Preview document (🔗 origineel)

---

31 787		Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten

Nr. 1		Brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, en de
minister van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2008

Het doet ons een genoegen u de strategie ‘Veiligheid en ontwikkeling
in fragiele 

staten’, mede namens de minister van Defensie, aan te bieden.

In de strategie zijn de uitgangspunten van het Nederlandse fragiele
statenbeleid voor de periode 2008-2011 uiteengezet. De strategie volgt
op de beleidsbrief ‘Een zaak van iedereen’ van oktober 2007, waarin
aandacht voor fragiele staten als beleidsintensivering werd
gepresenteerd. 

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

A.G. Koenders	De minister van Buitenlandse Zaken,

Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten

   Strategie voor de Nederlandse inzet 2008-2011

								

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1 Inleiding

Wat zijn fragiele staten?

Waarom aandacht voor fragiele staten?

Doelstellingen van fragiele statenbeleid

Hoofdstuk 2 Anders werken voor fragiele staten

2.1 Geïntegreerde benadering

2.2 Lokale partners, lokale prioriteiten

2.3 Contextspecifieke benadering en politieke sensitiviteit

2.4 Snelheid, flexibiliteit en langdurige betrokkenheid

2.5 Multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig

2.6 Preventie

2.7 Verantwoord risico’s nemen

Hoofdstuk 3 De Nederlandse inzet in partnerlanden

3.1 Afghanistan

3.2 Burundi

3.3 Colombia

3.4 Democratische Republiek Congo

3.5 Guatemala

3.6 Kosovo

3.7 Pakistan

3.8 Palestijnse gebieden

3.9 Soedan

Hoofdstuk 4 De Nederlandse inzet in de internationale gemeenschap

4.1 Verenigde Naties

4.2 Wereldbank en andere Internationale Financiële Instellingen

4.3 Europese Unie

4.4 Regionale organisaties

4.5 OESO/DAC

4.6 Verantwoord investeren en kleine wapens reduceren

Referenties







Inleiding

“Fragiele staten hebben grote moeite de millenniumontwikkelingsdoelen
te halen. Juist daarom investeert de regering extra in deze landen.”
Troonrede Prinsjesdag 2008

In deze strategie worden de uitgangspunten van het Nederlandse fragiele
statenbeleid voor de periode 2008-2011 uiteengezet. Deze strategie volgt
op de beleidsbrief ‘Een zaak van iedereen’ van oktober 2007 (31250,
nr. 1), waarin aandacht voor fragiele staten als beleidsintensivering
werd gepresenteerd. Nederland wil meer aandacht voor fragiele staten,
omdat veel van de allerarmsten in de wereld in deze landen wonen, om hun
mensenrechten te beschermen en om regionale en mondiale dreigingen te
helpen beperken. We doen dat mede vanuit het oogpunt van human security.
Zonder een effectievere internationale inzet worden de Millenniumdoelen
in fragiele staten niet gehaald en blijven dreigingen voor mensenrechten
en de internationale rechtsorde bestaan. Het is verlicht eigenbelang om
instabiliteit in de wereld te bestrijden. Het belang van onze nationale
veiligheid is daarbij expliciet aan de orde.

Nederland zet in op het verbeteren van de veiligheid voor burgers, het
opbouwen van de staat en het aanjagen van de ontwikkeling
(vredesdividend) in fragiele staten. Nederland moet daarbij pragmatisch
en bescheiden zijn: de problematiek is ingewikkeld en onze invloed is
vaak beperkt. De problemen zijn echter zo urgent dat Nederland samen met
anderen de uitdaging aangaat. Investeringen in de landen zelf en een
betere inzet van de internationale gemeenschap zijn cruciaal. Daarom
gaat Nederland bijvoorbeeld financiële middelen sneller beschikbaar
maken, bestaat het expliciete voornemen om een flexibele pool van
experts op te richten en wordt gewerkt aan een betere inzet van
internationale organisaties in deze landen.

In dit hoofdstuk wordt beschreven wat fragiele staten zijn, waarom
fragiele statenbeleid belangrijk is en op welke deelterreinen Nederland
resultaten wil boeken. In hoofdstuk 2 wordt uitgelegd waarom fragiele
statenbeleid een andere benadering vereist en hoe dit praktisch in
activiteiten wordt vertaald. Hoofdstuk 3 beschrijft de Nederlandse inzet
in de partnerlanden. Hoofdstuk 4 geeft de Nederlandse inzet in
internationaal verband weer.

Wat zijn fragiele staten?

Fragiele staten kennen ernstige politieke en sociale spanningen met
grote negatieve gevolgen voor de bevolking. De lokale overheid slaagt er
vaak niet in om de veiligheid van mensen te garanderen, haar
verplichtingen voor het beschermen van de rechten van haar burgers na te
komen of is zelf schuldig aan het plegen van geweld tegen de bevolking.
Legitimiteit en capaciteit van de overheid ontbreken, soms in het hele
land, soms in delen van het land. Er is sprake van wetteloosheid.
Basisvoorzieningen zoals infrastructuur, onderwijs, gezondheidszorg,
water en sanitatie worden niet of nauwelijks geleverd. De economie
stagneert of gaat achteruit en er zijn onvoldoende economische kansen
voor de bevolking. Al deze kenmerken worden in meerdere of mindere mate
in alle fragiele staten geconstateerd.

Volgens de OESO zijn staten fragiel wanneer bij de overheid de politieke
wil en/of capaciteit ontbreekt om de basisfuncties voor
armoedebestrijding, ontwikkeling, veiligheid en mensenrechten van de
bevolking te vervullen.

Fragiliteit heeft diverse oorzaken, zoals etnische en religieuze
spanningen, armoede, werkeloosheid onder met name jonge mannen,
uitsluiting en discriminatie van bevolkingsgroepen en ongelijke
verdeling van welvaart. Politieke conflicten, onderling geweld,
machtsmisbruik en de aanwezigheid van gewapende milities kunnen ook
sterk bijdragen aan fragiliteit. Vaak hebben diverse groepen belang bij
voortdurende instabiliteit, bijvoorbeeld wanneer door wetteloosheid de
illegale winning van grondstoffen en illegale drugshandel mogelijk is.
In dergelijke gevallen is sprake van economies of war. Dit kan leiden
tot misbruik van etnische spanningen.

Paul Collier beschrijft in zijn boek ‘The bottom billion’ de
problemen waarin de armste landen zich bevinden. Hij benadrukt conflict,
natuurlijke hulpbronnen, gebrek aan toegang tot de zee en zwak bestuur
als factoren die leiden tot armoede en fragiliteit. Collier legt een
sterk verband tussen armoede en conflict: “Seventy-three percent of
people in societies in the bottom billion have recently been through a
civil war or are still in one.” Collier benadrukt ook dat een zwakke
economie een zwakke staat in de hand werkt en voegt hieraan toe:
“Without growth, peace is considerably more difficult.” Grote
afhankelijkheid van de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen helpt
daarbij conflict te financieren en voorkomt dat een overheid
verantwoording aflegt. Al deze factoren dragen er ook aan bij dat landen
de kans missen om van globalisering te profiteren. Collier benadrukt in
dit verband dat ook goed bestuur economische kansen maar met mate kan
beïnvloeden: “Good governance and policy can help a country to
realise its opportunities, but they cannot generate opportunities where
none exists.”

Er zijn diverse ontwikkelingslanden waar deze spanningen potentieel
aanwezig zijn. De internationale gemeenschap moet bewuster omgaan met
dergelijke spanningen. Soms is het een acuut probleem, soms leven de
spanningen onder de oppervlakte. Ze moeten tijdig aan de orde worden
gesteld in de politieke dialoog. Gerichte ontwikkelingsprogramma’s

kunnen ook helpen spanningen tussen gemeenschappen te verminderen.

Box 1 geeft een overzicht van de landen in de categorie ‘Veiligheid en
Ontwikkeling’, conform de beleidsbrief ‘Een zaak van iedereen’
(31250, nr. 1).

Waarom aandacht voor fragiele staten?

De problemen in fragiele staten hebben grote gevolgen voor de lokale
bevolking, de regionale stabiliteit en de internationale gemeenschap.
Het is dan ook om meerdere redenen belangrijk om hieraan meer aandacht
te besteden:

In fragiele staten worden de ontwikkeling en veiligheid van mensen
bedreigd. Dit geldt vooral voor de allerarmsten. De Millenniumdoelen
zijn hier het moeilijkst te behalen. Volgens de Wereldbank bevindt 36%
van het totaal aantal mensen in extreme armoede, 33% van de kinderen
zonder basisonderwijs en 39% van de kindersterfte zich in fragiele
staten. Fragiele staten bereiken ook minder dan reguliere
ontwikkelingslanden gelijke deelname aan onderwijs van jongens en
meisjes. 

In fragiele staten worden mensenrechten vaak op grote schaal geschonden.
In veel gevallen kan of wil de overheid de verantwoordelijkheid voor
veiligheid, het handhaven van de rechtsorde, basisvoorzieningen en
economische ontwikkeling niet op zich nemen en ontbreekt het aan een
effectief mensenrechtenprotectiesysteem. De internationale gemeenschap
dient het respect voor fundamentele mensenrechten als uitgangspunt te
nemen voor de relatie tussen staat en burger.

De problemen in fragiele staten leiden vaak tot regionale instabiliteit.
De problemen kunnen gemakkelijk overslaan naar buurlanden. Zoals
Wereldbank-president Robert Zoellick onlangs zei: “As we have seen
most recently in South Asia and Africa, fragile states can create
fragile regions.” Gewelduitbarstingen, criminaliteit,
vluchtelingenstromen en economische crises hebben directe
grensoverschrijdende gevolgen, soms ook voor verafgelegen landen. Het
Grote Merengebied, de Hoorn van Afrika en het Midden-Oosten zijn goede
voorbeelden van gebieden waar fragiele staten grote gevolgen hebben voor
omliggende landen en de regionale stabiliteit.

Instabiliteit in fragiele staten heeft ook gevolgen voor Nederland.
Wanneer ze grensoverschrijdend terrorisme, vluchtelingenstromen en
internationale criminaliteit tot gevolg hebben, vormen ze een wereldwijd
veiligheidsrisico en zijn directe internationale en Nederlandse belangen
in het geding. Voorbeelden zijn er te over. In het Afghanistan van de
Taliban trof Al-Qaida de voorbereidingen voor de aanslagen van 11
september 2001 in de Verenigde Staten. In Colombia en Afghanistan
financieren militante groeperingen hun strijd met drugshandel. De
vluchtelingenstromen vanuit de sub-Sahara Afrika zorgen voor een
voortdurende toestroom van illegale migranten naar Europa. In die zin is
veiligheid van mensen in fragiele staten ook een nationaal belang. Ook
kunnen in landen die in conflict raken Nederlandse investeringen
verdwijnen en kan de toevoer van grondstoffen verstoord raken. Door de
wereldwijd toenemende mobiliteit en wederzijdse economische
afhankelijkheid is het niet mogelijk ons hiervoor af te sluiten. De
Nederlandse inzet in fragiele staten kan echter helpen deze nadelige
gevolgen te verminderen of voorkomen. Een actieve Nederlandse
betrokkenheid biedt dus ruimte om Nederlandse belangen in fragiele
staten gericht te beschermen.

De inzet van de internationale gemeenschap voor fragiele staten schiet
tekort. Terugdringen van fragiliteit kan alleen met betere
internationale samenwerking en sterker leiderschap. Internationale
organisaties kunnen politieke steun voor activiteiten in fragiele staten
mobiliseren en kunnen helpen de risico’s en lasten evenwichtiger te
verdelen. Ook moeten zij meer leiderschap tonen om de politieke dialoog,
de inzet op veiligheid, humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking
bij elkaar te brengen. Preventie moet eveneens beter aangepakt worden.
Zoals het gezegde luidt: “The more you sweat in peace, the less you
bleed in war.” Maar aan die internationale samenwerking moet nog veel
verbeteren. In hoofdstuk 4 wordt dieper ingegaan op de Nederlandse inzet
om de internationale gemeenschap effectiever te maken.

Doelstellingen van fragiele statenbeleid

In fragiele staten moet onder moeilijke omstandigheden aan het
verbeteren van de menselijke veiligheid worden gewerkt. Het einddoel is
dat de overheid voor de veiligheid van de bevolking kan zorgen, dat er
sprake is van een functionerende rechtsorde, de mensenrechten worden
nageleefd en dat basisvoorzieningen worden geleverd. Dat is ook een
Nederlands belang. Waar mogelijk zal Nederland inzetten op het opbouwen
van de staat. Maar wanneer de staat hierin niet kan of wil voorzien, is
internationaal leiderschap vereist en zullen internationale en
maatschappelijke organisaties deze verantwoordelijkheden op zich moeten
nemen. Als niet met de lokale overheid kan worden gewerkt (om morele
redenen of vanwege corruptie) kunnen maatschappelijke organisaties een
belangrijke rol vervullen.

Het Nederlandse fragiele statenbeleid richt zich op drie dimensies:

A. Het verbeteren van de veiligheid van burgers.

B. Het bijdragen aan een legitieme overheid met voldoende capaciteit.

C. Het creëren van vredesdividend.

Nederland levert daarnaast een grote humanitaire inzet op basis van
humanitaire noden. Deze hulp komt voor het grootste deel in fragiele
staten terecht. De Nederlandse inzet zal worden vormgegeven afhankelijk
van de situatie in de landen zelf en op basis van de samenwerking met
internationale en maatschappelijke partners.

De Nederlandse regering kiest bij de uitvoering voor een geïntegreerde
benadering, zoals is beschreven in de notitie ‘Wederopbouw na gewapend
conflict’ van 2005 (30075, nr. 1). Met het Ministerie van Defensie
bestaat reeds een intensieve werkrelatie op het gebied van vrede en
veiligheid. In nauw overleg met de andere Ministeries zal worden bezien
op welke manier bijgedragen kan worden aan de geïntegreerde benadering.
Paragraaf 2.1 zal nader ingaan op de geïntegreerde benadering.

