Preview document (🔗 origineel)

---

Rapportage “werkgroep uitzetten van middelen door decentrale
overheden”

Opdracht:

In het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen van 22 oktober 2008
is afgesproken om een “Werkgroep uitzetten van gelden door
medeoverheden” in het leven te roepen. Aanleiding hiervoor is het feit
dat medeoverheden geld hebben uitgezet bij financiële instellingen die
hun verplichtingen niet meer na kunnen komen. De werkgroep bestaat uit
vertegenwoordigers van BZK, Fin, IPO, VNG, UvW én de treasurers van Den
Haag en Amsterdam. Deze werkgroep heeft zich gebogen over de vraag of de
wet- en regelgeving met betrekking tot het uitzetten van middelen door
decentrale overheden volstaat in tijden van onrust op de financiële
markten. Hierbij is met name gekeken naar de Wet Financiering decentrale
overheden (hierna: Wet Fido) en de Ministeriele regeling: “Regeling
uitzettingen en derivaten decentrale overheden” (hierna: Ruddo).
Daarnaast zijn verschillende mogelijkheden met het instrument
schatkistbankieren bezien.

Conclusies:

De werkgroep is tot de conclusie gekomen dat de Wet Fido nog steeds goed
aansluit bij de zelfstandige bevoegdheden van de decentrale overheden,
bij de wijze waarop decentrale overheden democratisch zijn gelegitimeerd
en de manier waarop het interbestuurlijk toezicht is georganiseerd.
Wetgeving, beleid en toezichtregime hebben jarenlang goed
gefunctioneerd, maar zijn niet bestand geweest tegen de uitzonderlijke
ontwikkelingen die zich de afgelopen weken op de financiële markten
hebben voorgedaan. De werkgroep is van mening dat de problemen waarin
enkele decentrale overheden nu zijn geraakt met name zijn veroorzaakt
door deze uitzonderlijke ontwikkelingen en in veel mindere mate door
tekortschietende regelgeving. De werkgroep acht desalniettemin enkele
vaktechnische verbeteringen op Fido-aangelegenheden mogelijk, die dit
soort risico’s in de toekomst kunnen inperken. Daarnaast is de
werkgroep van mening dat het schatkistbankieren voor verschillende
overheden een aantrekkelijke optie kan worden. Niet in de vorm van een
verplichting, maar als alternatief om risico’s verder te beperken. Wel
zou deze vorm van middelenbeheer aantrekkelijker moeten worden voor
decentrale overheden, bijvoorbeeld door een gedifferentieerder aanbod,
en zou meer bekendheid aan de mogelijkheden gegeven moeten worden. Tot
slot verwacht de werkgroep dat een intensievere kennis-, informatie- en
ervaringsuitwisseling tussen decentrale overheden tot een verdere
professionalisering van de treasuryfunctie zal leiden.

In deze rapportage onderbouwt de werkgroep zijn conclusies en worden
voorstellen nader uitgewerkt.

De rapportage is als volgt opgebouwd:

Achtergrond Wet Fido

Ontwikkelingen in de tijd

Voorstellen voor de toekomst

Algemene vooronderstelling:

Deze rapportage is geschreven vanuit de vooronderstelling van een
bancair systeem in het algemeen adequaat functioneert.

Achtergrond Wet Fido

Geschiedenis van de Wet Fido

Bij de overgang van de Wet Financiering lagere overheden (hierna: Wet
Filo) naar de Wet Fido in 2001 werd de financieringsfunctie meer dan
voorheen beschouwd als een onlosmakelijk onderdeel van de decentrale
bestuurlijke organisatie. Bij de invoering van de Wet Fido werden de
monetaire doelstelling en de conjuncturele doelstelling vervangen door
alleen nog de EMU-stabiliteitsdoelstelling die voor de gehele overheid
geldt, inclusief de decentrale overheden. 

Meer horizontale verantwoordelijkheid en daarom ook meer horizontale
transparantie. 

Belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel was destijds het bevorderen
en transparant maken van een solide financieringsbeleid. Dit vond zijn
weerslag in een toename van de noodzakelijke transparantie in de
financiële verslaglegging door openbare lichamen. Hieraan werd
invulling gegeven door de verplichting tot het opstellen van een
financiële verordening (inclusief aspecten van treasury) en het opnemen
van een financieringsparagraaf in de begroting en het jaarverslag. Op
deze wijze diende het decentrale bestuur meer inzicht te krijgen in de
mogelijke risico’s van uitzettingen en derivaten. De bepaling over de
publieke taak (“Openbare lichamen gaan leningen aan, zetten middelen
uit of verlenen garanties uitsluitend ten behoeve van de publieke
taak”) impliceert dat het de bedoeling van de wetgever was dat het
decentrale bestuur af moest zien van oneigenlijke financiële
activiteiten.

