanwijzing van een
specifieke rechterlijke instantie.
In het overzicht zijn overigens alleen specifieke en expliciete
afwijkingen van de Awb-bepalingen opgenomen. Bepalingen waarin
artikelen, afdelingen of hoofdstukken over bezwaar en beroep van de Awb
niet van toepassing worden verklaard zijn om praktische redenen buiten
beschouwing gelaten.
5.6.3 Administratief beroep
De administratieve beroepsprocedure komt steeds minder voor. Dit volgt
uit aanwijzing 155 van de Aanwijzingen voor de regelgeving die bepaalt
dat administratief beroep slechts wordt opengesteld indien:
sprake is van een niet in overwegende mate gebonden besluit, en
het belang van de eenheid van beleid of van sturing door een hoger
bestuursorgaan op een beleidsterrein waarvoor dit orgaan
medeverantwoordelijkheid draagt, niet afdoende door andere
bestuursinstrumenten kan worden verzekerd.
Als toelichting bij deze aanwijzing wordt genoemd dat uit het stelsel
van de Awb volgt dat de bezwaarschriftprocedure regel en administratief
beroep uitzondering is.
Administratief beroep is een mengvorm van rechtsbescherming tegen de
overheid en intra- of interbestuurlijk toezicht. De gevallen waarin nog
wel van administratief beroep sprake is, houden dan ook met name verband
met het onder b genoemde belang van eenheid van beleid of sturing door
een hoger bestuursorgaan. In het kader van dit onderzoek zijn 27
regelingen (25 wetten en 2 AMvB’s) gevonden met een administratieve
beroepsprocedure. Deze regelingen zijn opgenomen in bijlage 5.
5.6.4 Bijzonderheden m.b.t. klachtprocedures
De regeling die in hoofdstuk 9 van de Awb is ingevoerd beoogde een
uniforme regeling van klachtbehandeling te bieden in de plaats van de
uiteenlopende toen bestaande regelingen. Daarbij werd ervan uitgegaan
dat het niet nodig zou zijn dat bestuursorganen in een eigen regeling
een nadere invulling zouden geven aan de wijze waarop bij het
bestuursorgaan klachtbehandeling vorm krijgt. Maar uitgesloten werd dat
ook niet. De memorie van toelichting zei daarover het volgende: De
invoering van de interne klachtregeling van hoofdstuk 9 Awb leidt ertoe
dat bestuursorganen verplicht zijn klachten met toepassing van dit
hoofdstuk te behandelen. Een eigen klachtregeling kan dus achterwege
blijven, terwijl bestaande klachtregelingen kunnen worden ingetrokken
dan wel aangepast voorzover zij regelen hetgeen reeds in de Awb is
geregeld. Onder omstandigheden is het mogelijk naast de minimumeisen van
hoofdstuk 9 in een bijzondere regeling extra voorschriften inzake de
interne klachtprocedure op te nemen, in het bijzonder indien deze
voorschriften extra waarborgen voor de klager bevatten. Ook kan worden
gedacht aan een regeling van klachtregistratie en -evaluatie, zoals
thans in artikel 61 van de Politiewet is voorgeschreven. In alle
gevallen dient met het stellen van aanvullende regels de nodige
terughoudendheid te worden betracht.. Maar uit een evaluatieonderzoek
blijkt dat bestuursorganen in overgrote meerderheid wél een eigen
klachtregeling hebben gemaakt: 95% heeft een eigen regeling. De
regelingen herhalen overwegend de bepalingen uit titel 9.1 Awb en vullen
die vaak aan met bepalingen over de inrichting van de hoorprocedure en
bepalingen over de verplichting een klager desgewenst terzijde te staan
bij het op schrift stellen van de klacht.
Met betrekking tot buitengewone opsporingsambtenaren, die ook bij
inspecties in dienst kunnen zijn, is een aparte circulaire tot stand
gekomen: de Circulaire behandeling van klachten over buitengewoon
opsporingsambtenaren 2008. Deze circulaire bevat een korte weergave van
de klachtprocedure zoals beschreven in hoofdstuk 9 van de Awb en gaat
verder specifiek in op de rol van de toezichthouder en de direct
toezichthouder op de buitengewone opsporingsambtenaar, bij de
behandeling van de klacht.
Voor bijzondere opsporingsdiensten geldt een aparte regeling in de Wet
op de bijzondere opsporingsdiensten. Deze wet draagt de zorg voor de
behandeling van de klacht op aan de voor de desbetreffende dienst
verantwoordelijke minister. Verder wordt er een langere
behandelingstermijn gehanteerd dan in de Awb: 14 weken in plaats van 6.
De wet verplicht die ministers om een aparte klachtenregeling voor
“hun” bijzondere opsporingsdiensten te maken. De ministers zijn
echter niet overgegaan tot het opstellen van afzonderlijke
klachtenregelingen, maar hebben gezamenlijk één Klachtenregeling
bijzondere opsporingsdiensten opgesteld. De samenwerking op dit terrein
heeft dus al praktisch vorm gekregen.