A. Veiligheid van burgers

Een belangrijke doelstelling van het fragiele statenbeleid is het
vergroten van de veiligheid van burgers. In postconflict situaties gaat
het in eerste instantie om vredesopbouw. Daarbij gaat het om het
voorkomen van geweld en het bestendigen van de vrede door bij te dragen
aan stabiliteit en veiligheid. Uitgangspunt is dat de staat op
verantwoordelijke wijze het gebruik van geweld moet kunnen reguleren.
Veiligheid kan alleen tot stand worden gebracht als landen de capaciteit
en de wil hebben om de rechtsstaat te handhaven. Nederland en de
internationale gemeenschap kunnen bijdragen aan de veiligheid in
fragiele staten door bijvoorbeeld het uitzenden van internationale
vredesmissies en het uitvoeren van programma’s op het gebied van
Security Sector Reform (SSR), Disarmament, Demobilization and
Reintegration (DDR) en Armed Violence Reduction (AVR).

Internationale missies: Internationale crisisbeheersingsoperaties kunnen
zorgen voor meer stabiliteit en herstel van de rechtsorde. Ze kunnen ook
de basis leggen voor opbouw. Nederland draagt daarom bij aan VN-, NAVO-
en EU-missies. Voorbeelden zijn de EUFOR-missie in Tsjaad gericht op de
bescherming van vluchtelingen, de EULEX-missie in Kosovo gericht op de
capaciteitsopbouw en de ISAF-missie in Afghanistan, gericht op
stabilisatie en wederopbouw. Nederland draagt dankzij de militaire
deelname aan ISAF en de ontwikkeling van civiele initiatieven , onder
meer  door het inzetten van civiele expertise voor de opbouw van bestuur
en de veiligheidssector, het stimuleren van betrokkenheid van NGO’s en
het bedrijfsleven, bij aan de veiligheid in Afghanistan in het algemeen
en in de provincie Uruzgan in het bijzonder. Een ander voorbeeld is de
inzet van een Nederlands fregat voor de bescherming van
voedseltransporten naar Somalië. Volgens het onderzoek van Collier zijn
de baten van vredesmissies (economische groei, verhinderen negatieve
externe effecten) vele malen groter dan de kosten van deze operaties.
Maar ook zijn er in meer of mindere mate risico’s verbonden aan
dergelijke missies. Het mandaat en de beschikbare middelen moeten
afdoende zijn om effectief te kunnen optreden, conform de suggesties uit
het Brahimi-rapport van 2001 en het Global threats and challenges
rapport van 2005. Nederland kiest daarbij voor een geïntegreerde
aanpak. 

Security Sector Reform (SSR): Het doel van de hervorming van de
veiligheidssector (SSR) is om de krijgsmacht, politie, justitie, etc. in
staat te stellen hun taken uit te voeren en democratische controle over
de veiligheidssector te waarborgen. Volgens Collier dient deze vorm van
technical assistance zich juist op de veiligheidssector te richten,
omdat het geweldsmonopolie de kern van good governance vormt. Als de
staat pas op lange termijn voor voldoende veiligheid kan zorgen, kan met
buurtcomités of clan- en stamhoofden worden samengewerkt om de
veiligheid van burgers te verbeteren. Maar ook dit is niet zonder
risico. Het kan de staat ondermijnen en traditionele systemen van
rechtshandhaving en rechtspraak kunnen discriminatie en schendingen van
de mensenrechten als gevolg hebben bijvoorbeeld ten aanzien van de
positie van vrouwen. SSR-programma’s hebben een grote politieke
lading, omdat de controle over de sector van groot belang is voor de
machtsverhoudingen in een land. Soms zal gewerkt worden aan versterking
van de veiligheidssector op strategisch niveau, door bijvoorbeeld advies
aan de politieke of militaire leiding. Maar activiteiten kunnen ook
concreet capaciteit van onderaf helpen opbouwen. Nederland kan als
relatief kleine speler een rol spelen in SSR-programma’s, omdat we
minder geopolitieke ambities hebben en daardoor worden vertrouwd.
Nederland heeft op dit moment bijvoorbeeld SSR programma’s in Burundi
en Libanon, met specialisten van Defensie. Daarnaast stimuleert
Nederland onderzoek en wordt actief deelgenomen aan de
beleidsontwikkeling in internationale organisaties. In april 2008 was
Nederland het gastland van de internationale Whole of Government
SSR-conferentie die met de OESO en de NAVO werd georganiseerd.

Disarmament, Demobilisation, Reintegration (DDR): DDR-programma’s
brengen veiligheidsorganisaties terug tot de gewenste omvang in
overeenstemming met de taken en de beschikbare financiële middelen.
Nederland ondersteunt en financiert DDR-programma’s in multilateraal
verband en werkt met de organisaties International Alert, Clingendael en
het Institute for Security Studies aan betere vormgeving van
herintreding. Zo draagt Nederland bij aan het Multi-Country
Demobilization Reintegration Program (MDRP) programma in de Grote Meren.
Dit wordt nu omgezet in nationale programma’s in de DRC, Rwanda en
Burundi. Oud-strijders moeten alternatieve bestaansmogelijkheden worden
geboden, zodat demobilisatie en ontwapening effectief worden opgevolgd.
Maar vaak ontbreekt het aan de middelen voor reïntegratie, zodat
gemeenschappen de oud-strijders niet op kunnen vangen. DDR-programma’s
moeten niet alleen op oud-strijders worden gericht, maar alle groepen in
de samenleving omvatten, waaronder vrouwen en kinderen. 

Armed Violence Reduction (AVR): Met minder wapens in omloop, verminderen
de mogelijkheden voor geweld in fragiele staten. Daarmee wordt
bijgedragen aan ontwikkeling. Nederland steunt programma’s van
maatschappelijke organisaties om wapens van de straat te halen en de
veiligheid in lokale gemeenschappen te verbeteren. Ook steunt Nederland
de uitvoering van het VN-Actieprogramma inzake Kleine en Lichte wapens
en programma’s van UNDP en de UN Mine Action Group voor de opslag en
vernietiging van wapens en munitie. Daarnaast wordt gestreefd naar de
totstandkoming van een VN-verdrag voor wapenhandel en wordt bijgedragen
aan de ontwikkeling van controle-instrumenten, zoals het VN
vuurwapenprotocol. Nederland is één van de trekkers van de Geneva
Declaration on Armed Violence and Development, waarin wordt gestreefd
naar de integratie van veiligheidsvraagstukken in ontwikkelingsplanning.
Daarnaast moet worden bezien in hoeverre er raakvlakken bestaan met de
ontmijningsproblematiek in deze landen.

B. Een legitieme overheid met voldoende capaciteit

Het kernprobleem in fragiele staten is vaak dat de overheid onvoldoende
capaciteit en legitimiteit heeft en er geen effectief
mensenrechtenprotectiesysteem aanwezig is. De rechtsstaat staat onder
druk. Voormalig Afghaanse Minister van Financiën Ashraf Ghani stelt dat
mensen in falende staten: “know that it is the dysfunctional state
that stands between them and a better life.” Hij pleit voor een
sterke, legitieme overheid, met een sterk sociaal contract met de eigen
burgers en de internationale gemeenschap: “The first and most critical
compact is between a state and its citizens, providing and enforcing
citizens’ rights. The second compact is between a state and the
international community, to ensure adherence to international norms and
standards of accountability and transparency.” Tijdens de High-Level
Forum on Aid Effectiveness in Accra, Ghana op 2-4 september 2008
erkenden vertegenwoordigers van fragiele staten het grote belang van een
legitieme overheid. 

Wanneer er een legitieme overheid is met voldoende capaciteit,
beschikken samenlevingen over het politieke vermogen en de sociale
veerkracht om belangentegenstellingen zonder geweld te beslechten. Veel
fragiele staten zijn echter georganiseerd in netwerken van
maatschappelijke en religieuze organisaties, families, clans en
bedrijven op basis van cliëntelisme of patronage. Deze netwerken zijn
lang niet altijd democratisch in de Westerse zin van het woord, maar
kunnen een belangrijk sociaal vangnet vormen. In een op netwerken
gebaseerde samenleving kunnen grote groepen buitengesloten worden.
Daarom is de opbouw van een legitieme overheid met voldoende capaciteit
van belang. Nederland en de internationale gemeenschap kunnen het
politieke proces tussen de staat en de burgers bevorderen en de
capaciteit van de overheid versterken door dialoog en door gerichte
programma’s. 

Opbouw capaciteit van de overheid: Het doel van het opbouwen van de
overheidscapaciteit is dat de kernfuncties van de staat worden
uitgevoerd en dat de rechtsstaat wordt versterkt. Binnen de
donorgemeenschap bestaat veel ervaring met het versterken van de
capaciteit van overheidsinstellingen en veel van de bestaande
programma’s in reguliere ontwikkelingslanden kunnen ook worden
gebruikt in fragiele staten. Maar capaciteitsopbouw is vaak een proces
van meerdere jaren. Het risico in dergelijke situaties is dat te veel
externe consultants worden ingezet zonder dat de capaciteit van de
lokale instituties wordt versterkt. Daarom moet alleen op korte termijn
soms gebruik worden gemaakt van parallelle structuren, zoals
internationale en maatschappelijke organisaties, zonder dat de rol van
de overheid daarbij in het geding komt. Nederland kan, bij voorkeur in
multilateraal verband, steun verlenen aan capaciteitsprogramma’s voor
overheidsinstellingen door, bijvoorbeeld, het leveren van technische
assistentie en trainingen. Nederland kan ook direct een bijdrage leveren
aan de versterking van (staats)instituties die toezien op het
functioneren van de overheid zoals de rechterlijke macht, het parlement
of nationale mensenrechteninstituten. Nederland is van mening dat de VN
en de Wereldbank leidend zijn op dit gebied. In sommige gevallen kan het
geven van begrotingssteun in fragiele staten een belangrijke
katalyserende werking hebben, maar de risico’s moeten goed per geval
worden afgewogen (zie ook paragraaf 2.7).

Het bevorderen van een legitieme overheid door een politiek proces: De
legitimiteit kan worden vergroot door te werken aan een open politiek
proces, waarin op een vreedzame manier conflicten in de samenleving
worden beslecht. Via politieke dialoog kunnen internationale partners
als Nederland proberen dat politieke proces te bevorderen. Maar niet
alle partners willen of kunnen een dergelijke dialoog voeren. Soms is er
geen andere keuze dan de dialoog aan te gaan met de drivers of change,
mensen of organisaties die wel hervormingsgezind zijn. Vaak wordt
buitenlandse kritiek beschouwd als ongewenste inmenging in binnenlandse
aangelegenheden. Nederland wil daarom bij voorkeur in multilateraal
verband of in nauwe samenwerking met gelijkgestemde landen de politieke
dialoog vormgeven. Ook kan second track diplomacy worden ingezet:
informele diplomatie via mensen die dicht bij de regering staan, maar
geen officiële gezagsdragers zijn. Nederland steunt het VN Department
of Political Affairs in haar bemiddelingsrol. Bovendien implementeert
Nederland democratiseringsprojecten, bijvoorbeeld via het Netherlands
Institute for Multi-party Democracy, door steun aan bijvoorbeeld
voorlichtingsprojecten voor verkiezingen, lokale verkiezingscommissies
of, indirect, trainingen voor politieke partijen. Legitimiteit wordt ook
bevorderd door een transparant en verantwoord begrotingsbeleid.
Nederland kan hieraan bijdragen via technische ondersteuning van het
management van de publieke financiën en het streven naar
macroeconomische stabiliteit.

Ondersteunen van preventie en ‘transitional justice:’ Zowel de fase
die vooraf gaat aan conflict als de fase die volgt moeten meer aandacht
krijgen. Voorkomen is beter dan genezen en dat betekent meer aandacht
voor preventie. Voormalig hoog vertegenwoordiger in Bosnië, Paddy
Ashdown, schreef op basis van zijn ervaringen: “all major conflicts
are preceded by a period of instability. If we can control these better
we may make it easier to avoid a wider conflict.” Samenlevingen die
uit een conflict komen dienen vaak een balans te vinden tussen het
aanpakken van mensenrechtenschenders enerzijds en anderzijds de noodzaak
een nieuwe start te maken. Wat de juiste balans is dient de betrokken
samenleving in principe zelf te bepalen. Het is cruciaal dat
slachtoffers bij het maken van zulke keuzes een belangrijke stem hebben
en dat de uiteindelijke keuze de rechtsstaat helpt herstellen. Nederland
stimuleert nationaal ownership bij het vinden van een goede,
contextspecifieke balans tussen rechtvaardigheid, waarheidsvinding en
verzoening. Echter duurzame vrede is niet mogelijk zonder gerechtheid.
Waar het gaat om personen die betrokken zijn bij misdaden tegen de
menselijkheid, zoals opgesomd in het Statuut van Rome, kan van
straffeloosheid geen sprake zijn. In dat geval moeten landen tot
nationale berechting komen. Zonder dergelijke stappen moet
internationale berechting worden nagestreefd. Mensenrechten dienen vanaf
het begin onderwerp te zijn van de dialoog tussen de internationale
gemeenschap en het betreffende land. Nederland zet zich te allen tijde
in voor respect voor de fundamentele mensenrechten en herstel van de
rechtsstaat. In 2009 zal Nederland een conferentie organiseren over
transitional justice en SSR.

C. Het creëren van vredesdividend

Het creëren van vredesdividend heeft tot doel om de bevolking de
voordelen van vrede en stabiliteit te laten ervaren door betere
levensomstandigheden en werkgelegenheid. Waar mogelijk zal hiermee al
voor of tijdens het conflict moeten worden begonnen, omdat bijvoorbeeld
het creëren van werkgelegenheid voor jonge mannen kan bijdragen aan het
stoppen of voorkomen van conflicten. Met vredesdividend wordt beoogd de
voedingsbodem voor conflicten weg te nemen en draagvlak voor stabiliteit
te creëren. Resultaten op korte termijn zijn cruciaal. Het is daarom
belangrijk om de kloof tussen het verstrekken van humanitaire hulp en
ontwikkelingssamenwerking zo klein mogelijk te houden. Bij
vredesdividend moet enerzijds worden gedacht aan het opbouwen van
sociale voorzieningen, zoals infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs,
water en sanitatie. Anderzijds gaat het om het creëren van
werkgelegenheid en economische kansen door het opstarten van
activiteiten in bijvoorbeeld de landbouwsector of het midden- en
kleinbedrijf. Eveneens belangrijk is het wegnemen van belemmeringen op
het gebied van bijvoorbeeld rechtszekerheid en landregistratie. Ook
vrouwen moeten betrokken worden bij ontwikkelingsprogramma’s.

