Preview document (🔗 origineel)

---

De Minister voor Jeugd en Gezin,

de heer mr. A. Rouvoet

Postbus 20350

2500 EJ  ‘S-GRAVENHAGE

Ons nummer:	W13.08.0210/I

Betreft:	Uw brief van 20 mei 2008

Bij Uw bovenvermelde brief hebt U een verzoek gedaan overeenkomstig
artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State.

Thans heeft afdeling I de beraadslagingen afgesloten en haar reactie op
Uw verzoek vastgesteld. Mede namens de voorzitter van de afdeling doe ik
U hierbij deze reactie toekomen.

Tegen de openbaarmaking daarvan bestaat bij de Raad geen bezwaar.

Afschriften stuur ik naar de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de Minister van Justitie.

Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de
Raad van State omtrent de mogelijkheden tot een juridisch kader voor het
dwingend opleggen van opvoedingsondersteuning door burgemeesters.

Bij brief van 20 mei 2008 hebben de Minister voor Jeugd en Gezin, de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister
van Justitie op de voet van artikel 18, tweede lid, van de Wet op de
Raad van State aan afdeling I van de Raad van State verzocht hen van
voorlichting te dienen ter zake van de mogelijkheden tot een juridisch
kader voor het dwingend opleggen van opvoedingsondersteuning door
burgemeesters.

Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een
delegatie van de Raad van State op 23 september 2008 met de minister van
Jeugd en Gezin, de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties over de voorlichting beraadslaagd.

De vragen die aan de afdeling worden voorgelegd, zijn de volgende.

Biedt het internationale recht ruimte om burgemeesters de mogelijkheid
te geven in bijzondere situaties opvoedingsondersteuning dwingend op te
leggen, al dan niet gevolgd door rechterlijke toetsing?

Zo ja, met welke juridische middelen zou een burgemeester in staat
kunnen worden gesteld deze opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen
(bijvoorbeeld met gebruikmaking van financiële sancties in een
bestuursrechtelijk kader)?

Zo die mogelijkheden er zijn, voor welke (bijzondere en concrete)
situaties kunnen die worden benut?

De afdeling zal eerst ingaan op de vooronderstellingen die ten grondslag
liggen aan het voorlichtingsverzoek (§ 1). Daarna zal de afdeling, als
antwoord op vraag 1, het internationaalrechtelijke kader bespreken (§
2). Alvorens de vragen 2 en 3 van het voorlichtingsverzoek te kunnen
behandelen, gaat de afdeling in op de vraag of het dwingend opleggen van
opvoedingsondersteuning noodzakelijk is (§ 3). De vragen 2 en 3 komen
daarna nog kort aan de orde aan het slot (§ 4).

De afdeling brengt deze voorlichting uit onder het voorbehoud dat als op
enig moment een concreet wetvoorstel tot het dwingend opleggen van
opvoedingsondersteuning door burgemeesters ter advisering aan de Raad
van State wordt voorgelegd, de Raad dit opnieuw ten principale en in al
zijn onderdelen zal beoordelen. 

1.	Aard van de maatregel

Het verzoek om voorlichting is in zeer globale termen gesteld en bevat
nauwelijks informatie over de problematische situaties die de opstellers
voor ogen staan en de concrete maatregelen waaraan gedacht wordt. Om
zicht te krijgen op de problematiek die aan het verzoek om voorlichting
ten grondslag ligt, put de afdeling uit het Actieplan overlast en
verloedering van maart 2008, dat in het voorlichtingsverzoek wordt
genoemd, en uit enkele andere publicaties. Het Actieplan overlast en
verloedering noemt twee redenen voor het idee om de burgemeester
opvoedingsondersteuning dwingend te kunnen laten opleggen. Ten eerste,
het tegengaan van overlast en verloedering; hier staat het belang van de
maatschappij voorop. Ten tweede, een ingrijpen bij een tekortschietende
opvoeding en hulpverlening, waarbij het belang van het kind leidend is.
De genoemde redenen bepalen tegelijkertijd de doelen die met de
maatregel worden beoogd: handhaving van de openbare orde en bescherming
van het kind. 

De afdeling constateert dat de opstellers van het voorlichtingsverzoek
uitgaan van de vooronderstelling dat het dwingend opleggen van
opvoedingsondersteuning tegelijkertijd beide doelen zal (kunnen) dienen.
Er worden problemen verondersteld op het kruispunt van de openbare orde
en de gezinssfeer, die met het bestaande instrumentarium niet verholpen
kunnen worden en waarvan het wenselijk wordt geacht de burgemeester de
bevoegdheid toe te delen van een maatregel van opvoedingsondersteuning
in het licht van zijn taak als handhaver van de openbare orde.

Duidelijk is dat de maatregel wordt opgelegd met het oog op de
handhaving van de openbare orde, maar ingrijpt in het gezin en langs de
weg van ondersteuning van de ouders bij de opvoeding het belang van de
jeugdige beoogt te dienen. 

Het gaat naar zijn aard niet om een spoedeisende maatregel die ertoe
dient een crisis te bezweren. Een vergelijking met de inbewaringstelling
die de burgemeester op grond van de Wet Bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz) kan treffen, daarin zo nodig
bijgestaan door de politie, gaat dan ook niet op. Evenmin gaat de
vergelijking op met het kortdurende huisverbod dat slechts kan worden
opgelegd aan een persoon die ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert
voor de veiligheid van, kort gezegd, zijn huisgenoten en waarbij door de
politie bij de handhaving daarvan eveneens bijstand kan worden verleend.
Het gaat in het voorlichtingsverzoek om een langerdurende maatregel die
zich primair tot de ouders richt maar tot doel heeft langs die weg de
jeugdige een "betere" opvoeding te bieden en waarbij vanwege de aard van
de maatregel de politie geen taak heeft.

De afdeling heeft bij de beantwoording van de aan haar voorgelegde
vragen de hiervoor weergegeven aannames tot uitgangspunt genomen. 