Door de regeling in de Awb is voor de behandeling van bezwaar, beroep en
klachten een uniforme regeling tot stand gekomen. Hierdoor is het
bestuursrecht op dit punt voor een groot deel geharmoniseerd. Desondanks
blijken er in veel wetgevingscomplexen nog uitzonderingen en aparte
regelingen met betrekking tot deze onderwerpen te bestaan. Verder is
relevant dat 27 regelingen zijn gevonden waarin voor een administratieve
beroepsprocedure is gekozen in plaats van de ‘normale’
bezwaarprocedure (zie bijlage 5).
Bijlage 1 Overzicht samenwerkende rijksinspecties per domein
AI AT AID IJZ IGZ IOOV Ist IVW IvhO IWI PD *SodM VI VWA EI
Horeca x
x x
Land- en tuinbouw x
x
x
x
Ziekenhuizen x
x
x
x x
Schiphol x x x
x x
x
x
x x
Vleesketen x
x
Wegvervoer x
x
x
x
Recreatie x
x x
Metaalindustrie x
x x
Kinderopvang x
x
x
Afval x
x
x x
Chemische ind. x
x
x
Care zorg x
x
Nucleaire industrie x
x
Vervoer o. water x
x
x x
Buisleidingen x
x
Bouwnijverheid x
x
x
Houtverw. ind. x
x
x x
Sanctietoepassing x
x x x
x
x
Levensmiddelen x
x
x
x x
Rampenbestrijding x
x x
x
x
Delfstofwinning* x x
x
x
ITJ jeugd
x x x
x x
Vuurwerkketen x
x
x
AI: Arbeidsinspectie (SZW)
AT: Agentschap Telecom (EZ)
AID: Algemene Inspectiedienst (LNV)
IJZ: Inspectie Jeugdzorg (VWS/Just)
IGZ: Inspectie voor de Gezondheidszorg (VWS)
IOOV: Inspectie openbare orde en veiligheid (BZK)
Ist: Inspectie voor de sanctietoepassing (Just)
IVW: Inspectie Verkeer en Waterstaat (V&W)
IvhO: Inspectie van het Onderwijs (OCW)
IWI: Inspectie Werk en Inkomen (SZW)
PD: Plantkundige Dienst(LNV)
SodM: Staatstoezicht op de Mijnen (EZ)
VI: VROM-inspectie (VROM)
VWA: Voedsel en Warenautoriteit (LNV/VWS)
EI: Erfgoedinspectie
* SodM is aangewezen als integraal toezichthouder voor de mijnbouw
sector voor alle regimes. SodM geeft uitvoering aan
samenwerkingsoverdrachten op basis van taakoverdracht (voor de AI, VI en
VWA), onderaanneming (IVW) en regie (AT en NMa).
Bijlage 2 Overzicht samenwerking met andere partijen per domein
Belastingdienst Douane Rijkswaterstaat NEA NMa Reg. milieudienst
Provincie Gemeente/ GGD Waterschap CPE / PVE / PT OM KLPD KMAR
havenautoriteit KFD Buma/STEMRA
Horeca x
x
Land- en tuinbouw
x x x
Ziekenhuizen
x x x
x
Schiphol
x
x x x x
x x x
Vleesketen
x x x x
Wegvervoer
x
x
Recreatie x
x
x x x
x
Metaalindustrie
x x x
Kinderopvang
x
Afval x x x
x x
x
Chemische ind.
x x
x x x x
Care zorg
x
Nucleaire industrie
x
x
Vervoer o. water
x x
x x
x
Buisleidingen
x
x x x
Bouwnijverheid
x
Houtverw. ind.
x x x
Sanctietoepassing
x x
Levensmiddelen x x
x x
x
x
Rampenbestrijding
x x x
x
Delfstofwinning
x x
ITJ jeugd
x
Vuurwerkketen x x
x
x x
NEA: Ned. Emissie Autoriteit
NMa: Ned. Mededingingsautoriteit
GGD: Gemeentelijke gezondheidsdienst
CPE: Controle pluimvee en eieren
PVE: Productschap vee, vlees en eieren
PT: Productschap tuinbouw
OM: Openbaar ministerie
KFD: Kernfysische dienst
CI’s Certificerende Instellingen hebben vaak ook een wettelijke
toezichtstaak. Een overzicht van de CI’s is te vinden op de website
van de Raad voor accreditatie.