Niet iedereen zal gebaat zijn bij het scheppen van nieuwe economische
mogelijkheden. Zo kunnen militante groeperingen en corrupte ambtenaren
daardoor inkomstenbronnen verliezen. Sociaaleconomische ontwikkeling zal
daarom niet vanzelf gaan. Toch zijn er goede mogelijkheden voor
Nederland en de internationale gemeenschap om in fragiele staten
sociaaleconomische activiteiten op te zetten. Vaak kan daarbij gebruik
gemaakt worden van bestaande programma’s en instrumenten die ook in
reguliere ontwikkelingslanden worden uitgevoerd. Waar nodig kunnen
speciaal voor fragiele staten aparte regelingen worden getroffen en
nieuwe programma’s worden ontworpen. Op de lange termijn is tevens van
belang dat aan de macroeconomische voorwaarden voor economische
ontwikkeling wordt voldaan. De volgende onderdelen zijn bij het
genereren van vredesdividend van belang:

Kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw: Post-conflict landen en
fragiele staten zijn in de periode direct na de beëindiging van
conflict of crisis nog erg kwetsbaar. In deze fase moet er veel tegelijk
gebeuren: noodhulp is vaak nog nodig en er moet voor de veiligheid van
mensen worden gezorgd. Daarnaast moet de lokale capaciteit voor goed
bestuur worden opgebouwd en het fundament gelegd worden voor wederopbouw
en sociaaleconomische ontwikkeling. Het is in deze periode tussen
noodhulp en wederopbouw dat leiderschap en verantwoordelijkheden van de
internationale gemeenschap vaak onduidelijk zijn. Om deze kloof tussen
humanitaire hulp en wederopbouw te overbruggen moet worden voortgebouwd
op de netwerken en investeringen die voor de humanitaire hulp zijn
opgebouwd. Daarnaast moet continue financiering voor de eerste fase van
de wederopbouw zeker worden gesteld. Volgens Nederland kan deze kloof
het beste worden overbrugd door een multilaterale aanpak en het opzetten
van flexibele fondsen. Daarbij heeft de VN-noodhulporganisatie OCHA een
duidelijk leidende rol in de humanitaire fase en zijn de Wereldbank en
regionale banken leidend als sprake is van een stabiel
ontwikkelingstraject. Voor de fase ertussen ziet Nederland, conform het
rapport over VN-hervormingen‘Delivering as One’, een belangrijke
leidinggevende rol weggelegd voor de VN-ontwikkelingsorganisatie UNDP.
Daarom steunt Nederland praktische pilots om in cruciale landen te
zorgen voor een goed verloop van de eerste opbouwfase. Voorbeelden zijn
de succesvolle pilot voor vroege wederopbouw in Oost-DRC en het Soedan
Recovery Fund. Daarnaast steunt Nederland de kloof door het versterken
van het Bureau for Crisis Prevention and Recovery van de UNDP en het
UNICEF programma voor (post)conflictlanden op onderwijsgebied. Hoofdstuk
4 gaat verder in op de rol van de internationale organisaties in de
verschillende fases.

Ontwikkeling voor zowel mannen als vrouwen: Het is vooral van belang dat
ook vrouwen de effecten van stabiliteit terugzien in het dagelijkse
leven en betrokken worden bij het zoeken naar oplossingen. In fragiele
staten zijn het vaak juist vrouwen die goed op de hoogte zijn van de
behoeftes die in lokale gemeenschappen leven, de sociale knelpunten voor
ontwikkeling kennen en economisch actief zijn. Zoals de Wereldbank
aangeeft: ‘gender is smart economics’. Maar daar blijft het niet
bij. In veel landen is de moedersterfte nog onaanvaardbaar hoog, zijn er
veel slachtoffers van seksueel geweld en weduwen die onder moeilijke
omstandigheden een gezin moeten onderhouden. Ook worden meisjes vaker
buiten gesloten van onderwijs dan jongens. Nederland streeft er daarom
naar dat sociaaleconomische programma’s in fragiele staten aandacht
besteden aan een gelijkwaardige rol voor vrouwen conform het actieplan
voor de uitvoering van Veiligheidsraadresolutie 1325. Daarbij moet
aandacht worden besteed aan sexuele en reproduktieve rechten en
gezondheid. Vandaar dat Nederland een grote donor blijft van het
VN-bevolkingsfonds (UNFPA) en hun activiteiten in fragiele staten
steunt. Nederland zal ook andere manieren zoeken om hier positieve
stappen te beïnvloeden, zoals het opnemen van gender in SSR en de steun
voor ziekenhuizen voor verkrachte vrouwen in Oost-DRC.

Het stimuleren van de private sector, werkgelegenheid, groei en
verdeling is in fragiele staten in het bijzonder van belang, omdat er
vaak sprake is van hoge werkloosheid en ongelijke kansen die een bron
van conflict kunnen zijn. Groepen mogen niet worden bevoorrecht op basis
van etnische lijnen, religie of geslacht. Zowel winnaars als verliezers
van een conflict moeten kunnen profiteren van de vrede. In het bijzonder
vragen vrouwen, jongeren, oud-strijders en ontheemden aandacht. Ook een
oneerlijke verdeling van baten uit natuurlijke hulpbronnen, waaronder
landrechten en energiebronnen, kan leiden tot ontstaan van conflicten,
omdat dit vaak gepaard gaat met illegaliteit en criminaliteit. Nederland
draagt in meerdere landen bij aan private sector ontwikkeling,
bijvoorbeeld door kredietverstrekking aan het midden- en kleinbedrijf en
door financiering van werkgelegenheidsprogramma’s. Nederland pleit
ervoor dat de Wereldbank in samenwerking met regionale
ontwikkelingsbanken een katalyserende rol op dit terrein speelt. Door
capaciteitsopbouw kan de economische wet- en regelgeving en de
markttoegang voor producten worden verbeterd. Ook moet infrastructuur
worden aangelegd. De rol voor het internationale bedrijfsleven zal in de
eerste jaren na conflict vaak beperkt zijn vanwege het ongunstige
ondernemingsklimaat en de geringe koopkracht. Desondanks kunnen
Nederlandse bedrijven een waardevolle bijdrage leveren. Nederland wil
bedrijven daarom ondersteunen bij hun activiteiten in fragiele staten.
Voorbeelden daarvan zijn de bedrijfsleveninstrumenten PSI+ faciliteit,
ORIO en het Fonds Economische Opbouw Uruzgan (FEOU). Voorbeelden van
projecten in partnerlanden zijn het saffraanproject in Afghanistan en
het bloemenproject in Gaza. Ook wordt in dit verband verwezen naar de
beleidsbrief ‘Landbouw, rurale ontwikkeling en voedselzekerheid, die
de Ministers van Ontwikkelingssamenwerking en Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit aan de Kamer hebben gezonden.

De opbouw van basisvoorzieningen is een belangrijk onderdeel van het
creëren van vredesdividend. Verbetering van onderwijs, gezondheidszorg,
water- en sanitatie en infrastructurele projecten werpt echter meestal
pas op middellange termijn zijn eerste vruchten af. Desondanks kunnen
zichtbare investeringen op deze deelterreinen een duidelijk positief
signaal afgeven aan de bevolkingen en daarmee de stabiliteit ten goede
komen. Nederland steunt een speciale faciliteit van UNICEF voor het
opbouwen van onderwijscapaciteit en scholen in conflictgebieden, en
draagt bij aan verschillende trustfunds voor sociaaleconomische
ontwikkeling, bijvoorbeeld in Soedan en Afghanistan. Nederland
investeert hierin vooral via multilaterale fondsen. Effectiviteit staat
daarbij voorop. Vandaar dat Nederland recent bij Wereldbank en VN heeft
aangedrongen op meer capaciteit in fragiele staten om hun leidende rol
waar te maken. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan. Naast
multilaterale fondsen is het ook mogelijk dat Nederland een bijdrage
levert via programma’s van maatschappelijke organisaties.

Duurzame ontwikkeling vraagt om een sterk maatschappelijk middenveld,
als pleitbezorger van mensenrechten en van de minder bedeelden in de
samenleving. In veel moeilijke situaties zijn het niet-gouvernementele
organisaties (NGO’s) die nog werk kunnen verrichten. Zij zijn
belangrijke partners voor de Nederlandse inzet in fragiele staten,
bijvoorbeeld wanneer niet met de overheid van een land kan worden
gewerkt. NGO’s kunnen voor sociale voorzieningen zorgen, maar zijn ook
als geen ander in staat om het maatschappelijk middenveld vanaf de
onderkant op te bouwen. Daarmee wordt bijgedragen aan de legitimiteit
van het politieke proces. Daarbij is het wel van belang dat afstemming
plaatsvindt tussen activiteiten, zodat de rol van een zwakke overheid
niet wordt ondergraven. In Zuid-Soedan of Oost DRC bijvoorbeeld is van
groot belang dat de inspanningen ook bijdragen aan het creëren van een
sterkere overheid op basis van een sterk sociaal contract. Nederland
streeft naar het ondersteunen van en samenwerken met NGO’s in fragiele
staten. Hiervoor is onder het Schokland-initiatief ‘Kennisnetwerk
Vrede, Veiligheid en Ontwikkeling’ gestart. Om regelmatig overleg te
faciliteren zal Nederland landenplatforms opzetten, waarin
maatschappelijke partijen en overheidsinstellingen, vertegenwoordigd
zullen zijn. Nederland steunt NGO’s bij het leveren van basisdiensten,
m.n. tijdens de overgangsfase tussen humanitaire hulpverlening en
duurzame ontwikkeling. Ook steunt Nederland projecten om onafhankelijke
media te stimuleren. De strategische samenwerking met het
Medefinancieringsstelsel (MFS) en de Strategische Alliantie
Internationale Organisaties (SALIN) zal worden verdiept met als doel de
inspanningen te richten op de landen in het profiel veiligheid en
ontwikkeling. Waar nodig zal de strategische samenwerking worden
uitgebreid tot nieuwe NGO’s. Ook zal aandacht worden geschonken aan
NGO’s die zelf als gevolg van hun activiteiten onder vuur liggen. In
deze landen zal Nederland zich inzetten voor de implementatie van de
EU-Richtlijnen inzake de Bescherming van Mensenrechtenverdedigers.



Anders werken voor fragiele staten

Effectief werken in fragiele staten vereist vooral anders werken. Het
vergt concepten en instrumenten die passen bij de weerbarstige, complexe
problemen in fragiele staten. De OESO/DAC principles for good
international engagement in fragile states and situations zijn hierbij
leidend. De uitgangspunten voor anders werken in fragiele staten zijn:

Geïntegreerde benadering

Lokale partners, lokale prioriteiten.

Contextspecifieke benadering en politieke sensitiviteit.

Snelheid, flexibiliteit en langdurige betrokkenheid.

Multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig.

Preventie.

Verantwoord risico’s nemen.

In de volgende paragrafen zullen deze uitgangspunten worden vertaald in
concrete instrumenten voor het buitenlands beleid. Deze zijn soms nog
volop in ontwikkeling. 

2.1 Geïntegreerde benadering 

De problemen in fragiele staten worden vaak veroorzaakt door een complex
van factoren. Interventies voor het verbeteren van veiligheid, de opbouw
van de staat en sociaaleconomische ontwikkeling moeten elkaar onderling
versterken. Het belang van geïntegreerd werken geldt zowel voor
donorlanden, als voor de lokale overheid en internationale gemeenschap.
Een goede internationale donorcoördinatie is ook in fragiele staten van
groot belang. Een voorbeeld van een praktisch coördinatiemechanisme is
het Joint Donor Office in Zuid-Soedan (Juba). Voor het Nederlandse
geïntegreerde beleid is de basis gelegd in de notitie ‘Wederopbouw na
gewapend conflict’ van 2005 (30075, nr. 1). Aan de basis van het
Nederlandse geïntegreerde beleid in fragiele staten staat de zogenaamde
Whole of Government benadering, met betrokkenheid van diverse
ministeries. Bij het werken in fragiele staten is het van belang dat de
doelstellingen en activiteiten in de verschillende sectoren nauw op
elkaar aansluiten. Het uitgangspunt van de Nederlandse geïntegreerde
benadering is dat op basis van de behoefte wordt bezien op welke
mogelijkheden er zijn voor departementen om bij te dragen aan de
uitvoering van het fragiele statenbeleid en de Meerjaren Strategische
plannen. De volgende stappen geven aan op welke manier dit concreet
vormgegeven wordt:

De interdepartementale Stuurgroep Veiligheidssamenwerking en Wederopbouw
(SVW) is uitgebreid met de departementen Justitie, Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties en Financiën. De departementen Defensie, Economische
Zaken, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking, maakten reeds
deel uit van de SVW. 

Het Nederlandse bilaterale beleid in fragiele staten is voor de
middellange termijn vastgesteld in het Meerjarig Strategisch Plan
(MJSP). De ambassades spelen een hoofdrol bij de opstelling en de
uitvoering van deze plannen, die in de SVW met de betrokken ministeries
zullen worden afgestemd. In de landen in categorie ‘Veiligheid en
Ontwikkeling’ zullen regelmatig analyses plaatsvinden en, indien
nodig, zal het beleid kunnen worden geïntensiveerd of bijgestuurd.

Er bestaat een intensieve relatie tussen het Ministerie van Defensie,
Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking, met als belangrijk
voorbeeld de civiel-militaire samenwerking in Afghanistan. Defensie
speelt ook een belangrijke rol op het gebied van internationale
crisisbeheersingsoperaties, zoals in Uruzgan en tijdelijk in Tsjaad. Met
de Koninklijke Marine wordt nauw samengewerkt om de veiligheid van de
humanitaire hulpstromen naar Somalië te verzorgen. Op SSR-gebied speelt
Defensie een belangrijke adviserende rol door het leveren van experts.
Een goed voorbeeld daarvan is Burundi, waar Nederland een belangrijke
rol speelt bij de hervorming van de veiligheidssector. Nederland streeft
ernaar om, waar nodig, een gezamenlijk analyse en planning voor de
civiele en de militaire inzet tot stand te brengen.

In samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken zijn de
bedrijfsleveninstrumenten PSI+ faciliteit, ORIO en het Fonds Economische
Opbouw Uruzgan (FEOU) opgezet en kunnen bedrijven worden gefaciliteerd
bij de financiering en uitvoering van wederopbouwactiviteiten. Het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij kan worden betrokken
bij de ontwikkeling van de landbouwsector in fragiele staten. Landbouw
is in veel landen een van de eerste sectoren die voor werkgelegenheid en
groei kunnen zorgen. Zo wordt samen met LNV bezien of alternatieve
projecten kunnen worden ontwikkeld in Afghanistan.