2.	Het mensenrechtelijk kader

Vraag 1 van de voorlichting luidt als volgt: 

"Biedt het internationale recht ruimte om burgemeesters de mogelijkheid
te geven in bijzondere situaties opvoedingsondersteuning dwingend op te
leggen, al dan niet gevolgd door rechterlijke toetsing?"

Voor beantwoording van de eerste vraag die aan de afdeling wordt
voorgelegd zijn enkele bepalingen van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(hierna: EVRM) van belang. De afdeling zal hieronder vooral ingaan op
artikel 8 EVRM, nu er wordt ingegrepen in het gezin. De jurisprudentie
van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) die ziet op
situaties waarin door de overheid wordt ingegrepen in een gezin, betreft
kinderbeschermingsmaatregelen. Er is op dit terrein vaste en zeer
uitgebreide jurisprudentie van het EHRM. De afdeling merkt daarbij op
dat de wijze waarop een maatregel naar nationaal recht is vormgegeven,
niet ter zake doet voor het antwoord op de vraag aan welke eisen een
ingrijpen in het gezin volgens deze jurisprudentie dient te voldoen. Het
Verdrag inzake de rechten van het kind biedt daarnaast geen bijzondere
aanvullende waarborgen. Bij de mogelijke voorbereiding van een
wetsvoorstel, dat concrete maatregelen bevat, is een uitputtende
toetsing, zowel aan mensenrechtenverdragen als aan de Grondwet,
noodzakelijk.

2.1.	Artikel 8 EVRM

Artikel 8, eerste lid, EVRM bepaalt onder andere dat een ieder recht
heeft op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Iedere maatregel
waarbij de overheid ingrijpt in een gezin, dus ook het dwingend opleggen
van opvoedingsondersteuning door de burgemeester, betekent een inbreuk
op het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Deze
beperking door het openbaar gezag kan gerechtvaardigd zijn indien zij:

bij wet is voorzien,

een geoorloofd doel dient, en 

noodzakelijk is in een democratische samenleving.

Aan de eerste twee voorwaarden zal in het algemeen kunnen worden
voldaan. Indien besloten wordt om het dwingend opleggen van
opvoedingsondersteuning door de burgemeester mogelijk te maken zal dit
bij wet moeten worden geregeld en zal de maatregel één van de
legitieme doelen moeten dienen. In dit geval kunnen legitieme doelen
zijn de bescherming van de belangen van het kind, de bescherming van de
gezondheid of de goede zeden en het voorkomen van wanordelijkheden en
strafbare feiten. 

De vraag of de beperking van het familie- en gezinsleven door de
burgemeester gerechtvaardigd is, zal zich derhalve toespitsen op de
derde voorwaarde: of deze, gelet op het doel, noodzakelijk is in een
democratische samenleving. Het EHRM heeft zich in concrete gevallen van
ingrijpen in het familie- en gezinsleven veelvuldig gebogen over deze
vraag. Daaruit kan een algemene lijn van het EHRM worden gedestilleerd.
Hierbij merkt de afdeling op dat het bij de zaken waarover het EHRM
heeft geoordeeld vrijwel steeds gaat om situaties van uithuisplaatsing.
Volgens de afdeling laat dit onverlet dat de geformuleerde
uitgangspunten ook van toepassing kunnen zijn op gedwongen
opvoedingsondersteuning, omdat hier evenzeer sprake is van inbreuk op
het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. 

De afdeling noemt de volgende algemene uitgangspunten die uit de
jurisprudentie van het EHRM kunnen worden afgeleid. 

De inmenging dient noodzakelijk te zijn met het oog op het te dienen
doel, te weten bescherming van de belangen van het kind of de gezondheid
en goede zeden. 

Bij de totstandkoming van de maatregel moeten de
zorgvuldigheidswaarborgen die in artikel 8 EVRM besloten liggen, in acht
worden genomen.

Bij de uitvoering van de maatregel moet voldaan worden aan de eisen van
proportionaliteit en subsidiariteit.

2.1.1.	Noodzakelijkheid 

De vraag of de maatregel noodzakelijk is in een democratische
samenleving valt samen met de vraag of de inmenging beantwoordt aan een
dringende sociale noodzaak of maatschappelijke behoefte en voorts of de
maatregel proportioneel is ten opzichte van het doel dat nagestreefd
wordt. 

Het EHRM kent aan de nationale instanties een beoordelingsvrijheid toe.
De mate van vrijheid is in de praktijk beperkt, gelet op de
zorgvuldigheidswaarborgen en eisen die aan de uitvoering worden gesteld.


Ter zake van de beoordeling van de noodzaak van het dwingend opleggen
van opvoedingsondersteuning zal de burgemeester moeten kunnen aantonen
dat de maatregel adequaat is voor het te dienen doel en dat de inmenging
een dringende maatschappelijke behoefte dient alsmede dat de maatregel
proportioneel is. Bij een wettelijke regeling van instrumenten voor
opvoedingsondersteuning zal verzekerd moeten worden dat deze vereisten
in acht worden genomen. 

2.1.2.	Zorgvuldigheidswaarborgen

Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat in artikel 8 EVRM
procedurele waarborgen besloten liggen. Op de staat rust een positieve
verplichting om het besluitvormingsproces op een inzichtelijke wijze te
laten verlopen. De totstandkoming van de maatregel dient zorgvuldig te
gebeuren. Ouders en kinderen moeten voldoende en vanaf het begin
betrokken worden bij het besluitvormingsproces. Deze eis omvat de
volgende subverplichtingen:

Het gezin heeft recht op inzage in de (proces)stukken; er mag geen
relevant materiaal voor hen worden achtergehouden. De ouders moeten op
de hoogte worden gebracht van de beslissing en de motivering ervan. De
motivering van ingrijpende beslissingen moet aan hoge eisen voldoen. Bij
minder ingrijpende beslissingen kan de motivering minder ver gaan; het
initiatief tot informatievoorziening dient van het verantwoordelijke
openbaar gezag uit te gaan. Onder omstandigheden moet een onafhankelijk
psychologisch onderzoek worden gelast. De procedure moet in de
mogelijkheid voorzien dat de ouders hun mening en belangen aan de
autoriteiten kenbaar maken en dat de autoriteiten hiermee rekening
houden.