Aansluiting van - minder - verticaal toezicht bij het financiële
toezicht

Voor het toezicht op de financiële functie werd aansluiting gezocht bij
het reguliere financiële begrotingstoezicht. 

Dit gold met name voor de renterisiconorm met betrekking tot de vaste
schuld. De gegevens hierover zitten nog uitsluitend in de
financieringsparagraaf in de begroting en het jaarverslag. Bij
overschrijding van de leennormen voor de vlottende schuld, de zogenoemde
‘kasgeldnorm’ kan de toezichthouder voorafgaand toezicht instellen. 

Prudent

Belangrijk uitgangspunt voor het uitzetten van middelen en hanteren van
derivaten was dat deze een prudent karakter diende te hebben en dus niet
gericht op het genereren van inkomen door het lopen van overmatig
risico. In de Ruddo werd dit uitgangspunt uitgewerkt door o.a. op te
nemen dat de financiële instelling waar geld wordt uitgezet of een
derivaat wordt afgesloten minimaal een A-rating moet hebben of
entiteiten voor wier waardepapier een solvabiliteitsratio van 0% geldt
(dit zijn in de praktijk alleen overheden). 

Ontwikkelingen in de tijd

Wederopbouw

Tot enkele jaren geleden zijn decentrale overheden vooral investeerders
en dus leners geweest. Vooral vlak na de oorlog hebben de decentrale
overheden grote investeringen gedaan in de openbare ruimte en in
gebouwen voor de wederopbouw. Naast het Rijk speelden gemeenten toen ook
een rol in de financiering van de woningcorporaties. Na de brutering
gingen de woningcorporaties zelf de kapitaalmarkt op met WSW-borging.
Treasury was in de wederopbouwtijd vooral lenen, en daarvoor is lang
toestemming nodig geweest van het ministerie van Financiën om
verstoringen op de financiële markten te voorkomen, de zogenoemde
‘centrale financiering’. Op dit moment zijn de financiële markten
in Nederland euro-markten. De invloed van Nederlandse publieke
investeringen op de financiële markten zijn daardoor van veel kleinere
proporties geworden.

Streven naar hogere rendementen

Vorig jaar is er veel kritiek geweest, o.m. vanuit het parlement, op de
decentrale overheden omdat er op de door hen uitgezette middelen minder
rendement werd behaald dan door b.v. de pensioenfondsen. Dit kan
aanleiding zijn geweest voor de decentrale overheden om scherper op dit
rendement te letten. 

Daarbij speelt een rol dat provincies ten behoeve van de nazorg van
stortplaatsen veel geld moesten beleggen om t.z.t. de nazorgtaken te
kunnen bekostigen. In de Ruddo is voor de nazorgfondsen daarom een
uitzondering opgenomen. Deze fondsen mogen namelijk als enige onderdeel
van de decentrale overheden ook beleggen in aandelen.

 

Van (in)lener naar uitlener

Alle waterschappen en vrijwel alle gemeenten zijn in hun aard nog steeds
leners; alleen die middelen die tijdelijk overtollig zijn worden
uitgezet. Vooral provincies en een aantal grote steden zijn in de
laatste jaren van (in)leners, uitleners geworden. Met de gevolgen van
decentraal beleggergedrag op de stabiliteit van de financiële markten
is nog niet veel ervaring opgedaan. 

In de jaren na de brutering zijn woningbouwverenigingen in toenemende
mate zelfstandig de kapitaalmarkt opgegaan. Door die beweging is het
uitleenvolume van gemeenten aanmerkelijk gedaald. In de gevallen waar
gemeenten dergelijke leningen mede met eigen middelen hadden
gefinancierd, moesten nieuwe uitzetmogelijkheden worden gezocht. 

Huidige situatie

De onrust op de financiële markten heeft een aantal decentrale
overheden direct geraakt. Een overzicht van de financiële gevolgen is
opgesomd in een brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer d.d. 27 oktober 2008. Benadrukt
zij nogmaals dat de omvang van de risicovol gebleken uitzettingen in
absolute zin weliswaar niet onaanzienlijk is, maar in relatieve zin te
overzien is (2,3% van het totaal aan uitzettingen). Dit laatste neemt
niet weg dat de financiële consequenties voor individuele overheden
groot kunnen zijn. In de relevante regelgeving verdienen enkele
aanpassingen serieuze overweging. In het navolgende passeren enkele van
deze aanpassingen de revue.