In samenwerking met de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties kunnen afhankelijk van de beschikbaarheid politie en
justitie-experts worden ingezet in fragiele staten. Zo dragen
KLPD-agenten bij aan de opbouw in Uruzgan en worden regelmatig
justitiële deskundigen uitgezonden in het kader van Europese missies.

Om beter in te kunnen spelen op de vraag naar deskundigheid en voor het
vergroten van de capaciteit heeft de regering het voornemen om een pool
van civiele deskundigen op te richten op het gebied van politie,
justitie, capaciteitsopbouw, private sector ontwikkeling en andere
relevante terreinen. Nadere invulling zal afhangen van de verdere
inhoudelijke en organisatorische uitwerking van de pool en de
inventarisatie van kosten, behoefte en aanbod, waarmee op korte termijn
een begin zal worden gemaakt. Deze voorgenomen pool zou kunnen worden
opgericht naast de reeds bestaande pool van het Ministerie van Defensie
op het gebied van SSR.

Ter ondersteuning van de beleidsintensivering voor fragiele staten heeft
het Ministerie van Buitenlandse Zaken een Eenheid Fragiliteit en
Vredesopbouw (EFV) opgericht. Deze eenheid is verantwoordelijk voor het
coördineren en ondersteunen van de Nederlandse inzet in fragiele staten
en zal daarbij nauw samenwerken met ambassades, Ministeries en
maatschappelijk en internationale organisaties. De EFV wordt ondersteund
door detacheringen van experts.

2.2 Lokale partners, lokale prioriteiten

Externe partijen kunnen de opbouw van een fragiele staat niet bepalen;
de mensen in het land zullen het vooral zelf moeten doen. Internationale
interventies zullen waar mogelijk nauw moeten aansluiten bij de lokale
prioriteiten van overheid en samenleving. Maar wanneer de capaciteit of
de politieke wil van de overheid tekort schiet, is internationaal
leiderschap vereist. Soms is het zelfs onontkoombaar dat de
internationale gemeenschap, in het belang van de bevolking en met een
mandaat van de Veiligheidsraad, in een tijdelijk overgangsbestuur
voorziet. Maar lokaal ownership staat ook in fragiele staten voorop.
Afhankelijk van de situatie in een land moet een goede balans tussen het
lokale ownership en goed internationaal leiderschap worden gevonden. Hoe
is dat te bereiken?

Op basis van een inschatting van de politieke wil, kan de internationale
gemeenschap een kritische politieke dialoog met de overheid voeren.
Hiervoor kan Nederland, voor zover mogelijk, invloed uitoefenen in
multilaterale fora, zoals de VN of de EU of gebruik gemaakt worden van
bilaterale instrumenten.

Maar vaak zal dit niet voldoende zijn en zullen voor de dialoog ook
partners buiten de overheid moeten worden gevonden (drivers of change).
Kwesties als verdeling, mensenrechten en corruptie kunnen op die manier
aan de orde worden gesteld. Daarnaast kunnen de activiteiten van deze
organisatie financieel worden gesteund. Goede voorbeelden zijn de steun
aan anticorruptieorganisaties, zoals AMAN in de Palestijnse gebieden, en
organisaties in Guatemala die racisme en discriminatie bestrijden.

De internationale gemeenschap moet zoveel mogelijk aansluiten bij de
lokale prioriteiten (alignment). Daarvoor is een goede nationale
beleidsdialoog van belang. Om dit te bereiken kunnen projecten worden
gesteund gericht op de versterking van de legitimiteit en de
effectiviteit van het bestuur. Daarbij is aandacht voor bijvoorbeeld
decentralisatie en de rol van het maatschappelijk middenveld cruciaal.

Door het ondersteunen van het maatschappelijk middenveld in de landen
zelf kan niet alleen worden gezorgd voor een sociaaleconomisch vangnet,
maar kunnen ook belangengroeperingen worden ondersteund, waarmee de
overheid in het politieke proces rekening moet houden (voice).

2.3 Contextspecifieke benadering en politieke sensitiviteit

De problemen in fragiele staten zijn voor een groot deel historisch
bepaald. Iedere fragiele staat heeft andere kenmerken. Blauwdrukken voor
oplossingen bestaan niet (geen one-size-fits-all). Nog meer dan in
andere, stabielere ontwikkelingslanden geldt dat we, in de woorden van
William Easterly, ‘searchers’ en niet ‘planners’ moeten zijn.
Het gaat om het bescheiden zoeken naar oplossingen, niet om het stellen
van onhaalbare doelen. Een grondige analyse van de lokale politieke
situatie dient de mix van interventies te bepalen. Daarvoor is
informatie uit diverse bronnen nodig, inclusief de lokale bevolking,
overheidsinstanties, het maatschappelijk middenveld en internationale
organisaties. Hoe moet dit worden vormgegeven?

Waar nodig zal meer gebruik gemaakt worden van lokale experts en
informanten. Een goed voorbeeld is het benoemen van tribale adviseurs in
Afghanistan die voor waardevolle informatie zorgen.

Analyse van de informatie moet een continu inzicht geven in de
ontwikkeling en samenhang tussen politieke, sociaaleconomische en
veiligheidsfactoren in een land. Dit is van belang om richting te geven
aan het beleid, het waar nodig bij te stellen en risico’s te
reduceren. Experts zullen worden ingezet om actiegerichte analyses op te
stellen in diverse fragiele staten. Ook het Post-conflict Needs
Assessment instrument, ontwikkeld door de VN en de Wereldbank, geeft
daarvoor een algemeen kader.

Op basis van samenwerking in het kader van de zogeheten
Schokland-initiatieven zal de optie van een database met ervaringen van
Nederlandse interventies in conflictgebieden worden bekeken. Deze zal
worden benut voor het verbeteren van beleid, het reduceren van
risico’s en het verbeteren van monitoring en evaluatie. 

2.4 Snelheid, flexibiliteit en langdurige betrokkenheid

Volgens de OESO is internationale hulp nog steeds te afhankelijk van de
regelgeving en budgetcyclus van donorlanden. Hierdoor is de
internationale gemeenschap vaak niet in staat om snel en flexibel op te
treden en verbintenissen voor de langere termijn aan te gaan. Ook is de
overgang van het verstrekken van humanitaire hulp naar het bijdragen aan
de wederopbouw van een land vaak onvoldoende. Juist in fragiele staten
moet vaak snel worden opgetreden en stabiliteit worden bevorderd. De
inzet in deze landen is een kwestie van lange adem. De opbouw van
overheidscapaciteit is een proces van vallen en opstaan. Effectieve
samenwerking tussen donoren op het gebied van analyse, politieke dialoog
en uitvoering is essentieel. En praktische structuren voor
donorcoördinatie zijn nodig, omdat bij fragiele staten de capaciteit
van de overheid vaak nog geringer is dan in andere ontwikkelingslanden.
Hoe kan hieraan worden bijgedragen?

Snelle en flexibele inzet van mensen en middelen: In eerste instantie
zal worden bezien of met de bestaande bezetting van de posten kan worden
volstaan om invulling te geven aan het fragiele statenbeleid. Wanneer
echter meer capaciteit en expertise nodig is, kunnen posten in fragiele
staten permanent worden versterkt. De posten in Kabul, Kinshasha en
Bujumbura zijn permanent versterkt. Waar nodig zullen ambassades ook
worden versterkt door tijdelijke menskracht ter beschikking te stellen.

Het stabiliteitsfonds wordt in 2008 procedureel gestroomlijnd op basis
van de recente evaluatie. Verder zal het stabiliteitsfonds meer gaan
inspelen op de positieve rol die vrouwen kunnen vervullen. De algemene
criteria worden op dit punt aangescherpt en een krachtige lobby wordt
gevoerd bij internationale partners om bij projectvoorstellen duidelijk
aandacht te besteden aan gender-vraagstukken.

Sommige posten krijgen de beschikking over flexibele middelen uit het
stabiliteitsfonds om beter in te kunnen spelen op de actualiteit.

Nederland kan de effectiviteit van haar beleid verhogen door
uitwisseling van ideeën en nauwe samenwerking in het veld met partners,
zoals internationale en Nederlandse maatschappelijke organisaties en
bedrijven. Voorbeeld hiervan zijn de akkoorden over veiligheid en
ontwikkeling gesloten in het kader van Schokland.

2.5 Multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig

De internationale gemeenschap is vaak huiverig om de vingers aan
fragiele staten te branden. Multilaterale inzet komt daardoor vaak laat
tot stand. Toch is de leidraad voor de Nederlandse inzet: multilateraal
waar mogelijk, bilateraal waar nodig. Het zijn vaak coalities van
gelijkgezinden die multilaterale inzet mogelijk maken. Zo overleggen EU
en VN over de volgende stappen in Somalië. De voorkeur gaat uit naar
een multilateraal kader vanwege schaalvoordelen en coördinatie, het
politieke gewicht, de betere garantie voor structurele inzet op de lange
termijn en verdeling van lasten en risico’s. Maar er moet nog veel
worden verbeterd. Humanitaire hulpverlening en ontwikkelingssamenwerking
moeten beter op elkaar aansluiten. De verschillende
verantwoordelijkheden in de internationale gemeenschap dienen
duidelijker te worden verdeeld. Nederland ziet de VN als de natuurlijke
leider in de eerste fase van de wederopbouw (early recovery). Het is
bovendien noodzakelijk dat de VN en de Wereldbank de uitvoering van
multilaterale fondsen verbeteren. Daarnaast wordt gewerkt aan
controlemechanismen die de negatieve effecten van industriële bedrijven
in fragiele staten beperken op het gebied van handel in grondstoffen en
kleine wapens. In hoofdstuk 4 wordt uitgebreid ingegaan op de
Nederlandse inzet in internationaal verband.

2.6 Preventie

Preventie van conflicten en crises is moeilijk. Negatieve ontwikkelingen
worden vaak te laat onderkend of er kan niet op tijd op worden
gereageerd. De internationale gemeenschap is doorgaans niet in staat om
tijdig en adequaat te reageren op de eerste signalen. De recente
ontwikkelingen in Kenia hebben dit laten zien. Een relatief welvarend
ontwikkelingsland bleek grote sociale spanningen niet de baas te kunnen.
Het verbeteren van mogelijkheden om conflicten te voorkomen is van groot
belang. Eenmaal opgelaaide conflicten zijn weerbarstig en wederopbouw is
kostbaar. Effectieve preventie betekent het tijdig onderkennen van
problemen, voldoende wil tot actie binnen de internationale gemeenschap
en ontvankelijke lokale partners. De eerst regel is natuurlijk: do no
harm. De internationale hulp moet niet bijdragen aan de spanningen
tussen bevolkingsgroepen. Hoe kan hieraan worden bijgedragen? 

Early warning, vroegtijdige bemiddeling en agendering in internationale
organisaties kunnen conflicten voorkomen. De VN heeft hierbij een
leidende rol, in samenwerking met regionale organisaties als de AU. In
overleg met het VN Department of Political Affairs beziet Nederland de
mogelijkheden om de rol van de VN op dit vlak te versterken. 

Nederland zal waar nodig sluimerende conflicten aan de orde stellen door
deze te agenderen in multilateraal verband, zoals binnen de EU of de VN,
of door er in nauwe samenwerking met gelijkgestemde landen aandacht voor
te vragen.

Maatschappelijke organisaties kunnen worden ondersteund die bijdragen
aan onafhankelijke informatievoorziening over de ontwikkelingen in een
land en projecten uitvoeren die gericht zijn op het tegengaan van
onderliggende oorzaken van de problemen in fragiele staten. Dit kan in
het kader van de al genoemde Schokland-akkoorden. Soms kunnen eilanden
van stabiliteit worden gesteund om uitbreiding van conflicten te
voorkomen.

2.7 Verantwoord risico’s nemen

De risico’s van werken in fragiele staten zijn groter dan in andere
ontwikkelingslanden. Er is sprake van aanzienlijke risico’s voor
medewerkers die er aan de slag gaan. De politieke risico’s zijn ook
groter, omdat de betrokken staat zwak is en de politieke situatie
instabiel. De beheersrisico’s zijn groot, omdat de capaciteit van de
overheid en de uitvoerende organisaties vaak kleiner is dan in reguliere
ontwikkelingslanden. Daardoor is er een grotere kans op een onjuiste
besteding van middelen en corruptie. Ook zijn er risico’s verbonden
aan de doelmatigheid van interventies. De kans bestaat immers dat de
algemene situatie in het land verslechtert in plaats van verbetert,
waardoor internationale interventies uiteindelijk toch te niet worden
gedaan.

De risico’s zijn groter, maar de baten kunnen ook aanzienlijk groter
zijn. Internationale betrokkenheid is van groot belang om voor de
noodzakelijke verandering te zorgen. Deze landen hebben laten zien het
niet alleen te kunnen bolwerken. Fragiele statenbeleid vraagt dus om een
goede balans tussen het streven naar resultaten, de bereidheid om
risico’s te accepteren en de capaciteit om deze te beperken. Hoe gaat
Nederland hier mee om?

Nederland probeert sneller middelen ter beschikking te stellen als deze
een cruciale rol spelen bij het bestrijden van fragiliteit. Dat betekent
dat Nederland zich soms al verbindt aan plannen, terwijl deze nog nadere
uitwerking vergen. Nederland zal hierbij gefaseerd te werk gaan door
duidelijke voorwaarden te verbinden aan een vroegtijdige toezegging. Een
goed voorbeeld is de Nederlandse bijdrage, als eerste donor, aan het
stabilisatieprogramma in Oost-DRC. De Nederlandse bijdrage ondersteunde
een vredesakkoord tussen de strijdende partijen in Oost-DRC en hielp
daarmee de situatie te stabiliseren. 

Risico’s kunnen gedeeld worden door samen op te trekken. De Wereldbank
kan daarbij als toezichthouder optreden. Soms zal Nederland bijdragen
aan multilaterale trustfunds, terwijl de exacte liquiditeitsbehoefte en
de voor elke donor te claimen resultaten nog onduidelijk zijn. Toch zijn
bijdragen aan zulke fondsen, zoals het Peacebuilding Fund, verantwoord.
Als Nederland samenwerkt met anderen in multi-donor trustfunds, dan zal
dit bij de resultatenverantwoording duidelijk moeten worden gemaakt. 