Het EHRM acht een procedurele onzorgvuldigheid al voldoende reden om een
schending van artikel 8 EVRM vast te stellen. Een voorbeeld hiervan is
de zaak Venema tegen Nederland, waarin het EHRM concludeerde dat artikel
8 EVRM was geschonden omdat de ouders onvoldoende in het gehele
beslissingsproces waren betrokken. 

Op grond van de jurisprudentie van het EHRM zou de burgemeester, indien
hij de bevoegdheid krijgt om dwingend opvoedingsondersteuning op te
leggen, de genoemde procedurele waarborgen in acht dienen te nemen. Dit
betekent dat de burgemeester niet rauwelijks een opvoedingsmaatregel mag
opleggen. Er dient een zorgvuldig besluitvormingsproces aan vooraf te
gaan, waarin ouders en kinderen voldoende betrokken moeten worden. Dit
brengt ook met zich dat de burgemeester op een doelmatige manier moet
kunnen beschikken over voldoende gekwalificeerde ondersteuning, hetzij
via eigen ambtenaren hetzij via professionele organisaties. 

2.1.3	De uitvoering

De noodzakelijkheid van een kinderbeschermingsmaatregel wordt door het
EHRM summier getoetst. Des te vollediger en grondiger gaat het EHRM in
op de eisen gesteld aan de uitvoering van de maatregel, waarbij de
criteria van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol
spelen. Het EHRM toetst de zin en de strekking van de maatregel streng.

Allereerst moet in een individueel geval vaststaan wat het doel van de
maatregel is en waarop deze maatregel gericht is. Daarbij moet een
zorgvuldige afweging gemaakt worden tussen enerzijds het belang van het
kind bij bescherming en instandhouding van de maatregel en anderzijds
het belang van de ouders om met het kind herenigd te worden. Over de
vraag welk belang in een bepaald geval dient te prevaleren heeft het Hof
de afgelopen decennia veelvuldig beslist. Het EHRM is van oordeel dat de
aard en ernst van de belangen van het kind ertoe kunnen leiden dat deze
voorgaan boven de belangen van de ouders. 

Voorts dienen de ernst van de situatie (noodzaak), de zwaarte van de
maatregel en de effectiviteit van de maatregel (proportionaliteit) tegen
elkaar te worden afgewogen. Dwangmaatregelen mogen niet worden toegepast
voordat alle vrijwillige maatregelen zijn uitgeput. Verzet van de ouders
is geen zelfstandige grond voor een ingreep in het gezin. Bij de vraag
naar de noodzakelijkheid van de overheidsinterventie is ook de
effectiviteit van het ingrijpen van belang; de interventie moet (naar
verwachting) een positief effect kunnen hebben op de verdere
ontwikkeling van het kind. Tevens moet de staat kunnen aantonen dat de
invloed van de genomen maatregel op de ouders en het kind, en de
mogelijke alternatieven, zorgvuldig zijn beoordeeld.

Indien de burgemeester de bevoegdheid zou krijgen
opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen, zullen noodzaak,
proportionaliteit en subsidiariteit van de maatregel moeten
– kunnen - worden beoordeeld en vastgesteld. Daarnaast zal de
burgemeester moeten – kunnen - toezien op een behoorlijke uitvoering
van de maatregel. Dit betekent dat duidelijk moet zijn wie de maatregel
uitvoert, wat ervan wordt verwacht, en welk vervolg er zal worden
gegeven aan de eerste interventie van opvoedingsondersteuning. Tevens
moet de maatregel ingepast worden binnen de bestaande
hulpverleningskaders en moet geregeld worden wie de kosten van het
interventietraject voor zijn rekening neemt. Wederom betekent dit dat de
burgemeester moet kunnen beschikken over voldoende gekwalificeerde
ondersteuning.

2.2	Rechterlijke toetsing

Eenieder heeft recht op toegang tot de rechter indien diens recht op
eerbiediging van het familie- en gezinsleven als een burgerlijk recht is
geschonden. De rechter is niet slechts bevoegd tot een toetsing aan
wettigheid, redelijkheid en billijkheid, maar moet de zaak ten gronde
kunnen beoordelen. 

Vervolgens is de vraag aan de orde of een dergelijke rechterlijke
toetsing vooraf of achteraf dient plaats te vinden. Dit is op grond van
jurisprudentie van het EHRM een kwestie van proportionaliteit, waarbij
de volgende aspecten een rol spelen:

de aard van de interventie; hoe ingrijpend is de inbreuk?

noodzaak en urgentie van de interventie; kan met het optreden door het
openbaar gezag gewacht worden tot er een rechterlijke uitspraak is
gedaan?

De regel is dat de beslissing vooraf aan de rechter wordt voorgelegd, en
dat slechts indien er sprake is van een acute noodzaak, kan worden
volstaan met een toetsing achteraf.

Zou de burgemeester de bevoegdheid krijgen om
opvoedingsondersteuningsmaatregel dwingend op te leggen, dan ligt, gelet
op de aard van de maatregel waarom het hier gaat, toetsing vooraf meer
voor de hand dan toetsing achteraf. Alleen als de rechterlijke uitspraak
niet afgewacht kan worden of als de aard van de inbreuk niet voldoende
ingrijpend is, is een rechterlijke toetsing achteraf te rechtvaardigen.

2.3	Tussenconclusie

In het voorgaande is de afdeling ingegaan op de vraag of het
internationale recht ruimte biedt om burgemeesters de mogelijkheid te
geven om opvoedingondersteuning dwingend op te leggen, al dan niet met
een rechterlijke toetsing.

Zoals reeds aangegeven beantwoordt de afdeling deze vraag tegen de
achtergrond van de vooronderstellingen die aan het voorlichtingsverzoek
ten grondslag liggen: de opvoedingsondersteuning is gericht op de
jeugdige en het gezin waarin hij of zij verblijft; de maatregel beoogt
echter kennelijk ook bij te dragen aan de oplossing van een probleem in
de sfeer van openbare orde en veiligheid.

