Preview document (🔗 origineel)

---

18 december 2008

Stand van zaken beleidsontwikkeling

Opvang zwerfjongeren 2008







Inhoud

  TOC \o "1-9" \h \z \t "Nota Kop 1;1;Nota Kop 2;2;Nota Kop 3;3;Nota
Samenvatting;4;Nota Bijlage;5"    HYPERLINK \l "_Toc217194775" 
Samenvatting	  PAGEREF _Toc217194775 \h  1  

  HYPERLINK \l "_Toc217194776"  1	Over dit onderzoek	  PAGEREF
_Toc217194776 \h  4  

  HYPERLINK \l "_Toc217194777"  1.1	Doel en aanpak van het onderzoek	 
PAGEREF _Toc217194777 \h  4  

  HYPERLINK \l "_Toc217194778"  1.2	Taken en verantwoordelijkheden bij
hulp aan zwerfjongeren	  PAGEREF _Toc217194778 \h  5  

  HYPERLINK \l "_Toc217194779"  1.3	Leeswijzer	  PAGEREF _Toc217194779
\h  7  

  HYPERLINK \l "_Toc217194780"  2	Een effectieve aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek	  PAGEREF _Toc217194780 \h  9  

  HYPERLINK \l "_Toc217194781"  2.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc217194781 \h
 9  

  HYPERLINK \l "_Toc217194782"  2.2	Een sluitende aanpak van
voorzieningen	  PAGEREF _Toc217194782 \h  9  

  HYPERLINK \l "_Toc217194783"  2.3	Een gesloten beleidscyclus	  PAGEREF
_Toc217194783 \h  10  

  HYPERLINK \l "_Toc217194784"  2.4	Een effectieve aanpak van
zwerfjongerenproblematiek	  PAGEREF _Toc217194784 \h  11  

  HYPERLINK \l "_Toc217194785"  3	De aanpak van
zwerfjongerenproblematiek door centrumgemeenten	  PAGEREF _Toc217194785
\h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc217194786"  3.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc217194786 \h
 13  

  HYPERLINK \l "_Toc217194787"  3.2	Beschrijvingskader	  PAGEREF
_Toc217194787 \h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc217194788"  3.3	Stand van zaken in beeld	  PAGEREF
_Toc217194788 \h  16  

  HYPERLINK \l "_Toc217194789"  3.4	Conclusie	  PAGEREF _Toc217194789 \h
 17  

  HYPERLINK \l "_Toc217194790"  4	Initiatieven jeugdbeleid en
maatschappelijke opvang	  PAGEREF _Toc217194790 \h  18  

  HYPERLINK \l "_Toc217194791"  4.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc217194791 \h
 18  

  HYPERLINK \l "_Toc217194792"  4.2	Initiatieven minister voor Jeugd en
Gezin	  PAGEREF _Toc217194792 \h  18  

  HYPERLINK \l "_Toc217194793"  4.2.1	Verbetering informatievoorziening
Wet op de Jeugdzorg	  PAGEREF _Toc217194793 \h  18  

  HYPERLINK \l "_Toc217194794"  4.2.2	Landelijke verwijsindex
risicojongeren	  PAGEREF _Toc217194794 \h  19  

  HYPERLINK \l "_Toc217194795"  4.2.3	Zorg- en adviesteams	  PAGEREF
_Toc217194795 \h  20  

  HYPERLINK \l "_Toc217194796"  4.2.4	Centra voor Jeugd en Gezin	 
PAGEREF _Toc217194796 \h  20  

  HYPERLINK \l "_Toc217194797"  4.3	Initiatieven staatssecretaris van
VWS	  PAGEREF _Toc217194797 \h  21  

  HYPERLINK \l "_Toc217194798"  4.3.1	Definitie zwerfjongere	  PAGEREF
_Toc217194798 \h  21  

  HYPERLINK \l "_Toc217194799"  4.3.2	Onderzoek doorlopende zorg rond
het achttiende levensjaar	  PAGEREF _Toc217194799 \h  21  

  HYPERLINK \l "_Toc217194800"  4.3.3	Informatievoorziening
maatschappelijke ondersteuning	  PAGEREF _Toc217194800 \h  22  

  HYPERLINK \l "_Toc217194801"  4.3.4	Stedelijke kompassen	  PAGEREF
_Toc217194801 \h  22  

  HYPERLINK \l "_Toc217194802"  4.4	Initiatieven op provinciaal niveau	 
PAGEREF _Toc217194802 \h  23  

  HYPERLINK \l "_Toc217194803"  4.4.1	Cliëntvolgsysteem jeugdzorg	 
PAGEREF _Toc217194803 \h  23  

  HYPERLINK \l "_Toc217194804"  4.4.2	Ramings- en verdeelmodel
provinciale jeugdzorg	  PAGEREF _Toc217194804 \h  24  

  HYPERLINK \l "_Toc217194805"  4.5	Initiatieven uit het veld	  PAGEREF
_Toc217194805 \h  24  

  HYPERLINK \l "_Toc217194806"  4.5.1	Ondersteuningsprogramma Tijd voor
zwerfjongerenbeleid	  PAGEREF _Toc217194806 \h  24  

  HYPERLINK \l "_Toc217194807"  4.5.2	Koppeling bestanden instellingen
Federatie Opvang	  PAGEREF _Toc217194807 \h  25  

  HYPERLINK \l "_Toc217194808"  4.5.3	Kamers met Kansen	  PAGEREF
_Toc217194808 \h  26  

  HYPERLINK \l "_Toc217194809"  4.6	Conclusie	  PAGEREF _Toc217194809 \h
 26  

  HYPERLINK \l "_Toc217194810"  5	Conclusies en aanbevelingen	  PAGEREF
_Toc217194810 \h  29  

  HYPERLINK \l "_Toc217194811"  6	Bestuurlijke reactie en nawoord
Algemene Rekenkamer	  PAGEREF _Toc217194811 \h  31  

  HYPERLINK \l "_Toc217194812"  6.1	Reactie minister voor Jeugd en Gezin
en staatssecretaris van VWS	  PAGEREF _Toc217194812 \h  31  

  HYPERLINK \l "_Toc217194813"  6.2	Nawoord Algemene Rekenkamer	 
PAGEREF _Toc217194813 \h  33  

  HYPERLINK \l "_Toc217194814"  Bijlage 1 Methoden voor een regionale
probleemanalyse	  PAGEREF _Toc217194814 \h  35  

  HYPERLINK \l "_Toc217194815"  Bijlage 2 Weging toepassing
uitgangspunten effectieve aanpak per 

                centrumgemeente	  PAGEREF _Toc217194815 \h  40  

  HYPERLINK \l "_Toc217194816"  Literatuur	  PAGEREF _Toc217194816 \h 
44  

  HYPERLINK \l "_Toc217194817"  Afkortingen	  PAGEREF _Toc217194817 \h 
45  

 



Samenvatting

Sinds 2002 besteedt de Algemene Rekenkamer regelmatig aandacht aan de
opvang van zwerfjongeren. Een belangrijke reden hiervoor is dat
zwerfjongeren in beleid vaak tussen wal en schip vallen, omdat zij zorg
en aandacht nodig hebben op het grensvlak van jeugdzorg en
maatschappelijke opvang. Bij de zorg voor zwerfjongeren zijn onder meer
gemeenten, provincies en zorgkantoren betrokken. Aandacht voor de
specifieke problematiek van zwerfjongeren heeft geleid tot gerichte
(opvang)voorzieningen voor deze jongeren. Echter, een effectieve aanpak
van de zwerfjongerenproblematiek strekt verder dan dat. Hiervoor is het
nodig dat in het verzorgingsgebied van iedere centrumgemeente een
sluitende keten tot stand komt van preventie, signalering, opvang,
begeleiding en nazorg. De omvang van het beschikbare voorzieningenaanbod
en de aansluiting op de lokale en regionale behoefte moeten gebaseerd
zijn op een degelijke probleemanalyse binnen een sluitende
beleidscyclus. 

Dit jaar hebben wij de stand van zaken opgemaakt van de
beleidsontwikkeling bij de centrumgemeenten, mede naar aanleiding van
het uitdrukkelijke verzoek van de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport om expliciet aandacht te besteden aan zwerfjongeren in
het zogenoemde Stedelijk Kompas. Hiervoor zijn de volgende vragen
beantwoord: Welke centrumgemeenten maken gebruik van probleemanalyses en
hoe ver zijn zij bij de opzet van een gesloten beleidscyclus? De
conclusie is dat vrijwel alle centrumgemeenten aandacht hebben voor de
specifieke zorgvraag van zwerfjongeren. Een deel hiervan verzamelt
hiervoor systematisch informatie. Slechts een beperkt aantal
centrumgemeenten betrekt in de probleemanalyse ook de minderjarige
zwerfjongeren. Wij bevelen de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport en de minister voor Jeugd en Gezin aan om
centrumgemeenten te stimuleren ook de jonge zwerfjongeren te betrekken
in de probleemanalyse. 

Het opstellen van een Stedelijk Kompas, waarin de gemeentelijke aanpak
van dak- en thuisloosheid is vastgelegd, en het nadrukkelijke verzoek
van de staatssecretaris van VWS om hierin expliciet aandacht te besteden
aan de zwerfjongeren, is een belangrijke impulsen geweest in de
geconstateerde positieve ontwikkeling in de beleidsvorming. Wel gaat het
bij veel centrumgemeenten om een in aanleg positieve ontwikkeling.
Plannen, experimenten en voornemens moeten omgezet worden naar concrete
activiteiten en hun beslag krijgen in een structurele aanpak. 

Wij bevelen daarom de staatssecretaris van VWS aan om de uitvoering van
de in stedelijk kompassen geformuleerde plannen te volgen om te bezien
of aanvullende maatregelen nodig zijn om de realisatie van de door
gemeenten geformuleerde doelstellingen te ondersteunen.

In dit rapport beschrijven wij initiatieven die gericht zijn op het
versterken van het beleid voor zwerfjongeren. Deze activiteiten zijn
gericht op het verbeteren van de beleidsinformatie over zwerfjongeren en
op het versterken van een samenhangend voorzieningenaanbod voor de
jongeren. Activiteiten die naar verwachting een belangrijke aanzet zijn
tot verbetering van de aanpak van de zwerfjongerenproblematiek zijn de
door de minister voor Jeugd en Gezin geïnitieerde landelijke
verwijsindex risicojongeren en het door de Stichting Zwerfjongeren
Nederland, Federatie Opvang, SGBO en Movisie ontwikkelde
ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid. De landelijke
verwijsindex vergroot de kans dat (potentiële) zwerfjongeren in een
vroeg stadium de nodige hulp en ondersteuning krijgen. Het
ondersteuningsprogramma begeleidt een aantal centrumgemeenten bij het
opstellen van een probleemanalyse en de organisatie van een sluitende
keten en verzamelt daarbij belangrijke beleidsinformatie over het
functioneren van de stelsels waarbinnen het zwerfjongerenbeleid tot
stand komt. 

Onderdeel van een sluitende beleidscyclus is een goede registratie van
gegevens over jongeren in voorzieningen. De realisatie van een
databestand waarin cliëntgegevens van alle bij de Federatie Opvang
aangesloten instellingen zijn samengevoegd, geeft de mogelijkheid om op
landelijk niveau inzicht te krijgen in het aantal zwerfjongeren dat van
deze voorzieningen gebruik maakt. Naar verwachting zal de
staatssecretaris van VWS begin 2009 aan de Tweede Kamer op basis van dit
databestand inzicht geven in de omvang van verschillende groepen die
gebruikmaken van de maatschappelijke opvang, waaronder zwerfjongeren.
Wij vinden de realisatie van het databestand een goede stap om ook op
nationaal niveau inzicht te krijgen in het aantal zwerfjongeren in
Nederland en de ontwikkelingen daarin. Wij bevelen de bewindspersonen
aan om bijvoorbeeld met verbeterde wet- en regelgeving de kwaliteit van
de registraties van (opvang)voorzieningen te blijven ondersteunen. 

Gemeenten gebruiken diverse meet- en analysemethoden voor de
ondersteuning van hun beleid. Meerdere centrumgemeenten verzamelen
systematisch informatie over de zwerfjongerenproblematiek. In de bijlage
van dit rapport beschrijven wij deze methoden en geven we een overzicht
van hun sterke en zwakke punten. Centrumgemeenten die nog weinig zicht
hebben op de zwerfjongerenproblematiek zouden goed gebruik kunnen maken
van de hier beschreven methoden. 