Bijlage 3 Bevoegdheid tot binnentreden woningen zonder toestemming
bewoner
In de volgende artikelen komt deze bevoegdheid voor:
artikel 24 Arbeidsomstandighedenwet;
artikel 12 Belemmeringenwet Privaatrecht;
artikel 49 Binnenschepenwet;
artikel 53 Diergeneesmiddelenwet;
artikelen 13 en 15 Douanewet;
artikel 42 Drank- en Horecawet;
artikel 115 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
artikel 20 Havennoodwet;
artikel 77 Huisvestingswet;
artikel 18 Kaderwet diervoeders;
artikelen 59, 65 en 83b Kernenergiewet;
artikel 49 Loodsenwet;
artikel 55 Mededingingswet;
artikel 138b Mediawet;
artikel 63 Monumentenwet 1988;
artikel 43 Noodwet Arbeidsvoorziening;
artikelen 31 en 31a Noodwet Geneeskundigen;
artikel 9 Pleegkinderenwet;
artikel 4 Uitvoeringswet CSE-verdrag;
artikel 13 Uitvoeringswet verdrag chemische wapens;
artikel 9 Uitvoeringswet Visserijverdrag 1967;
artikel 25 Vaarplichtwet;
artikelen 45 en 53 Vreemdelingenwet 2000;
artikel 54 Waarborgwet 1986;
artikel 29 Warenwet;
artikelen 7 en 44 Waterstaatswet 1900;
artikel 14 Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs;
artikel 17 Wet arbeid vreemdelingen;
artikel 61 Wet bescherming persoonsgegevens;
artikel 7 Wet beschikbaarheid goederen;
artikel 63 Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen;
artikel 84 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden;
artikel 18.5 Wet milieubeheer;
artikel 22 Wet op de dierproeven;
artikel 21 Wet op de lijkbezorging;
artikel 55 Wet op de stads- en dorpsvernieuwing;
artikel 17 Wet tot behoud van cultuurbezit;
artikel 9 Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied;
artikel 19 Wet vaartijden en bemanningssterkte binnenvaart;
artikel 15 Wet voorkoming verontreiniging door schepen;
artikel 444 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering;
artikel 100a Woningwet en
artikel 15 Metingsbesluit Binnenvaartuigen 1978 (de enige AMvB).
Verder zijn er nog de volgende bijzondere bepalingen:
Bij schepen wordt het vaak specifiek mogelijk gemaakt om, ook zonder
toestemming van de eigenaar/opvarenden, de woongedeelten te betreden,
omdat deze niet goed te scheiden zijn van de rest van het schip: artikel
12 Schepenwet, artikel 6, eerste lid, Wet buitenlandse schepen, artikel
18 Wet havenstaatcontrole, artikel 15 Wet voorkoming verontreiniging
door schepen en artikel 50 Zeevaartbemanningswet.
Een soortgelijke regeling wordt getroffen voor de onderzoeksbevoegdheden
van de Onderzoeksraad voor veiligheid: artikel 36, eerste lid Rijkswet
Onderzoeksraad voor veiligheid.
In artikel 9, eerste lid, Opiumwet wordt deze bevoegdheid uitgebreid tot
alle vervoermiddelen.
Artikel 60, eerste lid, Luchtvaartwet spreekt over het betreden van
luchtvaartterreinen en de daarbij behorende gebouwen en inrichtingen,
met inbegrip van woongedeelten.
Artikel 8 Kwaliteitswet zorginstellingen en artikel 11 Wet op bijzondere
medische verrichtingen beperken de bevoegdheid tot de woning die deel
uitmaakt van een (zorg)instelling.
Artikel 17 Tabakswet beperkt de bevoegdheid tot het zich begeven naar en
het betreden van de in de woning aanwezige bedrijfsruimten.
In artikel 149a Gemeentewet ten slotte wordt aan de gemeenteraad de
mogelijkheid gegeven om bij verordening aan de met het toezicht op de
naleving of de opsporing belaste personen de bevoegdheid te geven,
indien het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding
van een voorschrift van een verordening, dat strekt tot handhaving van
de openbare orde of veiligheid of tot bescherming van het leven of de
gezondheid van personen, dit vereist.
Bijlage 4 Wetten waarin wordt afgeweken van bezwaar- en
beroepsprocedures Awb
Wetten waarin van artikel 6:7 Awb wordt afgeweken
Bankwet 1998: artikel 24
Kieswet: artikel G 5, artikel I 7
Militaire Ambtenarenwet 1931: artikel 3
Vreemdelingenwet 2000: artikel 69
Waterschapswet: artikel 21
Wegenverkeerswet 1994: artikel 90, artikel 91
Wet bescherming persoonsgegevens: artikel 47
Wet buitengewoon pensioen 1940-1945: artikel 37, artikel 38
Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet: artikel 44, artikel 45
Wet buitengewoon pensioen zeelieden-oorlogsslachtoffers: artikel 33,
artikel 34
Wet educatie en beroepsonderwijs: artikel 7.5.2: Bevoegdheid commissie
van beroep voor de examens
Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden: artikel
13
Wet milieubeheer: artikel 20.1
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: artikel 7.61:
Bevoegdheid college van beroep voor de examens
Wet op het LSOP en het politieonderwijs: artikel 18
Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945: artikel 54,
artikel 56
Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945: artikel 42, artikel
44
Ziektewet: artikel 75k
Wetten waarin van artikel 6:8 Awb wordt afgeweken
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen: artikel 35: Aanvang
bezwaartermijn, artikel 36: Aanvang beroepstermijn
