Preview document (🔗 origineel)

---

Passende publieksparticipatie leidt tot betere besluitvorming

Eindrapport Inspraak Nieuwe Stijl

September 2008

Vervolg op kabinetsstandpunt Inspraak Nieuwe Stijl, 

Tweede Kamer 2005 – 2006, 29 385, nr. 7

Voorwoord

In 2005 vraagt de Minister van VenW om een richtinggevend advies over
het effectief betrekken van het publiek bij ruimtelijk-economische
ingrepen. 

Het antwoord van de Werkgroep Inspraak volgt in 2006: het betrekken van
publiek bij de beleidsvoorbereiding kan effectiever en bevredigender
door een professionele aanpak op maat. Het advies Inspraak Nieuwe Stijl
(INS) is een denkrichting. De Werkgroep Inspraak stelt voor om deze
denkrichting in praktijk te brengen en daar te toetsen.

In 2006 vraagt het Kabinet het Inspraakpunt en de Raad van Toezicht om
een praktijktoets: ‘Bewijs dat de vernieuwde inspraak resultaat
oplevert’. INS is toegepast bij zeven voorbeeldprojecten. De
meerwaarde en de werking van INS zijn onderbouwd en inzichtelijk gemaakt
met feiten, cijfers en ervaringen. Conclusies:

Passende publieksparticipatie levert een beter bruikbare inbreng van het
publiek op, leidt tot stroomlijning van het proces, meer tevredenheid
over het proces, meer draagvlak voor het besluit en leidt niet tot
vertraging. De tijdwinst van de nieuwe werkwijze is nog moeilijk in
beeld te brengen omdat de finale toets en het beroep bij de
voorbeeldprojecten nog niet in beeld zijn. 

Passende publieksparticipatie werkt, omdat die bijdraagt tot
professioneel handelen en omdat het publiek serieus genomen wordt. Het
is geen garantie voor instemming met plannen van de overheid.
Bestuurders nemen het uiteindelijke besluit, en tegenstellingen van
belangen zullen blijven bestaan. Wel is er gegarandeerd meer
duidelijkheid en begrip.

Nu bewezen is dat bestuurders, beleidsmakers en het publiek gediend zijn
met passende publieksparticipatie, is de vraag hoe te zorgen dat dit bij
alle ruimtelijk-economische plannen en projecten van het Rijk
plaatsvindt.

Het antwoord van de Raad van Toezicht is als volgt: Passende
publieksparticipatie kan aanhaken bij een brede verschuiving van
proceduredenken naar procesdenken. Veranderende juridische kaders bieden
wel ruimte, maar daarmee is passende publieksparticipatie nog geen
praktijk. We zetten in op heldere handvatten, praktische adviezen en
bundeling van kennis, zodat bestuurders en beleidsmakers aan de slag
kunnen! 

Pieter Tops

Voorzitter Raad van Toezicht 

Samenvatting 

De huidige inspraakpraktijk vertoont een aantal gebreken. In 2006
adviseerde de Werkgroep Inspraak het kabinet over vernieuwing van de
inspraak. Hoe kan het publiek effectief betrokken worden bij
ruimtelijk-economische plannen en projecten? Basis voor het advies
vormde de inspraakpraktijk en ontwikkelingen in beleid, wetgeving en
publieksbetrokkenheid. Het advies - Inspraak Nieuwe Stijl (INS) - is
door het kabinet vastgesteld als voorgenomen kabinetsbeleid. 

In de afgelopen twee jaar is INS toegepast bij zeven
ruimtelijk-economische projecten waarbij het Rijk betrokken is.
Onderzocht is of en hoe INS leidt tot het beter betrekken van het
publiek bij deze projecten. De denkrichting die ten grondslag ligt aan
INS, is beproefd en verrijkt met ervaringen uit de praktijk. Zo blijken
de rol en betrokkenheid van bestuurders van zeer groot belang. De
praktijkervaringen zijn uitgewerkt in vijf uitgangspunten van passende
publieksparticipatie:

participatie ten dienste van de besluitvorming;

goed samenspel van bestuurders en beleidsmakers; 

maatwerk in participatievormen;

juiste houding, competenties en kennis;

heldere en betrouwbare communicatie.

Passende publieksparticipatie loont, is de conclusie. Het resultaat is:
beter bruikbare inbreng, meer doorwerking van de inbreng, meer
tevredenheid over het proces, meer draagvlak voor uiteindelijke
besluiten en geen vertraging. Kortom: betere besluitvorming. De
onderzoeksbevindingen wijzen uit dat passende publieksparticipatie
bijdraagt tot het professioneel handelen van de overheid en een
vanzelfsprekend onderdeel hoort te zijn van de besluitvorming over alle
ruimtelijk-economische plannen en projecten waarbij het Rijk betrokken
is. 

Al eerder zijn participatieprocessen uitgevoerd die in hoge mate aan de
kenmerken van INS voldoen. Nieuw aan INS zijn de integrale aanpak en de
gedegen onderbouwing vanuit praktijk en onderzoek. Dat past bij de
toenemende aandacht voor de proceskwaliteit van ruimtelijk-economische
projecten. 

Met het advies ‘Sneller en beter’ van de Commissie Elverding en
ontwikkelingen in relevante wet- en regelgeving zoals de Wet ruimtelijke
ordening en de Wet milieubeheer is expliciet ruimte gecreëerd voor
passende publieksparticipatie. Deze - voorgenomen - aanpassingen in de
wetgeving staan verschuiving van publiekparticipatie naar de voorkant
van de beleidsvoorbereiding toe en staan maatwerk niet in de weg. Er
moet worden nagegaan of andere wetgeving op ruimtelijk economisch
terrein voldoende ruimte biedt voor vormvrije consultatie. 

Er zijn extra maatregelen nodig om de gewenste aanpak te bevorderen.
Belangrijk zijn richtlijnen voor passende publieksparticipatie:
gedragscodes als handvat voor vormvrije consultatie. 

Passende publieksparticipatie is vooral ook een kwestie van gewoon doen.
Voorgesteld wordt om een krachtig, interdepartementaal Expertisecentrum
Publieksparticipatie in te richten voor praktische ondersteuning en
bundeling van kennis en ervaring. Dit expertisecentrum richt zich op
beleidsmakers en projectleiders die verantwoordelijk zijn voor de
voorbereiding van ruimtelijk-economische plannen en projecten waarbij
het Rijk betrokken is. Maar ook op bestuurders: hun commitment is een
noodzakelijke voorwaarde voor succesvolle publieksparticipatie. De
opgedane kennis en ervaringen worden ter beschikking gesteld aan andere
overheden.



Inhoud

  TOC \o "1-3"  Voorwoord	  PAGEREF _Toc209953421 \h  2 

Samenvatting	  PAGEREF _Toc209953422 \h  3 

1.	Modernisering van inspraak is nodig	  PAGEREF _Toc209953423 \h  6 

1.1	Het probleem met inspraak	  PAGEREF _Toc209953424 \h  6 

1.2	Wat is er gebeurd?	  PAGEREF _Toc209953425 \h  7 

1.3	Dit rapport	  PAGEREF _Toc209953426 \h  8 

2.	Bevindingen uit de toepassing	  PAGEREF _Toc209953427 \h  9 

2.1	De denkrichting	  PAGEREF _Toc209953428 \h  9 

2.2	De resultaten van INS	  PAGEREF _Toc209953429 \h  9 

2.3	De kern van INS: passende publieksparticipatie	  PAGEREF
_Toc209953430 \h  12 

3.	Implementatie van passende publieksparticipatie	  PAGEREF
_Toc209953431 \h  18 

3.1	De veranderende context	  PAGEREF _Toc209953432 \h  18 

3.2	Wat moet er nog gebeuren?	  PAGEREF _Toc209953433 \h  20 

3.3	Wie is aan zet?	  PAGEREF _Toc209953434 \h  24 

Bijlage 1 - De voorbeeldprojecten in het kort	  PAGEREF _Toc209953435 \h
 26 

Bijlage 2 - Verantwoording van het onderzoek	  PAGEREF _Toc209953436 \h 
31 

 



1.	Modernisering van inspraak is nodig

Inspraak kan besluitvorming over ruimtelijk-economische ingrepen
inhoudelijk verrijken en zorgen voor meer begrip. Hoe de Nederlandse
overheid het publiek betrekt bij deze besluitvorming is al vanaf de
jaren zestig van de vorige eeuw een onderwerp van discussie. Het
uitgangspunt bij inspraak is de afgelopen decennia verschoven van
ideologisch naar pragmatisch.

In dit hoofdstuk leest u over de problemen van de inspraak en over wat
er gedaan is om die problemen te verhelpen. Het hoofdstuk sluit af met
een leeswijzer voor dit eindrapport.

1.1	Het probleem met inspraak

Inspraak levert vaak frustraties op, bij publiek, bestuurders en
beleidsmakers. De bezwaren zijn:

In de beleidsvoorbereiding faciliteert inspraak het meedenken
onvoldoende.

In elke fase van het beleidsproces is de wijze van inspraak hetzelfde,
en niet toegesneden op de specifieke kenmerken van de betreffende fase.
Het publiek weet niet wat er precies van hen verwacht wordt en wat zij
kunnen verwachten. 

Tegen het einde van het beleidsproces wordt inspraak vaak ervaren als
mosterd na de maaltijd. 

Sinds het begin van de jaren negentig krijgt het publiek de gelegenheid
om in een vroeg stadium mee te denken over nieuw beleid. Hieraan kleven
aanvullende bezwaren:

De resultaten werken niet altijd goed door in de besluitvorming. 

Het publiek dreigt de weg kwijt te raken in de veelheid van
consultatiemomenten.

Ondanks de inspraakprocedures die wel naar tevredenheid verlopen, maken
de problemen rond inspraak bezinning nodig. Mede omdat het luisteren
naar de wensen van het publiek hoog op de politieke verlanglijst staat,
samen met het terugdringen van de bureaucratie. De overheid wil
omgevingsgericht én slagvaardig zijn. Snelheid is een
kwaliteitscriterium geworden dat niet langer in tegenspraak is met
zorgvuldigheid. 

Modernisering van de inspraak sluit goed aan bij deze wensen. De recente
debatten in de Kamer onderstrepen de behoefte aan modernisering van de
formele inspraakprocedures. Deze debatten gingen over de toegang tot
formele inspraak en het opschonen van besluitvormingstrajecten, vooral
bij vergunningen, aanpassingen van bestemmingsplannen en
bezwaarprocedures.