Reactie en nawoord

De staatssecretaris van VWS en de minister voor Jeugd en Gezin hebben op
9 december 2008 gereageerd op ons rapport. In hun reactie nemen zij de
aanbevelingen van het onderzoek over en formuleren zij concrete acties
voor de uitvoering daarvan. 

Om de samenwerking en afstemming tussen de provinciale jeugdzorg en het
gemeentelijk beleid voor jongeren te verbeteren, worden centrumgemeenten
door de staatssecretaris gestimuleerd om sluitende afspraken te maken
met de jeugdzorg. De minister voor Jeugd en Gezin gaat jaarlijks de
provinciale beleidskaders beoordelen op samenwerking met gemeenten. De
staatssecretaris gaat de uitvoering van de stedelijke kompassen volgen.
Wanneer blijkt dat het beleid voor zwerfjongeren ontoereikend is, zal
zij daarover in gesprek gaan met de betreffende gemeenten. Daarnaast zal
zij centrumgemeenten stimuleren om ook de jongeren onder de achttien
jaar in de regionale probleemanalyse te betrekken. 

In 2010 laten de bewindspersonen onderzoek uitvoeren naar de stand van
zaken van de uitvoering van het zwerfjongerenbeleid.

Tot slot geven de bewindspersonen in hun reactie aan dat via
verschillende projecten wordt gewerkt aan het verbeteren van de
informatievoorziening. Over de haalbaarheid van de invoering van de
verwijsindex in de maatschappelijke opvang zullen ze overleg voeren met
de Federatie Opvang.

De Algemene Rekenkamer constateert met instemming dat beide
bewindspersonen de aanbevelingen overnemen en spreekt de hoop uit dat
het moment nadert dat zwerfjongeren zelf gaan ervaren dat hun problemen
tijdig herkend, erkend en aangepakt worden.

Over dit onderzoek

Wat vooraf ging

In maart 2002 publiceerde de Algemene Rekenkamer op verzoek van de
Tweede Kamer een eerste onderzoek naar de opvang van zwerfjongeren. In
november 2003 deden wij op verzoek van de toenmalige staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) onderzoek naar de
ontwikkelingen sinds het verschijnen van het eerste rapport. In beide
onderzoeken concludeerden we dat er onvoldoende aandacht was voor
samenhangende activiteiten voor zwerfjongeren rondom preventie,
signalering, eerste (crisis)opvang, begeleidingstrajecten,
vervolgtrajecten en nazorg. 

De bewindspersonen van het Ministerie van VWS meldden in november 2003
dit probleem te willen oplossen door de aansluiting binnen de
jeugdhulpverleningsketen te verbeteren. De afname van de
zwerfjongerenproblematiek is een goede graadmeter voor het succes van
het algemene jeugdbeleid, aldus de toenmalige bewindspersonen.

Toen in 2004 duidelijk werd dat deze ‘graadmeter’ geen spoedige,
structurele invulling kreeg, besloten wij om opnieuw onderzoek te doen.

Met het rapport Opvang Zwerfjongeren 2004 hebben wij continuïteit in de
informatie willen geven. In 2005, toen bleek dat nog steeds geen
structurele informatievoorziening ophanden was, hebben wij ons in het
onderzoek Zwerfjongeren 2005 geconcentreerd op de informatievoorziening
en de samenwerkingsafspraken van provincies, gemeenten en hulpverlening.


In 2007 constateerden wij dat er beweging komt in de opvang en
begeleiding van zwerfjongeren. Het onderzoek wees erop dat lokale en
regionale partijen bereid zijn hun verantwoordelijkheid voor
zwerfjongeren op te pakken. De staatssecretaris deed naar aanleiding van
ons rapport de toezegging in 2010 onderzoek uit te laten voeren naar de
stand van zaken rondom zwerfjongeren.

Doel en aanpak van het onderzoek

Met de toezegging van de staatssecretaris om in 2010 een onderzoek uit
te laten voeren hebben we besloten dit jaar geen landelijk beeld van het
aantal zwerfjongeren te geven. Doordat we een aantal maal een landelijk
beeld hebben opgesteld, hebben we inzicht verworven in de ontwikkelingen
rond de beleidsontwikkeling bij centrumgemeenten. 

Beleid voor zwerfjongeren start met een degelijke probleemanalyse. Deze
probleemanalyse moet inzicht geven in de omvang van de groep
zwerfjongeren en in de aard van de hulp- en ondersteuningsvragen. Op
basis daarvan kan een samenhangend zorgaanbod worden ontwikkeld. Deze
twee onderdelen – probleemanalyse en samenhang in het zorgaanbod –
zien wij als maatstaf voor een effectieve aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek (zie verder hoofdstuk 2). In dit onderzoek
geven we een overzicht van de centrumgemeenten die op dit moment het
voorzieningenaanbod voor zwerfjongeren afstemmen op de specifieke
zorgvragen. De effectiviteit van die aanpak kan pas in latere jaren
worden vastgesteld. Daarnaast inventariseren en beschrijven we in dit
onderzoek de initiatieven voor het versterken van het
zwerfjongerenbeleid. Sommige van deze initiatieven zijn genomen naar
aanleiding van door ons geconstateerde problemen in de uitvoering van
het zwerfjongerenbeleid. 

Taken en verantwoordelijkheden bij hulp aan zwerfjongeren

Het zorgaanbod voor zwerfjongeren komt tot stand op het snijvlak van
verschillende beleidsterreinen. Tot achttien jaar zijn de zwerfjongeren
in algemene zin aangewezen op de jeugdgezondheidszorg of de
maatschappelijke ondersteuning, waarover de gemeenten de regie voeren.
Is echter voor hen een indicatie jeugdzorg gesteld dan zijn zij
aangewezen op de jeugdzorg, waarover de provincie de regie voert. Het
gaat bij zwerfjongeren om een combinatie van problemen, waarbij het
ontbreken van een stabiele woon- of verblijfplaats centraal staat. De
(dagelijkse) zorg om een slaapplaats gaat vaak samen met financiële
problemen en het ontbreken van een zinvolle dagbesteding. Voorts is er
in een kwart van de gevallen sprake van een licht verstandelijke
handicap. Ook problematisch gebruik van alcohol en/of softdrugs en
(lichte) criminaliteit kunnen een onderdeel van de problemen zijn
(Heineke, 2007, 6). 

Overzicht 1.1 maakt duidelijk welke bestuurlijke en organisatorische
niveaus taken en verantwoordelijkheden hebben bij het tot stand brengen
van het zorgaanbod voor zwerfjongeren en welke wettelijke regelingen
hieraan ten grondslag liggen.



Overzicht 1.1 Verantwoordelijkheden op decentraal niveau

Alle gemeenten	

Centrumgemeenten	

Provincies	

Zorgkantoren



Wet collectieve preventie volksgezondheid: (0-19 jaar)

preventie: voorkomen, signaleren en snel aanpakken van maatschappelijke
uitval en multiproblemsituaties (vangnet)

herstel: weer meedoen, erbij horen en uitval voorkomen

Wet maatschappelijke ondersteuning:

preventie en herstel van dak- en thuislozen;

op preventie gerichte ondersteuning jeugd 

	

Extra taken Wet maatschappelijke ondersteuning

voorzien in het hulp- en zorgaanbod voor dak- en thuislozen

toeleiden naar zorg: opsporen en in contact komen met sociaal kwetsbare
personen, het maken van een probleemanalyse en toeleiden naar zorg.	

Wet op de jeugdzorg

regie over de hulpverlening aan geïndiceerde jongeren tot 18 jaar

Bureau jeugdzorg

indicatiestelling

uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen

jeugdreclassering	

AWBZ

contracten afsluiten met de zorgaanbieders voor langdurige zorg voor
mensen met een verstandelijke handicap, geestelijke gezondheidsproblemen
of verslavingsproblemen.

inkoopbeleid in overleg met de partijen in de regio.





Figuur 1.1 toont de bestuurlijke constellatie voor zwerfjongeren. In
Nederland zijn de twaalf provincies en drie stadsregio’s
verantwoordelijk voor de jeugdzorg. De 43 centrumgemeenten die ingesteld
zijn voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning hebben
naast de reguliere gemeentelijke taken de extra taak om te zorgen voor
maatschappelijke opvangvoorzieningen voor alle gemeenten in hun
verzorgingsgebied. 

De zorgkantoren zijn verantwoordelijk voor de zorginkoop in de AWBZ. Ze
sluiten overeenkomsten met zorgaanbieders en bewaken de omvang,
variatie, kwaliteit en kosten van het zorgaanbod. Ze beheren de
wachtlijsten in een regio. Ten slotte stellen de zorgkantoren de hoogte
van een persoongebonden budget vast. Er zijn 32 zorgkantoren die de
administratieve taken voor de AWBZ verzorgen. Ieder zorgkantoor 

behoort tot een zorgverzekeraar. Deze zorgverzekeraars zijn door de
overheid benoemd om het AWBZ-geld te verdelen over de zorgaanbieders.

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van een effectieve aanpak van het
zwerfjongerenbeleid en laat kort zien welke problemen wij in de
afgelopen jaren hierin hebben gesignaleerd. 

Hoofdstuk 3 bevat de stand van zaken bij de centrumgemeenten bij
uitvoering van de probleemanalyse en het opzetten van een gesloten
beleidscyclus. 

Hoofdstuk 4 beschrijft de initiatieven van de ministeries,
centrumgemeenten en andere betrokken partijen om de aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek te stimuleren en te verbeteren. Deze
initiatieven beschouwen we tegen de achtergrond van een effectieve
aanpak van de problematiek. 

Hoofdstuk 5 bevat onze conclusies en aanbevelingen. 

De reacties van de staatssecretaris van VWS en de minister voor Jeugd en
Gezin en het nawoord van de Algemene Rekenkamer zijn opgenomen in
hoofdstuk 6.

In bijlage 1 worden bruikbare methoden voor het maken van lokale
probleemanalyses beschreven.

In bijlage 2 bevat details over de uitgevoerde toets op de aanpak van
centrumgemeenten.

Een effectieve aanpak van de zwerfjongerenproblematiek

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de uitgangspunten van een effectieve aanpak van
de zwerfjongerenproblematiek beschreven. De Algemene Rekenkamer heeft
deze uitgangspunten opgesteld in het eerste onderzoek naar zwerfjongeren
in 2002 en toegepast in onderzoeken die sindsdien zijn uitgevoerd. Uit
de reacties op onze voorgaande rapporten over zwerfjongeren blijkt dat
de bewindspersonen deze uitgangspunten onderschrijven.

De meest effectieve wijze om beleid voor zwerfjongeren te ontwikkelen
bestaat uit twee elementen:

een sluitende keten van voorzieningen en 

een gesloten beleidscyclus. 

Een sluitende aanpak van voorzieningen 

Voor een effectieve aanpak van de zwerfjongerenproblematiek is een
samenhangend aanbod van voorzieningen een vereiste. Er moet sprake zijn
van een lokale zorgketen voor risico- en zwerfjongeren die zowel gericht
is op het voorkomen van probleemaccumulatie en –verergering als op het
bevorderen van terugkeer in de samenleving. 



Beschrijving van de voorzieningen voor zwerfjongeren

Preventieactiviteiten beslaan een breed spectrum. Het kan gaan om
projecten ter voorkoming van vroegtijdig schoolverlaten,
onderwijskansenbeleid, opvoedingsondersteuning, woonondersteuning of
bijvoorbeeld samenwerking met justitie ter voorkoming van
jeugdcriminaliteit en geweld.

Signalering dan wel ambulante voorzieningen kan/kunnen variëren van
straathoekwerkers en thuislozenteams die actief en vindplaatsgericht op
zoek gaan naar rondzwervende jongeren tot een actieve jeugdpolitie,
jeugdmaatschappelijk werk of inloophuizen.

Opvangvoorzieningen bieden bed-brood-bad en 24-uurs opvang.
Crisisopvangvoorzieningen bieden kortdurende opvang ter overbrugging van
een crisissituatie. Een voorbeeld hiervan is een zwerfjongerenpension.