Nu uit het voorlichtingsverzoek niet valt op te maken op welke wijze de
maatregel van opvoedingsondersteuning zou worden vormgegeven en welke
waarborgen daarbij in acht worden genomen kan de afdeling geen oordeel
geven over de vraag of een dergelijke regeling die een inbreuk op het
recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven betekent, aan de
eisen die voorvloeien uit artikel 8 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM,
zou voldoen.

Op basis van de jurisprudentie van het EHRM kan de afdeling wel
weergeven welke criteria voor een degelijke maatregel gelden. Kort
gezegd komen deze erop neer dat de dringende maatschappelijke behoefte
aan de maatregel moet kunnen worden aangetoond, dat bij de
totstandkoming van deze maatregel strenge zorgvuldigheidswaarborgen in
acht moeten worden genomen en dat aan de uitvoering van de maatregel
strenge eisen worden gesteld, met noodzakelijkheid, proportionaliteit,
subsidiariteit en effectiviteit als toetsingspunten. 

Voorts vloeit uit de artikelen 6 en 8 EVRM voort dat deze beslissing bij
voorkeur vooraf door de rechter vol wordt getoetst. Als de rechterlijke
uitspraak niet afgewacht kan worden of als de aard van de inbreuk niet
voldoende ingrijpend is, is een rechterlijke toetsing achteraf te
rechtvaardigen.

 

Gelet op vorenstaande is het volgens de afdeling op dit moment niet
duidelijk of de beoogde gedwongen opvoedingsondersteuning door de
burgemeester in het kader van het internationale recht is in te passen.
Als al besloten wordt tot een opvoedingsmaatregel is te allen tijde een
rechterlijke toetsing vereist.

3.	De vraag naar het dwingend opleggen van opvoedingsondersteuning

	

3.1	De probleemanalyse

Om de vragen 2 en 3 van het voorlichtingsverzoek te kunnen behandelen is
een nadere analyse van de aard en omvang van het probleem en de reeds
bestaande mogelijkheden nodig.

In het hiervoor genoemde door het kabinet vastgestelde actieplan wordt
ingegaan op de aard en omvang van overlast en verloedering. Uit de
cijfers van de achtste voortgangsrapportage van het
"Veiligheidsprogramma naar een veiliger samenleving" blijkt dat overlast
en verloedering vanaf 2002 in omvang zijn afgenomen. Ook het
onveiligheidsgevoel neemt volgens cijfers van het Sociaal en Cultureel
Planbureau de laatste jaren af. Enkele geruchtmakende incidenten in de
grote steden hebben recent echter weer de aandacht gevestigd op het
probleem van overlastgevende jongeren. Naar aanleiding van deze
incidenten hebben de burgemeesters van twee van de vier grote steden
(G4) zich uitgesproken vóór een formele doorzettingsmacht voor de
burgemeester, wanneer naar diens oordeel de gezinssituatie uit de hand
gelopen is en ingrijpen noodzakelijk wordt geacht. De twee andere
burgemeesters van de G4 vinden dat zij met de huidige en komende
wetgeving voldoende instrumenten in handen (zullen) hebben. Ook buiten
de G4 zijn de meningen tussen gemeenten verdeeld, aldus het actieplan. 

De twee burgemeesters van de G4 die behoefte hebben aan een dergelijke
maatregel signaleren twee lacunes in de bestaande mogelijkheden tot
ingrijpen. 

Enerzijds gaat het om een bevoegdheid voor de burgemeester om direct te
interveniëren in een gezin door dit te dwingen hulpverlening te
accepteren. Deze bevoegdheid is bedoeld voor een gezinssituatie welke
nog niet van dien aard is dat de rechter gevraagd zal worden om een
kinderbeschermingsmaatregel te laten opleggen, maar wel zó ernstig is
dat het bestaande overige instrumentarium ontoereikend is. 

Anderzijds gaat het om de mogelijkheid dat de burgemeester instellingen
dwingend instrueert over de te nemen maatregelen. Het gaat hierbij om
het doorbreken van een impasse die kan ontstaan als verschillende
instellingen, met hun uiteenlopende missies en visies, het niet eens
kunnen worden over de wijze waarop omgegaan zou moeten worden met een
bepaald multiprobleemgezin. Het actieplan geeft als voorbeeld het
verschil in benadering tussen enerzijds organisaties op het gebied van
zorg en hulpverlening, die het belang van het kind en gezin
vooropstellen, en anderzijds organisaties op het gebied van openbare
orde en veiligheid, waar men de voorkeur geeft aan hardere maatregelen
in het belang van een veilige omgeving. De burgemeester moet in zo’n
situatie de knoop kunnen doorhakken.

Het voorlichtingsverzoek beperkt zich tot de bevoegdheid van de
burgemeester tot ingrijpen in het gezin. De afdeling zal hierna beide
door de twee burgemeesters gesignaleerde lacunes bespreken.

3.2	Jegens het gezin

3.2.1	Bestaande en voorgenomen bevoegdheden jegens het gezin

Gesproken wordt van een lacune in de bestaande mogelijkheden tot
ingrijpen in het gezin. Om te kunnen beoordelen of er inderdaad sprake
is van een lacune acht de afdeling het noodzakelijk dat inzicht wordt
gegeven in de thans bestaande juridische en praktische mogelijkheden tot
ondersteuning en ingrijpen. Bovendien dient de effectiviteit van deze
maatregelen in de praktijk te worden onderzocht, waarbij één van de
vragen is of de verschillende instanties voldoende samenwerken. Eerst
dan kan worden bepaald op welk gebied en voor welke situaties
daadwerkelijk sprake is van een onmogelijkheid tot ondersteunen of
ingrijpen. 