1.2	Wat is er gebeurd?

De Minister van Verkeer en Waterstaat vraagt in 2005 aan een
interdepartementale Werkgroep Inspraak om een advies over het betrekken
van het publiek bij ruimtelijk-economische ingrepen. Het publiek kan
effectiever en bevredigender worden betrokken bij de besluitvorming,
stelt de werkgroep in het advies INS. Het advies impliceert geen
radicale beleidswijziging. Het is een vertaling van ontwikkelingen die
al zichtbaar zijn in beleid, wetgeving en de praktijk van
burgerbetrokkenheid. 

Het kabinet neemt dit advies in mei 2006 over als voorgenomen
kabinetsbeleid. De voorgestelde werkwijze is binnen de huidige
wettelijke kaders in de praktijk beproefd bij zeven voorbeeldprojecten:
werkt de denkrichting van INS en hoe werkt deze? De denkrichting is op
een aantal punten verdiept en verder uitgewerkt, door de praktijk en
door nieuwe ontwikkelingen in onder meer wet- en regelgeving. Ook zijn
voorstellen ontwikkeld over hoe de uitgewerkte denkrichting te
implementeren bij het Rijk. Daarbij is aandacht besteed aan de vraag hoe
de visie en daarmee opgedane ervaringen benut kunnen worden door andere
overheden.

Het voorliggende eindrapport is een vervolg op het advies Inspraak
Nieuwe Stijl van 2006. Het beschrijft, zoals toegezegd in 2006, of en
hoe INS in de praktijk werkt en hoe INS geïmplementeerd kan worden. 

Het onderzoek

INS is toegepast bij zeven voorbeeldprojecten. Om een goed beeld van de
werking van INS te krijgen, heeft diversiteit bij de selectie van de
voorbeeldprojecten centraal gestaan. Het betreft projecten:

op de beleidsterreinen van VenW, VROM en LNV; 

variërend in de fase van het besluitvormingsproces waarin de dossiers
zich bevinden;

binnen en buiten het Rijk. 

Onderzoeksbureau Partners+Pröpper heeft het onderzoek uitgevoerd en
heeft de opbrengst en de werking van INS onderbouwd en inzichtelijk
gemaakt met feiten, cijfers en ervaringen.

Centrale vraag in dit onderzoek is of en hoe INS in de praktijk van de
voorbeeldprojecten werkt. Deze vraag is ontleed in drie deelvragen: 

In welke mate en op welke wijze geven de voorbeeldprojecten invulling
aan INS?

Wat zijn de resultaten van de toepassing van INS in de
voorbeeldprojecten in termen van bruikbaarheid van de inbreng, snelheid
en draagvlak?

Welke factoren bieden een verklaring voor de waargenomen of uitgebleven
resultaten (slaag- en faalfactoren)?

Gezien de totale doorlooptijd van de voorbeeldprojecten is in de periode
2006 – 2008 slechts een fragment van die projecten onderzocht. Tezamen
met het geringe aantal voorbeeldprojecten vormt dit aanleiding voor een
aanvullende kwantitatieve analyse om de conclusies uit de
voorbeeldprojecten te valideren. Dit heeft de generaliseerbaarheid van
de onderzoeksresultaten vergroot. De kwantitatieve analyse bestaat uit
inspraak bij 174 plannen en projecten uit het verleden.

1.3	Dit rapport

In het voorliggende rapport vindt u de resultaten van de toepassing INS
in de praktijk. Het betreft de resultaten van de afgelopen leer- en
onderzoeksperiode en aanbevelingen over de implementatie ervan. 

Dit rapport is als volgt opgebouwd. 

Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de bevindingen met de toepassing van
INS in zeven voorbeeldprojecten. Wat is de denkrichting van INS? Wat
heeft de toepassing ervan opgeleverd? Wat leert de toepassing van INS
over de aanpak van publieksparticipatie? 

Hoofdstuk 3 gaat over de implementatie van passende publieksparticipatie
bij alle ruimtelijk-economische plannen en projecten waarbij het Rijk
betrokken is. Welke ruimte en aanknopingspunten zijn er al? En, wat moet
er nog gebeuren? Hoe kan passende publieksparticipatie gestimuleerd en
geborgd worden? Voor wie zijn de voorgestelde maatregelen bedoeld en wie
gaat ze uitvoeren?

In bijlage 1 vindt u een korte beschrijving van de zeven
voorbeeldprojecten waar INS werd toegepast. Bijlage 2 geeft een
verantwoording van het onderzoek naar de toepassing van INS.

2.	Bevindingen uit de toepassing 

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de bevindingen met de toepassing
van INS in de voorbeeldprojecten. Wat is de denkrichting van INS? Wat
heeft de toepassing ervan opgeleverd? Wat leert de toepassing van INS
over de aanpak van publieksparticipatie? 

2.1	De denkrichting

INS gaat uit van een gefaseerde aanpak.

In de planvoorbereiding wordt het publiek eerst geconsulteerd om mee te
denken over nut en noodzaak, mogelijke oplossingen en de voor- en
nadelen. Dan neemt de bestuurder een besluit over het vervolg en vindt
consultatie plaats over de inpassing. De consultaties vinden op maat
plaats en de kwaliteit ervan wordt geborgd door een professionele
aanpak.

Als de individuele consequenties helder zijn, kunnen belanghebbenden
reageren op het ontwerpbesluit. Deze finale toets dient als juridisch
voorportaal.

2.2	De resultaten van INS

De betrokken projectleiders zijn gefaciliteerd door consultatieadviseurs
van het Inspraakpunt. De voorbeeldprojecten zijn ruim een jaar actief
gemonitord door Partners+Pröpper. Gekozen is voor een lerende
evaluatie. De consultatieadviseurs, de onderzoekers en de projectleiders
wisselden structureel tussenresultaten uit. Die nieuwe inzichten zijn
direct in praktijk gebracht. Dit heeft er toe geleid dat bij de
voorbeeldprojecten een ontwikkeling te zien is in de mate waarin
invulling wordt gegeven aan INS. Er is lerend vermogen georganiseerd,
dat er mede aan bijdraagt dat de resultaten uiteindelijk positief
uitvallen.  

INS verbetert de kwaliteit van besluitvorming en leidt tot meer
effectieve en meer bevredigende publieksinbreng. De opbrengst van
publieksparticipatie volgens de denkrichting INS is vierledig:

De inbreng is bruikbaarder. 

Er is meer tevredenheid over het proces.

Er is meer draagvlak voor besluiten.

Er treedt geen vertraging op.

Bruikbare inbreng

Bij INS is de inbreng van het publiek beter bruikbaar. Er komen meer
nieuwe inzichten op tafel en de inbreng werkt vaker door in de
besluitvorming. 

Door al in een zo vroeg mogelijke fase van het beleidsproces het publiek
erbij te betrekken, kunnen bestuurders en beleidsmakers het vraagstuk of
probleem vanuit een ander perspectief zien. Dit leidt tot nieuwe
inzichten en die dragen bij aan een zorgvuldige oordeelsvorming. Wel
moeten participatiemomenten, participatievormen, doelgroepen en de
onderwerpen van de participatie nauwkeurig zijn afgestemd op het
vraagstuk en op de beleidsruimte die er (nog) is. Het moet glashelder
zijn waarover het publiek kan meepraten en waarover niet. 

De bruikbaarheid van de inbreng is hoger als de mogelijke impact van
plannen groot is en ook de beleidsruimte groot is, omdat het publiek dan
echt wordt gestimuleerd om mee te denken. De doorwerking van de inbreng
van het publiek in de besluitvorming wordt vergroot wanneer bestuurders
goed betrokken zijn bij het participatieproces en wanneer de timing van
de participatie goed is afgestemd op de besluitvorming. 

Tevredenheid over het proces

Bestuurders, beleidsmakers en publiek zijn bij INS meer tevreden over
zowel de inhoud van de besluiten die uiteindelijk worden vastgesteld als
de wijze waarop de besluiten tot stand zijn gekomen. Duidelijk is wel
dat INS inhoudelijke belangentegenstellingen niet altijd weg neemt. Maar
ook dan is het publiek meer tevreden over de wijze waarop de besluiten
tot stand zijn gekomen.

De publieke waardering van de publieksparticipatie wordt bepaald door
een heldere communicatie over het doel van de publieksparticipatie. Het
moet duidelijk zijn wat men van de publieksparticipatie kan verwachten
en wat niet. Vervolgens moet op tijd en duidelijk worden aangegeven wat
de participatiemomenten hebben opgeleverd en wat er met de opbrengst is
gedaan. Uiteindelijk moet duidelijk zijn hoe de opbrengst heeft
doorgewerkt in de besluitvorming. Of er (tussentijds) verantwoording
wordt afgelegd over de doorwerking bepaalt in hoge mate de uiteindelijke
waardering van het publiek over de participatie.

Een andere sleutelfactor voor tevredenheid is de mate waarin er
methodisch is gewerkt: is er een helder en logisch plan van aanpak, ook
voor de lange termijn? Ook wordt de tevredenheid bepaald door de mate
waarin en de manier waarop het publiek betrokken wordt past bij de
‘bestuurscultuur’. Hoe kijken betrokken bestuurders tegen
publieksparticipatie aan? Staan ze open voor nieuwe inzichten? Zijn ze
bereid om een actieve rol te spelen in het participatieproces en uit te
leggen waarom ideeën wel of niet zijn meegenomen in het uiteindelijk
besluit? Antwoorden op deze vragen zijn belangrijk voor de invulling van
de publieksparticipatie.  

Meer draagvlak voor besluiten

Uit een afname van het aantal negatieve inspraakreacties bij
publieksparticipatie volgens INS, blijkt dat het draagvlak voor
besluiten onder het publiek toeneemt. Het draagvlak neemt vooral toe
wanneer de beleidsruimte groot is. Duidelijk is dat het draagvlak voor
besluiten groter is wanneer naast de wettelijke momenten ook vormvrije,
gerichte consultatie plaats vindt. Overigens geldt wel dat het nodig is
dat de wettelijke momenten inhoudelijk en procesmatig goed aansluiten op
de daaraan voorafgaande consultaties. 