Hulpverlening en begeleiding zijn gericht op het oplossen van de
problemen van de jongere. Begeleidingstrajecten kunnen zowel vanuit de
opvangvoorziening als ambulant worden ingezet. Het gaat bijvoorbeeld om
trajecten voor zelfstandig wonen, schuldhulpverlening, scholing en werk.

Na het vinden van ‘vast’ onderdak hebben veel jongeren nog behoefte
aan meer specifieke hulp, zoals ambulante psychische begeleiding,
verslavingszorg of reclassering. Die hulp wordt in vervolgtrajecten
aangeboden. 

Na afloop van het traject is nazorg mogelijk (bijvoorbeeld door vaste
contactmomenten).



Een gesloten beleidscyclus

Een gesloten beleidscyclus is noodzakelijk om vraag en het
voorzieningenaanbod voor jongeren doorlopend op elkaar af te stemmen.
Voor (centrum)gemeenten betekent dit dat zij regelmatig moeten
onderzoeken of het voorzieningenaanbod nog toereikend is voor de groep
risico- en zwerfjongeren. Hiervoor is betrouwbare evaluatie en
verantwoordingsinformatie nodig. Ook voor de uitvoering van de
provinciale taken in de jeugdzorg moet bekend zijn of de jongeren
voldoende opvang en ondersteuning ontvangen of dat er bijvoorbeeld
wachtlijsten zijn. De ministeries hebben informatie nodig om inzicht te
kunnen geven in de werking van de stelsels waarbinnen het
(zwerf)jongerenbeleid vorm krijgt en om te weten of het ondernemen van
(bij)sturende acties noodzakelijk is.

De registraties van de instellingen moeten beleidsinformatie leveren die
de taken van de gemeenten en provincies op het terrein van de jeugd
ondersteunt. Uit de registraties van de instellingen zou minimaal moeten
blijken wat de vraag is (aantallen en inhoudelijke hulpvraag), zodat
daarbij het passende aanbod kan worden gerealiseerd. Ook dienen de
instellingen informatie te geven over de effectiviteit van het
zorgaanbod. Tot slot zouden de jongeren gevolgd moeten kunnen worden om
ook de effectiviteit op langere termijn te kunnen beoordelen.

Een effectieve aanpak van zwerfjongerenproblematiek

Van een effectieve aanpak van de zwerfjongerenproblematiek is sprake als
in het verzorgingsgebied van de centrumgemeenten alle voorzieningen in
de keten aanwezig zijn, waarbij de voorzieningen zijn onderbouwd met een
degelijke probleemanalyse. 

Een probleemanalyse die ten grondslag ligt aan een effectieve aanpak van
de problematiek van zwerfjongeren levert ten minste de volgende
informatie:

aantal zwerfjongeren per jaar, feitelijk (schatten) en residentieel
(tellen); 

inzicht in de zorg- en ondersteuningsbehoefte van de totale groep
zwerfjongeren;

welke voorzieningen per schakel nodig zijn (bijvoorbeeld
woonvoorzieningen en trajecten voor schuldhulpverlening);

aantal benodigde plaatsen per type voorziening;

evaluatie en verantwoordingsinformatie (stroomgegevens).

Op basis van deze informatie wordt inzicht verkregen in de actuele
situatie. Met behulp van bijvoorbeeld cohortanalyses kunnen
ontwikkelingen in beeld worden gebracht. 

In onze voorgaande rapporten over zwerfjongeren hebben we problemen
gesignaleerd die een effectieve aanpak van de zwerfjongerenproblematiek
in de weg stonden. Aan de basis van alle knelpunten ligt een gebrekkige
samenwerking tussen de betrokken partijen en het gebrek aan goede
informatie over zwerfjongeren. Voor een effectieve aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek is een gezamenlijke inspanning nodig van alle
betrokken partijen, zoals de andere gemeenten, de provincies, de
zorgkantoren en de zorgverleners, instellingen voor maatschappelijke
opvang en bureaus Jeugdzorg. 

De aanpak van zwerfjongerenproblematiek door centrumgemeenten

Inleiding

In het rapport Opvang Zwerfjongeren 2007 gaf de Algemene Rekenkamer een
landelijk beeld over aantallen zwerfjongeren en de voor hen beschikbare
voorzieningen. Onze schattingen van het aantal zwerfjongeren waren
gebaseerd op opgaven van alle 43 centrumgemeenten. We constateerden dat
meer gemeenten een voorziening voor zwerfjongeren realiseren. Daarmee
wordt het steeds belangrijker om zicht te houden op de samenhang in de
voorzieningen. In dit hoofdstuk beschrijven we in hoeverre de
uitgangspunten van een effectieve aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek – zoals beschreven in hoofdstuk 2 - te
herkennen zijn in de werkwijze van de centrumgemeenten. Wat is de
kwaliteit van de probleemanalyse? Hoe is de sluitende keten voor
zwerfjongeren georganiseerd? Hoe hebben de centrumgemeenten de
informatievoorziening georganiseerd om inzicht te krijgen in de bereikte
resultaten?

Beschrijvingskader

Voor het vaststellen van de stand van zaken van de beleidsontwikkeling
binnen de centrumgemeenten is een wegingsmodel opgesteld waarmee een
lichte toets is uitgevoerd op de werkwijze van de centrumgemeenten.

De uitgangspunten van een effectieve aanpak zijn vertaald in de volgende
indicatoren:

de aanwezigheid en kwaliteit van de regionale probleemanalyse; 

de wijze waarop een sluitende aanpak voor de zwerfjongeren is
georganiseerd (trajectbegeleiding); 

voornemen om een cliëntvolgsysteem te introduceren.

voornemens voor (extra) onderzoek naar zwerfjongeren;

deelname aan een experiment rond de aanpak zwerfjongerenproblematiek.

Voor het opmaken van de stand van zaken heeft de Algemene Rekenkamer
zich gebaseerd op de informatie die zij met voorgaande onderzoeken over
zwerfjongeren heeft verzameld, op de informatie uit de stedelijke
kompassen die de centrumgemeenten dit jaar hebben opgesteld (zie verder 
 REF _Ref214768127 \r \h  \* MERGEFORMAT  4.3.4 ) en eventuele
onderliggende documenten hierbij. Ook is aanvullend onderzoek gedaan en
informatie opgevraagd bij de verantwoordelijke ministeries. De in deze
documenten beschreven aanpak van de centrumgemeenten beschrijft de
situatie van 2007. Daarom zijn ook de voornemens van centrumgemeenten
voor het verbeteren van de aanpak meegewogen. De opbouw van de weging
per centrumgemeente kunt u vinden in de bijlage. 

Overzicht 3.1 Wegingsmodel stand van zaken beleidsontwikkeling
centrumgemeenten

Indicator 

Weging 

De aanwezigheid en kwaliteit van de regionale probleemanalyse voor
zwerfjongeren	Wetenschappelijk onderzoek	++

	Op basis van cliëntvolgsysteem	++

	Onderzoek op basis van opgave door de instellingen, gefilterd voor
dubbeltellingen	+

Voornemen voor (extra) onderzoek naar zwerfjongeren	Ja	+

Vorm van een sluitende aanpak voor zwerfjongeren 	Trajectbegeleiding
voor zwerfjongeren	++

	Voornemen cliëntvolgsysteem te introduceren	+

Deelname aan een experiment voor zwerfjongeren 	Ja	+





Stand van zaken in beeld

Figuur 3.1 toont de mate waarin de uitgangspunten van een effectieve
aanpak van de zwerfjongerenproblematiek te herkennen zijn in de
werkwijze van de centrumgemeenten. Voor de interpretatie zijn de
volgende punten belangrijk:

Uit de score van een centrumgemeente kan niet worden afgeleid of de zorg
voor zwerfjongeren in die regio al dan niet voldoende is. De score geeft
de kwaliteit aan van de gehanteerde probleemanalyse en van de
organisatie van de informatievoorziening rond zwerfjongeren. Wel zijn we
van mening dat de kans groter is dat het voorzieningenaanbod in lijn is
en blijft met de behoefte van de zwerfjongeren als de uitgangspunten van
een effectieve aanpak in acht worden genomen.

De grijstinten op de kaart geven de relatieve verhouding tussen de
centrumgemeenten weer. Ook hier moeten voorzichtig conclusies uit worden
getrokken. Centrumgemeenten kunnen voor een andere aanpak kiezen,
bijvoorbeeld omdat zij van mening zijn dat de zwerfjongerenproblematiek
in hun verzorgingsgebied (naar verwachting) beperkt is.

De kwaliteit van de probleemanalyses varieert. Goede probleemanalyses
zijn bijvoorbeeld gebaseerd op gegevens uit een cliëntvolgsysteem. Deze
levert zowel informatie over de in-, uit- en doorstroom van de jongeren
bij voorzieningen, als over de ontbrekende of zwakke schakels in de
sluitende aanpak. Monitorsystemen geven inzicht in de omvang van het
aantal jongeren in de opvangvoorzieningen, en soms ook in de
doorstroming, maar geven beperkt inzicht in de aard van de problematiek
en de vraag of het aanbod voldoende aansluit op de behoefte. 

Het viel ons op dat veruit de meeste centrumgemeenten in de
probleemanalyse niet zwerfjongeren betrekken die jonger zijn dan
achttien jaar. Dit is enigszins verklaarbaar; gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de opvang van alle dak- en thuislozen. De opvang
van minderjarige jongeren is ook de verantwoordelijkheid van de
provincie, tenminste, als deze een indicatie voor jeugdzorg hebben. Deze
gedeelde verantwoordelijkheid leidt mogelijk tot weinig aandacht voor
deze groep in de probleemanalyse. Het achterwege laten van de specifieke
problematiek van de minderjarige zwerfjongeren in de probleemanalyse, is
een gemiste kans. Aandacht voor deze groep is van groot belang, zeker
omdat er signalen zijn dat zwerfjongeren steeds jonger worden.

Conclusie

Vrijwel alle centrumgemeenten blijken activiteiten te ontplooien om de
problematiek van de zwerfjongeren gericht aan te pakken. De
grootstedelijke gemeenten lopen hierbij voorop. Let wel, het gaat hier
om een in aanleg positieve ontwikkeling in de aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek. Plannen, experimenten en voornemens zijn
meegewogen in het vaststellen van de stand van zaken, maar deze moeten
hun beslag krijgen in een structurele aanpak. 

De komende jaren zal pas kunnen blijken of beleidsontwikkeling volgens
de uitgangspunten voor een effectieve aanpak concrete en meetbare
resultaten oplevert.

In de analyse viel op dat veruit de meeste centrumgemeenten in de
probleemanalyse niet systematisch de zwerfjongeren jonger dan achttien
jaar betrekken.

Initiatieven jeugdbeleid en maatschappelijke opvang

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste initiatieven van dit
moment om het zwerfjongerenbeleid op onderdelen te versterken. Een
aantal daarvan is genomen naar aanleiding van door ons geconstateerde
problemen in de uitvoering van het zwerfjongerenbeleid. Aan het eind van
het hoofdstuk beschouwen we de initiatieven op de bijdrage die zij
kunnen hebben voor problemen in de uitvoering van het
zwerfjongerenbeleid: Zijn de initiatieven gericht op het verbeteren van
de beleidsinformatie waarmee betere probleemanalyses kunnen worden
gemaakt? En ondersteunen de initiatieven het ontwikkelen van een
samenhangend voorzieningenaanbod voor zwerfjongeren?

Initiatieven minister voor Jeugd en Gezin

Verbetering informatievoorziening Wet op de Jeugdzorg

De gegevens die de hulpverlenende instellingen registreren over hun
cliënten vormen de basis van de informatie die inzicht geeft in de aard
en omvang van de zwerfjongerenproblematiek, en vormen de basis voor de
verantwoording over het gevoerde beleid. Voor de informatievoorziening
in de jeugdzorg is het Besluit beleidsinformatie jeugdzorg ingevoerd
(Staatsblad 2005, nr. 91). In 2005 rapporteerde de Algemene Rekenkamer
dat het toepassen van informatieprotocollen door de instellingen
moeizaam verliep (Algemene Rekenkamer, 2005, 18). Met het project
Verbetering beleidsinformatie jeugdzorg: Beter, Anders en Minder werkt
de minister aan vermindering van de registratielasten. Op grond van de
nulmeting die in de zomer van 2008 is afgerond wordt een plan van aanpak
opgesteld om de registratielasten in de jeugdzorg te beperken (Jeugd en
Gezin, 2008b, 32). 