Het is van belang dat risico’s vooraf duidelijk worden
geëxpliciteerd, zodat, indien nodig, tijdig bijgestuurd kan worden. Het
doel is de risico’s inzichtelijk te maken en de mate van
risicoacceptatie en risicobeheersing in te schatten. Dit zal worden
vormgegeven in het kader van de meerjarig strategische plannen (MJSP) en
de track records, maar ook als onderdeel van de evaluatie & monitoring
van programma’s.

Soms zal een grotere bereidheid nodig zijn om risico’s te managen. Een
goed voorbeeld daarvan is de Afrikaanse Unie in Ethiopië. Deze heeft
een belangrijke rol te vervullen, maar heeft vanwege
capaciteitsproblemen moeite om tijdig aan haar rapportageverplichtingen
te voldoen. In een dergelijk geval kan beredeneerd worden afgeweken van
het toepassen van het sanctiebeleid, terwijl tegelijkertijd afspraken
worden gemaakt over de wijze waarop kan worden bijgedragen aan
capaciteitsopbouw, bijvoorbeeld door het inschakelen van externe
experts.

Begrotingssteun kan in fragiele staten bijdragen aan de opbouw van de
overheid, bijvoorbeeld als daarmee salarissen van leraren, medisch
personeel en ambtenaren kunnen worden betaald. Het is bespreekbaar als
aan minimumvoorwaarden wordt voldaan en als het helpt de capaciteit van
de overheid te vergroten. Het partnerland moet een duidelijk commitment
tonen aan armoedebestrijding en er moet sprake zijn van een effectieve
dialoog. Bovendien moet aannemelijk worden gemaakt dat de bijdrage
daadwerkelijk van belang is voor de stabiliteit en veiligheid in het
land. Tot slot kan begrotingssteun in principe alleen in multilateraal
verband worden gegeven en moet zeker gesteld worden dat het geld op de
juiste plaats terecht komt. Recent voorbeeld van een dergelijke aanpak
is Burundi, waar Nederlandse begrotingssteun via de Wereldbank de
regering helpt vredesdividend te tonen aan de bevolking. Deze benadering
past bij de in Accra overeengekomen uitgangspunten dat lokale
bestuursstructuren moeten worden gebruikt en versterkt.

Een risico georiënteerde aanpak omvat ook een heldere afweging van
financieringskanalen. Wanneer de ruimte voor begrotingssteun aan
fragiele staten beperkt is zal de beleidsintensivering vooral via
multilaterale kanalen moeten worden gerealiseerd. Ook is steun aan
maatschappelijke organisaties mogelijk, wanneer dit nodig is voor het
bestrijden van fragiliteit.



Nederlandse inzet in partnerlanden

Door directe activiteiten in partnerlanden levert Nederland een bijdrage
aan ontwikkeling in fragiele staten. Net als in de overige
ontwikkelingslanden wordt het bilaterale beleid in fragiele staten voor
de middellange termijn vastgesteld in het Meerjarig Strategisch Plan
(MJSP). Het voornemen van de regering is intensivering van de inzet in
deze landen. De mate waarin deze intensivering in de komende jaren zal
plaatsvinden, hangt af van de concrete mogelijkheden in deze landen. In
box 4 wordt een overzicht gegeven van de Nederlandse financiële inzet
in de prioritaire fragiele landen in 2008.

 

De landenprogramma’s worden ieder jaar beoordeeld op basis van de dan
bestaande inzichten en financieringsmogelijkheden. De aard van de
samenwerking in fragiele landen brengt met zich mee dat uitgaven
moeilijk ver in de toekomst kunnen worden gepland. Omstandigheden in
deze landen vragen om een constante aanpassing van de planning aan de
realiteit op dat moment. Uiteraard geldt dat de Nederlandse inzet in de
fragiele staten niet alleen door middel van meer financiële middelen
wordt vormgegeven. Het is ook van belang dat anders te werk wordt
gegaan, zoals in hoofdstuk 2 is weergegeven.

In de beleidsbrief ‘Een zaak van iedereen’ heeft Nederland een
pragmatische keuze gemaakt voor de landen die in de categorie
‘Veiligheid en Ontwikkeling’ vallen. Bij deze keuze is rekening
gehouden met de doelstellingen van fragiele statenbeleid, de historische
betrokkenheid van Nederland in deze landen en de mate waarin de
internationale gemeenschap en Nederland een rol kunnen spelen om
verschil te maken in de ontwikkeling van deze landen. Achtereenvolgens
zal nu een kort overzicht worden gegeven van de landenprogramma’s in
de negen landen in de categorie ‘Veiligheid en Ontwikkeling’.

3.1 Afghanistan 

Afghanistan is één van de meest fragiele staten ter wereld. Na 32 jaar
conflict werd in 2001 het Bonn-akkoord gesloten. Dit voorzag Afghanistan
en de internationale gemeenschap van een roadmap voor veiligheid, goed
bestuur en wederopbouw. De realiteit in Afghanistan is echter
weerbarstig gebleken. In de Nederlandse visie is de internationale
missie in Afghanistan niet gericht op een militaire overwinning op de
Taliban, maar op het versterken van de Afghaanse overheid, het helpen
verbeteren van de veiligheidssituatie, o.a. door de inzet van
Nederlandse militairen in Uruzgan, en het stimuleren van de wederopbouw
en goed bestuur. Dat is ook de essentie van de Nederlandse
geïntegreerde aanpak in Afghanistan: duurzame vrede in Afghanistan is
een kwestie van lange adem en valt niet met uitsluitend militaire
middelen te bereiken. Opbouw van veiligheidstroepen, bestrijding van
corruptie en drugs en versterking van het bestuur zijn daarbij de grote
uitdagingen. Vooral verbetering van bestuur zal een kwestie van lange
adem zijn; hier ligt de sleutel tot duurzame wederopbouw. De rol van de
VN behoeft nog verdere versterking. Nederland is, vooral vanwege de
militaire inzet, een kleine maar relatief belangrijke partner en zal
zich inzetten op de volgende terreinen: 

Veiligheidsdimensie: de Taliban en andere gewapende groeperingen en de
illegale drugsteelt zorgen in Afghanistan voor voortdurende
instabiliteit. Dit bemoeilijkt de wederopbouwinspanningen van de
regering en de internationale gemeenschap. Het doel van de ISAF-missie
is de Afghaanse overheid in staat te stellen zelf de
veiligheidsproblemen in haar land ter hand te nemen. Nederland draagt
verder financieel en personeel bij aan versterking van het Afghaanse
leger en politie, bijvoorbeeld via het Law and Order Trust Fund en via
trainingen van het leger en de politie in Uruzgan. Nederland zet zich in
voor het creëren van alternatieven voor de papaverteelt; zo is een
innovatief saffraanproject opgezet dat met hulp van Nederlandse
ondernemers een alternatieve bron van hoogwaardige inkomsten vormt voor
Afghaanse boeren in Uruzgan.

De legitimiteit en capaciteit van de Afghaanse overheid lijden onder
corruptie, tribalisme en drugshandel. De Afghaanse inspanningen om de
kwaliteit van het bestuur te verbeteren schieten veelal tekort.
Nederland voert daarom een continue politieke dialoog met de regering
Karzai en stimuleert contact tussen lokale partijen, bijvoorbeeld met
behulp van tribale adviseurs. Ook steunt Nederland de Afghaanse
mensenrechtencommissie. De Wereldbank is een belangrijke partner op het
gebied van corruptiebestrijding en capaciteitsopbouw. Door samenwerking
met GtZ, UNDP en het lokaal bestuur draagt Nederland bij aan
capaciteitsopbouw in Uruzgan. Dit heeft al meer capabele Afghaanse
adviseurs voor de gouverneur opgeleverd. Ook wordt internationaal
bijgedragen aan kiezersregistratie. 

Aan vredesdividend wordt op nationaal niveau bijgedragen door steun voor
het Afghan Reconstruction Trust Fund (ARTF) en waar nodig via
humanitaire hulp. Het ARTF ondersteunt het Equip programma van het
ministerie van onderwijs en het National Solidarity Programme van het
ministerie van rurale ontwikkeling. Met Nederlandse steun zijn deze
programma’s nu ook actief in Uruzgan. Mede dankzij deze programma’s
worden de leefomstandigheden van de Afghanen stapsgewijs verbeterd. In
Uruzgan ondersteunt Nederland ook programma’s op het gebied van
landbouw, gezondheidszorg en infrastructuur. Nederland zal aandacht
besteden aan de positie van vrouwen op het gebied van onderwijs en
gezondheidszorg. Daarnaast is een speciaal subsidiekader voor Uruzgan
opgezet om het Nederlands bedrijfsleven meer bij de wederopbouw van deze
provincie te betrekken. 

3.2 Burundi

In 2000 zijn de Arusha-akkoorden gesloten tussen de Tutsi en Hutu
bevolkingsgroepen. Daarmee werd een einde gemaakt aan de jarenlange
strijd. In 2004 werd een nationaal leger opgericht uit het door
Tutsi’s gedomineerde leger en zes Hutu rebellenbewegingen. In februari
2005 werd de grondwet aangenomen, waarmee de basis is gelegd voor de
formele staatsverhoudingen in Burundi. Uitdagingen zijn de gebrekkige
institutionele capaciteit van de overheid, het verbeteren van de
macroeconomische stabiliteit, voice, accountability en de instabiliteit
in de buurlanden. Nederland is een belangrijke donor en hecht aan goede
coördinatie met de andere internationale actoren. Nederland zal het
niet alleen kunnen in Burundi; er is een grotere internationale
presentie nodig. 

Uitdagingen op de veiligheidsdimensie zijn het terugdringen van de
regionale instabiliteit, een nog niet afgerond DDR programma en een
inadequaat veiligheidsapparaat. Nederland zet daarom al enige jaren in
op Security Sector Reform. Een goed voorbeeld van anders werken zijn de
huidige Nederlands-Burundese inspanningen om in een strategisch
samenwerkingsverband het leger en de politie voor meerdere jaren te
versterken. Nederland wordt gezien als betrouwbare partner en er is een
goede relatie met de Burundese overheid. Daardoor heeft de Nederlandse
bijdrage een duidelijke impact.

Op politiek vlak is momenteel sprake van relatieve stabiliteit in
Burundi, hoewel handhaving van internationale standaarden ten aanzien
van burger en politieke vrijheden voortdurende monitoring vergen.
Belangrijke factoren die de legitimiteit en capaciteit van de overheid
kunnen versterken zijn de recente overeenkomst en de herstart van de
onderhandelingen tussen de regering en de rebellenbeweging FNL, als ook
de aankomende verkiezingen van 2010. De mate waarin de media en het
maatschappelijk middenveld hun rol kunnen blijven spelen is ook van goot
belang. Nederland steunt de vredesdialoog via de good offices van
Zuid-Afrika als onderdeel van het Regionaal Initiatief. Daarnaast is
Nederland bereid de voorbereiding van de verkiezingen te ondersteunen,
zodat deze leiden tot bestendiging van de meerpartijen democratie.
Maatschappelijke organisaties en media worden ook ondersteund.

Het tonen van vredesdividend aan de Burundese bevolking is van cruciaal
belang voor duurzame stabiliteit. Er zijn sombere economische
vooruitzichten voor de gemiddelde Burundees. Dit komt door de combinatie
van een hoge bevolkingsgroeidichtheid, terugkerende en instromende
vluchtelingen en een te kort aan landbouwgrond. Het gebrek aan een
economische visie, werkloosheid en terugkerende vluchtelingen maken dat
de gemiddelde levensstandaard nauwelijks verbeterd. Nederland zet daarom
stevig in op private sector ontwikkeling, met aandacht voor landrechten,
microfinanciering en de verbetering van het ondernemingsklimaat. Via een
regionaal programma wordt bijgedragen aan energievoorzieningszekerheid
en landbouwontwikkeling. Regionale economische integratie in de East
African Community biedt ook kansen. Tot slot, begrotingssteun en
assistentie voor het management van de publieke financiën dragen bij
aan alle drie dimensies. Het ombouwen van een conflictbegroting tot een
ontwikkelingsgeoriënteerde begroting met betaalbare overheidsuitgaven
versterkt de legitimiteit en capaciteit door. Daarnaast wordt
vredesdividend geleverd via toenemende overheidsbestedingen voor
basisvoorzieningen.

3.3 Colombia 

In Colombia is in een aantal probleemregio’s sprake van instabiliteit.
Er is een krachtige nationale overheid die zijn gezag, vanwege illegaal
gewapende groeperingen, niet in alle regio’s kan doen gelden. De
centrale instituties van de staat worden echter niet bedreigd. In
Colombia wordt daarom slechts aan een aantal kenmerken van een fragiele
staat voldaan. Voor Nederland is de democratische stabiliteit in dit
buurland van het Koninkrijk van groot belang. 

De schaduwzijde in Colombia ligt op het gebied van veiligheid. Illegale
gewapende groeperingen hebben hun de facto gezag gevestigd over delen
van het land. Zij financieren hun activiteiten door een goed geoliede
narco-industrie en zorgen voor problemen in de regio. Nederland
ondersteunt het vredesproces via de Nationale Commissie voor Verzoening
en Genoegdoening (CNRR) en de Hoge Adviseur voor Reïntegratie (ACR).
Nederland draagt ook bij aan verschillende programma’s op het gebied
van drugs, misdaadbestrijding en kleine wapens, via ondermeer UNODC.
Nederland ondersteunt ook het overheidsproject in de Macarena regio dat
probeert de aanwezigheid van staatsinstellingen in de probleemregio’s
te vergroten en daarmee een einde te maken aan het interne gewapende
conflict en de drugsproductie in dit deel van Colombia.

Op het gebied van legitimiteit en capaciteit is Colombia een
democratisch land met een functionerende rechtsstaat. Nederland kan een
zinvolle bijdrage leveren door het stimuleren van een dialoog tussen
overheid, NGO’s en private sector over de capaciteit en legitimiteit
van de staat. Dit draagt bij aan verdere democratisering en versterking
van het sociaal klimaat.

Colombia kent een aanzienlijke economische groei. Dit is terug te zien
in de economische groeicijfers van de laatste 6 jaar (tussen de drie en
zeven procent). Het is van belang om mensen in de probleemregio’s in
de welvaart te laten delen en ze vredesdividend te bieden. Werkloosheid,
armoede en sociale uitsluiting blijven in delen van steden en platteland
echter alarmerend hoog. Nederland steunt verschillende publiek-private
partnerschap programma’s met een nadruk op goed bestuur. De steun aan
de milieusector richt zich ook op de verbetering van het bestuur.