Algemene wet inzake rijksbelastingen: artikel 22j, artikel 26c
Gaswet: artikel 18h
Spoedwet wegverbreding: artikel 13: (beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State)
Tracéwet: artikel 25a
Wet geluidhinder: artikel 145
Wet milieubeheer: artikel 20.2
Wet op de Ruimtelijke Ordening: artikel 56a
Wet op de waterkering: artikel 7i
Wetten waarin van artikel 7:3 Awb wordt afgeweken
Algemene Kinderbijslagwet: artikel 29d
Algemene nabestaandenwet: artikel 64b
Algemene Ouderdomswet: artikel 51a
Toeslagenwet: artikel 37a
Werkloosheidswet: artikel 128
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen: artikel 95b: Afzien
van horen belanghebbende
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten: artikel 69b:
Afzien van horen belanghebbende
Wet financiering sociale verzekeringen: artikel 67a: Afzien van horen
belanghebbende, artikel 78: Afzien van horen belanghebbende
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering: artikel 87a
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen: artikel 113: Afzien van horen
belanghebbende
Ziektewet: artikel 72d
Zorgverzekeringswet: artikel 69
Wetten waarin van artikel 7:10 Awb wordt afgeweken
Algemene Kinderbijslagwet: artikel 30
Algemene nabestaandenwet: artikel 65
Algemene Ouderdomswet: artikel 52
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten: artikel 58
Gemeentewet: artikel 236
Militaire Ambtenarenwet 1931: artikel 3
Toeslagenwet: artikel 38
Vreemdelingenwet 2000: artikel 76
Waterschapswet: artikel 130, artikel 131
Werkloosheidswet: artikel 129
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen: artikel 96:
Beslistermijn Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen bij
bezwaarschrift
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten: artikel 70:
Beslistermijn Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen bij
bezwaarschrift
Wet buitengewoon pensioen 1940-1945: artikel 37b
Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet: artikel 44b
Wet buitengewoon pensioen zeelieden-oorlogsslachtoffers: artikel 33b
Wet financiering sociale verzekeringen: artikel 79: Beslistermijn
bezwaar
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering: artikel 87c, artikel 87d
Wet op de expertisecentra: artikel 40: Toelating en verwijdering
leerlingen
Wet op de rechtsbijstand: artikel 34e
Wet op het primair onderwijs: artikel 40: Toelating en verwijdering van
leerlingen
Wet sociale werkvoorziening: artikel 11
Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen: artikel 83b:
Beslistermijn bezwaarschriftprocedure
Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen: artikel
XXVIIA
Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945: artikel 55
Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945: artikel 43
Wet waardering onroerende zaken: artikel 30
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen: artikel 111: Beslistermijn in
bezwaar, artikel 112: Bijzondere beslistermijn in bezwaar
Ziektewet: artikel 74, artikel 75l
Zorgverzekeringswet: artikel 69
Wetten waarin van artikel 7:24, tweede lid, Awb wordt afgeweken
Wet educatie en beroepsonderwijs: artikel 7.5.2: Bevoegdheid commissie
van beroep voor de examens
Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden: artikel
13
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: artikel 7.61:
Bevoegdheid college van beroep voor de examens
Wet op het LSOP en het politieonderwijs: artikel 18
Wetten waarin van artikel 7:25 Awb wordt afgeweken
Wet educatie en beroepsonderwijs: artikel 7.5.2: Bevoegdheid commissie
van beroep voor de examens
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: artikel 7.61:
Bevoegdheid college van beroep voor de examens
Wet op het LSOP en het politieonderwijs: artikel 18
Wetten waarin van artikel 8:7 Awb wordt afgeweken
Algemene wet inzake rijksbelastingen: artikel 27
Elektriciteitswet 1998: artikel 82
Garantiewet Burgerlijk Overheidspersoneel Indonesië: artikel 9c
Gaswet: artikel 61
Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet: artikel 63: Behoud aanspraak
op pensioen bij beëindiging deelneming
Kadasterwet: artikel 7w
Loodsenwet: artikel 60
Mededingingswet: artikel 93
Militaire Ambtenarenwet 1931: artikel 4
Overgangswet elektriciteitsproductiesector: artikel 15
Pensioenwet: artikel 220: Rechtsgang bij Rechtbank Rotterdam
Postwet: artikel 14
Rijksoctrooiwet 1995: artikel 81
Spoorwegwet: artikel 90
Tabakswet: artikel 6
Telecommunicatiewet: artikel 17.1
Uitkeringswet gewezen militairen: artikel 11
Vreemdelingenwet 2000: artikel 71
Warenwet: artikel 23
Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderprodukten:
artikel 20
Wet financiële betrekkingen buitenland 1994: artikel 9
Wet financiële voorzieningen privatisering ABP: artikel 68
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden: artikel 119: Beroep
Wet identificatie bij dienstverlening: artikel 8r
Wet inzake de geldtransactiekantoren: artikel 19