Wanneer de bestuurders weinig betrokkenheid tonen met de 
publieksparticipatie bestaat er veel onzekerheid over de mogelijke
uitkomsten van het proces en blijkt een intensieve vorm van consultatie
niet geschikt. Met een minder intensieve consultatievorm worden dan meer
bevredigende resultaten bereikt.

Geen vertraging

De verwachting is dat INS leidt tot versnelling, maar dit kan gezien de
doorlooptijd van de voorbeeldprojecten nog niet worden aangetoond.
Bewezen is wel dat INS niet tot vertraging leidt. Het onderzoek toont
ook aan dat publieksparticipatie conform INS leidt tot minder negatieve
inspraakreacties. Omdat INS daarmee bijdraagt aan het draagvlak voor
besluiten neemt de kans op vertraging door beroepsprocedures af.
Bovendien blijkt uit de kwantitatieve analyse dat er minder beroepen
aangetekend worden.

Een heldere visie op de wijze waarop publieksparticipatie het
besluitvormingsproces dient en een doordacht plan hoe de participatie
aan te pakken, gecombineerd met steun van bestuurders en adequate
communicatie, lijken de doorlooptijd te verkorten. 

Bij een aantal voorbeeldprojecten is de doorlooptijd vertraagd, vooral
door bestuurlijke onenigheid over randvoorwaarden, ambitieniveau en
financiering. In geen van de voorbeeldprojecten is de vertraging aan de
publieksparticipatie toe te schrijven. 

De praktijk van INS

Uitkomsten	Voorbeelden	Aanpak van professionele publieksparticipatie op
maat

Waarom en wanneer?

Publieksparticipatie staat ten dienste van het besluitvormingsproces

Inbreng van het publiek is beter bruikbaar 

Publieksparticipatie levert nieuwe inzichten op 

Geen vertraging

-      Afname aantal negatieve

       Inspraakreacties	Het is duidelijk waar het wel (maatregelen) en
niet (nut en noodzaak) over gaat. (Pakketstudies)

Uit de focusgroepen met zwemmers over hun ideale participatieproces,
komt een procesontwerp conform de denkrichting INS. (Zwemwater)

De formele inspraak levert opvallend veel, ongeveer 75%, positieve
reacties op (ViA15)	Betrek het publiek tijdig als beleidskeuzen nog niet
vastliggen

Zorg dat de inbreng van het publiek input vormt voor de afweging van
bestuurders

Zorg voor een getrechterde opbouw van de onderwerpen van participatie

Wie?

Bestuurders zijn gecommitteerd

Publieksparticipatie is logisch gekoppeld aan het politieke proces

Inbreng van het publiek werkt beter door in besluitvorming 

Bestuurders zijn meer tevreden over het proces	Bij aanvang van de
planstudie geen helderheid over enkele nog vast te stellen landelijke
kaders. (Noordwaard)

Bij bestuurlijk meningsverschil over uitgangspunten vindt beperkt
consultatie plaats. Met gereedkomen Structuurplan gaan bestuurders in
gesprek, wordt de communicatie geïntensiveerd en neemt de betrokkenheid
toe. (Valkenburg) 

Uit de consultatie komen twee nieuwe alternatieven. (ViA15)	Vooraf:
bestuurders en beleidsmakers hebben een gedeelde visie op participatie

Tijdens: bestuurders zijn actief betrokken

Na: bestuurders verantwoorden wat er met de uitkomsten gebeurt 



Uitkomsten	Voorbeelden	Aanpak van passende publieksparticipatie op maat

Wat?

Participatie afgestemd op vraagstuk

Gestroomlijnde beleidsvoorbereiding

Aanpak sluit aan bij de mogelijke impact van de plannen en bij de
aanwezige beleidsruimte

Juiste doelgroepen worden op het juiste moment op de juiste manier
betrokken.

Publiek is meer tevreden over het besluitvormingsproces 	Doelstelling
verandert na val kabinet. (Ontmoetingen)

Participatieplan is vertaling van beleidsruimte, planfase en bestuurlijk
commitment en is daarmee belangrijk afsprakenkader. (Pakketstudies)

De indieners van ideeën zijn positief over het doen van de oproep.
(Pakketstudies)

Verkiezingen leiden tot een nieuwe politieke koers, waardoor
onduidelijkheid ontstaat over vervolg planstudie. (N18)	Geef
publieksparticipatie een duidelijke plaats in het beleidsvoorbereidings-
en besluitvormingsproces 

Maak een helder participatieplan dat is afgestemd op de
participatievragen

Kijk goed naar de organisatiegraad in de regio en naar eerdere
ervaringen met participatie

Hoe?

Juiste houding, competenties en kennis

Draagvlak voor besluiten

Beleidsmakers zijn meer tevreden over het besluitvormingsproces 

Professionalisering van participatieprocessen	Professionele aanpak zorgt
voor tevredenheid bij deelnemers, beleidsmakers en minister.
(Ontmoetingen)

Het Inspraakpunt maakt onderdeel uit van het Programmabureau.
(Pakketstudies)

Veel aandacht voor de betrokkenen leidt tot goede relaties in plangebied
(N18 en Noordwaard)

Uitwisselen ervaringen bij  projectleidersbijeenkomsten. (Inspraakpunt)
Verbinden van bestuurlijke, beleidsmatige en maatschappelijke
werkelijkheid

Een open en positieve grondhouding

Benodigde kennis en expertise

Hoe?

Heldere, volledige en betrouwbare communicatie

Maximalisering van de resultaten van de participatieprocessen

Begrip

Reparatie van mogelijke lacunes in het proces	Alleen meepraten als er
keuzes zijn en nadrukkelijker communiceren resultaat. (Zwemwater)

Adequate communicatie herstelt fouten. (Noordwaard)	Publiceer het
participatieplan

Zorg voor een duidelijk en toegankelijk aanspreekpunt

Leg het ook uit als er iets niet goed gaat in het participatieproces



2.3	De kern van INS: passende publieksparticipatie 

INS vraagt om een integrale toepassing van de denkrichting. Een beetje
of maar gedeeltelijk aan INS doen, leidt niet tot het gewenste
resultaat. De kern van INS is een passende aanpak: ingericht als een
helder proces op maat, dat ten dienste staat van de besluitvorming over
een bepaald vraagstuk. De aanpak is afgestemd op de mogelijke impact van
plannen, het bestuurlijk commitment en de beschikbare beleidsruimte en
vormt een samenspel tussen bestuurders, beleidsmakers, publiek en
experts.   

De bevindingen uit het onderzoek zijn uitgewerkt in vijf uitgangspunten
voor passende publieksparticipatie. Deze uitgangspunten vormen de
invulling van de professionele aanpak op maat zoals voorgesteld in de
denkrichting INS. De uitgangspunten voor passende publieksparticipatie
betreffen zowel de inzet van publieksparticipatie in het plan- en
besluitvormingsproces (wat doe je wanneer? punt 1) als de invulling van
de publieksparticipatie (hoe pak je het aan? punten 2 tot en met 5).

publieksparticipatie ten dienste van de besluitvorming; 

goed samenspel van bestuurders en beleidsmakers; 

maatwerk in participatievormen;

juiste houding, competenties en kennis; 

heldere en betrouwbare communicatie.

Publieksparticipatie ten dienste van de besluitvorming

Publieksparticipatie dient de slagvaardigheid en daadkracht van
bestuurders. Het gaat om stroomlijning van het besluitvormingsproces.
Passende publieksparticipatie loopt gelijk op met het plan- en
besluitvormingsproces: divergeren aan de voorkant (consultatie op maat)
en convergeren aan de achterkant (toets van het voorgenomen besluit).
Het publiek wordt tijdig bij het vraagstuk betrokken, als de
beleidskeuzen nog niet vastliggen. De inbreng van het publiek vormt
input voor de afweging van bestuurders. Die bestuurders moeten dan ook
wel een keuze durven maken en daarbij niet bang zijn voor
belangentegenstellingen.  

Passende publieksparticipatie bij ruimtelijk-economische plannen en
projecten van het Rijk krijgt in maximaal vier stappen vorm:

Consultatie over nut en noodzaak,

Toets Structuurvisie en plan MER,

Consultatie over de uitwerking,

Finale toets van het ontwerpbesluit.

We lichten deze stappen kort toe.

Consultatie over nut en noodzaak 

In deze fase vindt de probleemanalyse plaats en worden oplossingen
bedacht en afgewogen. De brede consultatie dient hier om alle mogelijke
belangen en onderliggende argumenten inzichtelijk te maken en om kosten
en baten te analyseren vanuit verschillende invalshoeken. De breedte van
de consultatie betekent dat in principe zowel georganiseerde als
individuele belanghebbenden betrokken worden. De keuze is afhankelijk
van de informatiebehoefte en de aard van het vraagstuk. 

Toets Structuurvisie en plan MER. 

Dan volgt een toets van de Structuurvisie en het bijbehorend Plan MER.
De toets vindt plaats conform de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure (u.o.v.) en stelt een ieder in de gelegenheid
het voorgenomen besluit, de onderbouwing daarvan en het gevolgde proces
te toetsen. De kwaliteit van de voorbereiding van de besluitvorming
blijkt uit de reacties van de deelnemers aan de voorafgaande
consultatie. 

Consultatie over de uitwerking. 

Deze gerichte consultatie vindt plaats om zoveel mogelijk belangen te
kennen en om gezamenlijk te komen tot een optimale en zo breed mogelijk
gedragen inpassing. De consultatie richt zich in deze fase specifiek op
individuen en groepen voor wie het project directe consequenties heeft
voor hun leefomgeving. 

Finale toets van het ontwerpbesluit. 

Deze toets is het formele sluitstuk van de participatie en wordt
eveneens uitgevoerd conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(u.o.v.). Bij de finale toets heeft ieder het recht om zich uit te
spreken over het ontwerpbesluit. 

Het gaat in deze fase niet (meer) om het meedenken over de inhoud van
het besluit maar om het inhoudelijk toetsen ervan. De finale toets
fungeert als vangnet voor zaken en belangen die over het hoofd zijn
gezien en voor individuen die menen dat hun persoonlijke belangen
onevenredig benadeeld worden. De finale toets dient als juridisch
voorportaal en vindt altijd plaats als een besluit een fysieke ingreep
beoogt en als er tegen het uiteindelijke besluit beroep openstaat. 