Project Verbetering beleidsinformatie jeugdzorg

De minister voor Jeugd en Gezin werkt samen met het Interprovinciaal
Overleg (IPO) en de Maatschappelijke Ondernemers groep (MO-groep) aan de
verbetering van de beleidsinformatie in de jeugdzorg. Doel van het
project is ervoor te zorgen dat bureaus jeugdzorg en zorgaanbieders
eenduidig en minder belastend de beleidsinformatie over de provinciale
jeugdzorg aanleveren. Deze informatie dient van een zodanige kwaliteit
te zijn dat de betrokken partijen in de sector er, al naargelang hun
taken en verantwoordelijkheden, mee kunnen sturen (Jeugd en Gezin, 2007,
4). 

Binnen het nieuwe informatieprotocol is er aandacht voor zwerfjongeren.
Volgens het protocol moet bij opname van een jongere in het bestand van
de (jeugd)zorg, geregistreerd worden of de jongere zwervend is. Het
vernieuwde informatieprotocol zal in 2009 worden vastgesteld en in 2010
in werking treden.



Landelijke verwijsindex risicojongeren

De landelijke verwijsindex voor risicojongeren lijkt een belangrijke
bijdrage te gaan leveren aan het signaleren van risicojongeren. De
verwachting is dat op deze manier sneller jongeren met meervoudige
problematiek worden opgespoord en daarmee voorkomen kan worden dat
problemen ernstige vormen aannemen en eventueel leiden tot zwerfgedrag.
In de gemeente Rotterdam, waar al langer met een vergelijkbaar
meldingssysteem wordt gewerkt, zijn de ervaringen positief. 

Landelijke verwijsindex risicojongeren

De verwijsindex risicojongeren is een landelijk, digitaal systeem dat
risicomeldingen van hulpverleners over jongeren (tot 23 jaar) bij elkaar
brengt. Hulpverleners uit de jeugdketen melden het risico. Wanneer er al
eerdere meldingen over de jongere zijn gedaan, worden de betrokken
instanties actief geïnformeerd over elkaars melding. De deelnemende
hulpverleners zijn afkomstig uit de jeugdgezondheidszorg, het onderwijs,
de jeugdzorg of van justitie. Ook bestaat de mogelijkheid om
bronsystemen, zoals het landelijke systeem van de Raad voor de
Kinderbescherming, aan de verwijsindex te koppelen.



Vooruitlopend op de wettelijk verplichte aansluiting in 2009 wordt aan
de verwijsindex gebouwd. Het ministerie voor Jeugd en Gezin heeft een
eigen internetpagina waarop ontwikkelingen rond de invoering en werking
van de verwijsindex worden beschreven (www.verwijsindex.nl). In
september 2008 waren 28 gemeenten aangesloten op het landelijke systeem.
Hulpverleners hebben 47.500 meldingen van risico gedaan en 7300 matches
hebben plaatsgevonden. De match geeft aan dat er verschillende
hulpverleners zijn betrokken bij dezelfde jongere. Het is aan de
hulpverleners om te bepalen wat vervolgens gedaan moet worden. 

Zorg- en adviesteams

In 2006 wordt het programma Intensivering Kwaliteit Zorg- en adviesteams
uitgevoerd door het Nederlands Jeugd Instituut. In mei 2008 verschenen
de resultaten van dit programma (Van Veen e.a. 2008). Het beeld dat uit
het onderzoek naar voren komt, is positief over de vroegtijdige en
passende hulp, snelle indicatiestelling jeugdzorg, afstemming in de zorg
en vermindering van het voortijdig schoolverlaten. 

Zorg- en adviesteams

Zorg- en adviesteams zijn interdisciplinaire teams waarin professionals
uit het onderwijs, leerplicht, het maatschappelijk werk, de jeugdzorg,
de gezondheidszorg en politie en justitie structureel samenwerken. Goed
functionerende teams zijn een belangrijke schakel in de preventie,
vroegtijdige signalering en het bieden van effectieve hulp voor jongeren
die dit nodig hebben. 

Het kabinet streeft naar een landelijke dekking van deze voorziening.
Het dekkingspercentage van de zorg- en adviesteams is hoog. In het
voortgezet onderwijs 92%, in het primair onderwijs 60% en in het mbo 75%
(peiljaar 2007).



Het onderzoek heeft ook informatie opgeleverd waarmee de
verantwoordelijke gemeenten en onderwijsinstellingen de zorgketen kunnen
versterken. De zorg- en adviesteams constateren dat de aansluiting
tussen de vraag naar en de beschikbaarheid van voldoende passende
ondersteuning niet optimaal is. Het gaat dan vooral om
opvoedingsondersteuning, maatschappelijk werk,
onderwijs-zorgarrangementen en GGZ-programma’s. 

Centra voor Jeugd en Gezin

In reactie op het rapport Zwerfjongeren 2007 stelde de minister voor
Jeugd en Gezin dat de invoering van de Centra voor Jeugd en Gezin een
impuls kan betekenen voor een meer samenhangende aanpak van de
problematiek van zwerfjongeren (Algemene Rekenkamer, 2008, 52).



Centra voor Jeugd en Gezin

De centra zijn verantwoordelijk voor preventie, signalering, advies en
het bieden van ondersteuning en lichte hulp aan jongeren tot 23 jaar.
Bij zwaardere problemen of een meer ingewikkelde hulpvraag coördineren
de centra de weg naar de gemeentelijke jeugdgezondheidszorg en de
provinciale jeugdzorg. 

De regie op de centra is in handen van de gemeenten. Deze krijgen een
grote vrijheid in het realiseren van de centra. In 2008 komen de eerste
centra tot stand; vanaf 2011 moet er een landelijk dekkend netwerk zijn.

Begin november 2008 beschikten circa dertig gemeenten over een Centrum
voor Jeugd en Gezin, waarvan zeventien centrumgemeenten. 



Initiatieven staatssecretaris van VWS

Definitie zwerfjongere

Niet alle centrumgemeenten gebruiken de definitie van zwerfjongeren die
het Ministerie van VWS in 2004 is overeengekomen met het veld (Algemene
Rekenkamer, 2008, 48). Dit belemmert een goede registratie en bepaling
van de omvang van de groep. De staatssecretaris van VWS heeft in
samenspraak met de minister voor Jeugd en Gezin in 2008 de huidige
definitie laten evalueren en zal eventueel overgaan tot aanpassing van
de definitie.

Definitie zwerfjongeren

De definitie van zwerfjongeren die in 2004 door partijen in het veld
samen met het Ministerie van VWS is vastgesteld luidt:

Zwerfjongeren zijn jongeren tot 25 jaar met meervoudige problemen, die
dakloos zijn of in opvang verblijven.



Naar verwachting zullen de bewindspersonen in januari 2009 de Tweede
Kamer informeren over eventuele aanpassing van de definitie en over de
wijze waarop de bewindspersonen het gebruik van een uniforme definitie
willen bevorderen. 

Onderzoek doorlopende zorg rond het achttiende levensjaar 

Een oorzaak voor het ontbreken van een samenhangende aanpak is de
overgang van de verantwoordelijkheid van zorg rond het achttiende
levensjaar. Deze verschuift van de provinciale jeugdzorg naar de
gemeentelijke jeugdgezondheidszorg en maatschappelijke ondersteuning. De
bewindspersonen hebben signalen ontvangen dat de overdracht van
provinciale jeugdzorg naar gemeentelijke volwassenenzorg of de
overdracht van gemeentelijke jeugdhulpverlening naar provinciale
jeugdzorg (en andersom) niet in alle gevallen goed verloopt. Naar
aanleiding daarvan laten de staatssecretaris van VWS en de minister voor
Jeugd en Gezin onderzoek uitvoeren naar de vraag op welke manier
aansluitingsproblemen zich manifesteren in de zorg bij jongeren rond het
achttiende levensjaar. Het onderzoek is een analyse van de situatie van
32 jongeren en wordt uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van VWS.
De uitkomst van het onderzoek wordt eind 2008 verwacht (Jeugd en Gezin,
2008a, 4).

Informatievoorziening maatschappelijke ondersteuning

De registraties van de instellingen voor maatschappelijke ondersteuning
zijn een belangrijke bron voor het verkrijgen van betrouwbare
(beleids)informatie. In de herziene Regeling maatschappelijke
ondersteuning staan de richtlijnen voor de gegevens die de instellingen
over hun cliënten moet registreren (Staatsblad 346, 2008). In februari
2008 meldde de staatssecretaris aan de Tweede Kamer dat de regels uit de
regeling nog niet volledig worden toegepast. Er is met pilots onderzocht
in welke mate en hoe deze regels ter uitvoering kunnen worden gebracht.
Uit het onderzoek volgde het advies om een nieuwe set indicatoren te
formuleren (VWS, 2008, 15). Onduidelijk is of de regeling inmiddels ten
volle wordt toegepast door de opvanginstellingen .

Het Ministerie van VWS heeft ZonMw de opdracht gegeven het
Kennisprogramma Maatschappelijke Opvang uit te voeren. Het programma
moet een kwaliteitsimpuls geven aan de opvangsector en een betere
onderbouwing van het beleid bevorderen. Het programma loopt tot 2010.

Stedelijke kompassen

De staatssecretaris van VWS heeft aan de gemeenten gevraagd om in de
stedelijke kompassen aan te geven hoe zij een samenhangend beleid voor
zwerfjongeren gaan uitvoeren. Het ministerie heeft de stedelijke
kompassen licht getoetst op de uitwerking van de aanpak voor
zwerfjongeren en gekeken of de stedelijke kompassen voldoende aandacht
hebben voor zwerfjongeren. De uitkomst is dat in 80% van de kompassen in
eerste aanleg voldoende aandacht aan zwerfjongeren is besteed. Het
ministerie heeft aanvullende informatie over het beleid voor
zwerfjongeren opgevraagd bij twaalf centrumgemeenten. 

Stedelijke Kompassen

In februari 2006 hebben de vier grote steden (de G4) in samenwerking met
het Ministerie van VWS en het Ministerie van Financiën het Plan van
Aanpak Maatschappelijke Opvang opgesteld. Dit plan is erop gericht de
leefomstandigheden van daklozen in de vier grote steden te verbeteren,
waardoor een einde moet komen aan zwervend gedrag en daarmee gepaard
gaande overlast. Het plan bestaat uit meetbare doelstellingen en een
beschrijving van praktische werkwijzen en instrumenten. Bij de start is
het plan aangeboden aan de overige 39 centrumgemeenten met de
uitnodiging om een vergelijkbaar plan op te stellen. De overkoepelende
naam daarvoor is het Stedelijk Kompas. 



Wij hebben in oktober en november 2008 de stedelijke kompassen en
onderliggende onderzoeken bestudeerd. Op basis hiervan constateren wij
dat bij de meeste centrumgemeenten sprake is van methodologische
tekortkomingen in de probleemanalyse. Dit zijn bijvoorbeeld
dubbeltellingen, verschillende definities en alleen zicht op
zwerfjongeren die in de maatschappelijke opvang verblijven. Wij hebben
echter ook gezien dat een aantal centrumgemeenten systematisch
informatie verzamelt over de zwerfjongerenproblematiek. In de bijlage
van dit rapport staan deze meetmethoden beschreven. 

Kenmerkend voor de werkwijze van de G4 is een persoonsgebonden aanpak
voor alle dak- en thuislozen. Hierbij stellen de betrokken hulpbiedende
instellingen gezamenlijk een trajectplan op. Een trajectbegeleider
krijgt tot taak controle te houden op de voortgang van de uitvoering van
het trajectplan. Hiermee is een belangrijke basis voor een sluitende
aanpak gerealiseerd. Omdat aan deze werkwijze vrijwel altijd een
cliëntvolgsysteem is verbonden, komt hiermee ook informatie beschikbaar
voor betere aansluiting van zorgaanbod op de vraag en voor inzicht in de
resultaten van de gehanteerde aanpak. In vrijwel alle stedelijke
kompassen wordt de wens geuit om de zorg voor dak- en thuislozen vorm te
geven in een persoonsgebonden aanpak.