Wet luchtvaart: artikel 8.25i
Wet melding ongebruikelijke transacties: artikel 17s
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002: artikel 57
Wet op de jeugdzorg: artikel 5
Wet op de rechtsbijstand: artikel 46
Wet op het financieel toezicht: artikel 1:110
Wet rechtspositionele voorzieningen rampbestrijders: artikel 43
Wet toezicht accountantsorganisaties: artikel 63
Wet toezicht effectenverkeer 1995: artikel 44
Wet toezicht trustkantoren: artikel 19
Wet verplichte beroepspensioenregeling: artikel 211: Bevoegde rechter
Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000: artikel
26: Awb
Wijzigingswet Pensioen- en spaarfondsenwet, enz. (wijziging PSW in
verband met toezicht, verbod op uitstelfinanciering en
waardeoverdracht): artikel VIII
Bijlage 5 Regelingen waarin administratieve beroepsprocedures zijn
opgenomen
Wetten:
Advocatenwet: artikel 9b, artikel 9e
Arbeidsomstandighedenwet: artikel 31
Arbeidstijdenwet: artikel 7:2
Flora- en faunawet: artikel 42
Gemeentewet: artikel 176
Luchtvaartwet: artikel 37q
Politiewet 1993: artikel 32, artikel 34, artikel 35
Spoorwegwet 1875: artikel 13
Vreemdelingenwet 2000: artikel 77
Waterschapswet: artikel 153
Wegenverkeerswet 1994: artikel 90, artikel 91
Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften: artikel
6
Wet agrarisch grondverkeer: artikel 26
Wet medezeggenschap onderwijs 1992: artikel 19: Competentie commissie
(NB Deze wet is enkel nog van kracht voor instellingen die onder de Wet
educatie en beroepsonderwijs vallen. Voor de overige scholen en
instellingen is inmiddels de Wet medezeggenschap op scholen van kracht
welke, getuige artikel 31 en met name artikel 36 niet een
administratieve beroepsprocedure kent.)
Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen: artikel 23
Wet op de expertisecentra: artikel 83: Opneming school in plan, artikel
141: Mededeling en beroep
Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek:
artikel 30: Besluiten van een gebiedsbestuur
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: artikel 9.40:
Competentie commissie voor geschillen, artikel 10.27: Competentie
commissie voor geschillen
Wet op het notarisambt: artikel 35
Wet op het primair onderwijs: artikel 22: Geschillencommissie
samenwerkingsverbanden, artikel 80: Administratief beroep bij weigering
opneming school in plan, artikel 147: Mededeling en beroep
Wet op het voortgezet onderwijs: artikel 96k: Uitkering
overschrijdingsbedrag aan niet door de gemeente in stand gehouden
scholen; beroep op gedeputeerde staten
Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993: artikel 3
Wet vaartijden en bemanningssterkte binnenvaart: artikel 8
Wet wapens en munitie: artikel 34
Wijzigingswet Wet op het voortgezet onderwijs, enz. (regeling leerwegen
mavo en vbo; invoering leerwegondersteunend en praktijkonderwijs):
artikel IX: Landelijke geschillencommissie samenwerkingsverbanden
Algemene maatregelen van bestuur:
Rechtspositiereglement Korps van deskundigen voor de technische hulp aan
ontwikkelingslanden: artikel 44
Waterleidingbesluit: artikel 23
Bijlage 6 Overzicht alternatieve sanctionering overtreding artikel 5:20
Awb
Last onder dwangsom:
Artikel 1:79 Wet op het financieel toezicht,
Artikel 175 Pensioenwet,
Artikel 2.10 Wet handhaving consumentenbescherming,
Artikel 8b Wet identificatie bij dienstverlening,
Artikel 17c Wet melding ongebruikelijke transacties,
Artikel 53 Wet toezicht accountantsorganisaties,
Artikel 48b Wet toezicht effectenverkeer 1995,
Artikel 20 Wet toezicht trustkantoren,
Artikel 170 Wet verplichte beroepspensioenregeling,
Artikel 18 Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds
2000
Bestuursdwang:
Artikel 28a Arbeidsomstandighedenwet,
Artikel 44 Drank- en Horecawet,
Artikel 114 Geneesmiddelenwet,
Artikel 66 Kernenergiewet,
Artikel 12 Plantenziektenwet,
Artikel 32 Warenwet,
Artikel 61 Wet bescherming persoonsgegevens,
Artikel 86 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden,
Artikel 7 Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst,
Artikel 18.6 Wet milieubeheer,
Artikel 24 Wet op de dierproeven,
Artikel 14 Wet ruimtevaartactiviteiten,
Artikel 5 Wet zwerfstromen
Bestuurlijke boete:
Artikel 1:80 Wet op het financieel toezicht,
Artikel 49 Besluit uitvoering Pensioenwet en Wet verplichte
beroepspensioenregeling,
Artikel 77i Elektriciteitswet 1998,
Artikel 60ad Gaswet,
Artikel 176 Pensioenwet,
Artikel 15b Postwet,
Artikel 75 Spoorwegwet,
Artikel 15.4 Telecommunicatiewet,
Artikel 18 Wet arbeid vreemdelingen,
Artikel 8c Wet identificatie bij dienstverlening,
Artikel 72 Wet kinderopvang,
Artikel 17d Wet melding ongebruikelijke transacties,
Artikel 18.16q Wet milieubeheer,
Artikel 22 Wet op de vaste boekenprijs
Artikel 15 Wet ruimtevaartactiviteiten
Artikel 54 Wet toezicht accountantsorganisaties
Artikel 48c Wet toezicht effectenverkeer 1995
Artikel 21 Wet toezicht trustkantoren
Artikel 171 Wet verplichte beroepspensioenregeling