De stroomlijning schematisch weergegeven:

Deze gestroomlijnde aanpak betekent dat bij gebiedsgerichte, integrale
plannen van de rijksoverheid wordt gestart met een brede consultatie
over nut en noodzaak. Dit betreft bijvoorbeeld een beleidsplan zoals de
Nota Ruimte, of een projectplan zoals de Zuiderzeelijn of de Verkenning
Ruit Rotterdam. De consultatie over nut en noodzaak leidt tot een
Structuurvisie. Op basis van de Structuurvisie besluit de politiek over
het vervolg. Normaal gesproken leidt dat ertoe dat één of meer
ruimtelijk economische projecten worden uitgewerkt. Indien de
Structuurvisie niet leidt tot een ruimtelijk-economisch project vindt
geen verdere publieksparticipatie plaats.

Afhankelijk van de impact van een project wordt geconsulteerd over de
inpassing, of wordt er direct een ontwerpbesluit opgesteld. Het is niet
altijd noodzakelijk dat ieder project zijn herkomst vindt in een
Structuurvisie. In dat geval kan nog wel worden geconsulteerd over de
inpassing. In alle gevallen vindt een finale toets van het
ontwerpbesluit plaats. 

Goed samenspel van bestuurders en beleidsmakers

Passende publieksparticipatie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van beleidsmakers en bestuurders. Gezamenlijk moeten zij de meerwaarde
van publieksparticipatie onderkennen, gezamenlijk moeten zij ervoor
zorgen dat voldaan wordt aan de organisatorische voorwaarden om
publieksparticipatie professioneel uit te voeren.

Bestuurlijk commitment is een sleutelfactor voor doorwerking, draagvlak
en snelheid. Zonder steun en actieve betrokkenheid van de
verantwoordelijke bestuurders komt de publieksparticipatie los te staan
van het politieke proces. De kans is dan groot dat positieve resultaten
die tijdens het proces worden bereikt bij de besluitvorming niet worden
gebruikt. De inbreng van de deelnemers werkt dan in beperkte mate door
in de besluitvorming of wordt terzijde geschoven. Deelnemers herkennen
zich in dat geval niet in het besluit en het draagvlak neemt af. 

Bij het bestuurlijk commitment zijn drie momenten van belang.

Voorafgaand aan de publieksparticipatie moeten bestuurders zich
committeren aan de visie hierop. Het is van belang dat bestuurders en
beleidsmakers werken vanuit een gedeelde visie over
publieksparticipatie. Steeds vaker zijn meerdere overheden gezamenlijk
verantwoordelijk voor een plan of project, bijvoorbeeld bij de projecten
uit het MIRT. Wanneer de bestuurlijke verantwoordelijkheden verspreid
zijn, verdient de gezamenlijke visie op het participatieproces extra
aandacht.  

Tijdens de publieksparticipatie is het van belang dat bestuurders actief
betrokken zijn en hun gezicht laten zien. 

Na afloop van de publieksparticipatie is het van belang dat bestuurders
de bevindingen zichtbaar serieus nemen en verantwoorden wat er met de
uitkomsten gebeurt.

Onder bestuurders verstaan we bewindspersonen, gedeputeerden en
wethouders. Op lokaal en provinciaal niveau is de
volksvertegenwoordiging vanzelfsprekend betrokken bij beslissingen over
de inrichting van publieksparticipatie bij belangrijke plannen en
projecten. Op rijksniveau is het aan te raden om de Tweede Kamer te
betrekken bij plannen en projecten met landelijke impact en bij politiek
gevoelige projecten. Het verdient dan aanbeveling de
volksvertegenwoordiging expliciet te laten instemmen met de wijze waarop
het publiek bij het plan of project betrokken wordt. 

Maatwerk in participatievormen

Publieksparticipatie vraagt om een robuust procesontwerp waarbij de
aanpak van de publieksparticipatie een duidelijke plaats krijgt in de
besluitvorming over het plan of project. In het procesontwerp staat hoe
de publieksparticipatie ten dienste staat van de besluitvorming over het
project. De beleidsruimte en het bestuurlijke commitment kunnen in een
politieke context verschuiven door bijvoorbeeld bestuurlijke afspraken,
lobby’s en politieke ontwikkelingen. Met deze dynamiek moet het
procesontwerp rekening houden. 

Het procesontwerp vormt de basis van een participatieplan op maat. Dat
beschrijft helder op welke wijze welke doelgroepen op welk moment worden
betrokken bij het betreffende plan of project om welke
participatievragen te beantwoorden. Wat is nodig aan informatie, kennis
en draagvlak? Waar worden problemen verwacht? De participatievragen
vloeien voort uit:

de impact van het vraagstuk op de samenleving,

de aanwezige beleidsruimte,

het bestuurlijke commitment voor publieksparticipatie,

de fase van de besluitvorming,

de historie van het plan of project. 

In het participatieplan staat welke bestuurders en ambtelijke
organisaties betrokken zijn bij de participatie. Ook geeft het
participatieplan aan hoe de deelnemers in staat worden gesteld een
hoogwaardige inbreng te leveren. Barrières zoals achterstand in kennis
en informatie, moeilijke toegankelijkheid en relatief grote
tijdsinvestering moeten zoveel mogelijk geslecht worden. Het
participatieplan bevat daarvoor concrete voorstellen.

Maatwerk komt tot uiting in de zwaarte van de aanpak, de reikwijdte, en
de vormen en doelgroepen van de consultatie. Het is belangrijk de juiste
consultatievorm op het juiste moment in te zetten en ervoor te zorgen
dat een heldere relatie bestaat tussen de verschillende
consultatiemomenten. Uitgangspunt is: licht waar het kan, zwaar waar het
moet. 

Bij de doelgroepen van de consultatie gaat het om publiek, bedrijven en
belangenorganisaties. Het is belangrijk dat de organisatiegraad van een
betrokken regio wordt meegenomen bij de invulling van de
consultatieaanpak. Zeker wanneer deze organisatiegraad het gevolg is van
eerdere ervaringen met (een gebrek aan) participatie bij de
voorbereiding van ruimtelijk-economische projecten. 

Juiste houding, competenties en kennis

Succesvolle publieksparticipatie vereist zicht op de mogelijke impact
van de plannen, de aanwezige beleidsruimte en het bestuurlijk commitment
aan publieksparticipatie. De bestuurlijke, beleidsmatige,
maatschappelijke én juridische werkelijkheid moeten helder zijn én met
elkaar worden verbonden. Bovendien moet er voldoende capaciteit en geld
beschikbaar zijn om de participatie uit te voeren. Bovenstaande vereist
regie van de beleidsmakers.

Daarnaast gaat het bij succesvolle publieksparticipatie ook om gedrag en
houding: hoe bejegen je de betrokkenen? Een professional op het gebied
van publieksparticipatie is een processional met fatsoen. Zonder de
juiste houding, competenties en vaardigheden mislukt iedere consultatie
en iedere toets. Een positieve en open grondhouding, kunnen luisteren en
de wil om kennis te delen, zijn eigenschappen die het succes bepalen. 

Publieksparticipatie passend vormgeven en uitvoeren is geen eenvoudige
opgave. Het is belangrijk daarbij methodisch te werk te gaan.
Beschikbaarheid van relevante kennis en ervaringen is van belang,
evenals informatie over eerdere resultaten van methoden die worden
overwogen en richtlijnen voor een adequate aanpak van een goede
consultatie. 

Heldere en betrouwbare communicatie 

De aanpak moet transparant zijn, bijvoorbeeld door publicatie van het
participatieplan. Er moet ook een goed toegankelijk aanspreekpunt zijn
voor vragen en informatie over de publieksparticipatie. 

Adequate communicatie blijkt overigens tot positieve resultaten te
leiden, zelfs wanneer niet aan alle uitgangspunten van passende
publieksparticipatie is voldaan. Dit betekent dat communicatie
tekortkomingen in het participatieproces kan repareren. 



3.	Implementatie van passende publieksparticipatie

Dit hoofdstuk gaat over de implementatie van passende
publieksparticipatie bij alle ruimtelijk-economische plannen en
projecten waarbij het Rijk betrokken is. Welke ruimte en
aanknopingspunten zijn er al? En, wat moet er nog gebeuren? Hoe kan
passende publieksparticipatie gestimuleerd en geborgd worden? Voor wie
zijn de voorgestelde maatregelen bedoeld en wie gaat ze uitvoeren? 

3.1	De veranderende context

Het verstevigen van publieksparticipatie in de beleidsvoorbereiding is
steeds vaker de norm. De denkrichting INS en de toepassing daarvan in de
praktijk, hebben daaraan zeker een bijdrage geleverd. Passende
publieksparticipatie past in de toenemende aandacht voor proceskwaliteit
van ruimtelijk-economische plannen en projecten. Het draagt bij aan het
professioneel handelen van de overheid. 

Processen en procedures in nieuwe wetten en plannen

Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), de voorgestelde Wet
milieubeheer en de kabinetsreactie op het advies van de Commissie
Elverding zijn duidelijke kaders gesteld voor zorgvuldige besluitvorming
en de rol van publieksparticipatie daarbij. 

Op 1 juli 2008 treedt de nieuwe Wro in werking. In de Wro is de formele
inspraak beperkt tot de ontwerpbesluiten en is gekozen voor een
vormvrije participatieverplichting gericht op motivering achteraf. Dat
betekent dat in het definitieve plan of besluit wordt vermeld op welke
wijze het publiek bij de voorbereiding is betrokken.

In haar advies ‘Sneller en Beter’ doet de Commissie Elverding
aanbevelingen voor een structurele verbetering van processen en
procedures voor de aanleg van lijninfrastructuur. De belangrijkste
aanbevelingen zijn: 

Hanteer een brede verkenningsfase waarin: 

bewoners, decentrale overheden en milieuorganisaties eerder en ruim
betrokken zijn; 

een gebiedswijze benadering wordt gehanteerd;

heldere tijdafspraken gelden.

Verbeter de bestuurscultuur en de ambtelijke voorbereiding.

Introduceer een opleveringstoets, waarbij na de realisatie van de
infrastructuur wordt gemeten of de milieunormen worden gehaald.

Pak specifieke juridische knelpunten aan. 

Publieksparticipatie met een zwaartepunt in de beleidsvoorbereiding en
soberheid in de planuitwerkingsfase, is een herkenbaar element in het
advies van de Commissie. Investeringen in de verkenningsfase zorgen voor
aanzienlijke verlichting van de planuitwerkingsfase. Bij
gebiedsgerichte, integrale verkenningen vindt brede publieksparticipatie
plaats.

