Preview document (🔗 origineel)

---

Adviesaanvraag aan SER over de voorbereiding op participatie van
jongeren met ontwikkelings-of gedragsstoornissen

Aanleiding adviesaanvraag

In het advies over de toekomst van de AWBZ constateert de SER dat
jongeren met beperkingen in toenemende mate gebruik maken van zorg op
grond van bijvoorbeeld de AWBZ, maar ook van andere collectief
gefinancierde regelingen. Het blijkt bovendien voor een deel van deze
groep lastig te zijn om, eenmaal gebruikmakend van deze regelingen, door
te stromen naar regulier werk of naar school. Het gevolg is dat deze
jongeren aan de kant blijven staan. Dit is een vorm van medicalisering
die het kabinet met kracht wil tegengaan. De maatschappelijke kosten
die hiermee gemoeid zijn, zijn hoog. Hoewel de onzekerheid in het
huidige economische klimaat groot is, is de arbeidsmarkt in ons land
vooralsnog krap. Deelname van deze groep jongeren in het arbeidsproces
zal daarom ook in de toekomst hard nodig zijn. Ofschoon in bepaalde
gevallen speciale begeleiding of voorzieningen noodzakelijk zijn, biedt
een perspectief op participatie ook deze jongeren de beste kansen op een
zelfstandig leven. Om dit mogelijk te maken zijn binnen bedrijven en
organisaties soms speciale arrangementen nodig. Sociale partners kunnen
en willen een rol vervullen bij het realiseren daarvan.

Uw Raad geeft in het AWBZ-advies aan de achtergronden en
sociaal-economische gevolgen van de toename van de groep van jongeren
met psychische of gedragsstoornissen nader te willen verkennen. Meer
specifiek geeft uw Raad aan bereid te zijn om te adviseren over de
mogelijkheden van deze groep jeugdigen en de voorwaarden voor deelname
aan het arbeidsproces dan wel tot maatschappelijke participatie en het
voorkomen van uitval. Het kabinet maakt, gelet op het belang van het
spoor ‘preventie’ uit het kabinetsstandpunt van september 2007 over
jongeren met een beperking, graag gebruik van dit aanbod omdat het
beducht is voor het risico dat een groeiende groep jongeren uiteindelijk
niet in staat is te participeren in de samenleving en op de
arbeidsmarkt. 

Analyse van de problematiek

Toenemende vraag naar ondersteuning door jeugdigen

De vraag naar voorzieningen ter ondersteuning van jeugdigen met
problemen neemt toe. Onderzoek van TNO bevestigt dit. De onderzoekers
noemen onder andere de volgende oorzaken: 

Afwijkend gedrag wordt – mede door betere signaleringsinstrumenten –
eerder herkend als een stoornis. 

De eisen van de samenleving en het onderwijs worden steeds hoger en
dragen bij aan de toename van het aantal kinderen met problemen als
gevolg van hun stoornis in het autistische spectrum of als gevolg van
hun verstandelijke handicap.

Beleid en uitvoeringspraktijk hanteren steeds ruimere definities
waardoor de potentiële doelgroep groeit. Ook de grotere bekendheid van
de regelingen heeft een dergelijk effect.

De regelingen bevatten mechanismen die het gebruik ervan doen toenemen.
Ze zijn ook aantrekkelijk om aan te vragen omdat het vaak gaat om
‘open einderegelingen’. 