Intrekken/ niet verlenen begunstigende beschikking:
Artikel 1a Leerplichtwet 1969: intrekking aanwijzing als school waarop
de Leerplichtwet 1969 van toepassing is
Artikel 25 Meetbrievenwet 1981: het niet verlenen van expeditie
Artikel 65 Wegenverkeerswet 1994: intrekken erkenning voor in
bedrijfsvoorraad opnemen motorrijtuigen en aanhangwagens,
Artikel 103 Wegenverkeerswet 1994: intrekken erkenning wijziging
constructie voertuigen,
Artikel 6.2.2 Wet educatie en beroepsonderwijs: beëindiging
diploma-erkenning ten aanzien van beroepsopleidingen, verzorgd door niet
uit 's Rijks kas bekostigde instellingen,
Artikel 11.1 Wet educatie en beroepsonderwijs: inhouding bekostiging,
Artikel 146 Wet op de expertisecentra: inhouding bekostiging,
Artikel 15.1 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek:
inhouding bekostiging,
Artikel 164 Wet op het primair onderwijs: inhouding bekostiging,
Artikel 59 Wet op het voortgezet onderwijs: intrekking aanwijzing school
voorgezet onderwijs als bevoegd om diploma uit te reiken,
Artikel 104 Wet op het voortgezet onderwijs: inhouding bekostiging,
Artikel 10 Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen:
intrekking of wijziging tegemoetkoming,
Artikel 24 Besluit keuring spoorvoertuigen: intrekking
goedkeuringscertificaat,
Artikel 86, tweede lid, Gezondheids- en welzijnswet voor dieren jo.
artikel 3 Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten:
verlaging tegemoetkoming schade bij dierziekten
Artikel 10 Regeling eenmalig project herintroductie otters: intrekken of
ten nadele wijzigen schadevergoeding
Aparte strafbaarstelling naast artikel 184 Sr.:
Artikel 39 Noodwet Geneeskundigen (hechtenis van ten hoogste één maand
of geldboete van de tweede categorie)
Bijlage 7 Wetten waarin een gegevensverstrekking tussen bestuursorganen
en toezichthouders onderling geregeld is ten behoeve van de uitvoering
en het toezicht op de naleving
artikel 55 Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
artikelen 107 en 107a Vreemdelingenwet 2000
artikel 16 Wet arbeid vreemdelingen
artikel 27 Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur
artikel 48 Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
artikel 48 Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemers
artikelen 42, 62, 72, 73 Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen
artikel 67 Wet werk en bijstand
artikel 43 Wet werk en inkomen kunstenaars
artikel 1:90 Wet financieel toezicht
Bijlage 8 Tekst van enige artikelen van de Wet bescherming
persoonsgegevens
Artikel 6
Persoonsgegevens worden in overeenstemming met de wet en op zorgvuldige
wijze verwerkt.
Artikel 7
Persoonsgegevens worden voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en
gerechtvaardigde doeleinden verzameld.
Artikel 8
Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt, indien:
de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbelzinnige toestemming heeft
gegeven;
de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een
overeenkomst waarbij de betrokkene partij is, of voor het nemen van
precontractuele maatregelen naar aanleiding van een verzoek van de
betrokkene en die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de
overeenkomst;
de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na
te komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is;
de gegevensverwerking noodzakelijk is ter vrijwaring van een vitaal
belang van de betrokkene;
de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een
publiek rechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel
het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt, of
de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de behartiging van het
gerechtvaardigde belang van de verantwoordelijke of van een derde aan
wie de gegevens worden verstrekt, tenzij het belang of de fundamentele
rechten en vrijheden van de betrokkene, in het bijzonder het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer, prevaleert.
Artikel 9
Persoonsgegevens worden niet verder verwerkt op een wijze die
onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen.
Bij de beoordeling of een verwerking onverenigbaar is als bedoeld in het
eerste lid, houdt de verantwoordelijke in elk geval rekening met:
de verwantschap tussen het doel van de beoogde verwerking en het doel
waarvoor de gegevens zijn verkregen;
de aard van de desbetreffende gegevens;
de gevolgen van de beoogde verwerking voor de betrokkene;
de wijze waarop de gegevens zijn verkregen en
de mate waarin jegens de betrokkene wordt voorzien in passende
waarborgen.
Verdere verwerking van de gegevens voor historische, statistische of
wetenschappelijke doeleinden, wordt niet als onverenigbaar beschouwd,
indien de verantwoordelijke de nodige voorzieningen heeft getroffen ten
einde te verzekeren dat de verdere verwerking uitsluitend geschiedt ten
behoeve van deze specifieke doeleinden.