Initiatieven op provinciaal niveau

Cliëntvolgsysteem jeugdzorg

Er is een traject in gang gezet om tot een cliëntvolgsysteem voor de
provinciale jeugdzorg te komen. Dit systeem kan meer inzicht bieden in
de zorgbehoefte van de individuele jongere, waaronder ook de behoefte
aan een stabiele woon- of verblijfplaats. De minister voor Jeugd en
Gezin wil volgend jaar wetgeving voorbereiden voor de invoering van het
burgerservicenummer (BSN) in de jeugdzorg. De minister van VWS voerde
een dergelijk BSN al door in de zorgsector.

Vooruitlopend op invoering van het BSN hebben de provincies een plan van
aanpak opgesteld voor de bouw van een systeem, zodat medio 2009 de
Bureaus Jeugdzorg hierop aangesloten kunnen worden. De zorgverleners
zullen, in afwachting van het wetgevingstraject, later aansluiten. 

Ramings- en verdeelmodel provinciale jeugdzorg

Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelt op verzoek van het
ministerie van VWS een ramingsmodel op grond waarvan de verdeling van de
jeugdzorgbudgetten over de provincies beter afgestemd kan worden op de
regionale behoefte. Het SCP onderzoekt in hoeverre de nu gehanteerde
risicofactoren ‘etniciteit en gezinsvorm’ nog goede voorspellers
zijn voor een adequate verdeling van het budget en in welke mate deze
aangevuld moeten worden met andere risicofactoren. De specifieke
behoeften van zwerfjongeren worden niet apart betrokken in het model. De
uitkomsten van het SCP-onderzoek worden januari 2009 verwacht.

Initiatieven uit het veld

Ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid

De Federatie Opvang, Stichting Zwerfjongeren Nederland, SGBO en MOVISIE
zijn voor twee jaar een samenwerkingsverband aangegaan om de
ontwikkeling van de aanpak van zwerfjongerenproblematiek door vier
centrumgemeenten te ondersteunen. Het programma biedt centrumgemeenten
ondersteuning bij de opzet van het beleid voor zwerfjongeren en de
uitvoering daarvan. Het Ministerie van VWS financiert het programma. Het
doel is een substantiële vermindering van het aantal zwerfjongeren in
de verzorgingsgebieden van de vier centrumgemeenten en een verspreiding
van kennis over goede praktijken naar alle centrumgemeenten. De
afronding van het project wordt medio 2009 verwacht. Kennis over het
project zal via een congres worden verspreid.



Tijd voor Zwerfjongerenbeleid

De Handreiking Aanpak Zwerfjongerenproblematiek (SGBO, 2007), de
ervaringen van vier goede praktijkvoorbeelden en de expertise van de
betrokken partijen vormen het uitgangspunt voor de implementatie van het
project. Naast de vier gemeenten die direct ondersteuning ontvangen,
nemen ook vier ‘meekijkende’ sparringpartners deel. Deze gemeenten
kunnen profiteren van het proces, hetzij door daar lering uit te trekken
voor de eigen gemeente, hetzij door de bestaande samenwerking te
verstevigen. 

De bij het programma betrokken gemeenten zijn:

’s-Hertogenbosch met Oss als sparringpartner

Dordrecht met Leiden als sparringpartner

Almere met Amsterdam als sparringpartner

Apeldoorn met Harderwijk als sparringpartner

Een tussentijdse bevinding is dat het invullen van de gemeentelijke
regierol in de praktijk moeilijker blijkt dan gedacht. Ook ondervinden
de gemeenten moeilijkheden in de samenwerking met andere partijen, zoals
de provincie en zorgkantoren.

Bron: Projectteam uitvoering ondersteuningsprogramma Tijd voor
zwerfjongerenbeleid.



Koppeling bestanden instellingen Federatie Opvang

Het merendeel van de instellingen voor maatschappelijk opvang is
aangesloten bij de Federatie Opvang. Bij de opvangvoorzieningen zijn
twee verschillende registratiesystemen in gebruik: REGAS en Clever. De
gegevens die het Leger des Heils in het systeem Clever verzamelde over
hun cliënten konden niet betrokken worden in een geanonimiseerd
gegevensbestand waarmee probleemanalyses voor de maatschappelijke opvang
werden uitgevoerd. Inmiddels zijn er technische aanpassingen uitgevoerd.
Het registratiesysteem van het Leger des Heils wordt eind 2008 gekoppeld
aan REGAS. Zo ontstaat een databestand waarmee analyses kunnen worden
uitgevoerd en een landelijk beeld geven kan worden van kenmerken van
degenen die gebruikmaken van de opvang. De term zwerfjongere is door de
uitvoerders van dit project vermeden omdat de definitie nog onduidelijk
is. Wanneer de definitie duidelijk is, kan de groep die voldoet aan de
kenmerken van een zwerfjongere uit het databestand gehaald worden. Met
deze selectie kunnen analyses worden uitgevoerd. De staatssecretaris van
VWS heeft opdracht gegeven deze gegevens te analyseren. Een rapportage
zou begin 2009 de Tweede Kamer bereiken. 

Overigens blijft de kwaliteit van de database afhankelijk van volledige
en betrouwbare informatie door de afzonderlijke instellingen. 

Kamers met Kansen

Binnen de woonsector is sinds enkele jaren aandacht voor de onderkant
van de woonmarkt. Er zijn meerdere initiatieven voor het opzetten van
speciale woonvormen voor verschillende doelgroepen. Deze initiatieven
komen voornamelijk voort uit het project Geef opvang de ruimte (GODR).
Dit is een samenwerkingsverband tussen de Federatie Opvang en Aedes
(branchevereniging van woningcorporaties). Vanuit dit project is een
instrument ontwikkeld waarmee centrumgemeenten de zorgvraag van
cliënten uit de opvang kunnen analyseren. Met dit instrument kan
relatief snel kwantitatieve en kwalitatieve informatie verkregen worden
over de woonbehoefte van cliënten uit de opvang. 

Het concept Kamers met Kansen

Speciaal voor jongeren zijn de initiatieven vanuit het concept Kamers
met Kansen. In twintig gemeenten bestaan er voorzieningen waarbij
partners uit verschillende branches samenwerken om gemotiveerde jongeren
binnen anderhalf jaar voor te bereiden op een zelfstandig bestaan.
Hierbij krijgen de jongeren een betaalbare woonplek en ontvangen zij
ondersteuning bij het zoeken naar werk, en opleiding en het organiseren
van een huishouden. Andere benamingen voor dergelijke projecten zijn
Werkhotel en Foyers de Jeunesse. 

Bron:   HYPERLINK "http://www.kamersmetkansen.nl" 
www.kamersmetkansen.nl  



In 2008 en 2009 zal het Ministerie van VWS het project Take-off
financieel ondersteunen. Dit project, opgezet vanuit het concept Kamers
met Kansen, is een gezamenlijk initiatief van Federatie Opvang,
Stichting Zwerfjongeren Nederland en Aedes. Na een serie pilots gaat de
aanpak de komende tijd op grotere schaal plaatsvinden. 

Conclusie

Tabel 4.1 laat zien dat de in dit hoofdstuk beschreven initiatieven,
projecten en plannen betrekking hebben op het verbeteren van de
beleidsinformatie en het ontwikkelen van een samenhangend
voorzieningenaanbod. Ook alle schakels van de keten worden bestreken. 

Tabel 4.1: Samenvattend overzicht van de initiatieven in relatie tot de
hulpverleningsketen en de effectieve aanpak van het zwerfjongerenbeleid.

	preventie	Signalering	Eerste opvang	Begeleidingstrajecten
Vervolgtrajecten	nazorgtrajecten	Beleidsinformatie 	Samenhangend
zorgaanbod

Verbetering informatie jeugdzorg





	x

	Verwijsindex risicojongeren	X	x







Zorg- en adviesteams	X	x



	x

	Centra voor Jeugd en Gezin	X	x	X	x



x

Definitie zwerfjongeren





	x

	Regeling maatschappelijke ondersteuning





	x

	Databestand instelling Federatie Opvang 





	x

	Stedelijke kompassen

x	X	x	x

x	x

Cliënt volgsysteem jeugdzorg

x



	x

	Ramings- verdeelmodel jeugdzorg





	x

	Tijd voor zwerfjongerenbeleid

x	X	x

x	x	x

Kamers met Kansen	X

	x	x	x

x



Een aantal initiatieven is van groot belang voor de verdere ontwikkeling
naar een effectieve aanpak van de zwerfjongerenproblematiek. Dit zijn de
ontwikkelingen in de signalering en preventie, de verbetering van de
beleidsinformatie en de totstandkoming van een samenhangend aanbod van
voorzieningen. 

Signalering en preventie

De kans dat jongeren sneller in beeld komen, wordt vergroot door de
ontwikkeling van de landelijke verwijsindex risicojongeren, de
professionalisering van de zorg- en adviesteams en de samenkomst van
preventieve jeugdhulpverlening en de Bureaus Jeugdzorg (als voorpost) in
de Centra voor Jeugd en Gezin. Hiermee wordt een goede basis gelegd voor
een sluitende aanpak. Wanneer de verwijsindex dusdanig functioneert dat
hulp en ondersteuning in een vroeg stadium de jongeren bereiken, kan
daardoor niet alleen zwerfgedrag voorkomen worden, maar zal een
zwerfjongere wellicht niet (lang) onzichtbaar blijven voor de
zorgverleners en de beleidsmakers.

Projecten vanuit het concept Kamers met Kansen kunnen in een vroege fase
van probleemsignalering voorkomen dat jongeren gaan zwerven.

Beleidsinformatie

Er worden verschillende stappen gezet om de kwaliteit van de
beleidsinformatie te verbeteren en de aansluiting tussen de regionale,
provinciale en nationale informatievoorziening te vergemakkelijken. De
ontwikkeling met een grote invloed op de versterking van de aanpak is de
invoering van cliëntvolgsystemen bij (centrum)gemeenten en in de
provinciale jeugdzorg. Cliëntvolgsystemen leveren informatie over
individuele jongeren en kunnen, wanneer de gemeenten en provincies dit
organiseren, waardevolle beleidsinformatie opleveren. Voorwaarde is dat
de hulpverlenende instellingen juist en volledig registreren. Aandacht
voor de kwaliteit van de registraties blijft het cruciale punt in de
totale informatiehuishouding rond het (zwerf)jongerenbeleid. 

Samenhangend aanbod van voorzieningen

In het ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid wordt een
effectieve aanpak uitgewerkt. Op basis van een probleemanalyse wordt een
samenhangend aanbod van voorzieningen gerealiseerd en er is aandacht
voor de resultaten van het gevoerde beleid. Wanneer deze aanpak wordt
opgenomen in de systematiek van de stedelijke kompassen ontstaat er een
instrument waarbij systematisch aandacht is voor de aanpak van de
zwerfjongerenproblematiek. Voor de meeste centrumgemeenten geldt dat de
invoering van individuele trajectbegeleiding voor dak- en thuislozen en
het opzetten van cliëntvolgsystemen in een pril stadium verkeert. 

Voor een meer samenhangende aanpak van de problematiek van zwerfjongeren
is afstemming en samenwerking tussen provincies en (centrum)gemeenten
cruciaal. De Centra voor Jeugd en Gezin kunnen hierin een belangrijke
functie hebben. De ontwikkeling is nog te jong voor conclusies.
Uitkomsten van het onderzoek naar aansluitingsproblematiek rond het
achttiende levensjaar kunnen aanleiding zijn voor gerichte
verbeteringsacties. 

De aandacht voor de trajecten van zwerfjongeren na de eerste opvang en
begeleiding is nog beperkt. Projecten vanuit het concept Kamers met
Kansen laten zien dat er een behoefte is aan betaalbare zelfstandige
jongerenhuisvesting met (tijdelijke) ondersteuning. Onderzoek naar de
woon- en begeleidingsbehoefte blijft van groot belang in de afsluitende
fase van de hulp aan zwerfjongeren.