Vooral de groep jongeren met ontwikkelings-en gedragsstoornissen – in
sommige gevallen in combinatie met een laag IQ – groeit. Het gaat
daarbij onder anderen om kinderen of adolescenten met   HYPERLINK
"http://nl.wikipedia.org/wiki/Psychische_aandoening" \o "Psychische
aandoening"  psychische of psychiatrische aandoening en, die een
belemmering zijn voor de normale ontwikkeling. De symptomen van deze
stoornissen zijn uiteenlopend en er kunnen ook verschillende oorzaken
zijn. Soms ligt de oorzaak in erfelijke factoren of een lichamelijke
ziekte, maar ook omgevingsfactoren spelen een rol, evenals
opvoedingsfactoren. Enkele recent uitgevoerde onderzoeken naar de
toename van het beroep op de AWBZ en de Wajong bevestigen dit beeld.
Vooral het aantal persoonsgebonden budgetten in de AWBZ dat wordt
verstrekt aan jeugdigen met gedrags-en ontwikkelingsstoornissen, soms in
combinatie met een lichtverstandelijke handicap, is sterk toegenomen.
Ook de instroom in Wajong wordt in steeds grotere mate bepaald door
jeugdigen met psychische en psychiatrische problematiek. Omdat er voor
de jongeren in de Wajong reeds een SER-advies en een aanpak in
uitvoering is, vraagt het kabinet de SER in dit advies te focussen op
jongeren met ontwikkelings-en gedragsstoornissen in de schoolse fase die
(nog) niet in de Wajong zijn terechtgekomen. 

Voorkómen moet worden dat deze jongeren onnodig afhankelijk worden van
collectieve voorzieningen. Veel van hen kunnen en willen werken. Dit is
ook mogelijk mits rekening wordt gehouden met hun stoornis of probleem.
De vraag is of de regelingen waar deze jeugdigen gebruik van maken wel
goed functioneren in het licht van een effectieve toeleiding tot de
arbeidsmarkt en het voorkomen van een onnodig beroep op collectieve
regelingen. Om deze jongeren een perspectief op werk te bieden is
samenwerking nodig tussen bedrijfsleven en professionals uit
zorgsectoren en onderwijs. Hierbij kan ook steun uit andere domeinen
nodig zijn, zoals de gemeentelijke zorg voor jeugd (WMO) en de CWI’s,
(speciaal) onderwijs, provinciale jeugdzorg (inclusief gesloten
jeugdzorg), geestelijke gezondheidszorg, Wet Werk en Bijstand, WSW en
zorg voor licht verstandelijk gehandicapten (AWBZ), justitiële
jeugdzorg en Wajong (UWV). Het kabinet vindt het van belang dat
medewerkers uit deze sectoren bij de begeleiding en behandeling van deze
jongeren meer oog krijgt voor hun toekomstige participatie en dat het
beleid zodanig wordt toegerust dat dit doel wordt gestimuleerd . 

Lopende activiteiten 

Onderzoek ten behoeve van analyse vraagontwikkeling

Het eerder genoemde onderzoek van TNO geeft een analyse van de groeiende
vraag naar ondersteuning door jeugdigen met problemen. Om het beeld te
completeren heeft het ministerie voor Jeugd en Gezin de volgende twee
onderzoeken gestart: 

Stapelingsonderzoek: het gelijktijdig en volgtijdelijk gebruik van
regelingen in jeugd-GGZ, speciaal onderwijs, provinciale jeugdzorg en
justitiële jeugdzorg, Persoonsgebonden Budgetten (AWBZ), voorzieningen
voor lichtverstandelijk gehandicapten (LVG), TOG en Wajong. In dit
onderzoek wordt de interactie tussen de verschillende voorzieningen en
op de wijze waarop kinderen met een zorgvraag zich door de keten heen
bewegen meegenomen. 

Adviesaanvraag Gezondheidsraad: het kabinet heeft de gezondheidsraad
gevraagd advies uit te brengen over de achtergronden van de toename van
het aantal jongeren met autisme spectrum stoornissen (ASS). 

De resultaten van deze twee onderzoeken komen naar verwachting begin
2009, respectievelijk, medio 2009 beschikbaar. Het programmaministerie
voor Jeugd en Gezin verwacht met het gereedkomen van deze onderzoeken in
de loop van 2009 over voldoende informatie te beschikken om de analyse
ten aanzien van de duiding van de vraagontwikkeling te vervolmaken.