Voorstellen voor de toekomst

Vooralsnog is niet gebleken dat bij het uitzetten van middelen bij de
banken die hun verplichtingen niet meer na kunnen komen in strijd is
gehandeld met de Wet Fido en aanverwante regelgeving. BZK verricht hier
nog nader onderzoek naar. De vraag die hier voorligt, is of de gevolgen
van uitzonderlijke omstandigheden - zoals de huidige onrust op de
financiële markten - in de toekomst kunnen worden voorkomen. De
werkgroep heeft enkele suggesties gedaan om het schatkistbankieren meer
bekendheid te geven en aantrekkelijker te maken en de
informatie-uitwisseling te verbeteren. Daarnaast heeft de werkgroep
enkele vaktechnische aanpassingen op Fido-aangelegenheden geformuleerd
die, dat is althans de mening van de werkgroep, de risico’s in de
toekomst kunnen inperken. Deze vaktechnische aanpassingen kunnen worden
gerealiseerd door aanpassing van de Ruddo. Vanuit de werkgroep is de
wens gekomen om hetgeen misschien evident verstandig is, bij voorkeur in
regelgeving op te nemen.

Schatkistbankieren;

Vanuit de werkgroep bestaat interesse in de mogelijkheden tot het
uitzetten van gelden / deposito’s in de schatkist, zonder gebruik te
maken van de overige faciliteiten van het schatkistbankieren. Eenzelfde
interesse bestaat ook voor de leenfaciliteit bij schatkistbankieren.

Het is nu al wettelijk mogelijk voor decentrale overheden om vrijwillig
deel te nemen in de schatkist. De wet voorziet op dit moment echter
alleen in het volledig onderbrengen van alle publieke middelen, dus
zowel deposito’s als tegoeden in rekening-courant. De achtergrond
hiervan is dat met schatkistbankieren werd beoogd het risico van
uitzettingen te minimaliseren (risicoloos liquiditeitenbeheer) en de
efficiëntie voor de schatkist te maximaliseren (bundeling van alle
publieke geldstromen en niet slechts een onderdeel ervan). In ruil voor
de beperkingen waarmee entiteiten te maken krijgen wanneer ze deelnemen
in de schatkist (alleen bankieren bij Financiën, afbouwen bestaande
beleggingen) krijgen entiteiten van de Staat zeer concurrerende
rentevergoedingen op hun deposito’s (gebaseerd op de inter-bancaire
Euribor tarieven). Er is sprake van een ‘package deal’. De
depositorentes liggen – zeker op dit moment – boven de tarieven
waarvoor de staat zichzelf financiert op de openbare geld- en
kapitaalmarkten. 

Op dit moment vindt een beleidsdoorlichting van het schatkistbankieren
plaats. Hierbij komt de deelname van de verschillende categorieën
publieke instellingen aan de orde, waaronder de deelname van
medeoverheden en de mate van verplichting. Ook zal gekeken worden naar
de producten die voor de diverse categorieën deelnemers worden
aangeboden. 

Daarnaast zal gewerkt worden aan het vergroten van de bekendheid bij de
decentrale overheden met het schatkistbankieren. Gedacht zou kunnen
worden aan een speciaal op decentrale overheden toegesneden
informatiepakket over schatkistbankieren, in combinatie met
‘roadshows’ langs (groepen van) gemeenten. 

Verbeteren informatie-uitwisseling

Het blijkt dat de verschillende overheidsorganisaties over informatie
over kredietwaardigheid beschikken die ook voor andere (decentrale)
overheidsorganisaties nuttig kunnen zijn. Hierbij moet uiteraard de
vertrouwelijkheid van sommige informatie in het oog worden gehouden. Het
is daarom gewenst dat de informatie-uitwisseling verder verbeterd en
gestructureerd wordt, tussen: 

 (a) decentrale overheden zelf, zoals het uitwisselen van good
practices, maar bijvoorbeeld ook over wederzijdse liquiditeitsposities
zodat mogelijk onderling uitzettingen kunnen worden gedaan.

(b) tussen het Agentschap van het ministerie van Financiën - dat de
staatsschuld beheert en het schatkistbankieren uitvoert – en de
decentrale overheden.