Conclusies en aanbevelingen

Sinds het verschijnen van ons eerste onderzoek naar de opvang van
zwerfjongeren in 2002 is er sprake van een positieve ontwikkeling. In
het rapport Opvang Zwerfjongeren 2007 constateerden wij dat meer
gemeenten voorzieningen voor zwerfjongeren realiseren. Echter, een
effectieve aanpak van de zwerfjongerenproblematiek strekt verder dan het
realiseren van specifieke voorzieningen. In het verzorgingsgebied van
iedere centrumgemeente zijn vijf soorten voorzieningen nodig: preventie,
signalering, opvang, begeleiding en nazorg. De aantallen en
differentiatie van deze voorzieningen dienen gebaseerd te zijn op een
probleemanalyse. Daarnaast is van belang dat het beleid en de
gehanteerde werkwijze worden geëvalueerd. Uit het huidige onderzoek
blijkt dat vrijwel alle centrumgemeenten activiteiten uitvoeren of
plannen hebben die in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van een
effectieve aanpak van de problematiek.

Dit onderzoek was een lichte toets op de (voorgenomen) opzet van het
beleid voor zwerfjongeren door de centrumgemeenten. Voornemens moeten
omgezet worden in concrete activiteiten en hun beslag krijgen in een
structurele aanpak. Het is noodzakelijk dat centrumgemeenten energie
blijven steken in het realiseren van toereikende hulp en ondersteuning
voor zwerfjongeren in hun verzorgingsgebied. Hiervoor hebben zij de
medewerking van en samenwerking met verschillende partijen nodig,
waaronder de uitvoerders van de provinciale jeugdzorgtaken. We bevelen
de verantwoordelijke bewindspersonen aan de gemeenten en provincies te
blijven aanspreken op en te stimuleren in samenwerking en afstemming.
Wij bevelen de staatssecretaris van VWS en de minister voor Jeugd en
Gezin verder aan om centrumgemeenten te stimuleren bij de
probleemanalyse ook de zwerfjongeren te betrekken die nog geen achttien
jaar zijn.  

De komende jaren zal moeten blijken welke concrete resultaten de
beleidsvorming en beleidsuitvoering opleveren.

In dit onderzoek beschouwden wij de belangrijkste lopende initiatieven
op hun (verwachte) bijdrage aan het versterken van de verschillende
onderdelen van het zwerfjongerenbeleid. 

We zien in het Stedelijke Kompas een goed instrument voor een
systematische aanpak van de zwerfjongerenproblematiek. In de kompassen
worden meetbare doelen geformuleerd en wordt de organisatie van de zorg
uitgewerkt in de persoonsgebonden aanpak. 

Het nadrukkelijke verzoek van de staatssecretaris om bij het opstellen
van het Stedelijk Kompas expliciet aandacht te besteden aan de
zwerfjongeren is een krachtige impuls geweest. Veel gemeenten doen dit
inmiddels. Wel geven de meeste centrumgemeenten aan dat zij nog pas aan
het begin staan van de ontwikkeling en uitvoering van het in het kompas
geformuleerde beleid. Het ondersteuningsprogramma Tijd voor
zwerfjongerenbeleid sluit goed aan bij de systematiek van de stedelijke
kompassen. Wij bevelen de staatssecretaris van VWS aan om de uitvoering
van de in stedelijk kompassen geformuleerde plannen te volgen en te
bezien of aanvullende maatregelen nodig zijn om de realisatie van de
door gemeenten geformuleerde doelstellingen te ondersteunen.

Met de koppeling van de registratiesystemen van alle bij de Federatie
Opvang aangesloten instellingen kan een goede stap worden gezet om op
nationaal niveau inzicht te krijgen in het aantal zwerfjongeren in
Nederland en de ontwikkelingen daarin. We kijken met belangstelling uit
naar de uitkomsten van de eerste analyses.

De belangrijkste voorwaarde voor het verkrijgen van een betrouwbaar
beeld is de kwaliteit van de registraties van de uitvoerende
instellingen. Provincies en gemeenten moeten de door hen gefinancierde
instellingen daarop aanspreken. Wij bevelen de bewindspersonen aan om de
kwaliteit van de beleidsinformatie met bijvoorbeeld verbeterde wet- en
regelgeving te blijven ondersteunen. 

Tot slot zien we de ontwikkeling van de landelijke verwijsindex
risicojongeren als een voorziening die een belangrijke bijdrage kan
leveren aan de preventie en signalering van (potentiële) zwerfjongeren.
Wanneer de verwijsindex goed functioneert en hulp en ondersteuning in
een vroeg stadium de jongeren bereiken, kan daardoor zwerfgedrag worden
voorkomen.

Bestuurlijke reactie en nawoord Algemene Rekenkamer

De minister voor Jeugd en Gezin en de staatssecretaris van VWS hebben op
9 december 2008 gereageerd op ons rapport. Hieronder volgt de integrale
reactie (§ 6.1), gevolgd door ons nawoord (§ 6.2). De reactie staat
ook op   HYPERLINK "http://www.rekenkamer.nl"  www.rekenkamer.nl . 

Reactie minister voor Jeugd en Gezin en staatssecretaris van VWS

“Hierbij geven wij onze reactie op uw rapport Opvang zwerfjongeren
2008. 

Vooraf willen wij onze tevredenheid laten weten over de constructieve
wijze waarop u in de afgelopen jaren kritisch maar opbouwend het
rijksbeleid voor zwerfjongeren onder de loep heeft genomen en
beleidssuggesties heeft aangedragen voor deze groep met een vaak
meervoudige problematiek. 

In algemene zin constateert u een positieve ontwikkeling in de
beleidsvorming en in de uitvoering van het beleid voor zwerfjongeren.
Het is evenwel zaak deze positieve ontwikkeling in de beleidsvorming te
doen uitmonden in een concrete en positieve praktijk en in de uitvoering
vast te houden.

U gebruikt twee maatstaven om een effectieve aanpak van zwerfjongeren te
bepalen.

In de eerste plaats is dat een probleemanalyse en als tweede maatstaf
beschouwt u een samenhangend zorgaanbod voor zwerfjongeren. U geeft aan
dat een sluitende keten van preventie, signalering, opvang, begeleiding
en nazorg in de centrumgemeenten van belang is. U constateert dat
vrijwel alle centrumgemeenten aandacht hebben voor de specifieke
zorgvraag van zwerfjongeren. In uw rapport geeft u daarbij aan hoe een
gesloten beleidscyclus voor zwerfjongeren in gemeenten er uit behoort te
zien. Daarbij zijn inzicht in de omvang van de doelgroep en de aard van
de problematiek noodzakelijke voorwaarden zijn voor een adequaat
gemeentelijk beleid.

Probleemanalyse en registratie

Ten aanzien van probleemanalyses merken wij het volgende op. U
concludeert dat slechts een beperkt deel van de centrumgemeenten
aandacht besteedt aan zwerfjongeren tot 18 jaar in de probleemanalyse
die wordt opgesteld in het kader van het Stedelijk Kompas. Zoals wij
hieronder in het kader van aanbeveling 2 aangeven, zullen wij - wanneer
dat onduidelijk is - gemeenten er op wijzen dat ook zwerfjongeren onder
de achttien bij de probleemanalyse moeten worden betrokken.

Wij verwachten dat de uitkomst van de studie naar een nieuwe definitie
een bijdrage kan leveren zowel aan inzicht in de omvang van deze groep
als in de fase van het hulpverleningsproces waarin deze groep zich
bevindt. Deze studie wordt in januari 2009 verwacht.

Verder is meer aandacht voor goede registratie noodzakelijk. Het gebruik
van één definitie door alle partijen helpt daarbij. Hiervoor laten wij
een onderzoek uitvoeren dat in 2008 wordt afgerond. 

Samenhangend voorzieningenaanbod

De Staatssecretaris van VWS zal de centrumgemeenten waar onvoldoende
beleid is, daarop aanspreken. De Staatssecretaris zal hen stimuleren
sluitende afspraken over deze groep te maken met de jeugdzorg. Door de
komst van de Centra voor Jeugd en Gezin kan bovendien meer samenhang in
het beleid voor zwerfjongeren worden gebracht. De door SGBO tot stand
gebrachte handreiking voor gemeenten over het opzetten van een
samenhangend beleid voor zwerfjongeren is daartoe op de site gezet die
is opgezet ter ondersteuning van de ontwikkeling van de Centra voor
Jeugd en Gezin. 

In het door VWS gefinancierde project “Tijd voor
zwerfjongerenbeleid” wordt bezien hoe een structureel en samenhangend
beleid van de deelnemende (centrum)gemeenten vorm kan krijgen. In het
voorjaar van 2009 zullen de resultaten van dit project op een congres
worden gepresenteerd aan de gemeenten.

Ook het onderzoek op casusniveau naar doorlopende zorg rond het 18e jaar
zal meer zicht bieden op de aansluitproblemen tussen jeugdzorg en het
gemeentelijk domein. Op basis van de uitkomsten zullen wij bezien welke
acties noodzakelijk zijn. 

Wij verwachten dat de landelijke Verwijsindex  Risicojongeren en de
Zorg- en Adviesteams in het onderwijs een positieve impuls zullen geven
aan de preventie van zwerfgedrag.

Hieronder gaan wij in op de specifieke aanbevelingen die u aan ons hebt
gedaan.

1 en 2. U beveelt aan om gemeenten en provincies te blijven aanspreken
op en te stimuleren in samenwerking en afstemming. Verder beveelt u aan
om centrumgemeenten te stimuleren bij de probleemanalyse ook de
zwerfjongeren te betrekken die nog geen achttien zijn.

Wij nemen deze aanbevelingen over.

De Staatssecretaris van VWS is van plan om de Stedelijke Kompassen de
komende jaren te volgen. Aan de gemeenten die  – blijkens de
Stedelijke Kompassen - een te minimaal beleid voeren, is gevraagd nadere
informatie te geven over het zwerfjongerenbeleid. Als op basis van deze
aanvullende informatie blijkt dat het zwerfjongerenbeleid ontoereikend
is, wordt dat met betreffende gemeenten besproken. Bovendien zal de
Staatssecretaris centrumgemeenten stimuleren om ook zwerfjongeren onder
de achttien mee te nemen in hun probleemanalyse.

Verder zullen door de Minister voor Jeugd en Gezin jaarlijks de
provinciale beleidskaders jeugdzorg van de provincies worden beoordeeld
op het punt van samenwerking met gemeenten op het gebied van
zwerfjongeren. In het Landelijk Beleidskader Jeugdzorg voor de jaren
2009 tot en met 2012 wordt dit vastgelegd. De Minister voor Jeugd en
Gezin gaat in gesprek met provincies die in hun beleidskader geen
aandacht besteden aan zwerfjongeren.

Wij hebben de Tweede Kamer voorts toegezegd gezamenlijk te overleggen
met de Federatie Opvang en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten over
de aansluiting van de provinciale jeugdzorg en het gemeentelijk beleid
en de knelpunten daarbij. Dit gesprek zal begin 2009 plaatsvinden ná
afronding van het onderzoek doorlopende zorg dat u ook vermeldt. 

3 en 4. U beveelt verder aan om de uitvoering van de Stedelijke
Kompassen te blijven volgen en te bezien of aanvullende maatregelen
nodig zijn om de realisatie van de door gemeenten geformuleerde
doelstellingen te ondersteunen. Tevens beveelt u aan om de noodzaak van
expliciete aandacht voor zwerfjongeren te blijven benadrukken.

Er vindt een jaarlijkse monitor plaats van de doelstellingen van het
Plan van aanpak van de G4 en de Stedelijke Kompassen van de overige
centrumgemeenten, die ook betrekking hebben op zwerfjongeren.

Wij zullen bezien of op basis daarvan aanvullende maatregelen of
ondersteuning nodig zijn.  

Het onderzoek over zwerfjongeren dat wij gezamenlijk gaan uitvoeren in
2010 zal ons een uitgebreid beeld geven van de stand van zaken van de
uitvoering op dat moment. Ook zullen wij de noodzakelijke aandacht voor
zwerfjongeren onder de aandacht bij betrokkenen blijven brengen. De
kwaliteit van de opvang zal daarbij voorop staan.

5. U beveelt ons aan om de kwaliteit van de beleidsinformatie
bijvoorbeeld met wet- en regelgeving te blijven ondersteunen. 

Waar adequate gegevens ontbreken voor wat betreft de maatschappelijke
opvang, zal worden bezien of de oorzaak daarvan gelegen is in de
registratiesystemen.  