De verwerking van persoonsgegevens blijft achterwege voor zover een
geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk
voorschrift daaraan in de weg staat.
Artikel 43
De verantwoordelijke kan de artikelen 9, eerste lid, 30, derde lid, 33,
34 en 35 buiten toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het
belang van:
de veiligheid van de staat;
de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten;
gewichtige economische en financiële belangen van de staat en andere
openbare lichamen;
het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften die zijn
gesteld en behoeve van de belangen, bedoeld onder b en c, of
de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van
anderen.
Bijlage 9 Geconsulteerde deskundigen
Een aantal deskundigen heeft hun opmerkingen gemaakt tijdens een
consultatiebijeenkomst, enkelen hebben schriftelijk gereageerd op een
conceptrapport.
Consultatiebijeenkomst, gehouden op 19 juni 2008
prof. dr. P. (Philip) Eijlander, hoogleraar wetgevingsvraagstukken
Universiteit van Tilburg/ voorzitter consultatiebijeenkomst
mr. G.A. (Gustaaf) Biezeveld, Officier van Justitie Functioneel Parket,
Openbaar Ministerie/ projectleider vuurwerkketen
mw. mr T.E. (Ite) van Dijk, hoofd juridische zaken College Bescherming
Persoonsgegevens
mw. mr. drs. M.H. (Marieke) Fuijkschot, senior adjunct Inspecteur
Inspectie Verkeer & Waterstaat/ Projectleider wegvervoer
mr. H.J.E. (Harry) Hambeukers, Officier van justitie informatie & CIE,
Openbaar Ministerie
mw. M. (Martha) Hulshof, programmamanager Vermindering Regeldruk, VNG
M (Marinus) Jordaan, senior beleidsmedewerker DCMR, milieudienst
Rijnmond
ir. J.A. (Jan) van Kooy, plv. hoofdinspecteur Voedsel en
Warenautoriteit/ mede namens domein horeca
mr. H.J.I.M. (Ric) de Rooij, hoofd inspectie Openbare Orde en Veiligheid
en lid van de Inspectieraad
prof. Mr. A.H.J. (Aernout) Schmidt, hoogleraar recht en informatica
Universiteit Leiden
mr. J.J. (Just) Stam, directeur handhaving, Ministerie van Justitie en
adviserend lid van de Inspectieraad
mw. Mr. A.M. (Toni) Verrijt, Regiegroep Regeldruk, Ministeries van FIN
en EZ
drs. R.R.M. (Ralph) Vossen, Expertisecentrum Rechtspleging &
Rechtshandhaving, Ministerie van Justitie
drs. M.L. (Marcel) Zandvliet, Senior adviseur strategie Algemene
Inspectiedienst / projectleider primaire sector
Schriftelijke consultatie
prof. mr.drs. F.C.M.A. (Lex) Michiels, hoogleraar bestuursrecht, i.h.b.
handhavingsrecht Universiteit van Tilburg
prof. dr. K. J. (Ko) de Ridder, hoogleraar bestuurlijk toezicht Rijks
Universiteit Groningen
prof. mr. J.M.H.F. (Jos) Teunissen, hoogleraar staats- en bestuursrecht
Open Universiteit
Bijlage 10 Werkgroepleden
prof. dr. G.J. (Gert Jan) Veerman, hoofd kenniscentrum wetgeving,
Ministerie van Justitie/ Universiteit Maastricht, voorzitter van de
werkgroep
mr. D.R.P. (Dennis) de Kok, raadadviseur, Ministerie van Justitie/
secretaris van de werkgroep
mw. ing. C.E. (Elly) Romanesko programmamanager juridisch voor de
Inspectieraad/ secretaris van de werkgroep
W.D.M. (Wim) Klever, secretaris bureau Inspectieraad/ notulist
mr. L.J. (Bert Jan) Clement, sectorhoofd algemeen wetgevingsbeleid en
wegenverkeersrecht, Ministerie van V&W
mr. M. (Marcelo) Goossens, senior wetgevingsjurist, Ministerie van LNV
mr. D.J. (Dick) de Hek, senior jurist afd. sectorale wetgeving en
wetstoepassing, Ministerie van VWS
mr. A.J. (Arko) van Helden, senior wetgevingsjurist, Ministerie van VROM
mr. J.A. (Jakob) Hofsteenge, coördinerend juridisch bestuurlijk
medewerker, Ministerie van SZW
mr. dr. J.P. (Jeroen) de Jong, raadadviseur, Ministerie van Justitie
mw. mr. N. (Nicoline) van der Linden-Geertsema, teamleider dir.
Juridische zaken, Ministerie van LNV
mr. T.H.J.C. (Theo) Meester, coördinerend juridisch specialist,
ministerie van BZK
mw. mr. J.A.M. (Jeanine) Schukking-Kaptein, juridisch adviseur,
Ministerie van OCW
Agendaleden
drs. J.B.G.M. (Jos) Holtus, projectleider, regiegroep Regeldruk,
Ministeries van FIN en EZ
drs. R.R.M. (Ralph) Vossen, Expertisecentrum Rechtspleging &
Rechtshandhaving, Ministerie van Justitie
Kamerstukken II 2005/06, 29 362, nr. 77.
