Preview document (🔗 origineel)

---

Besluit van                     

tot wijziging van het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 (verlaging
percentages toe te voegen biobrandstoffen) 

Op de voordracht van Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer van                    , nr. BJZ               
     , Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, Afdeling Wetgeving;

Gelet op artikel 9.2.2.1 van de Wet milieubeheer;

De Raad van State gehoord (advies van                      , nr.        
                );

Gezien het nader rapport van Onze Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van                              ,
nr.                    , Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken,
Afdeling Wetgeving; 

Hebben goedgevonden en verstaan: 

Artikel I

Het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 2, eerste lid, wordt "4,5%" vervangen door: 3,75%.

B

In artikel 5, derde lid, wordt "5,75%" vervangen door: 4,00 %.

Artikel II

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van
uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van
toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

De Minister van Volkshuisvesting, 

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,



NOTA VAN TOELICHTING

1. Achtergrond

De transportsector is verantwoordelijk voor 20% van de totale
CO2-uitstoot in de EU en is bovendien wat betreft de CO2-uitstoot de
sterkst groeiende. De verduurzaming van de transportsector is daarom van
groot belang in de strijd tegen klimaatverandering, hetgeen specifieke
maatregelen rechtvaardigt. Om die reden is op 8 mei 2003 richtlijn nr.
2003/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie
ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere
hernieuwbare brandstoffen in het vervoer (PbEU L 123) (hierna richtlijn
2003/30/EG) vastgesteld. Deze richtlijn heeft tot doel het gebruik van
biobrandstoffen en andere hernieuwbare brandstoffen (b.v. duurzaam
geproduceerde waterstof) in het wegverkeer te bevorderen, ten einde bij
te

dragen tot het realiseren van de doelstellingen op het gebied van
klimaatverandering en het gebruik van milieuvriendelijke voorzieningen
en de bevordering van hernieuwbare energiebronnen. Een deel van de
fossiele brandstoffen moest op grond van deze richtlijn worden vervangen
door biobrandstoffen. Daartoe is in de richtlijn een indicatief
percentage opgenomen van 2 voor 2005 en 5,75 voor de in 2010 op de markt
te brengen biobrandstoffen, berekend op basis van energie-inhoud.

Het percentage voor de verplichte bijmenging van biobrandstoffen aan
fossiele brandstoffen is vastgelegd in het Besluit biobrandstoffen
wegverkeer 2007. Via artikel 5 van het besluit worden het percentage tot
en met 2010 jaarlijks verhoogd. 

 

2. Duurzaamheidsaspecten van biobrandstoffen

Het afgelopen jaar is er veel discussie geweest over de duurzaamheid van
biobrandstoffen. De effectiviteit voor het reduceren van de
broeikasgasuitstoot, de mogelijke effecten op de voedselprijs en het
risico van ontbossing en aantasting van de biodiversiteit staan centraal
in de discussie. De huidige toenemende wereldwijde vraag naar
landbouwgewassen, ongeacht de toepassing, en het gebrek aan voorraden
creëert druk op het landgebruik en de landbouwmarkt. Diverse rapporten
zijn de afgelopen maanden verschenen over de mogelijke kosten en de
effecten van biobrandstofgebruik, zoals van het IMF, de Wereldbank, de
OESO en de Commissie Gallagher.

Zo stelt het Gallagher-rapport, dat in opdracht van de Britse overheid
is opgesteld, bijvoorbeeld dat (verhogingen van) doelstellingen die in
het kader van het biobrandstofbeleid worden vastgesteld zullen leiden
tot een vermindering van de biodiversiteit en mogelijk zelfs tot een
nettostijging van de emissie van CO2. Volgens dit rapport leidt de
stijgende vraag naar biobrandstoffen bovendien op de lange termijn in
beperkte mate tot prijsstijgingen van sommige gewassen met substantiële
negatieve gevolgen voor de armste mensen (op de korte termijn gaat
Gallagher uit van een aanzienlijk groter effect). Volgens het
Gallagher-rapport is echter een volledig duurzame
biobrandstoffenindustrie in de toekomst mogelijk als de productie van
biobrandstof gericht wordt op “idle and marginal land” en de winning
van biobrandstof uit afvalstoffen en residuen. Omdat dit op dit moment
nog niet gegarandeerd kan worden adviseert Gallagher dan ook een lager
groeitempo van het verplichte bijmengingspercentage. Voor de EU zou dit
betekenen dat de biobrandstofdoelstelling voor 2020 vooralsnog van 10 %
naar tussen 5% en 8% (inclusief 1% tot 2% biobrandstoffen verkregen uit
geavanceerde technologieën) verlaagd zou moeten worden.

Over het effect van biobrandstoffen op voedselprijzen zijn daarnaast de
afgelopen periode verschillende rapporten verschenen, o.a. van het IMF
en de Wereldbank. Over het algemeen wordt een verband tussen
biobrandstofbeleid en voedselprijzen vastgesteld en volgens sommige
bronnen is dit verband heel sterk. Inschattingen van de sterkte van het
verband lopen echter uiteen. Dit komt onder andere door verschillen in
de onderzochte termijn, de onderzochte deelmarkten, of in de gebruikte
onderzoeksmethode. 