In de jeugdzorg wordt via projecten als de invoering van het
burgerservicenummer (BSN) in de jeugdzorg, Beter, Anders, Minder (BAM,
een project gericht op verbetering van de informatievoorziening in de
provinciale jeugdzorg), de herziening van IJ (informatiesysteem bureaus
jeugdzorg) en de reeds genoemde Verwijsindex Risicojongeren (VIR)
gewerkt aan verdere verbetering en koppeling van de beleidsinformatie.
Dit komt ook het inzicht in de problematiek van de zwerfjongeren ten
goede. Over de haalbaarheid van invoering van de Verwijsindex in de
maatschappelijke opvang zal overleg gevoerd worden met de Federatie
Opvang.”

Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij constateren met instemming dat de beide bewindspersonen onze
aanbevelingen overnemen.

Zij delen duidelijk de zorg over de weerbarstige realiteit voor het tot
stand brengen van doorlopende zorg voor jongeren. Het ontbreken daarvan
is een bekend maar desondanks niet minder hardnekkig probleem bij de
opvang van zwerfjongeren.

Beide bewindspersonen geven aan actief te zullen zorgen voor aandacht
voor zwerfjongeren in de respectievelijke beleidsstukken van
centrumgemeenten en provincies, en daar ook het punt van samenwerking en
afstemming tussen gemeenten en provincies bij te betrekken.
Centrumgemeenten zullen uitdrukkelijk gewezen worden op het in hun
probleemanalyse betrekken van zwerfjongeren onder de achttien.

De kwetsbare positie van zwerfjongeren verdient overigens een expliciete
plaats in de uitvoeringstoets van nieuwe wetgeving die hun positie
potentieel raakt.

Wij hopen van harte dat het moment nadert dat zwerfjongeren zelf gaan
ervaren dat hun problemen tijdig herkend, erkend en aangepakt worden.

Bijlage 1	Methoden voor een regionale probleemanalyse

Inleiding

De Algemene Rekenkamer heeft drie maal het aantal zwerfjongeren in
Nederland in kaart gebracht. Dit deden wij door de meest recente
informatie over de aantallen zwerfjongeren en de beschikbare
voorzieningen op te vragen bij de centrumgemeenten. Bij het aldus
geconstrueerde landelijk beeld moesten we echter veel kanttekeningen
plaatsen. De door het grootste deel van de centrumgemeenten toegepaste
meetmethoden vertonen methodologische tekortkomingen, zoals
dubbeltellingen, verschillende definities en alleen zicht op de
zwerfjongeren die de opvangvoorzieningen bereiken. 

Tijdens de uitvoering van dit kwantitatieve onderzoek werd duidelijk dat
steeds vaker goede pogingen werden ondernomen om systematisch informatie
te verzamelen over de zwerfjongerenproblematiek. In deze bijlage noemen
we de uitgangspunten voor een goede meetmethode en beschrijven we de
meetmethoden die we positief beoordelen. 

Uitgangspunten voor meetmethoden

Om beleidsmatige afwegingen te kunnen maken is het belangrijk dat
centrumgemeenten beschikken over een probleemanalyse van de
zwerfjongerenproblematiek in hun regio. Daarnaast moet de
centrumgemeente inzicht hebben in de resultaten van de aanpak en
werkwijze tot dan toe (Opvang Zwerfjongeren 2007, blz. 24).

Een probleemanalyse die ondersteunend is voor een effectieve aanpak
levert de volgende informatie:

aantal zwerfjongeren per jaar (feitelijk en residentieel); 

inzicht in de zorg- en ondersteuningsbehoefte van de totale groep
zwerfjongeren;

benodigde voorzieningen per schakel (bijvoorbeeld woonvoorzieningen en
trajecten voor schuldhulpverlening);

aantal benodigde plaatsen per type voorziening;

evaluatie en verantwoordingsinformatie (stroomgegevens).

Wij zijn vier meetmethoden tegengekomen die de belangrijkste
tekortkomingen ondervangen. We beschrijven ze achtereenvolgens met
aandacht voor de sterke en zwakke kanten van de methode. 

Vangst-hervangst methode

Deze methode is afkomstig uit de biologie, waar ze wordt gebruikt voor
het schatten van de grootte van dierpopulaties. Hierbij wordt gekeken in
welke mate dieren herhaaldelijk worden gevangen. Deze methode wordt in
Nederland toegepast voor het schatten van de omvang dak- en thuislozen
in een gemeente of provincie. 

De methode maakt gebruik van geanonimiseerde registraties van feitelijk
daklozen bij voorzieningen. Op grond van overlap in het gebruik van deze
voorzieningen wordt met statistische modellen geschat hoe groot de groep
mensen is. Hoe groter het aantal geregistreerde dakloze mensen des te
kleiner het betrouwbaarheidsinterval van de omgevingsschatting is en des
te nauwkeuriger het resultaat. 

De residentieel daklozen worden geteld. Voor inzicht in het profiel van
feitelijk daklozen worden interviews gehouden.

Sterke kanten: 

Geeft zicht op aantallen zwerfjongeren

Geeft ook zicht op de 18-minners

Geeft ook zicht op de groep jongeren die geen beroep doet op
maatschappelijke opvang;

In het verdiepende deel kan ook zicht verkregen worden op de benodigde
hulp- en ondersteuningsbehoefte. 

Zwakke kant: 

Er is sprake van een momentopname, geen evaluatie of
verantwoordingsinformatie.

Verschillende centrumgemeenten hebben deze onderzoeksmethode toegepast
of gaan dat in de nabije toekomst doen (zie kader). 



Voorbeelden van rapporten waarin vangst-hervangst methode is toegepast

Beijersbergen, Mariëlle Carinda Jansen, Judith Wolf (2008).
Zwerfjongeren in Utrecht Omvang en profiel van de
zwerfjongerenpopulatie. Nijmegen: UMC St Radboud, onderzoekscentrum
maatschappelijke zorg.

Vocks, J., Mensink, C., & Wolf, J. (2008). Omvang van de
daklozenpopulatie in de regio Zaanstreek: Resultaten van een
omvangschatting in 2008. Nijmegen: UMC St Radboud. 

Jansen, C., Mensink, C. & Wolf, J. (2007) Dakloos in Zeeland: Onderzoek
naar profiel en perspectief van daklozen en zwerfjongeren. Amsterdam:
Uitgeverij SWP. 

Hulsbosch, L., Nicholas, S., & Wolf, J. (2006). Omvang van de
daklozenpopulatie in de stad Utrecht: Resultaten van een omvangschatting
in het voorjaar van 2005. Amsterdam: BV Uitgeverij SWP. 

Jansen, C., Wolf, J., & Heijden, P.G.M. van der, (2006). Omvang van de
daklozenpopulatie in de provincie Zeeland: Resultaten van een
omvangschatting in 2006. Nijmegen: UMC St Radboud.

Hulsbosch, L., Nicholas, S., & Wolf, J. (2005). Dakloos in Leiden:
Onderzoek naar omvang en kenmerken van de daklozenpopulatie. Utrecht:
Trimbos Instituut 

Hulsbosch, L., Nicholas, S., & Wolf, J. (2003). Dakloos in Alkmaar:
Onderzoek naar omvang en kenmerken van de daklozenpopulatie. Utrecht:
Trimbos Instituut.



Behoefteschatting bijzondere huisvesting jongeren 

De methode is ontwikkeld op verzoek van de gemeente Rotterdam en behelst
zowel een kwantitatieve als kwalitatieve schatting van vraag naar en
aanbod van bijzondere jongerenhuisvesting in Rotterdam. Uitgangspunt is
dat er vier categorieën opvang zijn: crisisopvang, licht, midden en
zwaar. 

Sterke kanten:

Geeft zicht op benodigde differentiatie in de woonvoorzieningen.

Geeft ook zicht op aantallen (ook toekomstscenario’s).

Is gericht op aansluiting vraag en aanbod.

Zwakke kanten:

Is grotendeels gebaseerd op de bij de instanties geregistreerde
risicojongeren en zwerfjongeren.

Is gericht op de voorzieningen waar de gemeenten verantwoordelijk voor
zijn. 



Voorbeelden van rapporten waarin behoefteschatting is toegepast

Hekelaar, Alex (2008). Vinden en Binden. Behoefteschatting bijzondere
jongerenhuisvesting Rotterdam, 2008-2010’. Rotterdam: Dienst Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.

Hekelaar, Alex (2006). Notitie ‘Evaluatie pilot woonfoyers in
Rotterdam’. Een schatting van de behoefte aan bijzondere huisvesting
voor jongeren in Rotterdam. Rotterdam: SoZaWe-SWA.

Hekelaar, A en G. van Neijenhof (1999). Niet iedereen die zwerft is
teloor. Een onderzoek naar aantallen en problematiek van zwerfjongeren
in Rotterdam. Rotterdam: dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid.



Monitor dak- en thuislozen

Op basis van registratiegegevens van opvangvoorzieningen wordt het
mogelijk om daklozen te volgen en trends waar te nemen. De gegevens voor
de monitor worden verkregen door gegevensbronnen te koppelen, waardoor
unieke identificatie mogelijk wordt. 

Sterke kant:

Bij unieke identificatie is het ook mogelijk om stroomcijfers te
genereren. 

Zwakke kanten:

De monitor is sterk afhankelijk van de kwaliteit van de registraties van
de instellingen.

In de huidige uitvoering ontbreekt het vaak aan een totaalbeeld van het
aandeel 18-minners, maar dit kan in de monitor opgenomen worden.

Voorbeelden van rapportages op basis van monitorsystemen

Bieleman, B., A. Kruize en C. Ogier (2007). Monitor verslaafden en
daklozen Almelo 2007. Groningen- Rotterdam: Intraval Bureau voor
onderzoek en advies.

Benschop A, Place S, Wouters M, Korf DJ (2007) Flevomonitor 2006.
Kwetsbare Groepen en Huiselijk Geweld. Amsterdam: Rozenberg Publishers.

Beukeveld, Monique en Jeanine Vosselman (2007). Plek om te slapen. Dak-
en thuislozenmonitor 2006. Groningen: Bureau Onderzoek Gemeente
Groningen.



Het cliëntvolgsysteem 

Een aantal centrumgemeenten hebben de hulp aan dak- en thuislozen
georganiseerd in de vorm van individuele trajectbegeleiding. Een aantal
gemeenten doet dit ook voor de groep zwerfjongeren. 

Sterke kant:

Wanneer de hulpverlening op deze manier georganiseerd wordt, is sprake
van een sluitende aanpak. Wanneer hieraan ook een cliëntvolgsysteem
wordt gekoppeld, kan hieruit ook de benodigde beleidsinformatie afgeleid
worden. In vrijwel alle stedelijk kompassen is de wens uitgesproken om
een persoonsgebonden aanpak en het cliënt volgsysteem in te voeren. 

Zwakke kant:

Opzetten van het systeem is een langdurig en arbeidsintensief proces.

Voorbeelden van regio’s waar cliëntvolgsystemen worden toegepast

Cliëntvolgsystemen voor jongeren worden toegepast in onder meer andere:
Stadsregio Rotterdam, Zwolle en regio Zuid-Limburg.

Bijlage 2	Weging toepassing uitgangspunten effectieve aanpak per
centrumgemeente

Gemeente	Weging 	Korte typering beleidsontwikkeling 

‘s-Hertogenbosch	++++	Omvangschatting en onderzoek naar woonbehoefte
voor zwerfjongeren. Ook problematiek van de minderjarige zwerfjongeren
worden genoemd. Neemt deel aan ondersteuningsprogramma Tijd voor
zwerfjongerenbeleid.

Alkmaar	++++	Recent onderzoek naar aard en omvang zwerfjongeren. Project
Ketenregie zwerfjongeren voorziet in trajectbegeleiding.

Almelo	+++	Zicht op omvang zwerfjongeren in opvang, geen zicht op aard
zorgvragen; wil hier onderzoek naar doen. Heeft intensieve maar
kortdurende ambulante begeleiding voor zwerfjongeren.

Almere	+++	Flevomonitor in ontwikkeling, in 2008 voor het eerst poging
selecteren op leeftijdsgrens zwerfjongeren; beperkt inzicht in zorgvraag
zwerfjongeren en in functioneren van de keten.

Amersfoort	+++	Omvangsschatting op basis van registraties
opvangvoorzieningen; wil aan de hand van verwijsindex en CJG meer zicht
op aard van de zorgvraag krijgen. 