Kamerstukken II 2005/06, 27 831, nr. 15.
Kamerstukken II 2007/08, 31 201, nr. 25.
Kamerstukken II 2007/08, 29 515, nr. 212.
Kamerstukken II 2007/08, 31 201, nr. 25.
Kamerstukken II 2007/08, 31 440, nr. 2.
Kamerstukken II 2004/05, 30 182, nr. 3, p. 10-11.
De commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving.
Een concern of conglomeraat is een economische eenheid waarin
verschillende zelfstandige rechtspersonen gebundeld zijn. Deze
samenwerkingsvorm is dan ook complex. De oorspronkelijke rechtspersonen
worden niet opgeheven. Vanuit de diverse economische eenheden worden
allerlei activiteiten ondernomen.
De werkgroep realiseert zich dat dit het standpunt van de werkgroep is,
dat over sommige bevindingen discussie mogelijk is, en dat het
onmogelijk was alle jurisprudentie in de beschouwing te betrekken.
De commissie die dit rapport opstelde was overigens verdeeld over deze
aanbeveling
Overigens zouden bij een vage wet in de praktijk vele vragen aan de
rechter worden voorgelegd – hetgeen een periode van onzekerheid met
zich zal meebrengen.
Maatwerk is tevens nodig om fricties op te lossen tussen concrete
wetten, zoals die tussen de vuurwerkregelgeving en de Wet vervoer
gevaarlijke stoffen. Omdat de werkgroep niet alle ketens en domeinen
heeft onderzocht, doet zij daarover verder geen concrete voorstellen.
Rapport Algemene bepalingen van administratief recht, Samson H.D.
Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn 1984, p. 14.
G.J.M. Corstens, Het Nederlandse strafprocesrecht, Kluwer, Deventer
2005, p. 263.
Kamerstukken II2005/06, 29849, nr. 30
Zie voor de uitgangspunten daarvan de Wetgevingsnotitie
basisregistraties - bijlage bij de brief van de Minister voor
Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de voorzitter van de
Tweede Kamer van 30 augustus 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 362 en 26
387, nr. 20).
Kamerstukken II 1994/95, 23700, nr.5, p.64
Kamerstukken II 2005/06, 30 580, nr. 3, blz. 108 - 109
Kamerstukken II 1999/2000, 27 022, nr. 3, blz.11
Kamerstukken II 2005/06, 30 327, nr. 3. p.3
Stcrt 38
Kamerstukken II 2005/06, 30 327, nr. 3, p. 37
Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr.3, p.9
Kamerstukken II 1988/89, 21 246, nr. 3, p. 121.
Kamerstukken II 2005/06, 30 474, nr. 3, p. 78.
Die reden was erin gelegen dat in Verordening (EG) nr. 1/2003 van de
Raad van de Europese Unie van 16 december 2002 betreffende de uitvoering
van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag
(PbEU 2003, L1) de bevoegdheid aan de Europese Commissie is gegeven om
woningen zonder toestemming van de bewoner te doorzoeken indien er een
verdenking bestaat dat de bewoner daar administratie bewaart die bewijst
dat de Europese mededingingsregels zijn overtreden. Omdat de Europese
Commissie deze bevoegdheid uitvoert met ondersteuning van de nationale
mededingingsautoriteit, en de NMa daarmee een doorzoekingsbevoegdheid in
woningen kreeg, werd het opportuun geacht om deze bevoegdheid ook voor
nationale situaties te openen.
HR 28 mei 1985, NJ 1985, 822 m.nt. ThWvV.
Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, p. 82-83.
Het ging hierbij om de wetsvoorstellen waarmee de Mededingingswet en de
Wet uitvoering EG-mededingingsverordeningen, met de daarin opgenomen
bevoegdheden, werden ingevoerd.
Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 95.
G.J.M. Corstens, Het Nederlandse strafprocesrecht, Kluwer, Deventer
2005, p. 297.
Kamerstukken II 2006/07, 29 279, nr. 48.
Kamerstukken II 2005/06, 29 849, nr. 30.
Kamerstukken II 1997/98, 25 837, nr. 3, p. 6.
Klagen bij bestuursorganen: evaluatieonderzoek naar de
klachtbehandeling door bestuursorganen / Winter, H.B. ; Middelkamp, A. ;
Herweijer, M. ; Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum 2007,
tevens verschenen als bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 29 279, nr.
51, p. 115.
Staatscourant 29 februari 2008, nr. 43, p. 9.
Artikel 33 Vorderingswet en artikel 11 Wet beschikbaarheid goederen
koppelen de bevoegdheid aan het opsporen van strafbare feiten, waardoor
de bevoegdheid niet in deze opsomming thuishoort.
PAGE 2
PAGE 1
Gegevens
verzamelen
Risico-
analyse
Planning
inspecties
Uitvoering
controles
Inspectie-
rapport
Eventuele
interventie
Communicatie