3.4 Democratische Republiek Congo

In de Democratische Republiek Congo (DRC) is de stabiliteit verbeterd
ten opzichte van enkele jaren geleden. Maar de vredesakkoorden die een
basis bieden voor veiligheid en wederopbouw van de oostelijke provincies
blijken fragiel. De centrale overheid in Kinshasa blijft zwak en door de
gebrekkige implementatie van de akkoorden blijft het oosten van de DRC
een kruitvat. De kans op terugval naar grootschalig gewapend conflict
blijft dan ook aanwezig. 

Op het gebied van veiligheid lijdt het oosten van het land onder de
verschillende militiegroepen en legereenheden die elkaar bestrijden.
Momenteel is er sprake van een patstelling, die door gebrek aan politiek
leiderschap en tegenstrijdige economische belangen voorlopig
waarschijnlijk niet doorbroken zal kunnen worden. Het leger en politie
maken zich bovendien nog veelvuldig schuldig aan machtsmisbruik. Een
groot probleem is verder het wijd verspreide seksueel misbruik van
vrouwen door alle gewapende partijen. De VN–missie MONUC is
onderbemensd. Tegen deze achtergrond richt Nederland zich vooral op het
terugdringen van straffeloosheid en seksueel geweld tegen vrouwen.
Daarnaast wordt bekeken of verder kan worden bijgedragen aan SSR, in
navolging op de Nederlandse steun aan de EUSEC-missie. Nederland blijft
bijdragen aan DDR om daarmee militieleden los te weken van militante
groeperingen.

De regering in Kinshasa kan haar gezag over grote delen van het land
niet laten gelden en de legitimiteit en capaciteit van de overheid zijn
zwak. Zelfs in Kinshasa kan de overheid slechts op kleine schaal de
basisdiensten leveren. De dialoog met de overheid is lastig vanwege de
vele positiewisselingen, de ondoorzichtigheid van het bestuur en de
verregaande patronagesystemen. Daar komt bij dat de DRC ongeveer zo
groot is als West-Europa, terwijl de infrastructuur beperkt is. Dit
maakt het moeilijk voor de centrale overheid om haar gezag in het hele
land te doen gelden. Nederland probeert samen met anderen het bereik van
de overheid te vergroten. Zo financiert Nederland het stabiliteitsplan
van UNDP/MONUC voor de oostelijke DRC. Dat plan investeert op basis van
het Goma-vredesakkoord in het opbouwen van zowel bestuurlijke als
fysieke infrastructuur.

Ook op sociaaleconomisch gebied zijn de uitdagingen in de DRC groot. In
het land zijn grote spelers, zoals China, dat fors investeert in
grondstoffenwinning en infrastructuur. Nederland richt zich voor het
creëren van vredesdividend samen met anderen vooral op het geven van
humanitaire hulp en het duurzaam gebruik van natuurlijk hulpbronnen.
Verder zal Nederland door de inzet op veiligheid proberen de
randvoorwaarden te scheppen voor verdere ontwikkeling. Een voorbeeld
hiervan is de aanleg van wegen onder het stabiliteitsplan, waarlangs
niet alleen de staat haar invloed kan uitbreiden, maar waardoor ook de
handel tussen lokale markten eenvoudiger wordt. Dit heeft mede tot doel
dat vrouwen extra mogelijkheden worden geboden om in hun levensonderhoud
te voorzien.

3.5 Guatemala 

Het referentiekader voor de hervormingen in Guatemala is neergelegd in
de Vredesakkoorden van 1996. Sinds januari 2008 heeft Guatemala een
nieuwe president, een nieuwe regering en een nieuw parlement. Die hebben
de zware verantwoordelijkheid om antwoorden te geven op de fundamentele
problemen van Guatemala: de extreme ongelijkheid en uitsluiting van
bepaalde groepen, vooral vrouwen en inheemsen, de grote straffeloosheid,
de onveiligheid en de zwakke capaciteit van de staat.

Het belangrijkste aandachtsgebied van de nieuwe regering is de
veiligheid. Er heerst grote straffeloosheid en de georganiseerde misdaad
is alom vertegenwoordigd. De CICIG, de internationale commissie tegen
straffeloosheid, is actief in de strijd tegen de georganiseerde misdaad
die in vrijwel alle overheidsorganen is geïnfiltreerd. Nederland steunt
het CICIG zowel financieel als politiek en ondersteunt de totstandkoming
van het integrale plan voor justitiehervormingen.

De gebrekkige legitimiteit en capaciteit van het politieke systeem in
Guatemala is een belangrijke oorzaak van de problemen van het land.
Parallelle machtscentra blijven voortbestaan, elites zijn vooral
geïnteresseerd in hun eigenbelang en de staatsinstellingen zijn zwak.
De gevolgen hiervan zijn het uitblijven van fundamentele hervormingen op
het gebied van sociale infrastructuur, rechtspraak, veiligheid en
belastingpolitiek. Nederland richt zich daarom ondermeer op het
stimuleren van de dialoog tussen de overheid en sociale en inheemse
organisaties. Daarnaast worden financiële bijdragen geleverd om racisme
en discriminatie tegen te gaan en verzoeningsprocessen te bevorderen.
Ook financiert Nederland een project ter ondersteuning van het bureau
van de President.

Andere fundamentele problemen in Guatemala liggen op sociaaleconomisch
gebied (vredesdividend). Deze betreffen de extreme ongelijkheid, de
daarmee nauw samenhangende uitsluiting van vooral vrouwen en inheemse
bevolkingsgroepen en de grote armoede onder meer dan de helft van de
bevolking. Nederland zet zich onder meer in voor de uitvoering van
beleid tegen HIV/AIDS, ondersteunt het nationaal beleid voor sexuele en
reproductieve gezondheidsrechten en draagt bij aan de capaciteitsopbouw
van relevante instanties, o.a. op het gebied van milieu.

3.6 Kosovo

Op 17 februari 2008 riep Kosovo de onafhankelijkheid uit. Dit volgde
acht jaar VN-bestuur op, dat was ingesteld na het NAVO-ingrijpen in de
bloedige burgeroorlog. Veel landen hebben deze onafhankelijkheid nog
niet erkend. Kosovo is een jonge staat die nu de overheidsinstituties en
economie moet opbouwen. Er is een grote EU-missie (EULEX) in Kosovo om
dit proces te ondersteunen. De Servische minderheid (m.n. in
Noord-Kosovo) onttrekt zich tot dusver echter grotendeels aan dit
proces. Regionale ontwikkelingen en de manier waarop omgegaan wordt met
de (Servische) minderheden zullen van grote invloed blijven op de
ontwikkeling van Kosovo. Desondanks wordt een terugval naar een
gewelddadig conflict of ernstige mensenrechtenschendingen niet verwacht.
Nederland zal zich in nauwe samenwerking met partners, zoals de EU,
beraden op het intensiveren van de ontwikkelingssamenwerkingsrelatie met
Kosovo.

Qua veiligheid is Kosovo relatief stabiel. Wel tiert criminaliteit
welig. De Nederlandse steun voor verdere professionalisering en
hervorming van de politiediensten en voor de regulering en de
vermindering van kleine wapens staat daarom centraal. 

Vooral op het gebied van de legitimiteit en capaciteit van de
overheidsinstanties is nog veel werk te verrichten. Capaciteitsopbouw is
van groot belang evenals de noodzaak tot verdere verankering van de
democratische legitimiteit van de overheidsorganen. Verder ligt er de
uitdaging om de Servische minderheid te accommoderen binnen de
gepolitiseerde Kosovaarse samenleving. Nederland levert een belangrijke
bijdrage aan het versterken van het Kosovaars bestuur op het gebied van
politie en justitie door een geïntegreerde bijdrage aan de
EULEX-missie.

Op het gebied van het creëren van vredesdividend is nog veel werk te
verrichten. Kosovo kent een slechte economische situatie met grote
werkeloosheid en structurele problemen die weinig perspectief bieden aan
de bevolking. Daarom steunt Nederland de private sector, vooral op het
gebied van het midden en klein bedrijf.

3.7 Pakistan

Pakistan gaat op dit moment door een zeer moeilijke periode. Op 18
februari 2008 is een nieuwe regering gekozen wat een terugkeer naar
civiel bestuur inluidde. Ook de huidige president is recent aangetreden.
Maar in Pakistan blijft sprake van een grote politieke instabiliteit,
zoals gebleken is tijdens het afzettingsproces rond President Musharraf
en het toenemend aantal terroristische aanslagen, waaronder in
Islamabad. De conflicten en de aanwezigheid van extremistische en
terroristische groeperingen in het noordwesten van Pakistan en in
Kashmir blijven eveneens de stabiliteit en veiligheid in het land
bedreigen. 

De veiligheidssituatie in Pakistan wordt op meerdere gebieden bedreigd.
Het gebrek aan gezag in het noordwesten creëert een vrijhaven voor
terroristische groeperingen, drugshandel en andere illegale activiteiten
die ook invloed hebben op Afghanistan. De situatie in Kashmir draagt bij
aan politieke spanningen tussen India en Pakistan. Nederland steunt waar
mogelijk regionale samenwerking tussen Afghanistan, India en Pakistan om
politieke spanningen te verminderen. Zo wordt met Nederlandse steun
gewerkt aan een programma van Afghanistan en Pakistan voor gezamenlijke
waterhuishouding van de Kabulrivier. 

Pakistan kent grote politieke en bestuurlijke problemen, bijvoorbeeld op
het gebied van de verdeling van de macht. De legitimiteit van de
overheid staat onder druk. Bij de laatste verkiezingen heeft de
bevolking gekozen voor een civiele en democratisch verkozen regering,
maar de rol van het leger blijft onverminderd groot. Ook moet nog veel
gebeuren om een onafhankelijk rechtssysteem tot stand te brengen. De
invloed van externe actoren is beperkt. Nederland voert samen met
EU-partners een effectieve dialoog met de Pakistaanse regering over deze
kwesties.

De economische groei van de laatste jaren is vooral ten goede is gekomen
aan de elite. Het gebrek aan een duurzame verdeling ondermijnt deze
groei. De bevolking heeft weinig gemerkt van een mogelijk
vredesdividend. Pakistan neemt dan ook slechts een alarmerende 136e
plaats in op de 2007/2008 Human Development Index. Nederland richt zich
vooral op het stimuleren van de private sector, via bijvoorbeeld het
midden en klein bedrijf en de kamers van koophandel.

3.8 Palestijnse gebieden

Eind 2007 zijn in Annapolis de vredesonderhandelingen tussen Palestijnen
en Israelis onder toezicht van de Verenigde Staten herstart om tot een
twee staten oplossing te komen. Zolang de veiligheid van Israël niet
afdoende is en er geen vrede is gesloten met de Arabische landen, blijft
de bewegingsvrijheid voor Palestijnen beperkt als gevolg van
Israëlische veiligheidsmaatregelen. Dit staat de opbouw van een
levensvatbare Palestijnse staat en economie in de weg. De Palestijnse
Gebieden zijn in twee geografische en politieke delen gesplitst. De
Gazastrook wordt gecontroleerd door Hamas en de Palestijnse Autoriteit
van president en Fatah-leider Mahmoud Abbas bestuurt de autonome delen
van de Westelijke Jordaanoever.

De veiligheidssituatie in zowel Gaza als de Westelijke Jordaanoever
wordt in gevaar gebracht door het geweld tussen het Israëlische leger
en Palestijnse militante groeperingen en door onderling Palestijns
geweld. In de Gazastrook heeft Hamas vrijwel volledige controle over de
veiligheidssituatie en in de Westbank probeert de PA haar gezag te
versterken. Opbouw van de veiligheidsdiensten van de Palestijnse
Autoriteit op de Westoever is cruciaal voor het handhaven van de orde en
het opbouwen van de rechtstaat. Nederland speelt een actieve rol in de
veiligheidssector en justitiële sector, o.a. door de EUPOL COPPS-missie
te steunen.

De legitimiteit van de Palestijnse Autoriteit wordt betwist omdat zowel
Hamas als Fatah claimt de legitieme machthebber te zijn. Op basis van de
criteria van het Kwartet van bemiddelaars (VN, VS, Rusland en EU) werkt
de internationale gemeenschap echter alleen samen met de Palestijnse
Autoriteit in Ramallah. In Gaza en de Westoever ontstaan twee parallelle
bestuurssystemen. De bevolking verwacht allereerst van de Palestijnse
Autoriteit dat het de salarissen betaalt, de veiligheid garandeert en
voor basisvoorzieningen zorgt. Maar op al deze onderdelen heeft de
Palestijnse Autoriteit slechts beperkte capaciteit om aan de
verwachtingen te voldoen. De opbouw van de Palestijnse Autoriteit is van
groot belang voor een toekomstige onafhankelijke Palestijnse staat.
Daarom geeft Nederland financiële steun aan PEGASE, het EU-instrument
om vergoedingen aan Palestijnse ambtenaren uit te keren.

Vredesdividend: Omdat Israël in antwoord op de Palestijnse
raketbeschietingen de grensovergangen met Gaza regelmatig sluit is de
sociaaleconomische situatie in de Gazastrook kritiek. Grote delen van de
bevolking zijn afhankelijk van humanitaire hulp. Op de Westbank is de
economische situatie minder uitzichtloos. Een goed voorbeeld van
innovatief beleid vormen de landbouwprojecten (o.a. bloemen) in de
Gazastrook. Deze stimuleren economische ontwikkeling en door de
politieke dialoog met Israël wordt geprobeerd een minder strikt
grenzenbeleid te bewerkstelligen. Daarmee kan worden bijgedragen aan een
beter klimaat voor de vredesbesprekingen. Ook blijft Nederland de UNRWA
steunen ten behoeve van de Palestijnse vluchtelingen.

3.9 Soedan

Na decennia van strijd is in 2005 het conflict tussen Noord- en
Zuid-Soedan door de ondertekening van het Comprehensive Peace Agreement
(CPA) tot een einde gekomen. Het CPA is echter een interim-akkoord, dat
afloopt in 2011. De relatie tussen Soedan en buurland Tsjaad staat onder
grote druk. Bovendien duurt het conflict in Darfur nog voort. De
mogelijke dagvaarding van president Bashir door het Internationale
Strafhof (ICC) zet de verhoudingen tussen de noordelijke National
Congress Party (NCP) en de zuidelijke Sudan Peoples’ Liberation
Movement (SPLM) in de regering van nationale eenheid op scherp.