Beleid op deelterreinen

Het kabinet heeft, samen met mede-overheden en veld, op diverse
deelterreinen activiteiten in gang gezet. Onder anderen in het
kabinetstandpunt jongeren met een beperking van september 2007 wordt
hierop ingegaan. Daarin wordt een drietal sporen onderkent: preventie,
de overgang school naar werk en het activerend maken van de Wajong.
Aangaande het tweede en derde spoor zijn met name het beleidsinitiatief
passend onderwijs en het wetsvoorstel Wajong dat in november naar de
Tweede Kamer is gezonden, relevant. Met betrekking tot het spoor
preventie heeft de rijksoverheid reeds het initiatief genomen om de
benodigde cultuuromslag bij professionals te ondersteunen. Voorts lopen
er initiatieven op de terreinen van bijvoorbeeld jeugdwerkloosheid,
voortijdige schooluitval en jeugdreclassering. Daarnaast wordt er
geïnvesteerd in de samenwerking en samenhang tussen de verschillende
domeinen. De vorming van de Centra voor Jeugd en Gezin is in dat licht
te plaatsen. Ook de ontwikkeling van het kader integrale
indicatiestelling draagt bij aan samenhang doordat partijen in de
jeugdzorg, AWBZ en speciaal onderwijs, één loket vormen voor
indicatiestelling. Ook op decentraal niveau bestaan vele initiatieven
gericht op deze doelgroep, bijvoorbeeld in de vorm van gemeentelijk
gesubsidieerde projecten waarin ook maatschappelijke organisaties zoals
bijvoorbeeld woningbouwcorporaties een rol spelen. Veel van deze
initiatieven hebben een incidenteel karakter. Hierdoor is er sprake van
beperkt inzicht in de effectiviteit en samenhang van de activiteiten.
Dit inzicht is wel van belang omdat maatregelen in het ene domein
ongewenste gevolgen kunnen hebben op de praktijk in het andere domein
(waterbedeffect). 

In de bijlage is een niet-uitputtend overzicht opgenomen met (voorzien)
beleid waarin reeds uitvoering wordt gegeven aan het adagium
‘participatie naar vermogen’.

Probleemstelling

Het vraagstuk van het creëren van de randvoorwaarden voor een
perspectief op participatie voor deze doelgroep is nog onderbelicht. Het
kabinet vraagt uw Raad om zich te buigen over de vraag hoe voorkomen kan
worden dat deze jongeren onnodig afhankelijk worden van collectieve
voorzieningen. De hoofdvraag aan de SER luidt: “Welke
beleidswijzigingen (lopende initiatieven in acht nemend) zijn wenselijk
om onnodige medicalisering tegen te gaan en jongeren met ontwikkelings-
en gedragsstoornissen zo goed mogelijk toe te rusten voor participatie
tijdens hun volwassen leven”. Specifiek vraagt het kabinet de SER zich
te buigen over de volgende vragen:

Op welke wijze kunnen sociale partners de participatie van jeugdigen met
ontwikkelings- en gedragsstoornissen stimuleren? Wat kunnen sociale
partners betekenen om het aspect participatie in de opleiding, zorg en
arbeidstoeleiding te versterken, waardoor participatie wordt bevorderd
en uitkerings- en zorgafhankelijkheid wordt tegengegaan?

Hoe kunnen de systemen van onderwijs, (jeugd)beleid en maatschappelijke
ondersteuning voor de groep jongeren met ontwikkelings- en
gedragsproblemen, voortbouwend op de kabinetsaanpak ten aanzien van
jongeren die is vervat in de wetsvoorstellen WIJ en de Wajong, meer
gericht worden op het voorkomen van onnodige afhankelijkheid van
collectieve regelingen, het effectief bevorderen van participatie en het
budgettair beheersbaar maken van de betreffende regelingen? Hoe kunnen
waterbedeffecten tussen deze regelingen zoveel mogelijk vermeden worden?

Het gaat hier in het bijzonder om de wijze waarop en de
(beleids)instrumenten waarmee ouders, de overheid, sociale partners en
maatschappelijke organisaties de participatie van deze jongeren kunnen
bevorderen en (vroegtijdige) uitval en vroegtijdige medicalisering
kunnen voorkomen, de toegang of indicatie tot regelingen en de
institutionele vormgeving van de regelingen. 