De afdeling kan nu niet beoordelen of er werkelijk sprake is of zal zijn
van een lacune in wettelijke mogelijkheden tot handelen door de
burgemeester of anderen in probleemsituaties die de opstellers kennelijk
voor ogen staan maar waarvan de aard en omvang niet bepaald zijn. De
afdeling acht het aangewezen dat nauwkeurig alle taken, bevoegdheden en
voorgenomen maatregelen en de daarmee te bestrijken probleemsituaties in
beeld worden gebracht, teneinde te kunnen bezien of inderdaad sprake is
van een lacune. Tegelijkertijd dient een analyse van de aard en omvang
van díe probleemsituaties waarin die lacune zich zou laten gelden
inzichten op te leveren om te kunnen beoordelen of deze dusdanig van
aard is, dat het toekennen van een dwingende bevoegdheid aan de
burgemeester om te interveniëren in de gezinssituatie, noodzakelijk is
en gerechtvaardigd kan worden. 

3.2.2	De keuze voor de burgemeester 

Vervolgens is de vraag aan de orde waarom het de taak van de
burgemeester moet zijn om opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen.
Zoals reeds in § 1 is besproken, is de vooronderstelling van het
voorlichtingsverzoek dat deze rol van de burgemeester voor de hand ligt,
omdat zij voortvloeit uit zijn taak als handhaver van de openbare orde.
Daartegen bestaat een aantal bezwaren.

a.	De openbare ordetaak van de burgemeester valt onder de autonomie van
gemeenten, zoals vastgelegd in artikel 124 van de Grondwet in combinatie
met artikel 172 van de Gemeentewet. Aan het autonoom handelen door een
gemeente zijn grenzen gesteld. Gemeentelijke verordeningen mogen niet in
strijd zijn met hogere regelgeving (de bovengrens) en het
gemeentebestuur mag niet treden in louter particuliere belangen (de
ondergrens). Het belasten van de burgemeester met de taak om
opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen, betekent dat de
burgemeester in de belangen van individuen zal treden. Dit zal slechts
mogelijk zijn indien deze bevoegdheid zou worden uitgeoefend in
medebewind. Het uitoefenen van een bevoegdheid in medebewind staat naast
de autonome openbare ordetaak zoals die in de Gemeentewet is vastgelegd.


Hier komt bij dat een dwingend opleggen van opvoedingsondersteuning ook
treedt in het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als
bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, welk recht immers
mede aspecten van het gezinsleven omvat. Gemeentelijke organen mogen
slechts krachtens uitdrukkelijke delegatie, dus niet krachtens hun
autonome bevoegdheden maar enkel in medebewind op grond van een
uitdrukkelijke bevoegdheidstoedeling door de formele wet, beperkingen
stellen aan dit grondrecht. 

De afdeling is van oordeel dat de taak tot het dwingend opleggen van
opvoedingsondersteuning niet kan worden toebedeeld aan de burgemeester
in relatie tot zijn autonome openbare-ordetaak. Oplegging is alleen
mogelijk in de vorm van medebewind; dit betekent dat het Rijk een
verantwoordelijkheid moet hebben gekregen voor de wijze waarop deze taak
wordt behartigd en dat daarbij een gemeentelijk bestuursorgaan wordt
ingeschakeld om mee te werken aan de uitvoering.

b.	Van verschillende kanten is kritiek geuit op de
“ad-hoc”-oplossingen die voor afzonderlijke problemen worden
gecreëerd. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) pleit er
dan ook voor om te komen tot een integrale visie op de toedeling van
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Ook de afdeling is van
mening dat er, na de uitbreiding van de bijzondere bevoegdheden van de
afgelopen jaren en de huidige voornemens, bepaald behoefte bestaat aan
een visie op de rol van de burgemeester ten aanzien van de openbare
orde. Deze visie, die zoals door de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties is toegezegd later dit jaar zal verschijnen, zal
richting kunnen geven aan de keuze voor het toevoegen van algemene en
bijzondere taken en bevoegdheden aan de burgemeester in zijn
verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en
eventuele overige verantwoordelijkheden. 

c.	Handhaving van de openbare orde houdt in dat de burgemeester optreedt
tegen verstoring van het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven in
de publieke ruimte. De burgemeester kan alleen dan in de privé-sfeer
van de ingezetenen ingrijpen indien dat geschiedt ten behoeve van het
ordelijk verloop van het gemeenschapsleven. Hiervoor staat zo nodig de
politie de burgemeester ten dienste. Een maatregel van
opvoedingsondersteuning zal niet zozeer gericht zijn op het oplossen van
een actuele verstoring van de openbare orde, maar op het oplossen of
verminderen van opvoedingsproblemen; de maatregel zal dan ook alleen
indirect, en op langere termijn, kunnen bijdragen aan het voorkómen van
verstoringen van de openbare orde. Het verband tussen ordehandhaving en
opvoeding is daarmee zeer indirect.

d.	De burgemeester heeft thans geen bevoegdheden als het gaat om
maatregelen die ingrijpen in het gezin en tot doel hebben de belangen
van de minderjarige te dienen. De huidige actoren in de jeugdzorg zijn
het bureau jeugdzorg, de raad voor de kinderbescherming en de
kinderrechter. Het is voorbehouden aan de kinderrechter om een
kinderbeschermingsmaatregel op te leggen. De andere actoren - en in
sommige gevallen ook de (pleeg)ouders en het openbaar ministerie -
kunnen de rechter verzoeken om een maatregel op te leggen. 

Het verdraagt zich niet goed met het bestaande nationale wettelijk
stelsel van dwingend ingrijpen in het gezin om de burgemeester de
bevoegdheid te geven in bijzondere situaties opvoedingsondersteuning
dwingend op te leggen. Deze maatregel vormt een inbreuk op het ouderlijk
gezag, en inbreuken daarop zijn in het huidige stelsel aan de rechter
voorbehouden. Het toekennen van de bevoegdheid aan de burgemeester om
rechtstreeks te interveniëren in een gezin zou een breuk betekenen met
het huidige wettelijk kader op dat terrein. 