In het huidige wetsvoorstel van de nieuwe Wet milieubeheer is gekozen
voor een wettelijke verankering van participatie. Deze biedt alle ruimte
voor maatwerk en vormt tegelijk een stevige waarborg. In het
kabinetsstandpunt Elverding staat daarover: ‘Het kabinet wil het
belang van participatie tot uitdrukking laten komen door deze wettelijk
te verankeren gericht op verantwoording achteraf. In lijn met het advies
van de commissie en de ervaringen met Inspraak Nieuwe Stijl wil het
kabinet niet de vorm en de te volgen procedure vastleggen. Elk project
is uniek en vergt een maatwerkaanpak. Bovendien zou het vastleggen van
voorschriften over de wijze waarop participatie dient plaats te vinden,
leiden tot juridificering, die het kabinet juist wil tegengaan. Door de
participatieplicht vormvrij in te vullen, kan wel marginaal worden
getoetst of participatie heeft plaatsgevonden.’

In mei 2008 hebben de ministers van VenW en VROM namens het kabinet hun
reactie op het advies van de commissie aan de Tweede Kamer gestuurd. Het
kabinet neemt de aanbevelingen van de commissie voor het overgrote deel
over: ‘Goede participatie is van cruciaal belang voor een succesvolle
verkenningsfase.’ 

De ministeries van VenW en VROM werken aan een Actieplan Commissie
Elverding, dat in oktober 2008 aan de Kamer wordt gestuurd. Dit
actieplan benoemt de benodigde stappen voor cultuurverandering, project-
en procesmanagement en procedures, en werkt deze uit. De juridische
consequenties richten zich in eerste instantie op een wijziging van de
Spoedwet wegverbreding en de Tracéwet, via het wetsvoorstel versnelling
besluitvorming wegprojecten.

Een nieuwe werkwijze

De overheid ontwikkelt zich tot een meer slagvaardige en
omgevingsgerichte organisatie. In de verschuiving van proceduredenken
naar procesdenken legt zij steeds meer nadruk op ‘van buiten naar
binnen’ werken. Dat wordt vaak gecombineerd met nieuwe vormen van
publieksparticipatie, zoals casusadoptie, ondersteuning van
maatschappelijke initiatieven en belangenmanagement. 

Departementen treffen hun eigen voorzieningen om ervoor te zorgen dat de
omgeving adequaat betrokken wordt bij hun beleidsvorming en -uitvoering.
Enkele voorbeelden:

Het doel van het Programma Beleid met Burgers (VROM) is om
burgeroriëntatie bij de eigen beleidsmakers te verinnerlijken en om te
adviseren over publieksparticipatie in de beleidsprocessen van het
ministerie. 

Binnen LNV is een Leerwerktraject opgezet om te leren van nieuwe
werkvormen over ‘van buiten naar binnen werken’ aan de hand van
concrete inhoudelijke projecten. 

Bij Rijkswaterstaat is Publieksgericht Netwerkmanagement inmiddels een
kerntaak. 

Sinds de oprichting als onderdeel van het Ministerie van VenW in 1997
biedt het Inspraakpunt adviezen en ondersteuning bij de invulling en
uitvoering van inspraakprocedures.

Tegelijkertijd bestaat de behoefte aan interdepartementale samenwerking.
Zoals LNV stelt: ‘De tijd is voorbij dat op ieder departement een
eigen toolkit wordt gemaakt en een eigen kenniscentrum wordt opgericht.
Gebruikmaken van elkaars expertise betekent dat we niet allemaal
dezelfde expertise in huis hoeven te hebben’. Het rijksbreed bundelen
van ondersteunende taken in expertisecentra past in het slimmer en beter
organiseren van de rijksdienst. Ook past het bij het voornemen van het
kabinet om, in navolging van het advies van de Commissie Elverding, in
te zetten op een interdepartementale en procesmatige aanpak van
infrastructurele projecten. 

Het Inspraakpunt heeft zich vanuit het Ministerie van VenW conform het
kabinetsstandpunt INS doorontwikkeld tot een interdepartementaal
kenniscentrum voor consultatie en inspraak, dat projectleiders bij de
ministeries van EZ, LNV, VROM en VenW faciliteert. In Grenzeloos heeft
een aantal ambtenaren van verschillende departementen een voorstel
uitgewerkt om vanuit een netwerk te komen tot meer samenwerking, kennis
delen en expertise uitwisselen. Met als doel de beleidsmakers in de
departementen verder toe te rusten en te ondersteunen bij het in dialoog
met het publiek oplossen van vraagstukken in de samenleving. 

3.2	Wat moet er nog gebeuren?

Stimuleren en borgen 

Het verstevigen van publieksparticipatie in de beleidsvoorbereiding en
het verminderen van verplichte participatiemomenten in de
planuitwerkingsfase is een robuuste ontwikkeling. De wettelijke kaders
bieden ruimte voor passende publieksparticipatie, al zijn ze deels nog
in ontwikkeling. Er is zeker nog aandacht nodig voor de juridische
consequenties van het beperken van de formele inspraak tot een
belangentoets en het maximaal mogelijk maken van vormvrije consultatie. 

Maar met name de invulling van passende publieksparticipatie binnen de
kaders verdient aandacht. Er zijn maatregelen nodig om een succesvolle
aanpak van vormvrije consultatie te stimuleren en te borgen.

De voorgestelde maatregelen zijn:

hanteer een duidelijk begrippenkader,

neem wettelijke vormvoorschriften in de consultatiefasen weg,

bevorder participatie in de wetgeving,

onderzoek het aantal en de aard van beroepen en uitspraken,

stel gedragscodes op,

ondersteun een krachtig interdepartementaal Expertisecentrum
Publieksparticipatie.

Een duidelijk begrippenkader

Heldere communicatie vereist een eenduidig en duidelijk begrippenkader.
Hoe noemen we het betrekken van de samenleving bij
ruimtelijk-economische ingrepen? Welke begrippen hanteren we om
betrokkenen en onderdelen van het proces aan te duiden? Ons voorstel:

Participatie 

Een verzamelterm voor alle vormen van deelname van het publiek aan de
voorbereiding, uitvoering, besluitvorming of evaluatie van beleid.
Participatie omvat onder meer consultatie en toets. Maar participatie is
breder en kan bijvoorbeeld ook gaan over maatschappelijke initiatieven
of gezamenlijke besluitvorming. Participatie vervangt het begrip
inspraak.

Consultatie 

Een niet-wettelijk verplichte vorm van participatie gericht op het
benutten van meedenkkracht. Consultatie gaat vooraf aan een toets.

Toets 

Participatie over een concept-structuurvisie of een ontwerp-besluit. De
toets is het formele sluitstuk van participatie en biedt het publiek de
mogelijkheid een zienswijze in te dienen conform afdeling 3.4 van de
Awb.

Publiek 

Belangstellende burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

Passende publieksparticipatie 

Een helder proces op maat, dat ten dienste staat van de besluitvorming
over een bepaald vraagstuk. De aanpak is afgestemd op de mogelijke
impact van plannen, het bestuurlijk commitment en de beschikbare
beleidsruimte en vormt een samenspel tussen bestuurders, beleidsmakers,
publiek en experts.   

Participatieplan

Een plan op maat dat helder en duidelijk beschrijft op welke wijze welke
doelgroepen op welk moment worden betrokken om welke participatievragen
te beantwoorden. 

Wettelijke vormvoorschriften in de consultatiefasen wegnemen

Binnen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.) bestaan op
dit moment voldoende waarborgen voor een zorgvuldige belangentoets.
Tegelijkertijd bestaat de mogelijkheid de toets sober in te vullen.
Wetgeving staat nu vooral vormvrijheid van consultatie - en dus
passendheid - in de weg. 

	

Met de voorgestelde herziening van de Wet milieubeheer en de uitwerking
van het advies van Commissie Elverding in een herziene Tracé- en
Spoedwet hoeven er voor rijksplannen en -projecten voor
lijninfrastructuur geen juridische obstakels te zijn voor vormvrije
consultatie. Wel moet bezien worden of wet- en regelgeving in andere
ruimtelijk-economische sectoren voldoende ruimte biedt voor vormvrije
consultatie. Uit een inventarisatie van relevante wetgeving op
rijksniveau door het Inspraakpunt blijkt dat de Wet op de
waterhuishouding, het wetsvoorstel voor de Waterwet, de Luchtvaartwet en
de natuurwetgeving voorschriften kennen die mogelijk beperkingen stellen
aan vormvrije consultatie. 

Ook voor andere sectoren - zoals maritiem, energie en telecommunicatie
– is een inventarisatie gewenst. Dat geldt ook voor provinciale en
lokale inspraakverordeningen.

Bevorderen van participatie in wetgeving

In de nieuwe Wro en de voorgestelde Wet milieubeheer is gekozen voor een
participatieplicht gericht op motivering achteraf. Een dergelijke
bepaling zet aan tot vroegtijdig nadenken over de mogelijkheden en
beperkingen van consultatie. De meeste ruimtelijk-economische plannen en
projecten van het Rijk zullen onder de Wro of de Wet milieubeheer
vallen. Daarmee is feitelijk al sprake van een participatieplicht. 

Opnemen van de participatieplicht in andere wetten kan leiden tot
verdere harmonisering van de wetgeving. Zeker wanneer vormvoorschriften
voor de consultatie geschrapt worden, kan een participatieplicht een
alternatief zijn. Het voorstel is de mogelijkheid en de wenselijkheid te
inventariseren van het invoeren van een participatieplicht tezamen met
het schrappen van vormvoorschriften.

Onderzoek aantal en aard van beroepen en uitspraken

Een besluit waarbij het publiek passend geparticipeerd heeft, leidt naar
verwachting tot een kleiner aantal en minder complexe beroepen. In het
onderzoek van Partners+Pröpper is dit beperkt onderzocht. In de
kwantitatieve analyse is enig positief verband aangetoond tussen de mate
van passendheid van de publieksparticipatie en het aantal beroepen.
Gezien de doorlooptijd van de voorbeeldprojecten was een verdere
verdiepingsslag nog niet mogelijk. 

Het voorstel is een gedegen onderzoek te doen naar het effect van
passende participatie op:

het aantal beroepen,

de aard van die beroepen,

de uiteindelijke uitspraak van de rechter over die beroepen. 