Hoewel de verschillende rapporten niet tot gelijkluidende conclusies
komen, is het duidelijk dat er zorgen zijn over met name de indirecte
effecten gerelateerd aan de grootschalige teelt van
biobrandstofproductie.

3. Europese ontwikkelingen

In het voorstel voor een richtlijn ter bevordering van het gebruik van
energie uit hernieuwbare bronnen (COM (2008) 19 definitief) van de
Europese Commissie van

begin 2008 wordt voorgeschreven dat het aandeel energie uit hernieuwbare
bronnen in het vervoer in 2020 minstens 10% bedraagt van het
eindverbruik van energie. Dit percentage is nog wel in discussie.
Volgens de huidige inzichten zal deze doelstelling grotendeels worden
ingevuld door biobrandstoffen, maar ook opties als hernieuwbare
elektriciteit en waterstof kunnen bijdragen bij het voldoen aan deze
verplichting. Deze alternatieven zullen de druk op het gebruik van
biobrandstoffen verminderen en andersoortige innovatie in de
verkeerssector stimuleren. Zulks is overigens afhankelijk van welk
instrumentarium lidstaten gaan kiezen ter invulling van bovenbedoelde
verplichting. 

Aan de toepassing van biobrandstoffen worden in het genoemde
richtlijnvoorstel en de aanpassingen daarvan als gevolg van overleg
binnen de Europese Unie duurzaamheidsaspecten verbonden, met name voor
wat betreft de CO2-reductie ten opzichte van fossiele brandstoffen, de
aantasting van koolstofreservoirs (b.v. bos en veengronden) en de
biodiversiteit. Ook worden door middel van een rapportage van bedrijven
de lokale milieukwaliteit, sociale aspecten en het gebruik van
gedegradeerde gronden beschreven en wordt door middel van een periodieke
rapportage door de Europese Commissie aandacht besteed aan de zogeheten
indirecte effecten, zoals de gevolgen van het gebruik van
biobrandstoffen op de prijs van voedsel(-grondstoffen). 

Daarnaast biedt het richtlijnvoorstel - evenals de in voorbereiding
zijnde wijziging van het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 ter
uitvoering van de motie-Spies c.s. - de mogelijkheid biobrandstoffen die
zijn geproduceerd uit afval, residuen, non-food cellulosemateriaal en
lignocellulosisch materiaal dubbel te tellen bij het voldoen aan de
bijmengverplichting; deze dubbeltelling heeft overigens geen effect voor
de totaaldoelstelling voor de lidstaten van de inzet van hernieuwbare
energie in 2020 of voor het bereiken van de totale doelstelling voor de
verkeerssector.

4. Inhoud van het besluit

Gezien de bovenstaande ontwikkelingen is besloten niet langer vast te
houden aan de nationale percentages voor het aandeel biobrandstoffen van
4,5 voor 2009 en 5,75 voor 2010, zoals opgenomen in het Besluit
biobrandstoffen wegverkeer 2007. Het percentage voor 2008 van 3,25 is
met ingang van 1 januari 2009 voor het jaar 2009 verhoogd naar 4,5. Met
het onderhavige besluit is het percentage voor 2009 van 4,5 weer
verlaagd naar 3,75. Vanwege het onderhavige besluit zal met ingang van 1
januari 2010 het percentage van 4 gaan gelden in plaats van 5,75. Het
percentage van 5,75 voor 2010 wordt nu nog voorgeschreven door artikel
5, derde lid, van het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007. Hiermee
wordt een andere en, op korte termijn, langzamere groeicurve van het
verplichte gebruik van biobrandstoffen in het wegverkeer ingezet op weg
naar de in eerdergenoemd richtlijnvoorstel opgenomen 10 % hernieuwbare
energie voor 2020. Hierdoor vermindert de bijdrage van Nederland op de
druk op de biobrandstoffenmarkt en is er meer tijd om op internationaal
niveau een monitoringssysteem op te zetten. Het risico van onduurzame
ontwikkelingen wordt hierdoor verminderd. Aangezien de ontwikkeling naar
het voorschrijven van lagere percentages biobrandstoffen in meer
EU-lidstaten gaande is, en richtlijn 2003/30/EG geen dwingende, maar
indicatieve percentages bevat, kan worden aangenomen dat het onderhavige
besluit in lijn is met richtlijn 2003/30/EG.

Zodra duidelijk is hoe de biobrandstofdoelstelling van de EU er tot 2020
uit gaat zien zal de regelgeving opnieuw worden aangepast en aangevuld
om de dan tot stand gekomen Europese richtlijn in Nederlands recht te
implementeren. 