Amsterdam	+++++	Gebruikt cliëntvolgsysteem voor beleidsinformatie;
hanteert voor alle dak- en thuislozen trajectplannen met regiehouder
(instroomtafel); Neemt deel aan ondersteuningsprogramma Tijd voor
Zwerfjongerenbeleid

Apeldoorn	++++	Zicht op omvang met monitor dak- en thuislozen, onderzoek
naar aansluiting vraag en aanbod voorzieningen zwerfjongeren uitgevoerd.
Neemt deel aan ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid.

Arnhem	+++	Zicht op omvang op basis van registraties en onderzoek
uitgevoerd naar sluitende aanpak zwerfjongeren. 

Assen	++	Plan om aan te sluiten bij Groningse monitor voor dak- en
thuislozen. Zal onderzoek uitvoeren of nieuw aanbod voor zwerfjongeren
nodig is.

Bergen op Zoom	+	Beleidsontwikkeling is gericht op de keten voor dak- en
thuislozen. Geen afzonderlijke analyse of onderzoek naar zwerfjongeren.

Breda	+++	Intensieve inventarisatie naar zwerfjongeren heeft
geresulteerd in jongerentrajectplannen. Ook wordt een instrument
ontwikkeld om resultaten van het beleid per doelgroep te meten.

Delft	+++	Met (bezoekers)monitor zicht op omvang meerderjarige
zwerfjongeren en bestaande knelpunten in keten. Heeft al vele jaren
ketenaanpak Jeugd dat is georganiseerd rond jeugdgezondheidscentra heeft
aansluiting met Bureaus Jeugdzorg.

Den Helder	+++	Naast omvangsschatting op basis van registraties ook
onderzoek uitgevoerd naar zorgvraag. Hierbij is problematiek
minderjarige jongeren genoemd.

Deventer	++	Beperkt zicht op omvang en aard van de zorgvraag.
Organisatie van ketenzorg zal worden uitgevoerd door een B.V. waarin
gemeenten, zorgkantoor en zorgverzekeraars participeren. Aanpak
(voorlopig) gericht op totale groep kwetsbaren.

Doetinchem	++	Plan om monitor te ontwikkelen zodat inzicht verkregen kan
worden. Zal bij invoering individuele trajectplannen zwerfjongeren
voorrang geven. 

Dordrecht	++++	Gedegen onderzoek naar aard en omvang. Wil beter gaan
registreren voor het aanscherpen van het beeld. Neemt deel aan
ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid.

Ede	+++	Zicht op omvang risicojongeren en zwerfjongeren. Heeft
intensieve trajectbegeleiding vanuit ‘kamers-met-kansen’ project.
Werkt aan versterking ketenaanpak jongeren.

Eindhoven	+++	Monitor met omvang en aard van de problematiek; wil voor
versterken kwaliteit van de zorg beleidsinformatie verzamelen. Heeft
intensieve maar kortdurende trajectbegeleiding voor zwerfjongeren.

Emmen	++	Omvangsschatting door extrapolatie landelijke cijfers; plan om
aan te sluiten bij Groningse monitor voor dak- en thuislozen en wil
aanvullend onderzoek uitvoeren naar zorgbehoefte zwerfjongeren. 

Enschede	++	Gebruikt monitor voor omvang zwerfjongeren in voorzieningen;
geen zicht aard van de zorgvraag. Heeft intensieve maar kortdurende
trajectbegeleiding voor zwerfjongeren.

Gouda	+	Beleidsontwikkeling is gericht op de keten voor dak- en
thuislozen. Geen afzonderlijke analyse of onderzoek naar zwerfjongeren.
Wil OGGz-monitor ontwikkelen voor omvangsschatting van de verschillende
doelgroepen in de maatschappelijke opvang. 

Groningen	++++	Zicht op de ontwikkelingen doelgroep door het langdurig
volgen

Met dak- en thuislozen monitor; geen aparte analyse voor zwerfjongeren
uitgevoerd. Hanteert al sinds 2004 een ketenaanpak voor alle dak- en
thuislozen.

Haarlem	++	Ziet de beperkingen van huidige meetmethode; laat nieuw
onderzoek doen en zal de doelstellingen uit Stedelijk Kompas vertalen in
een afzonderlijk plan van aanpak voor zwerfjongeren.

Heerlen	+++	Monitor geeft zicht op omvang zwerfjongeren van
voorzieningen; gebruikt stroomgegevens als beleidsinformatie. Werkt
sinds 2001 aan een ketenaanpak voor alle dak- en thuislozen; constateert
dat proces moeizaam tot stand komt zonder sterke regie van gemeente.

Helmond	++	Zicht op lacunes in de keten rond zwerfjongeren door navraag
bij zorgverleners; beperkt zicht op omvang zwerfjongeren.

Hilversum	+++	Heeft centraal meldpunt voor zwerfjongeren, maar daar is
geen cliëntvolgsysteem aan gekoppeld.  Aandacht voor de minderjarige
risicojongeren. Onderzoek uitgevoerd naar functioneren keten rond
zwerfjongeren.

Hoorn	-	Geen zicht op omvang en aard zorgvraag. Gemeente laat
initiatieven voor dak- en thuislozen aan de partijen in het veld.
Gemeente heeft nog geen Stedelijk Kompas opgesteld.

Leeuwarden	+++	Geen zicht omvang zwerfjongeren; wel onderzoek naar
woonbehoefte jongeren. Vraagt aan zorgaanbieders waar de keten nog niet
optimaal functioneert. Heeft intensieve maar tijdsgelimiteerde
trajectbegeleiding voor zwerfjongeren.

Leiden	++++	Omvang en aard zorgvraag zwerfjongeren onderzocht. Gaat
keten versterken door samenwerking Jongerenloket en specifieke
opvangvoorziening voor zwerfjongeren. Neemt deel aan
ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid.

Maastricht	+++	Haalt beleidsinformatie uit cliëntvolgsysteem en
monitor; geen afzonderlijke analyse of onderzoek naar zwerfjongeren.
Heeft intensieve maar tijdsgelimiteerde trajectbegeleiding voor
zwerfjongeren.

Nijmegen	++++	Voert voor zwerfjongeren regie op het zorgtraject en
gebruikt het cliëntvolgsysteem als bron voor beleidsinformatie.

Oss	+++	Zicht op omvang en zorgvraag voor jongeren die in het opvanghuis
verblijven. Opvanghuis geeft problemen in de keten aan. Neemt deel aan
ondersteuningsprogramma Tijd voor zwerfjongerenbeleid.

Purmerend	+++	Nieuwe omvangsschatting gedaan; onderzoek naar
achtergrondkenmerken volgt. 

Rotterdam	+++++	Voert ketenaanpak voor zwerfjongeren; gebruikt
cliëntvolgsysteem voor inzicht in functioneren keten; verricht
regelmatig aanvullend onderzoek naar (zwerf)jongeren.

‘s-Gravenhage	+++++	Gebruikt informatie uit cliëntvolgsysteem voor
zwerfjongeren; wil onderzoek uitvoeren naar functioneren keten rond
zwerfjongeren. 

Spijkenisse	+++	Heeft gericht onderzoek laten uitvoeren naar de
knelpunten bij de opvang van zwerfjongeren; wil naar aanleiding daarvan
opvang voor minderjarige jongeren organiseren en zal een proefproject
starten voor ketenzorg voor zwerfjongeren. 

Tilburg	+++	Omvangsschatting en functioneren keten op basis van
hergebruik bestaand onderzoek. Wil onderzoek uitvoeren naar specifieke
behoefte zwerfjongeren en verbeteren afstemming tussen het zorgaanbod. 

Utrecht	+++++	Zicht op omvang en aard problematiek door gebruik maken
cliëntvolgsysteem. Er is sprake van ketenregie voor alle dak- en
thuislozen. Nieuw akkoord tussen provincie en gemeente over o.a.
versterken keten rond zwerfjongeren.

Venlo	+++	Zicht op omvang zwerfjongeren in de opvangvoorziening, maar
niet op de aard van de zorgvraag. Heeft plan om centraal meldpunt en
trajectbegeleiding voor zwerfjongeren in te stellen. 

Vlaardingen	+++	Zicht op omvang door monitor op basis van registraties
opvangvoorzieningen; wil onderzoek specifieke zorgvraag zwerfjongeren. 

Vlissingen	++++	In opdracht provincie onderzoek omvang en aard
zwerfjongerenproblematiek. Wil vanuit de ervaring met ketenregie voor de
zwerfjongeren gericht beleid gaan voeren. 

Zaanstad	+++	Zicht op omvang en aard van de zorgvraag door gericht
onderzoek.  Naar aanleiding van het onderzoek wordt organisatie opvang
zwerfjongeren aangepast: 16-25 jaar op een locatie en een ‘kamers met
kansen’-project.

Zwolle	++++	Heeft ketenaanpak voor de zwerfjongeren, met meldpunt en
wekelijks multidisciplinair casusoverleg. Kent de lacunes in het
voorzieningenaanbod. Is testgemeente voor instrument meting woonbehoefte
en registratieregeling maatschappelijke opvang



Literatuur

Algemene Rekenkamer (2002). Opvang Zwerfjongeren. Den Haag: SDU.

Algemene Rekenkamer (2005). Zwerfjongeren 2005. Den Haag: SDU.

Algemene Rekenkamer (2008). Opvang Zwerfjongeren. Den Haag: eigen
beheer.

Berg- le Clercq, Tijne, Moniek van Dijk, René van Griensven en Nora
Kornalijnslijper (2007). Handreiking Aanpak zwerfjongerenproblematiek
voor gemeenten. Den Haag: SGBO.

Heineke, Daan (2007). Zwerfjongeren. Vraag, aanbod en beleid op een rij.
Utrecht: MOVISIE.

Van Veen, Prof. Drs. Dolf, Peter van den Bogaart, Pauline Huizinga, Rijk
van der Krol en Daan Wienke (2008). LCOJ-Factsheet 2008: Resultaten
programma Intensivering Kwaliteit Zorg- en adviesteams. Utrecht:
Nederlands Jeugdinstituut, Onderwijs & Jeugdzorg.

Jeugd en Gezin (2007). Brief minister over het terugdringen van
regeldruk in het jeugdbeleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29
815, nr. 121. Den Haag: Sdu.

Jeugd en Gezin (2008a). Brief minister over zwerfjongeren. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007–2008, 31 001 en 29 325, nr. 49. Den Haag: Sdu.

Jeugd en Gezin (2008b). Vaststelling van de begrotingsstaat van de
begroting van Jeugd en Gezin (XVII) voor het jaar 2009. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 700 hoofdstuk XVII, nr. 2. Den Haag: Sdu.

VWS (2008). Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 325, nr. 25. Den
Haag: Sdu.

Afkortingen

AWBZ	Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten

BSN	Burger Service Nummer 

GODR	Geef opvang de ruimte 

IPO	Interprovinciaal Overleg

MO-groep	Maatschappelijke Ondernemers groep 

SCP	Sociaal Cultureel Planbureau 

VWS	Volksgezondheid, Welzijn en Sport

ZonMw	ZorgOnderzoek Nederland - Medische Wetenschappen 



 Inclusief de drie stadsregio's Amsterdam, Haaglanden en Rotterdam.

 De Wet collectieve preventie volksgezondheid is op 1 december 2008
vervangen door de Wet publieke gezondheid. De vervanging heeft geen
invloed op de verantwoordelijkheden van gemeenten.

 Als de indicatie gesteld is mag de hulp (zonder onderbreking) worden
voortgezet tot het 23ste levensjaar.

 Het gaat hierbij niet om trajectbegeleiding voor een in de tijd
afgebakende maximum periode, zoals bijvoorbeeld door
zwerfjongerenpensions (16 maanden) of  ambulante T-teams (3 maanden)
wordt gehanteerd. Wij bedoelen hiermee begeleiding van het traject dat
jongeren door de hele keten: van eerste opvang tot nazorg.

 Dit was ook een toezegging van de staatssecretaris in het rapport van
de Algemene Rekenkamer Opvang zwerfjongeren 2007. 

 Samenwerkingsverband Federatie Opvang, Stichting Zwerfjongeren
Nederland, SGBO, Movisie; Tijd voor zwerfjongerenbeleid: een
ondersteuningsprogramma voor de aanpak van zwerfjongeren, oktober 2007

 

 PAGE   45