Gedragscodes

Elk project is uniek en vraagt om een aanpak op maat. Een succesvolle
aanpak vraagt om kennis, ervaring en houvast. Voorgesteld wordt om te
werken met gedragscodes. Een gedragscode biedt handvatten voor vormvrije
consultatie en vormt tevens een kader waaraan betrokkenen zich
committeren en waaraan het proces achteraf kan worden getoetst. Dus wel
het wat, maar niet het hoe. 

Voor de verankering van passende publieksparticipatie in het planproces
is niet alleen het gebruik van de gedragscode, maar juist het gesprek
over de inhoud ervan van groot belang. Gedragscodes kunnen per
overheidslaag, overheidsorganisatie of zelfs per project verschillen. De
essentie is om een gedragscode te maken waaraan betrokkenen zich willen
en kunnen committeren, en om deze gedragscode transparant te maken en
uit te dragen. 

De uitgangspunten voor een passende publieksparticipatie bieden een
raamwerk waarbinnen de gedragscode wordt uitgewerkt. In de gedragscode
staan de voorwaarden voor:

de afweging of en hoe publieksparticipatie bijdraagt aan de
besluitvorming;

een door bestuurders en beleidsmakers gedragen visie over
publieksparticipatie; 

de rolverdeling van bestuurders, projectleiders, experts en publiek;

het participatieplan waarin staat wie er wanneer en hoe bij betrokken
is;

informatie, communicatie en terugkoppeling over wat er met de
bevindingen is gebeurd;

kennis van methoden van publieksparticipatie en ervaringen ermee; 

houding en competenties.

Expertisecentrum Publieksparticipatie

Voor het bevorderen van een professionele aanpak op maat is het
belangrijk om ervaringen met de aanpak van processen, methoden en
resultaten bij concrete plannen en projecten en monitoringsresultaten te
bundelen en te delen. Voorgesteld wordt om een krachtig
interdepartementaal Expertisecentrum Publieksparticipatie hierin een
centrale rol te geven. 

Dit expertisecentrum:

biedt beleidsmedewerkers en projectleiders praktische adviezen (raad) en
concrete ondersteuning (daad) bij het zorgvuldig betrekken van de
omgeving bij hun vraagstuk, plan of project, en faciliteert (een
voorhoede van) bestuurders;

denkt mee op verzoek van departementsonderdelen, projectorganisaties en
bestuurders over de uitwerking van een gedragscode op maat; ervaringen
met gedragcodes worden actief uitgedragen en ter beschikking gesteld aan
andere overheden;

verzorgt trainingen op maat in de aanloop naar participatietrajecten;

verwijst klanten bij specifieke vragen door naar de juiste bureaus,
ervaringsdeskundigen of voorbeeldprojecten;

maakt ervaringen met en effecten van publieksparticipatie inzichtelijk,
ontwikkelt professionele standaarden voor publieksparticipatie in de
rijksdienst door bundeling van kennis, ervaring en inzicht, en draagt
bij aan het uitdragen van een helder begrippenkader;

onderhoudt stevige allianties met instituten en experts op het gebied
van de relatie tussen overheid en burger;

werkt vraaggericht en bedrijfsmatig.

Als interdepartementale voorziening op het gebied van consultatie en
formele inspraak biedt het Inspraakpunt een logische basis voor het
Expertisecentrum Publieksparticipatie. 

 Ook is met de ontwikkeling van de andere beoogde taken van het
Expertisecentrum Publieksparticipatie een aanvang gemaakt. 

Om optimaal invulling te geven aan de functie van het Expertisecentrum
Publieksparticipatie moet het een gedeelde voorziening worden van en
voor de vier betrokken departementen. Krachtenbundeling zorgt voor
slagkracht, invulling van de éénloketgedachte, efficiëntie en vooral
bevordering van professionaliteit, omdat de verschillende expertises van
de betrokken departementen elkaar aanvullen. 

Indien de basis voor het Expertisecentrum stevig genoeg is, lijkt het
logisch om het Expertisecentrum Publieksparticipatie te voegen bij de
Werkmaatschappij van BZK, het shared services center voor de
bedrijfsmatige ondersteuning van interdepartementale initiatieven binnen
het Rijk. 

Voor een optimale verbinding met de opdrachtgevende departementen en de
uitstraling van het expertisecentrum is een gezichtsbepalend
opdrachtgevend beraad nodig, gevormd door de vier deelnemende
departementen. Met de breed samengestelde Raad van Toezicht, die de
toepassing en monitoring van INS heeft begeleid, zijn daarmee al goede
ervaringen opgedaan.

3.3	Wie is aan zet?

Bestuurlijk en politiek commitment is de belangrijkste succesfactor voor
publieksparticipatie. Het kabinet is verantwoordelijk voor het
bestuurlijk commitment bij alle ruimtelijk-economische plannen en
projecten van het Rijk. Met de resultaten van INS en het advies van de
Commissie Elverding is een duidelijke basis gelegd. Het is aan de
betrokken ministers en staatssecretarissen om die handschoen op te
pakken en zich te commiteren aan passende publieksparticipatie bij
huidige en toekomstige plannen en projecten. Bij plannen en projecten
met landelijke impact kan de Tweede Kamer expliciet om instemming met de
participatie worden gevraagd. Het is ook aan kabinet en Kamer om daar
weer herzieningen van sectorwetgeving aan de orde zijn, te bezien of
bepalingen in deze wetten vormvrij consulteren hinderen en of deze
geschrapt kunnen worden.

Omdat bestuurders een belangrijke rol bij het geven van ruimte voor
publieksparticipatie, is een inspirerende beweging nodig vanuit een
voorhoede van bestuurders die goed wordt ondersteund, waarbij andere
bestuurders zich graag aansluiten. Voorhoedebestuurders spelen een
belangrijke rol bij het uitdragen van best practices, het geven van
adviezen over het slim en efficiënt inzetten van publieksparticipatie
en het coachen van aankomend bestuurlijk talent. 

Het is aan de departementen van VenW, VROM en LNV om ervoor te zorgen
dat publieksparticipatie onderdeel is van de eigen cultuur en werkwijze.
Departementale programma’s voor het verbeteren van proceskwaliteit,
competenties van medewerkers en communicatie spelen daarin een
sleutelrol. De gedragscodes vormen daarbij een houvast. Belangrijk
daarbij is dat een helder begrippenkader wordt gehanteerd. Voor het
succesvol toepassen van de vijf uitgangspunten van passende participatie
bij alle ruimtelijk economische plannen en projecten moet voldoende geld
en capaciteit beschikbaar zijn. 

Projectleiders en beleidsmedewerkers die betrokken zijn bij
publieksparticipatie voor ruimtelijk-economische plannen en projecten,
kunnen gebruik maken van de opgedane kennis, ervaringen en inzichten, en
worden ondersteund door het Expertisecentrum Publieksparticipatie. Het
gaat daarbij in ieder geval om de plannen en projecten die in het MIRT
staan. Dat betreft beleidsmakers van betrokken departementen en
beleidsmakers van gemeenten en provincies die betrokken zijn bij
rijksplannen en -projecten. 

De opgedane kennis en ervaringen worden toegankelijk gemaakt voor
iedereen, ook voor departementen buiten het ruimtelijk-economisch
terrein, andere overheden en instituten en experts op het gebied van de
relatie tussen overheid en burger. Zij worden op hun beurt actief
uitgenodigd om hun ervaringen in te brengen. Zeker bij lokale overheden
zijn veel interessante ervaringen opgedaan met participatieprocessen
waar anderen van kunnen leren. 

Het Inspraakpunt heeft een bescheiden begin gemaakt met een kennisbank
door de website   HYPERLINK "http://www.participatieplaza.nl" 
www.participatieplaza.nl . Ook organiseert het Inspraakpunt eind 2008
een participatiedag waar de uitwisseling van ervaringen centraal staat. 



Bijlage 1 - De voorbeeldprojecten in het kort

Ieder voorbeeldproject waarin INS de afgelopen twee jaar werd toegepast
heeft bijgedragen aan het verder ontwikkelen van passende
publieksparticipatie. In deze bijlage beschrijven we kort de zeven
voorbeeldprojecten.

Implementatie van de Europese richtlijn voor het aanwijzen van
zwemlocaties

Volgens de Europese zwemwaterrichtlijn uit 2006 stelt de overheid elk
jaar zwemlocaties vast waarvan de kwaliteit gecontroleerd wordt. De
richtlijn moedigt de actieve betrokkenheid van het publiek bij het
aanwijzen van de zwemlocaties aan. De projectgroep wenst een
procesontwerp voor participatie te maken dat aansluit bij de wensen en
verwachtingen van het publiek: waarbij, hoe en wanneer willen zij
betrokken worden? Om antwoord te krijgen op deze vragen zijn in de zomer
van 2007 vier focusgroepen georganiseerd, waar een voorstel voor een
procesontwerp is ingebracht.

In dit voorbeeldproject is gezocht naar een procesontwerp voor
participatie dat aansluit bij de wensen en verwachtingen van het
publiek. Op grond van de focusgroepen is een nieuw voorstel voor een
procesontwerp geformuleerd. Nieuwe punten uit dit procesontwerp:

Het publiek wordt niet bij iedere stap betrokken: de deelnemers gaven
aan alleen te willen meepraten als er daadwerkelijk iets te kiezen valt.


Er ligt een stevige nadruk op communicatie.

Bovendien zijn de beleidsmakers zich gaan realiseren dat burgers een
waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van beleid. De
deelnemers vonden het verrassend dat de overheid hen op deze wijze
betrekt en waarderen dat zeer. 

Herontwikkeling Locatie Valkenburg, ontwikkeling van een
woningbouwlocatie

In de Nota Ruimte (2004) is vastgelegd dat het marinevliegkamp
Valkenburg wordt herontwikkeld tot een woonlocatie. Bestuurlijk vergt
het project samenwerking van de gemeente Katwijk en Wassenaar, de
regio’s, provincie en Rijk. Tussen deze partijen bestaat lange tijd
een verschil van mening over de uitgangspunten voor het ontwikkelen van
de locatie, zoals het aantal te bouwen woningen en de omvang en
inrichting van een groene buffer tussen de gemeenten. Bovendien eisen
beide gemeenten een tijdige ontwikkeling van infrastructuur: de
RijnGouweLijn en de Rijnlandroute. 