5. Bedrijfs- en milieueffecten

In artikel 2 van het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 zijn
minimum percentages opgenomen voor benzine (ongelode lichte olie) en
diesel (gasolie). Aangezien die percentages voor minimaal op de markt te
brengen biobrandstof ter vervanging van zowel diesel als benzine, in het
besluit zijn gehandhaafd, wordt de positie van de producenten van
biobrandstoffen door het onderhavige besluit niet aangetast. De
subdoelstellingen blijven staan op het niveau van 3% in 2009, en 3,5%
voor elk in 2010. De producenten van biobrandstoffen specialiseren zich
veelal in de productie van hetzij de biologische vervanger van benzine,
t.w. bio-ethanol, hetzij biodiesel. Voorts geldt dat in het onderhavige
besluit niet gekozen is voor een bevriezing van het
bijmengingspercentage op het niveau van 2008, zijnde 3,25%, maar dat
toch nog een zekere, zij het beperkte, groei is voorzien. Deze keuze is
gemaakt om ook rekening te houden met de belangen van de bedrijven die
actief zijn in de biobrandstoffensector. Het gaat dus om een
evenwichtige afweging. 

De lasten voor de bedrijven waarvoor de verplichting op grond van het
Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 geldt zullen lager worden zo
lang biobrandstoffen duurder blijven dan fossiele brandstoffen. Mocht
deze prijsverhouding veranderen, dan staat het hun natuurlijk vrij om
verhoudingsgewijs meer biobrandstof op de markt te brengen dan waartoe
zij verplicht zijn.

De administratieve lasten voor deze bedrijven zullen iets lager
uitvallen dan voorzien, aangezien de biobrandstoffenboekhouding en de
rapportage geringer van omvang zal zijn en minder
leveranciersverklaringen nodig zijn. Het ontwerpbesluit is dan ook niet
voorgelegd aan Adviescollege toetsing administratieve lasten (ACTAL).

Ook de administratieve lasten voor de overheid zullen lager worden dan
voorzien.

Het onderhavige besluit heeft geen effect op de administratieve lasten
voor de burger.

De aanleiding om tot onderhavig besluit te komen is het eerder
aangehaalde risico op onduurzame ontwikkelingen bij een sterk groeiende
vraag naar biobrandstoffen. In het  Besluit biobrandstoffen wegverkeer
2007 was oorspronkelijk tot en met 2010 een groei van jaarlijks 1,25%
voorzien. Door beperking van de groei wordt de bijdrage van Nederland
aan het genoemde risico beperkt. Nederland voert een
biobrandstoffenbeleid met name ter vermindering van de CO2-emissie. In
dat verband is relevant dat de Nederlandse broeikasgasemissies enigszins
zullen stijgen als gevolg van onderhavig besluit, naar schatting 0,5 Mt
CO2 in 2010. Dit wordt veroorzaakt doordat minder biobrandstoffen een
verhoging van de inzet van fossiele brandstoffen betekent en omdat er
aan de verbranding van biobrandstoffen een emissiefactor nul wordt
toegekend. 

De verplichting voor Nederland uit het Kyoto-verdrag richt zich op de
broeikasgasemissies van Nederlandse bodem. Het voldoen aan deze
verplichting komt niet in gevaar door een vermindering van de inzet van
biobrandstoffen: er zit nog enige ruimte in het nakomen van de
Kyoto-verplichting. In hoeverre de broeikasgasemissies in de keten van
productie tot gebruik van de biobrandstoffen worden beïnvloed is
onduidelijk. Dit hangt namelijk vooral af van het soort grondstof, de
herkomst en de omstandigheden waaronder de biobrandstoffen of  de
fossiele brandstoffen, die zij vervangen, zijn geproduceerd. Deze
gegevens zijn thans niet bekend, evenmin als de uitkomsten van
berekeningen van de broeikasgasemissies op basis van deze gegevens,
zodat geen uitspraak gedaan kan worden over het totaaleffect op de
broeikasgasemissies. 

De gevolgen voor de interim-doelstelling voor de vermindering van
broeikasgasemissies van Schoon & Zuinig met betrekking tot hernieuwbare
energie zullen op korte termijn bezien moeten worden en zullen in de
desbetreffende tussenrapportage aan de Tweede Kamer aan de orde komen.  

6. Notificatie

Het ontwerpbesluit is op grond van richtlijn nr. 98/34/EG op ........
genotificeerd bij de Europese Commissie. P.M.

7. Inspraak

Ter uitvoering van artikel 21.6, vierde lid, van de Wet milieubeheer is
het

ontwerpbesluit aan beide Kamers der Staten-Generaal gezonden. PM reactie

Daarnaast is het ontwerpbesluit ter uitvoering van 21.6, vierde lid, van
de Wet milieubeheer gepubliceerd in de Staatscourant van P.M.

De Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

 Stb. 2006, 542.

 The Gallagher review of the indirect effects of biofuels production:
http://www.dft.gov.uk/rfa/_db/_documents/Report_of_the_Gallagher_review.
pdf

 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 38.

 PAGE    

 PAGE   7 

 PAGE