Voor wat betreft de veiligheid en stabiliteit in Soedan stevent noch de
NCP noch de SPLM in dit stadium af op escalatie. Geen van de partijen
heeft baat bij terugkeer naar conflict. Wel laait sporadisch geweld op
tussen Noord en Zuid, zoals recent in Abyei. Nederland werkt intensief
samen met de andere leden van de Soedan Contact Group en levert een
bijdrage aan de politieke dialoog, democratisering en wederopbouw. De
implementatie van het CPA staat daarbij nog steeds centraal. Nederland
draagt bij aan de VN-missie UNMIS en de Joint Integrated Units, de
geïntegreerde veiligheidstroepen die zijn opgericht om in de
grensgebieden tussen het noorden en zuiden de vrede te bewaken. Helaas
blijft het conflict in Darfur uitzichtloos, ondanks AU/VN
bemiddelingspogingen. De hoop is nu gevestigd op de nieuwe Joint
Mediator Bassolé. In Darfur richt Nederland zich op humanitaire hulp en
de vergroting van humanitaire toegang, kleinschalige wederopbouw en
vredesinitiatieven daar waar de veiligheid dat toelaat (humanitair
plus), substantiële bijdragen aan de AU/VN vredesmissie UNAMID, de
opvolger van AMIS, en steun voor de AU/VN bemiddeling.

Het opbouwen van een legitiem politiek systeem en het bestendigen van
vrede worden bemoeilijkt door de mogelijke afscheiding van het zuiden in
2011. De verdeling van macht en hulpbronnen door het zuiden en het
noorden als een zero-sum game gezien, waarin elkaar geen ruimte wordt
gelaten. De internationale gemeenschap faciliteert de dialoog tussen
noord en zuid en ondersteunt de implementatie van het CPA met als doel
eenheid en, met name in het zuiden, het opbouwen van capaciteit. De
Nederlandse rol in de Assessment and Evaluation Commission droeg bij aan
de totstandkoming van de Abyei roadmap. Met Noorwegen ondersteunt
Nederland de implementatie op de cruciale onderwerpen olieverdeling en
grensdemarcatie. Ook draagt Nederland financieel bij aan Rule of Law
programma’s en de verkiezingsvoorbereidingen voor 2009. De dialoog met
de regering van Soedan wordt echter bemoeilijkt door investeringen van
landen als China, Maleisië en India in de Soedanese olie-industrie.

Op het gebied van vredesdividend legt vooral de Zuid-Soedanese regering
nadruk op armoedebestrijding. Men is bereid tot een politieke dialoog
over ontwikkeling. Met het Joint Donor Office is een unieke gezamenlijke
gesprekspartner voor Zuid-Soedan gecreëerd. Nederland zet daarbij in op
verschillende wederopbouwfondsen. Vernieuwende bijdragen zijn de
Nederlandse steun voor het opzetten van het Common Humanitarian Fund
(CHF) en het Soedan Recovery Fund gericht op het overbruggen van de
kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw. Via het Basic Services
Fund krijgen NGO’s toegang tot wederopbouwfondsen. Dit zijn, evenals
de snelle inzet van een expert voor arbitrage in Abyei, goede
voorbeelden van anders werken in Soedan.



Nederlandse inzet in de internationale gemeenschap

Terugdringen van de problemen in fragiele staten kan niet zonder
internationale samenwerking en internationaal leiderschap.
Internationale organisaties kunnen actie voor fragiele staten bepleiten
en vergemakkelijken door het spreiden van risico’s. Internationale
organisaties bieden verder het forum voor politieke mobilisatie. Ze
kunnen helpen best practices uit te wisselen en het leiderschap leveren
om actie op politiek, veiligheid, humanitair en ontwikkelingsvlak bij
elkaar te brengen. Maar aan de internationale samenwerking moet nog veel
verbeteren. Het risico bestaat dat de hervormingen ingezet met de VN-Top
in 2005 stagneren.

Leiderschap: In fragiele situaties ontbreekt leiderschap van de
internationale gemeenschap. Politieke en financiële redenen bepalen
geregeld wat de internationale gemeenschap wel of niet doet dan de
eigenlijke noden. Internationale organisaties werken onvoldoende samen,
ondanks ontwikkelingen in de goede richting sinds het Brahimi-rapport
van 2001, de VN-Top van 2005 en het VN-coherentie panel van 2006. Een
recent rapport van het New York University constateert problemen met
leiderschap, financiering en capaciteit. De internationale inzet vereist
een scherp oog voor de lokale en regionale situatie en snelheid van
handelen. Verder moet voldoende capaciteit en expertise beschikbaar zijn
voor inzet in fragiele landen. Internationaal leiderschap is ook
cruciaal, omdat dit op nationaal niveau vaak ontbreekt.

Veiligheid voor burgers: op het gebied van veiligheid moeten
internationale organisaties bijdragen door te helpen mensen vertrouwen
te geven in de krijgsmacht, politie en de rechtsstaat. Uitgangspunt moet
zijn geïntegreerd optreden door in crisisbeheersingsoperaties
veiligheid en ontwikkeling goed op elkaar af te stemmen. Dat betekent
bijvoorbeeld dat SSR niet alleen gedefinieerd wordt in militaire termen,
maar ingebed moet zijn in een goed functionerend politiek systeem en
moet bijdragen aan de rechtsstaat. Dit vergt nauwe samenwerking van
UNDP, DPKO en anderen. Dit betekent ook bouwen aan coalities van landen
die betrokkenheid van internationale organisaties bij SSR en DDR
ondersteunen. Te vaak worden nu nog obstakels opgeworpen met een
ongenuanceerd beroep op niet-inmenging in binnenlandse omstandigheden.

Legitieme overheid met voldoende capaciteit: het verbeteren van de
capaciteit en het bijdragen aan de legitimiteit van de overheid zijn
wellicht de moeilijkste uitdagingen in fragiele staten. Steeds moet de
vraag worden gesteld hoe interventies de machtsverhoudingen in landen
beïnvloeden. Ownership van het land zelf moet zoveel mogelijk
gestimuleerd worden. Maar vaak ontbreekt voldoende civiele capaciteit en
een internationale strategie die zorgt voor voldoende leiderschap. Ook
moet worden voorkomen dat de internationale gemeenschap getalenteerde
mensen wegkoopt uit fragiele staten (braindrain).

Vredesdividend: De kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw dient te
worden gedicht door flexibele fondsen te creëren binnen internationale
organisaties. Ook is een duidelijke rolverdeling nodig. In de
humanitaire fase coördineert de VN in samenwerking met NGO’s en de
Rode Kruis-familie. Ook in de fase van het eerste herstel moet de VN
leidend zijn (early recovery), maar die rol moet beter worden ingevuld.
In de fase van lange termijn wederopbouw moeten de Wereldbank en
regionale ontwikkelingsbanken leidend zijn. Daarvoor dient de Wereldbank
vroeger betrokken te worden. Voor de stabilisatie, herstel en
wederopbouw van post-conflictlanden is snelle betrokkenheid van de
internationale financiële instellingen (IFIs) een noodzakelijke
voorwaarde. De achterstanden van deze landen bij Internationaal Monetair
Fonds (IMF), Wereldbank en regionale banken vormen één van de oorzaken
(naast bijvoorbeeld gebrek aan stabiliteit en veiligheid) die normale
financiële relaties in de weg staan, waardoor nieuwe programma’s voor
wederopbouw niet kunnen worden afgesloten. Hiernaast komen ze ook niet
in aanmerking voor de toegang tot het ‘Heavily Indebted Poor Countries
Initiative’ en andere initiatieven voor multilaterale (MDRI) en
bilaterale schuldkwijdschelding (Club van Parijs). Om zowel de
financiële capaciteit van de IFIs als een duurzaam wederopbouwtraject
voor post-conflict landen te waarborgen, zal de donorgemeenschap in de
toekomst financieel moeten bijspringen. Nederland verwelkomt het recente
akkoord tussen de VN, EU en Wereldbank om beter samen te werken. Het
belang van concrete verbeteringen in de sociaaleconomische
omstandigheden van mensen komt nog onvoldoende tot zijn recht in
geïntegreerde VN-vredesmissies. Donoren als Nederland moeten vaak
financieel bijspringen om ook de humanitaire en ontwikkelingscomponenten
van vredesmissies mogelijk te maken. Voorlopig is dit systeem niet te
veranderen. Maar er moet wel gewerkt worden aan effectievere en
flexibelere financiering. 

Verantwoord investeren, kleine wapens reduceren: Buitenlandse
investeringen en handel kunnen een belangrijke motor voor de lokale
economie in fragiele staten zijn en bijdragen aan de werkgelegenheid.
Soms echte zijn er ook negatieve effecten van industriële activiteiten
in fragiele staten, die Nederland in internationaal verband wil
tegengaan. Het is onwenselijk dat grondstoffen, zoals olie, gas en
diamanten worden gewonnen zonder dat er duidelijkheid bestaat over de
bestemming van de opbrengsten en de uitwerking op lokale conflicten.
Nederland vindt het belangrijk dat de capaciteit van deze landen wordt
vergroot om goede contracten te kunnen uit onderhandelen en te voorkomen
dat landen opnieuw in een schuldencrisis belanden. Om deze reden
ondersteunt Nederland de initiatieven van multilaterale instellingen op
het gebied van schuldenbeheer en juridische capaciteitsopbouw. Daarnaast
heeft de beschikbaarheid van kleine wapens grote invloed op
criminaliteit en gewapende conflicten. Nederland zet zich daarom in voor
afspraken en controlesystemen die de ongewenste effecten van de handel
in grondstoffen en kleine wapens tegengaan. 

Nieuwe partners: In de afgelopen jaren hebben landen als China en
Maleisië zich een rol verworven in de ontwikkelingsfinanciering zonder
dat zij betrokken zijn geweest bij de beleidsvorming in OESO/DAC.
Contacten met deze landen zijn dan ook van groot belang. Het is
bijvoorbeeld van belang dat ook deze nieuwe partners zich aan het
schuldhoudbaarheidsraamwerk houden en bijvoorbeeld alleen grondstoffen
opkopen op grond van een goed en fair contract. Het betrekken van deze
landen bij de internationale samenwerking is cruciaal voor het
versterken van de internationale architectuur voor vrede, veiligheid en
ontwikkeling. De conferentie van Accra maakte een begin hiermee, maar
meer stappen zijn nodig.

Nederland wil samen met anderen deze problemen aanpakken en zorgen dat
ook op internationaal niveau van anders werken werk wordt gemaakt. In
deze paragraaf zal op basis van de uitgangspunten in hoofdstuk 2 en
bovenstaande overwegingen de Nederlandse inzet per organisatie worden
toegelicht.

4.1 Verenigde Naties

De VN dient wereldwijd te functioneren als leider en coördinator op het
gebied van veiligheid en ontwikkeling. Maar de VN moet deze rol nog wel
waarmaken. Momenteel is de organisatie, voor wat betreft bezetting van
veldkantoren, samenwerking tussen VN organisaties en financiële
middelen, nog onvoldoende toegerust. De Nederlandse diplomatieke en
financiële inzet binnen de verschillende VN-organisaties concentreert
zich op de volgende terreinen:

Nederland hecht groot belang aan geïntegreerde VN-vredesmissies en zal
hieraan aandacht schenken in het hervormingsproces van de VN. Dit
betreft zowel de rol van de Veiligheidsraad, als de coördinatie tussen
DPA, OCHA, DPKO, de PBC en UNDP. Nederland streeft naar meer
geïntegreerd VN functioneren, bijvoorbeeld in de vorm van ‘One UN
pilots’ en geïntegreerde missies. Een grotere rol voor de VN betekent
voor Nederland ook dat de VN goede verantwoording aflegt over
resultaten. 

Om de kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw te overbruggen moet
continue financiering voor de eerste fase van de wederopbouw zeker
worden gesteld. OCHA heeft een duidelijk leidende rol in de humanitaire
fase. De Wereldbank en regionale banken zijn duidelijk leidend als
sprake is van een stabiel ontwikkelingstraject. Voor de fase ertussen
ziet Nederland, conform het rapport ‘Delivering as One’, een
belangrijke leidinggevende rol weggelegd voor UNDP. Maar de UNDP moet
wel capaciteit en leiderschap leveren. Nederland steunt een programma
van intensieve en praktische pilots om in cruciale landen te zorgen voor
een goede eerste herstelfase. Goede voorbeelden zijn de succesvolle
pilot voor vroege wederopbouw in Oost DRC en het Soedan Recovery Fund
dat vredesdividend voor de bevolking zal leveren. Er moet urgent
voortgebouwd worden op de successen met het Common Humanitarian Fund in
deze landen. Nederland zal hiervoor blijven ijveren samen met landen als
het VK. Overige initiatieven die Nederland zal steunen om de kloof te
dichten zijn bijvoorbeeld het versterken van UNDP/BCPR en het UNICEF
programma voor (post)conflictlanden op onderwijsgebied. Goede afstemming
tussen de VN, WB en andere actoren is hierbij ook essentieel.

Nederland steunt de ontwikkeling van preventieve maatregelen door meer
aandacht te geven aan uitsluiting van bevolkingsgroepen en bij te dragen
aan de uitwerking van de principes responsibility to protect, early
warning en early action. Nederland steunt ook een sterk internationaal
regime voor het beheersen van de handel in kleine wapens. Daarnaast
pleit Nederland voor voldoende capaciteit voor internationale
aanwezigheid in potentiële crisishaarden en internationale capaciteit
voor bemiddeling. Het Department of Political Affairs (DPA) zal
versterkt worden om preventie en bemiddeling beter te kunnen
ondersteunen. De inspanningen om te komen tot een internationale pool
van bemiddelaars in het kader van preventie worden door Nederland
gesteund.

Voor het versterken van capaciteit in landen zelf moet in de reguliere
gezamenlijke needs assessments meer aandacht worden besteed aan de state
of the state. Het gaat daarbij om een inschatting van de belangrijkste
noden op het gebied van capaciteit, zodat beschikbare nationale en
internationale inzet optimaal op elkaar worden afgestemd.

Nederland streeft naar meer effectieve samenwerking op landenniveau met
de kantoren van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten en andere
mensenrechtenmechanismen zoals de Speciaal Rapporteurs van de VN-MR
Raad. 