Door het gebrek aan bestuurlijke overeenstemming kunnen tot voorjaar
2008 geen randvoorwaarden worden gesteld aan de consultatie en vindt
deze slechts beperkt plaats. 

Ondanks de geringe ruimte voor publieksparticipatie is bij dit
voorbeeldproject zeer adequaat gecommuniceerd over de plannen: met een
persoonlijke benadering en duidelijkheid over de mogelijkheden de
plannen te beïnvloeden. Het is de beperkte groep belangstellenden
duidelijk wie, wanneer en waarover besluit. Het draagvlak voor de
ontwikkeling van locatie Valkenburg neemt daardoor toe. 

In mei 2008 is de Week van Nieuw Valkenburg georganiseerd, waar het
Integraal Structuurplan aan het publiek wordt gepresenteerd. In die week
wordt het marinevliegkamp opengesteld. Ruim driehonderd belangstellenden
schrijven zich in voor een fietstocht over de tot dan toe hermetisch
afgesloten locatie. Tegelijkertijd zijn er bewoners- en debatavonden,
waar de verantwoordelijke bestuurders met het publiek in gesprek gaan
over de plannen voor de locatie. De brede communicatie over de Week van
Nieuw Valkenburg leidt tot een aanzienlijk grotere betrokkenheid, van
voor- en tegenstanders. 

N18 Varsseveld – Enschede, een klassieke tracéwetprocedure

De N18 is een stroomweg tussen Varsseveld en Enschede, met knelpunten
voor de verkeersveiligheid, de leefbaarheid in enkele kernen en de
economische ontwikkeling van de regio. In maart 2005 is er formele
inspraak op de startnotitie, waarmee Rijk, provincie en regio
gezamenlijk het initiatief nemen om de N18 te verbeteren. 

Na de inspraak worden meerdere ontwerpateliers georganiseerd en zijn
vele keukentafelgesprekken gevoerd. Daardoor groeit het draagvlak voor
een gedeeltelijk nieuwe N18. In het najaar van 2006 blijkt echter dat
het rijk en de regio niet dezelfde ambities hebben met de N18. Dit leidt
tot een radiostilte over het project. Ruim een jaar worden
belangstellenden en deelnemers zeer sporadisch en alleen op eigen
verzoek geïnformeerd. Pas eind 2007 wordt er weer een
huis-aan-huisbrief verspreid waarin staat dat er nog geen knopen zijn
doorgehakt. 

Hierdoor groeit de ontevredenheid bij het publiek, dat graag
duidelijkheid wil over de plannen voor de N18. In mei 2008 bereiken de
regionale en rijksbestuurders een akkoord over het ambitieniveau en de
bijbehorende financiering. Dit betekent dat de Trajectnota/MER in
september 2008 alsnog ter visie gaat en het publiek de gewenste
duidelijkheid krijgt. 

Ontpoldering Noordwaard, een koploperproject uit het Programma Ruimte
voor de Rivier

De ontpoldering van de Noordwaard is een van de veertig maatregelen uit
de PKB Ruimte voor de Rivier. De koploperstatus van dit project leidt
ertoe dat een projectteam in juni 2005 zeer voortvarend aan de slag
gaat, met als doel te komen tot een regionaal voorkeursalternatief
waarin de huidige bewoners en gebruikers van de polder zich kunnen
vinden. Met alle betrokken 75 huishoudens en belangengroepen zijn
ontwerpateliers en vervolgens keukentafelgesprekken gehouden. De
consultaties verliepen van abstract naar concreet. 

Bij deze voortvarendheid van het projectteam kwam men tot de ontdekking
dat een aantal landelijke kaders ontbraken. Het ging onder andere om wat
veilige en wat onveilige woningen zijn en een schaderegeling voor
toekomstige buitendijkse gebieden. Het gebrek aan kaders leidt tot
toezeggingen aan bewoners die niet waargemaakt kunnen worden door
veiligheidseisen en financiële beperkingen. Als dat begin 2007 wordt
gecommuniceerd, neemt het aanvankelijk gecreëerde draagvlak flink af.
Vanaf dat moment wordt de participatie passender uitgevoerd en neemt
hiermee ook de waardering van het publiek weer toe. 

Pakketstudies Bereikbaarheid Midden-Nederland, voor een brede, integrale
aanpak van mobiliteitsvraagstukken rond Utrecht

De regio Utrecht is de draaischijf voor de mobiliteit van Nederland.
Zonder maatregelen dreigt de bereikbaarheid van de regio in 2020 geheel
vast te lopen. Dit is de aanleiding voor het Rijk, de provincie, de
stadsregio en de grote gemeenten, verenigd in het Utrechts Verkeers- en
Vervoersberaad (UVVB), om twee pakketstudies te starten. Het doel is te
komen tot maatregelenpakketten die de bereikbaarheid en de leefbaarheid
van de regio ook na 2020 garanderen. 

Voor de pakketstudies is een plan van aanpak opgesteld, met een
hoofdstuk over participatie en communicatie. De participatieactiviteiten
zijn verweven met de besluitvorming en ondersteunen deze. Op
uitdrukkelijke wens van het UVVB mag de consultatie niet leiden tot een
langere doorlooptijd en moet de regie inzake consultatie in de regio
blijven. Er kan worden meegedacht over maatregelen voor alle
modaliteiten, zoals auto, trein, bus en fiets, maar de noodzaak om tot
maatregelen te komen staat niet meer ter discussie. 

Voor de participatie wordt een burgerpanel ingesteld, dat zelf een
beoordelingskader maakt en het UVVB op meerdere momenten adviseert.
Daarnaast wordt een brede oproep voor ideeën gedaan en vinden
meedenksessies met belangengroepen plaats. Alle activiteiten passen
binnen de gestelde randvoorwaarden. 

Ondanks instemming van het UVVB met het plan van aanpak bestaan binnen
het UVVB verschillen in opvatting over de meerwaarde voor het
besluitvormingsproces. Dit leidt gedurende het proces, zowel bestuurlijk
als ambtelijk, tot verschillen in de mate van tevredenheid over de
consultaties. Het Programmabureau, waar het Inspraakpunt deel van
uitmaakt, heeft meermalen pogingen gedaan om tot een gezamenlijke visie
te komen, met wisselend succes. 

De eindproducten van zowel burgerpanel als de oproep voor ideeën zijn
in het UVVB met enthousiasme ontvangen. Vooral het laatste advies van
het burgerpanel, dat ingaat op te nemen maatregelen, is goed gewaardeerd
door de bestuurders. Eind 2008 vindt de eerste besluitvorming over de
samenstelling van het maatregelenpakket plaats. Pas dan wordt duidelijk
in hoeverre de ideeën en het advies van het burgerpanel aanwijsbaar
invloed hebben op de samenstelling van het maatregelenpakket. Voor het
burgerpanel wordt nog een slotbijeenkomst voorbereid, waarin
verantwoording wordt afgelegd.

Programma Ontmoetingen, gericht op een dialoog met de samenleving over
de waarden van landbouw, natuur en voedsel 

Het programma Ontmoetingen is een beleidsdialoog over de waarden van
landbouw, natuur en voedselkwaliteit voor de samenleving. In acht
rondetafelgesprekken spreken maatschappelijke partners over thema’s en
dilemma’s waarmee het Ministerie van LNV de komende jaren te maken
krijgt. De Ontmoetingen kennen voor LNV (relatief) onbekende thema’s,
zoals klimaat, integratie en jeugd. 

Het oorspronkelijke doel van de Ontmoetingen, het investeren in publieke
relaties in brede zin, is door de val van het kabinet Balkenende in juni
2006 komen te vervallen. Dit heeft geleid tot een klein aantal
gesprekspartners en een geringe maatschappelijke legitimering voor
toekomstige beleidskeuzes.

De Ontmoetingen worden zeer professioneel aangepakt en ondersteund door
het Inspraakpunt. Er is een passende briefing van de deelnemers, die
hierdoor met de juiste verwachtingen aan tafel zitten, en er is een
adequate verantwoording over de doorwerking. Deze aanpak leidt tot
positieve resultaten: de inbreng is bruikbaar, werkt door in het beleid
en de gesprekspartners, beleidsmakers en minister zijn zeer tevreden. 

ViA15, een planstudie gericht op een robuust wegennetwerk in de regio
Arnhem – Nijmegen

In november 2006 wordt een bestuursovereenkomst getekend tussen het
Ministerie van VenW, de provincie Gelderland en de Stadsregio Arnhem
Nijmegen. In de overeenkomst is afgesproken een planstudie te starten
voor een nieuwe snelweg vanaf knooppunt Bemmel (A15) tot aan de A12
tussen Duiven en Zevenaar: het bestuurlijk voorkeursalternatief. 

Vanaf juni 2007 is het publiek intensief over deze snelweg
geconsulteerd. In die consultatie komen ook andere alternatieven naar
voren, waaronder een langere bundeling met de Betuweroute (die
oostelijker op de A12 aantakt), een alternatief door het
Rijnstrangengebied en een combinatiealternatief binnen bestaande
netwerken met extra investeringen in openbaar vervoer. Zowel het
bundelingsalternatief als het regiocombi-alternatief zijn overgenomen in
de planstudie, waarin het bestuurlijk voorkeursalternatief inmiddels is
omgedoopt tot doortrekkingsalternatief. De nieuwe alternatieven worden
nu gelijkwaardig onderzocht en vergeleken met het
doortrekkingsalternatief. 

Tijdens de formele inspraak op de startnotitie in mei en juni van 2008
krijgt het bundelingsalternatief veruit de meeste steun. Ongeveer de
helft van de insprekers is voorstander van de bundeling. Dit is
bijzonder, omdat formele inspraak normaal gesproken vooral tegenstanders
mobiliseert. Bij het Inspraakpunt is geen project bekend dat zoveel
positieve reacties oproept. Tot aan de Trajectnota/MER, verwacht rond de
zomer van 2009, worden de betrokkenen verder geconsulteerd over
vormgeving en optimale inpassing van de drie alternatieven.



Bijlage 2 - Verantwoording van het onderzoek

Kabinetsstandpunt en afspraken

De Minister van Verkeer en Waterstaat vraagt in 2005 aan een
interdepartementale Werkgroep Inspraak om een advies over het betrekken
van burgers bij ruimtelijk-economische ingrepen. Het kabinet neemt het
advies in mei 2006 over als voorgenomen kabinetsbeleid.