Is er een acute noodsituatie, dan kan de rechter binnen zeer korte
termijn een voorlopige (spoed)maatregel opleggen. Is de situatie niet zo
spoedeisend dat volgens de rechter een voorlopige maatregel aan de orde
is, dan valt niet uit te leggen waarom de burgemeester wél moet kunnen
ingrijpen en een rechterlijke uitspraak niet kan worden afgewacht.

e.	Afgezien van de hiervoor genoemde bezwaren zijn er ook
organisatorische complicaties. Het opleggen van een maatregel tot
opvoedingsondersteuning vergt inhoudelijk inzicht en kennis op dit
(opvoedings)terrein. Het is niet evident dat de burgemeester daartoe
voldoende geëquipeerd is. In dit verband wijst de afdeling ook op
vraagtekens die rijzen bij de rol die de burgemeester heeft in het kader
van de Wet Bopz. Hij kan in een onmiddellijk dreigende gevaarsituatie
een zogeheten inbewaringstelling afgeven. In de derde evaluatie van de
Wet Bopz (april 2007) is geconcludeerd dat de burgemeester voor deze
taak niet goed geëquipeerd is en dat deze taak beter bij een andere
instantie (binnen de rechterlijke macht) kan worden belegd.

3.2.3	Conclusie

De afdeling constateert dat een analyse van bestaande en in
voorbereiding zijnde bevoegdheden en instrumenten ontbreekt. Dit maakt
het onmogelijk om te beoordelen of het creëren van een nieuwe
bevoegdheid tot het dwingend opleggen van opvoedingsondersteuning
noodzakelijk is. 

Tegen toekenning van bevoegdheden aan de burgemeester bestaan
aanzienlijke bezwaren. De burgemeester kan een dergelijke bevoegdheid
slechts in medebewind uitvoeren. Verder is de afdeling van oordeel dat
er eerst een algemene visie op de toekomstige aard en omvang van de
bevoegdheden van de burgemeester dient te komen, voordat er nieuwe
bevoegdheden voor de burgemeester worden geschapen. Ten derde meent de
afdeling dat het verband tussen ordehandhaving en opvoeding zeer
indirect is. Ook zal een maatregel tot opvoedingsondersteuning opgelegd
door de burgemeester een breuk betekenen met het huidige Nederlandse
stelsel. Ten slotte spreekt het niet vanzelf dat de burgemeester
geëquipeerd is om een opvoedingsmaatregel op te leggen. 

3.4	Lacune jegens de instellingen

Wat betreft de bevoegdheid voor de burgemeester om instellingen dwingend
te instrueren over de te nemen maatregelen, merkt de afdeling allereerst
op dat dit geen opvoedingsondersteuningsmaatregel is. Het is een
bestuurlijke bevoegdheid welke een interventie in het gezin op zichzelf
niet rechtvaardigt. 

Het kabinet werkt al aan maatregelen om de samenwerking in de jeugdketen
te versterken; ook de gemeente krijgt daarbij een rol toebedeeld. Zo is
er een wetsvoorstel aangekondigd, waarin de burgemeesters verplicht
worden Centra voor jeugd en gezin in te richten. De afdeling onderkent
dat op dit moment de samenhang in de jeugdketen beperkt is; het blijkt
dat instanties moeilijk uit eigen beweging komen tot een gezamenlijke
aanpak. Twee burgemeesters pleiten daarom in het actieplan voor een
bevoegdheid voor de burgemeester om de desbetreffende organisaties in
die gevallen waarin zij er niet in slagen een impasse te doorbreken, te
dwingen mee te werken aan een gezamenlijke door de burgemeester te
bepalen aanpak. Echter, in het actieplan wordt opgemerkt: "De door
enkele gemeenten gevraagde formele doorzettingsmacht voor de
burgemeester kent ook complicaties. Het aantal instanties dat kan
ingrijpen neemt er door toe, hetgeen de regie niet per definitie
overzichtelijker maakt. Ook de burgemeester zal vervolgens zijn oordeel
moeten funderen op harde feiten. (…) Hij ontkomt er daarbij niet aan
zich te laten adviseren door deskundigen, wil hij niet het risico lopen
zelf op de stoel van de hulpverleners plaats te nemen. Het kan ook
leiden tot strategisch gedrag van de instellingen die wachten op een
“opdracht” van de burgemeester of tot een schijnoplossing door een
onwillige instelling."

De afdeling meent dat de coördinatie het beste kan worden vervuld door
een bestaande instantie uit de sector van de jeugdzorg zelf, opdat de
coördinatie een basis heeft in professionele kennis. Deze instantie zou
zo nodig beslissend moeten kunnen optreden.

3.5	Conclusie

De afdeling concludeert dat een grondige analyse van de noodzaak en
effectiviteit van bestaande en in voorbereiding zijnde instrumenten
thans nog ontbreekt. Wél stelt de afdeling vast dat tegen toekenning
van een dergelijke bevoegdheid aan de burgemeester, indien zou blijken
dat die noodzakelijk is, aanzienlijke juridische en organisatorische
bezwaren bestaan. Wat een doorzettingsmacht jegens de instellingen
betreft is de afdeling van oordeel dat de coördinatie het beste kan
worden vervuld door een bestaande instantie uit de sector van de
jeugdzorg zelf, opdat de coördinatie een basis heeft in professionele
kennis. 

De afdeling wijst nog op het volgende. Een maatregel als is gesuggereerd
grijpt diep in het gezinsleven in. Zij moet daarom op zorgvuldige en
deskundige wijze worden genomen, met kennis van en betrokkenheid bij het
gezin waarom het gaat. De maatregel moet ook effectief zijn en afgestemd
op dat wat in het gezin wellicht al aan (gedwongen) zorg wordt geleverd.
De maatregel past niet bij de autonome bevoegdheid van de burgemeester
tot handhaving van de openbare orde, maar wel bij de taken van
jeugdzorg. Daarom zou gedacht kunnen worden aan een bevoegdheid van de
burgemeester jegens de verantwoordelijke instantie(s) op het terrein van
de jeugdzorg. Als de burgemeester het ter handhaving van de openbare
orde van belang acht dat de ouders van een jeugdige op hun
verantwoordelijkheden als ouders worden gewezen, zou hij bij jeugdzorg
prioritaire aandacht voor een gezin moeten kunnen afdwingen. De afdeling
beseft dat prioritaire aandacht die kan uitmonden in dwingende
maatregelen, impliceert dat andere gevallen, gegeven de budgettaire en
organisatorische kaders, lager op de - al bestaande - wachtlijsten
komen te staan. De afdeling realiseert zich ook dat instanties die de
jeugdzorg uitvoeren, zwaar belast zijn, maar onvoldoende zijn toegerust
om taken, laat staan extra taken goed te kunnen uitvoeren. Dit mag
echter niet betekenen dat de burgemeester jeugdzorgwerker wordt. 