Ad (a) Vanuit de werkgroep is aangegeven dat de behoefte niet zozeer
bestaat uit handreikingen maar wel aan het verkrijgen van meer
informatie van het ministerie van Financiën. Ook is er de suggestie om
afspraken in werkgroep Treasury, het 100.000+ overleg en de werkgroep
Fido breder te verspreiden.

Landencriterium beperken tot EU of Eurozone;

In het Besluit Leningvoorwaarden Decentrale Overheden (BLDO) is
vastgelegd dat decentrale overheden uitsluiten mogen lenen, uitzetten en
garanderen in euro’s. De reden hiervoor was om het valutarisico voor
de decentrale overheden te voorkomen. Het valutarisico heeft mogelijk
toch meegespeeld bij de financiële problematiek van de IJslandse
banken; hun problemen werden verergerd door de depreciatie van de
IJslandse kroon. Dit probleem kan deels worden ondervangen door het in
de Ruddo opgenomen “landencriterium” ten aanzien van uitzettingen te
beperken tot de Eurozone (thans: EER). Dit is eigenlijk een logische
invulling van de verplichting om uitsluitend in euro’s te lenen en uit
te zetten. Daarnaast kan worden gedacht aan een minimale landenrating
(bijvoorbeeld AA), zoals ook bijvoorbeeld de Nederlandse staat hanteert
bij zijn tijdelijke uitzettingen.

Verkapt “near banking” inperken;

Gebleken is dat het verbod op “near banking” een grijs gebied is. Zo
worden middelen die voor langere tijd worden geleend ten behoeve van
grote investeringen, in de periode waarin de middelen nog niet nodig
zijn kortlopend uitgezet. Voorgesteld wordt om in dit soort gevallen te
verplichten dat daar waar het geld wordt geleend, dit ook wordt uitgezet
(de zogenoemde Wijchen-constructie). Een dergelijke notie zou in de
Ruddo kunnen worden opgenomen. Daarnaast kan met de kredietverstrekker
een tarief worden afgesproken waartegen op termijn liquide middelen
worden gekregen, via bijvoorbeeld een ‘Forward Rate Agreement’. Een
dergelijke FRA wordt ook nu al in de Ruddo genoemd. Ook een lening met
uitgestelde storting kan de noodzaak tot uitzettingen verminderen.

Differentiatie naar looptijd;

In de Ruddo is een minimale rating voor financiële instellingen
opgenomen waarbij decentrale overheden gelden mogen uitzetten. Deze
rating kan in de loop van de tijd dalen of stijgen. Hoe langer de
periode van uitzetten hoe groter de kans dat de rating kan worden
gewijzigd.

Daarom is het met het oog op het verder beperken van risico’s gewenst
dat voor lange uitzettingen een hogere rating (of meer zekerheid) is
vereist dan voor korte uitzettingen. Het verschil tussen lang en kort
kan bijvoorbeeld bepaald worden op 3 maanden (in het huidige klimaat is
3 maanden relatief lang). Dit is dus anders dan het al langer bestaande
‘formele’ onderscheid tussen kort en lang geld inzake de
kasgelddefinitie, daar ligt de grens namelijk bij 12 maanden. 

Die notie van striktere eisen aan uitzettingen naarmate de periode
waarover wordt uitgezet langer is, staat nu ook al in de toelichting van
de Ruddo. Het is gewenst om dit ook in de Ruddo zelf op te nemen.

Daarnaast is het gewenst dat de decentrale overheden, per tegenpartij
gedifferentieerde limieten ten aanzien van maximale bedragen vastleggen.


 Landsbanki, Kauptingbank en Lehman Brothers

 Zie artikel 212 Gemeentewet, 216 Provinciewet, artikel 108
Waterschapswet en artikel 9 besluit begroting en verantwoording en
artikel 4.18 Waterschapsbesluit.

 Artikel 2 lid 1 Wet Fido

 Artikel 4 lid 3 Wet Fido

 Artikel 2 lid 2 Wet Fido

 Zie onder meer de vragen van het lid Heijnen d.d. 23 maart 2007; Tweede
Kamer vergaderjaar 2006-2007, Aanhangsel 3059

 Zie Kamerstuk 28035, volgnummer 3 (Memorie van toelichting; Eerste
wijziging van de Comptabiliteitswet 2001); Tweede Kamer, vergaderjaar
2001-2002.

 PAGE   5 

 PAGE   1