In het kabinetsstandpunt is afgesproken dat:

INS wordt toegepast en gemonitord bij zeven voorbeeldprojecten;

projectleiders van deze projecten worden gefaciliteerd door het
Inspraakpunt dat fungeert als interdepartementaal kenniscentrum;

gebleken resultaten van INS door het Inspraakpunt in kaart worden
gebracht en aan het kabinet worden gerapporteerd;

bij gebleken meerwaarde de denkrichting rijksbreed wordt
geïmplementeerd en kennis ter beschikking wordt gesteld aan andere
overheden;

een Raad van Toezicht toeziet op het borgen van de implementatie van INS
en de toerusting daarop van het Inspraakpunt, waarbij de precieze
invulling van de rollen en verantwoordelijkheden van het
interdepartementale centrum verder vorm krijgt op ambtelijk niveau. 

Keuzes bij uitvoering monitoring en evaluatieonderzoek

Het Inspraakpunt heeft de resultaten van INS in kaart laten brengen door
een onafhankelijk onderzoeksbureau, Partners+Pröpper. 

De voorbeeldprojecten zijn gedurende een periode van twee jaar gevolgd
(van mei 2006 tot mei 2008). Om beter op het verloop in de projecten aan
te kunnen sluiten, is de onderzoeksperiode met een half jaar verlengd.
Zo konden belangrijke consultatiemomenten en resultaten daarvan in het
onderzoek worden verwerkt. Voor de meeste projecten geldt dat de
onderzoeksperiode een fragment is van de totale looptijd van het
project. Om de conclusies uit de voorbeeldprojecten te valideren is
aanvullend een kwantitatieve analyse verricht. Dit heeft de
generaliseerbaarheid van de onderzoeksresultaten vergroot. Voor de
kwantitatieve is een webenquête uitgevoerd onder projectleiders en er
zijn tien paren van vergelijkbare projecten vergeleken waarin INS in
meer of mindere mate is toegepast. In totaal zijn 174 inspraakprocessen
vergeleken. 

Gezien de omvang van de kabinetsopdracht en het onderzoek naar de
toepassing van INS, de doorlooptijd, en de inhoudelijke diepgang, is
frequent overleg gevoerd met de diverse betrokken partijen. 

Begeleiding bij de toepassing INS en de eindrapportage door het
Inspraakpunt

Consultatieadviseurs Overleg (CAO)

Om kennis uit te wisselen en te borgen hebben de consultatieadviseurs
van het Inspraakpunt en later ook het onderzoeksteam van Partners en
Pröpper maandelijks gereflecteerd op onder andere de ervaringen met INS
en de opbrengst van de monitoring en evaluatie van de
voorbeeldprojecten. 

Projectleidersbijeenkomsten

Er hebben vijf bijeenkomsten plaatsgevonden, waar de projectleiders van
de zeven voorbeeldprojecten, het Inspraakpunt, de leden van de Raad van
Toezicht en onderzoekers van Partners+Pröpper de tussentijdse
bevindingen doornamen.

Werkconferentie

Het Inspraakpunt heeft op 8 mei 2008 in een werkconferentie deskundigen
geconsulteerd over de contouren van de voorstellen voor implementatie
van INS. Dit gebeurde tegen de achtergrond van de ervaringen met INS en
het advies van de Commissie Elverding. 

Begeleiding van het onderzoek door Partners+Pröpper

Voortgangsoverleg 

Maandelijks, gedurende de gehele looptijd van het onderzoek, vond een
vast overleg plaats over de voortgang van het onderzoek tussen
Partners+Pröpper en het Inspraakpunt.

Informeren projectleiders over onderzoeksbevindingen

Halverwege de monitoring en evaluatie hebben de (toenmalige)
projectleiders een tussenrapportage ontvangen naar aanleiding van de
eerste voorlopige bevindingen en als opmaat voor volgende gesprekken. In
de fase van de conceptrapportage hebben alle projectleiders de
conceptrapportage ontvangen van hun eigen project (de voorstudie) en
waren zij in de gelegenheid opmerkingen te maken en feitelijke
onjuistheden aan te geven. 

Expertmeetings

Zowel ter consultatie in het begin van het onderzoek (22 mei 2007) als
ter toetsing aan het eind (10 april 2008), heeft een groep experts zich
gebogen over de ‘methodische robuustheid’ van de onderzoeksopzet en
de data-analyse.

Regie

De Raad van Toezicht heeft in driemaandelijkse bijeenkomsten gesproken
over de toepassing en resultaten van INS en de toerusting en
ontwikkeling van het Inspraakpunt tot interdepartementaal kenniscentrum.


Leden Raad van Toezicht:

De heer prof. dr. P.E.W.M. Tops, lid College van Bestuur Politieacademie
(voorzitter)

De heer drs. P.R. Heij, Plv. Secretaris-Generaal VenW

De heer drs. S. Riedstra, Directeur-Generaal Mobiliteit VenW

Mevrouw ir. A.N. Wouters, Directeur-Generaal LNV

De heer drs. C.B.F. Kuijpers, Directeur-Generaal Ruimte VROM

De heer J.C.Th. van der Doef, lid Voorzitterspool Inspraakpunt

Mevrouw M.H.H. van Haaren, Gedeputeerde Provincie Gelderland

Secretariële en inhoudelijke ondersteuning:  

Inspraakpunt

 Zie analyse Werkgroep Inspraak: Inspraak Nieuwe Stijl: maatwerk, april
2006, zie ook Inspraak: Perspectief en praktijk, Inspraakpunt 2004. 

 Zie onder andere het verslag van het Algemeen Overleg over de
opdrachtverlening aan de Commissie Elverding, Tweede Kamer 2007 –
2008, 29 385, nr. 15. 

 Tweede Kamer, 2005 – 2006, 29 385, nr. 7.

 Partners+Pröpper is een bureau voor bestuurskundig onderzoek en
advies. Zie   HYPERLINK "http://www.partnersenpropper.nl" 
www.partnersenpropper.nl . 

 Zie ook bijlage 1 over de voorbeeldprojecten.

 Het advies van de Werkgroep Inspraak (april 2006) kent drie fasen van
publieksparticipatie: 1) consultatie over nut en noodzaak, 2)
consultatie over de uitwerking en 3) een finale toets van het
ontwerpbesluit. Voor de herziene wettelijke kaders en de praktijk is dit
uitgewerkt tot dit basismodel voor publieksparticipatie.

 Conform afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. 

 Dit op basis van de kaders die de invoering van het plan MER en de
Structuurvisie bieden.

 Bijvoorbeeld bij de Spoedwet wegverbreding. 

 Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport

 Tweede Kamer 2007 – 2008, 29 385, nr. 19. 

 Idem. 

 Meer informatie over casusadoptie:   HYPERLINK
"http://www.casusadoptie.nl"  www.casusadoptie.nl . 

 Meer informatie over ondersteuning van maatschappelijke initiatieven:  
HYPERLINK "http://www.vrom.nl/pagina.html?id=2706&sp=2&dn=8210" 
www.vrom.nl/pagina.html?id=2706&sp=2&dn=8210 .

 Interessant zijn ervaringen die binnen de overheid worden opgedaan met
mediation, vooral wat betreft belangenmanagement. Mediation is een vorm
van buitenrechtelijke conflictoplossing door een onafhankelijk derde,
met het doel het conflict na onderhandeling in consensus te beëindigen.
Binnen het Rijk bestaat een netwerk van mediators.  

 Van buiten naar binnen werken: een caleidoscoop aan projecten en
acties, uitkomsten en aanbevelingen van het interdepartementaal
werktraject ‘van buiten naar binnen werken’ (LNV)

 Idem.

 Nota Vernieuwing Rijksdienst nr. 118, pg 50.

 Tweede Kamer, 2005 – 2006, 29 385, nr 7.

 Geboorte-acte ‘Grenzeloos, het netwerk dat met je meedenkt’ 

 Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. 

 Zie   HYPERLINK "http://www.inspraakpunt.nl"  www.inspraakpunt.nl  . 

 Een uitgebreide beschrijving van deze voorbeeldprojecten is opgenomen
in het rapport van Partners+Pröpper.

 Het Rijnstrangenalternatief is niet overgenomen, omdat dat dwars door
een Natura 2000-gebied zou komen te liggen.  

 Bij deze constatering moeten twee kanttekeningen worden gemaakt. Ten
eerste is de formele inspraak op een startnotitie niet bedoeld om al een
voorkeur voor een bepaald alternatief uit te spreken, het gaat om een
onderzoeksagenda. In alle communicatie is dat ook expliciet aangegeven,
zo staat in de startnotitie zelf: “bij de inspraak in dit stadium gaat
het nog niet om de vraag welk besluit het bevoegd gezag zou moeten
nemen”. Ten tweede heeft een kwart van de insprekers zich tegen het
bundelingsalternatief uitgesproken.

 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 385, nr 7

 PAGE   2 

Eindrapport Inspraak Nieuwe Stijl

 PAGE   33 

Passende publieksparticipatie leidt tot betere besluitvorming

Inspraak moet beter

Praktijktoets

Het loont

Ruimte in wet- en regelgeving

Extra maatregelen nodig

Gewoon doen

Frustratie

Werkgroep Inspraak

Zeven voorbeeldprojecten

Consultatie in beleidsvoorbereiding

Op het vraagstuk toegesneden 

Professioneel en op maat

Finale toets

Nieuwe inzichten en meer doorwerking

Alle betrokkenen tevredener

Vooral bij veel beleidsruimte

Minder beroepen

Integrale toepassing

Vijf uitgangspunten

Stroomlijning

Nut en noodzaak

Inpassing

Beleidsmakers en bestuurders

Sleutel voor draagvlak en snelheid

Robuust procesontwerp

Participatieplan

Licht waar het kan, zwaar waar het moet

Regie

Processionals met fatsoen

Methodisch werken

Er gebeurt al veel

Wet ruimtelijke ordening 

Advies Commissie Elverding

Wet milieubeheer

Kabinetsreactie Elverding

Verandering van denken

Verschillende voorzieningen

Samenwerking tussen de departementen

Wettelijke kaders bieden ruimte

Ongewenste vormvoorschriften

Participatieplicht met motivering achteraf

Verdieping van het onderzoek

Professionele aanpak bevorderen

Gedragscodes maken en gebruiken

Kennis en ervaring delen

Kabinet en Kamer

Voorhoede van bestuurders

Departementen

MIRT als basis

Andere overheden