Versterking van de rol van de Peace Building Commission (PBC)is nodig om
de internationale gemeenschap sneller te mobiliseren in de eerste fase
van post-conflictsituaties. Nu komt de inzet van de PBC aan de late
kant. Nederland zal substantieel blijven bijdragen aan het Peace
Building Fund en erbij lidstaten voor pleiten dat de PBC vergeten
situaties snel oppakt. 

Voor een effectieve financiering van korte- en lange termijn wederopbouw
is betere overeenstemming tussen de VN en WB over de modaliteiten van
snel beschikbare middelen en multi-donor trust funds (MDTF’s) nodig.
Nederland zal bij WB en VN blijven aandringen op wederzijds acceptabele
beheersmodellen.

4.2 Wereldbank en andere Internationale Financiële Instellingen

De Wereldbank vervult een leidende rol bij het genereren van
vredesdividend en bij de economische wederopbouw en het creëren van een
goed investeringsklimaat. De Wereldbank is goed gepositioneerd om de
risico’s van de internationale inzet beter te managen. Het IMF speelt
een hoofdrol bij het herstellen van macroeconomische en financiële
stabiliteit. Post-conlictlanden hebben vaak te maken met
macro-economische onevenwichtigheden zoals grote begrotingstekorten, een
hoge inflatie en weinig buitenlandse reserves. De aanwezige instituties
zijn vaak zwak. Ook moeten veel van deze landen het Heavily Indebted
Poor Countries Initiative (HIPC) voor schuldkwijtschelding nog
doorlopen, waarvoor een IMF-programma vereist is.

De Wereldbank dient sneller op te treden en flexibeler te opereren in
fragiele staten. Dit dient o.a. bereikt te worden door aanpassing van de
procedures voor het ontplooien van activiteiten door de Wereldbank in
deze landen.

De Wereldbank moet meer gespecialiseerde krachten inzetten in fragiele
staten zelf. Ook als er nog geen groot leningenprogramma is, dan heeft
de Bank een rol als adviseur en vaak ook als financiële beheerder van
de internationale inzet.

De Wereldbank en het IMF moeten zo snel mogelijk werk maken van
macro-economische stabiliteit in fragiele staten. Het versterken van
bijvoorbeeld ministeries van Financiën en Planning is van belang voor
verantwoord en duurzaam financieel beleid en voor de strijd tegen
corruptie. Nederland zal de Wereldbank stimuleren om in zulke situaties
sneller en flexibeler op te treden.

De Wereldbank moet bewuster omgaan met mogelijke spanningen tussen
bevolkingsgroepen. De Wereldbank moet meer oog hebben voor de politieke
consequenties van haar activiteiten en de risico’s van uitsluiting,
waardoor hele bevolkingsgroepen niet profiteren van ontwikkeling. Ook
zal de Wereldbank politieke factoren meer bij analyses en rapportage
moeten gaan betrekken. Tijdens de recente Wereldbankconferentie in
Amsterdam en samen met gelijkgezinden zijn de Bank en de VN op het
belang hiervan gewezen. 

Voor de hervatting van donorrelaties met post-conflictlanden is het
belangrijk dat op korte termijn inzicht wordt verkregen in de werkelijke
kosten die gemoeid zullen zijn met stabilisatie, herstel en wederopbouw.
Het IMF is leidend ten aanzien van een aantal cruciale multilaterale
analyses die hiervoor nodig zijn.

4.3 Europese Unie

De EU vormt voor Nederland een belangrijk forum voor gezamenlijk beleid
op het gebied van fragiele situaties in ontwikkelingslanden. Met de in
november 2007 vastgestelde Raadsconclusies over fragiliteit, veiligheid
en ontwikkeling heeft de EU het eigen beleidskader versterkt. De EU kent
een geïntegreerd beleid voor veiligheid en ontwikkeling, onder andere
neergelegd in de Europese Consensus inzake Ontwikkeling en de Europese
Veiligheidsstrategie. Belangrijk gegeven is dat de EU beschikt over een
breed scala aan instrumenten voor conflictpreventie,
stabiliteitsbevordering en wederopbouwhulp dat al in meerdere
ontwikkelingslanden is ingezet. In het kader van het Europees
veiligheids- en defensiebeleid (EVDB) zijn sinds 2003 een twintigtal
civiele en militaire crisisbeheersingsoperaties uitgestuurd op drie
verschillende continenten. Snel inzetbare Civiele Respons Teams en
battlegroups behoren eveneens tot het EU-instrumentarium. Speciale
Vertegenwoordigers kunnen de inzet van de EU op de politieke dimensie
versterken. Vanuit het Stabiliteitsinstrument (€ 2 miljard voor
2007-2013) kan de EU activiteiten op het gebied van crisisbeheersing
snel ondersteunen, terwijl uit de Afrika Vredesfaciliteit (€ 300
miljoen voor 2008-2011) onder meer steun aan militaire en civiele
operaties en projecten van de Afrikaanse Unie op het gebied van
vredesopbouw en –handhaving worden betaald. Ook gezien de rol van de
EU als grootste donor, is de Unie een mondiale speler die instrumenten
in het hele scala van soft power tot hard power kan inzetten ter
bevordering van stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling. Voor Nederland
blijft van belang dat de EU op dit gebied nauw samen werkt met andere
spelers, allereerst de VN, maar ook met de NAVO en andere regionale
organisaties zoals de Afrikaanse Unie. 

Een eensgezinde EU kan een grote politieke rol vervullen op het
wereldtoneel en is daarom voor Nederland en de VN van grote waarde.
Daarbij biedt het Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
de mogelijkheid om het politieke en economische gewicht van de Unie in
te zetten en de politieke dialoog met partnerlanden kracht bij te
zetten.

De EU beschikt over aanzienlijke financiële middelen, expertise en
nuttige instrumenten zoals de Afrika Vredesfaciliteit en het
Stabiliteitsinstrument. 

Het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid is eveneens van grote
toegevoegde waarde. Zo is goede ervaring opgedaan met de diverse
politiemissies, rule of law missies en militaire missies in fragiele
staten.

De coherentie tussen politiek, ontwikkelingssamenwerking, militaire
missies en humanitaire assistentie in de EU moet worden verbeterd,
evenals de afstemming tussen de inzet van de EU en individuele
lidstaten. Succesvol optreden in fragiele staten vereist naadloze
coördinatie, snelheid, flexibiliteit en geïntegreerd beleid binnen de
EU.

Nederland zal, in het kader van de EU-gedragscode voor werkverdeling,
bijdragen aan het uitvoeren van proefprojecten in het veld ter
verbetering van de coördinatie tussen Commissie, Raadssecretariaat en
Lidstaten. Burundi is hierbij een pilot.

De samenwerking met de AU is verder ontwikkeld met de recente
aanstelling van een EU-ambassadeur bij de AU die alle pijlers
vertegenwoordigt.

4.4 Regionale organisaties 

De Afrikaanse Unie (AU) is een relevante actor op het gebied van
veiligheid en ontwikkeling, die een belangrijke rol kan vervullen op dit
gebied. De Political and Security Council (AU PSC) kan potentieel zonder
consensus besluiten gewapend te interveniëren in een gewelddadig
conflict. Versterking van de capaciteiten van de AU is nodig voor een
effectievere vredeshandhaving in Afrika. Andere regionale organisaties,
zoals de NAVO, OAS en regionale ontwikkelingsbanken kunnen een
complementaire rol vervullen op basis van VN-mandaten. Vanzelfsprekend
blijft een adequaat volkenrechtelijk mandaat voor Nederlandse cruciaal. 

Hoewel er vanuit donorkant grote bereidheid bestaat te investeren in
capaciteitsopbouw bij de AU, heeft de AU hier tot dusverre weinig
openingen voor geboden. Binnen deze context blijft Nederland met
internationale organisaties en andere landen streven naar het versterken
van de capaciteiten van de AU op het gebied van vrede en veiligheid. 

4.5 OESO/DAC

De OESO/DAC vervult een belangrijke rol in het vastleggen van
richtlijnen op het gebied van veiligheid, ontwikkeling en fragiliteit.
In OESO/DAC verband zijn de ‘Principles for Good International
Engagement in Fragile States and Situations’ in mei 2007 vastgesteld.
Nederland onderschrijft deze principes en ziet een hoofdrol voor de OESO
om richtlijnen en best practices op deze gebieden te ontwikkelen voor
concrete samenwerking in het veld:

Nederland zal de dialoog tussen de OESO en de landen in de categorie
‘Veiligheid en Ontwikkeling’ stimuleren.

Nederland streeft naar een effectief vervolg van de High-Level Forum on
Aid Effectiveness die op 2-4 september 2008 in Accra, Ghana plaatsvond
door praktische afspraken te maken over donoroptreden in fragiele
staten.

4.6 Verantwoord investeren en kleine wapens reduceren

Afspraken zijn noodzakelijk om de ongewenste effecten van exploitatie en
handel van grondstoffen en wapens te voorkomen. Belangrijke initiatieven
om corruptie, mensenrechtenschendingen en financiering van conflicten
uit de opbrengsten van grondstoffen terug te dringen zijn het Extractive
Industries Transparency Initiative (EITI), het Kimberley proces, de
Voluntary Principles on Security and Human Rights, Forest Law
Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) en de United Nations
Convention against Corruption (UNCAC). De volgende activiteiten zullen
worden ondernomen:

Nederland zal in relevante contacten stimuleren dat landen met inkomsten
uit grondstoffen zich aansluiten bij de internationale afspraken en dat
zij bedrijven actief aanzetten tot transparantie.

Ook zal Nederland het maatschappelijk middenveld in de betrokken landen
waar mogelijk financieel en diplomatiek ondersteunen bij het toezicht
houden op hun overheid.

Nederland blijft het EITI en NGO’s die op dit terrein actief zijn
financieel en beleidsmatig steunen en beoogt op termijn ook zelf te
voldoen aan de EITI-criteria.

In VN-kader worden momenteel door een expertgroep de mogelijkheden in
kaart gebracht om een international verdrag op te stellen dat criteria
vastlegt voor wapenhandel. Een effectief UN Arms Trade Treaty voorkomt
dat legale wapenleveranties bijdragen aan gewapend conflict. Nederland
zal zich hard maken voor de totstandkoming van dit verdrag op basis van
de EU-gedragscode voor wapenexportbeleid.

Nederland steunt ontwikkelingslanden die niet beschikken over adequate
capaciteit om het UN Program of Action on Small Arms te implementeren.
Dit draagt bij aan de bestrijding van de illegale handel in wapens.

Referenties

Paddy Ashdown, Swords and ploughshares: building peace in the 21st
century, 2008

Paul Collier, The bottom billion, 2007

Delivering as one, Report of the UN Secretary-General's High level panel
on UN system-wide coherence, 2006, VN-document A/61/583

William Easterly, The white man's burden, 2006

Ashraf Ghani, Clare Lockhart, Fixing failed states, 2008

OECD-DAC, Principles for good international engagement in fragile states
and situations, 2007

Wereldbank, ‘Fragile states: securing development’, Speech Robert
Zoellick at the International Institute for Strategic Studies, 2008

Box 1: Landen in de categorie ‘Veiligheid en Ontwikkeling’

In welke fragiele staten zet Nederland zich in?

Landenspecifieke inzet op fragiliteit richt zich vooral op de
Nederlandse partnerlanden in het profiel ‘veiligheid en
ontwikkeling’ van de beleidsbrief ‘Een Zaak van Iedereen’:
Afghanistan, Burundi, Colombia, Democratische Republiek Congo (DRC),
Guatemala, Kosovo, Pakistan, de Palestijnse gebieden en Soedan.

In andere Nederlandse partnerlanden is fragiliteit minder dominant en
wordt het aangepakt als onderdeel van de politieke dialoog en andere
inspanningen om de Millenniumdoelen versneld te bereiken.

Buiten de Nederlandse partnerlanden richt Nederland zich waar nodig op
katalytische activiteiten en op een effectievere inzet van
internationale organisaties en coalities. 

Box 2: De 10 staatsfuncties volgens Ashraf Ghani

Voormalig Minister van Financiën in Afghanistan, Ashraf Ghani en Clare
Lockhart beschrijven in het boek ‘Fixing failed States’ de 10
staatsfuncties die noodzakelijk zijn voor een effectieve staat. De
benadering van Ghani is een belangrijke illustratie van het huidige
denken waarin de rol van een sterke, legitieme staat wordt benadrukt.
Volgens Ghani & Lockhart zal het verbeteren van deze staatsfuncties
leiden tot  legitimiteit van de staat en vertrouwen van de bevolking.
Dit leidt tot wat zij soevereiniteitsdividend noemen. De 10
staatsfuncties zijn: 

Creëren van een rechtsstaat;

Monopolie op het legitiem gebruik van geweld;

Effectieve bestuurlijke controle;

Management van de publieke financiën;

Investeren in menselijk kapitaal door onderwijs en gezondheidszorg;

Sociaal beleid en mensenrechten; 

Infrastructurele voorzieningen;

Open markt economie;

Management van publieke goederen;

Geld lenen.

Box 4: Financiële middelen voor fragiele staten in 2008 (in €)

De totale bilaterale landenprogramma’s voor de fragiele staten worden
hieronder weergegeven. Het betreft uitgaven die zich richten op de
verschillende dimensies van het fragiele statenbeleid: niet alleen
directe uitgaven voor wederopbouw, maar ook uitgaven voor bijvoorbeeld
verbetering van het bestuur, verbetering van de positie van vrouwen of
verbetering van het ondernemingsklimaat. 

Afghanistan		  57,5 mln

Burundi			  21,1 mln

DR Congo		    6,9 mln

Colombia		  18,1 mln

Guatemala		  15,9 mln

Kosovo			      0  mln

Pakistan			    20  mln

Palestijnse Gebieden	  33,8 mln

Soedan			  70,6 mln

Totaal			243,9 mln

Naast de landenprogramma’s is er voor 2008 een centraal budget van EUR
228 mln beschikbaar voor activiteiten of bijdragen specifiek op het
gebied van regionale stabiliteit en crisisbeheersing. Dit budget wordt
aangewend voor onder meer het Stabiliteitsfonds, bijdragen aan MFS en
SALIN organisaties op het gebied van vrede en veiligheid, een bijdrage
aan de OVSE en de contributie aan crisisbeheersingsoperaties. De
uitgaven voor humanitaire hulp zijn niet in dit overzicht opgenomen.