4.	De maatregel

Vraag 2 en 3 van de voorlichting luiden als volgt: 

Met welke juridische middelen zou een burgemeester in staat kunnen
worden gesteld de opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen
(bijvoorbeeld met gebruikmaking van financiële sancties in een
bestuursrechtelijk kader)?

Zo die mogelijkheden er zijn, voor welke (bijzondere en concrete)
situaties kunnen die worden benut?

Zoals hiervoor is aangegeven is de afdeling van oordeel dat niet
duidelijk is of er sprake is van een lacune in het huidige wettelijke
instrumentarium en of het probleem werkelijk van dien aard is dat dit
een nieuwe dwingende maatregel rechtvaardigt. Evenmin ligt het naar het
oordeel van de afdeling voor de hand om de bevoegdheid tot het dwingend
opleggen van een opvoedingsmaatregel bij de burgemeester neer te leggen.
De afdeling zal kort stilstaan bij de middelen die in de verschillende
rapporten naar voren komen. Dit zijn de volgende: 

het opschorten door de gemeente van de bijstandsuitkering, totdat ouders
opvoedingsondersteuning accepteren; 

het ombuigen van de kinderbijslag naar een professionele derde; 

het laten verhuizen van probleemgezinnen.

De eerste twee middelen betreffen financiële sancties. 

De afdeling wijst erop dat opvoedingsondersteuning in het belang van het
kind moet zijn. Met het opleggen van een financiële sanctie wordt het
gezin, waarvan het kind deel uitmaakt, gekort op het budget. Dit
betekent dat er ook minder financiële middelen beschikbaar zijn ten
behoeve van het kind. Een dergelijke sanctie spant daarmee in het
algemeen het paard achter de wagen. Overigens zal ook moeten vaststaan
dat deze financiële sancties passen binnen het wettelijk stelsel voor
opschorting van uitkeringsrechten.

Het laten verhuizen van probleemgezinnen, het derde middel dat genoemd
wordt, kan een oplossing bieden voor de overlast die de kinderen
veroorzaken, maar zal niet de problemen binnen het gezin oplossen.
Daargelaten of hiertoe een wettelijke basis bestaat, is de uitvoering
van een dergelijke maatregel gemakkelijker gezegd, dan gedaan. Deze
maatregel is voorts eerder te kwalificeren als een openbare orde
maatregel dan als een maatregel in het belang van het kind.

5.	Samenvatting

De afdeling stelt vast dat uit het voorlichtingsverzoek niet blijkt op
welke wijze de maatregel van opvoedingsondersteuning wordt vormgegeven
en wat de maatregel precies gaat inhouden. Duidelijk is wel dat de
maatregel wordt opgelegd met het oog op de handhaving van de openbare
orde, maar ingrijpt in het gezin en langs de weg van ondersteuning van
de ouders bij de opvoeding het belang van de jeugdige beoogt te dienen. 

Op de vraag of het internationale recht ruimte biedt om burgemeesters de
mogelijkheid te geven in bijzondere situaties opvoedingsondersteuning
dwingend op te leggen, al dan niet gevolgd door rechterlijke toetsing,
kan de afdeling, nu niet duidelijk is welke maatregel de opstellers voor
ogen staan, geen antwoord geven. Op basis van de jurisprudentie van het
EHRM kunnen slechts de criteria worden gegeven die voor een degelijke
maatregel gelden: bij de totstandkoming van deze maatregel moeten
strenge zorgvuldigheidswaarborgen in acht worden genomen en aan de
uitvoering van de maatregel worden strenge eisen gesteld, met
noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en effectiviteit als
toetsingspunten. Voorts is te allen tijde een rechterlijke toetsing, bij
voorkeur vooraf, vereist.

Of er een lacune is in de bestaande en in voorbereiding zijnde
mogelijkheden om in een gezin in te grijpen is onduidelijk. Wat betreft
het gezin constateert de afdeling dat een grondige analyse van de
noodzaak en effectiviteit van bestaande en in voorbereiding zijnde
instrumenten ontbreekt. Wél stelt de afdeling vast dat een bevoegdheid
om in te grijpen in het gezin indien zou blijken dat die noodzakelijk
is, in ieder geval niet aan de burgemeester zou moeten worden
toebedeeld, nu daaraan aanmerkelijke bezwaren kleven. Mogelijkerwijs zou
de burgemeester, indien hij het ter handhaving van de openbare orde van
belang acht dat de ouders van een jeugdige op hun verantwoordelijkheden
als ouders worden gewezen, bij jeugdzorg prioritaire aandacht voor een
gezin moeten kunnen afdwingen. De afdeling wijst tegelijkertijd wel op
de bezwaren die een dergelijk verzoek met zich kan brengen.

	Kamerstukken II 2007/08, 28 684, nr. 130, blz. 14. 

	De hierna genoemde verdrags- en wetsbepalingen zijn integraal opgenomen
in bijlage 2. 

 	Te vatten onder de uitzonderingsgrond van artikel 8, tweede lid, EVRM
"de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen". 

	Haase, EHRM 8 april 2004, NJ 2005, 186, § 88.

	Johansen tegen Noorwegen, EHRM 7 augustus 1996, § 119.

	Voor het eerst erkend in W. B. en R..tegen VK EHRM 8 juli 1987, NJ
1988, 8280, § 65.

	Haase, EHRM 8 april 2004, NJ 2005, 186, § 94.

	W. B. en R..tegen VK, EHRM 8 juli 1987, NJ 1988, 8280 § 62 en 64. 

	P., C. en S. tegen het Verenigd Koninkrijk, EHRM, 16 juli 2002, appl.
No. 56547/00, § 120.

	T.P. en K. M. tegen het Verenigd Koninkrijk, EHRM 10 mei 2001 appl.
No. 28945/95, § 82 en 83. 

	Sahin tegen Duitsland, EHRM 8 juli 2003, § 73.

	W. B. en R..tegen VK, EHRM 8 juli 1987, NJ 1988, 8280 § 63.

	Venema tegen Nederland, EHRM, 17 december 2002, appl. No. 35731/97, §
99.

	Johansen tegen Noorwegen, EHRM 7 augustus 1996, NJ 1998, 324, Bronda
tegen Italië, EHRM 9 juni 1998, FJR 2000-11, blz. 253 en Buscemi, EHRM
16 september 1999, NJCM 1999, blz. 1111.

	Haase, EHRM 8 april 2004 NJ 2005, 186, § 93.

	Wallova en Walla tegen Tsjechië, EHRM 26 oktober 2006, appl. no
23848/04, § 74.

	Kutzner tegen Duitsland, EHRM 26 februari 2002, appl. no. 46544/99, §
71.

	Golder tegen Verenigd Koninkrijk, 21 februari 1975, NJ 1975, 462 § 42.

 	O. tegen het Verenigd Koninkrijk, EHRM 8 juli 1987, NJ 1988, 82, §
82.

	Camenzind tegen Zwitserland, EHRM 16 december 1997, NJ 1999, 623, §
45.	

 	Sociaal Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport, Den Haag,
2007. 

	Burgemeester Cohen van Amsterdam en toenmalig burgemeester Brouwer-Korf
van Utrecht.

	Kamerstukken II 2007/08, 28 684, nr. 130, blz. 11.

	Zie hiertoe ook het rapport Opvoeden en opgroeien van de gemeente
Amsterdam (mei 2008). Hierin wordt een lacune gesignaleerd tussen de
vrijwillige hulpverlening aan kinderen en hun ouders en de ingrijpende
maatregelen die de kinderrechter kan opleggen als de situatie langdurig
zo ernstig uit de hand is gelopen dat een kind civielrechtelijk
beschermd moet worden. Van deze lacune worden kinderen en jongeren de
dupe die met ernstige opgroeiproblemen kampen, maar waarvan de ouders
dit niet willen erkennen, of geen hulp en ondersteuning willen
aanvaarden. De rechten van deze kinderen en jongeren worden door deze
lacune ernstig geschonden, aldus het rapport Dienst Maatschappelijke
Ontwikkeling in opdracht van het college van b&w, Opvoeden en opgroeien,
De Amsterdamse visie op de rol van de gemeente bij opvoeden en
opgroeien, gemeente Amsterdam mei 2008, blz. 30. 

	Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 40.

	Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 24: “In de gevallen
waarin aan de formele wetgever de bevoegdheid is verleend het recht te
beperken met inbegrip van de mogelijkheid van delegatie van de
beperkingsbevoegdheid [volgt verwijzing naar onder meer artikel 10,
eerste lid, van de Grondwet] mogen lagere organen slechts krachtens
uitdrukkelijke delegatie, dat wil zeggen op grond van een specifieke
wetsbepaling inbreuk op het betreffende recht maken." Zie aldus Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State 28 augustus 1995, AB 1996,
204.

 	Brief van het NGB aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, d.d. 12 juni 2008, zonder kenmerk. 

 	Zie het advies over de maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en
ernstige overlast, Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 4,
adviesopmerking 2. 

	Handelingen Eerste Kamer bij de bespreking van het Wetsvoorstel
tijdelijk huisverbod, Kamerstukken I 2008/09, 30 657.

	Artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet.

	De burgemeester is wel bevoegd om in een noodsituatie een tijdelijk
huisverbod op te leggen, zie artikel 2 van de Wet tijdelijk huisverbod. 

	Evaluatiecommissie onder voorzitterschap van Keurentjes, R.B.M,
evaluatierapport 'Voorschrijdende inzichten…', april 2007, Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, blz. 46. 

	Actieplan, blz. 12. 

	Zie punt 3.2.2. van dit advies over de rol van de burgemeester in het
kader van de Wet Bopz.

	Rapport Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling in opdracht van het
college van B en W, Opvoeden en opgroeien, gemeente Amsterdam, mei 2008.

	Idem.

	Verslag AO Kamerstukken II 2007/08, 28 684, nr. 118. 

 	De Minister voor Jeugd en Gezin heeft overigens in het algemeen
overleg over hangjongeren aangegeven geen voorstander te zijn van een
maatregel om de kinderbijslag in te houden, omdat deze vooral is bedoeld
als een bijdrage in de kosten van het levensonderhoud voor kinderen. In
datzelfde overleg heeft de minister over de mogelijkheid om de
kinderbijslag aan een derde te laten uitbetalen, opgemerkt dat de
Sociale Verzekeringsbank op grond van artikel 21 van de Kinderbijslagwet
deze mogelijkheid in uitzonderlijke situaties al heeft, maar dat deze
mogelijkheid zelden wordt toegepast. Verslag AO Kamerstukken II 2006/07,
30 136 en 28 684, nr. 19.

 PAGE    

	 PAGE   2   REF OnsNummer \* HEBREW1  Fout! Verwijzingsbron niet
gevonden.   REF OnsNummer \* HEBREW1  Fout! Verwijzingsbron niet
gevonden.   REF OnsNummer \* HEBREW1  Fout! Verwijzingsbron niet
gevonden.   REF OnsNummer \* HEBREW1  Fout! Verwijzingsbron niet
gevonden. 

	’s-Gravenhage,17 oktober 2008

  PAGE  15 

Bijlage bij de brief van de Vice-President van de Raad van State van 17
oktober 2008