Wat is nodig om de focus bij professionals zoveel mogelijk op
participatie te leggen, waardoor voorkomen wordt dat jongeren met
ontwikkelings- en gedragsstoornissen onnodig lang in ondersteunende
voorzieningen verblijven? 

Doelstelling en randvoorwaarden

De uitdaging is te komen met ‘werkende oplossingen’ die voorkomen
dat jongeren met ontwikkelings-en gedragsstoornissen afglijden naar
inactiviteit en die bijdragen aan het vergroten van de uitstroom uit
ondersteunende regelingen. Het kabinet vraagt de SER om aan te geven hoe
bestaande inspanningen een meer samenhangend en structureel karakter
kunnen krijgen zodat waterbedeffecten vermeden worden en
beleidsinterventies zoveel mogelijk gebaseerd worden op beschikbare
empirische kennis over effectiviteit. Op deze wijze ingevuld voorziet
het gevraagde SER-advies in een kader waarbinnen de activiteiten ter
bevordering van participatie en het voorkomen van uitval van deze
jongeren door ouders, scholen, (jeugd)zorg, bedrijfsleven en overheid,
gebundeld en versterkt kunnen worden.

De raakvlakken met de themavelden van onderwijs en gezondheidszorg
vormen belangrijke aanknopingspunten voor afstemming door uw Raad met de
Onderwijsraad (vanwege het voorgenomen advies over zorg en
medicalisering door toename leer-en gedragsproblemen) en de
Gezondheidsraad (vanwege lopende adviestraject over Autisme Spectrum
Stoornissen).

Het Kabinet vraagt de SER om in zijn advies goed te kijken naar (de
effectiviteit van) bestaand beleid en bestaande initiatieven en het
advies concreet en actiegericht te formuleren. Het is van belang uw
advies uit te brengen vóór augustus 2009. Eventueel kan in het advies
een onderscheid gemaakt worden in ‘quick-wins’ en oplossingen voor
de langere termijn.

Verdere afbakening doelgroep

Doelgroep jongeren < 18 (23) jaar met ontwikkelings-of
gedragsstoornissen

Deze adviesaanvraag heeft betrekking op de groep jeugdigen met
ontwikkelingsstoornissen en gedragsproblemen. Binnen de diverse
domeinen, zoals de zorgverzekeringswet (ZVW), provinciale jeugdzorg, het
onderwijs, de AWBZ, de Wajong en de justitiële keten, groeit het
aandeel jongeren met een licht verstandelijke handicap en / of ADHD,
autisme, ODD, Gilles de la Tourette en angst-of stemmingsstoornissen.
Deze jeugdigen zijn de primaire doelgroepen van deze adviesaanvraag. Uit
het rapport “Kopzorgen” van de Algemene Rekenkamer blijkt dat deze
groep al gauw rond de 600.000 jeugdigen jonger dan 23 jaar betreft:
200.000 tot 240.000 met psychische problematiek en 348.000 met een
lichtverstandelijke handicap

Het feit dat deze adviesaanvraag over jeugd gaat, maakt het noemen van
een leeftijdscriterium relevant. In de provinciale jeugdzorg geldt bij
het indiceren van zorg een leeftijdsgrens van 18 jaar. In de meeste
gevallen komen jeugdigen na hun 18de verjaardag in andere regimes
terecht, zoals bijvoorbeeld de Wajong. Het zwaartepunt van deze
adviesaanvraag ligt daarom bij de groep jeugdigen met ontwikkelings-en
gedragsstoornissen jonger dan 18 jaar. Vanwege de aard van het gevraagde
advies (actiegericht, nadruk op uitstroombevordering) wil het kabinet
niet star met deze leeftijdsgrens omgaan. Naast de voorbereiding op
participatie voor de doelgroep in (voor)schoolse fase en zorg, is de
feitelijke overstap naar de arbeidsmarkt evenzeer van belang. Een focus
louter op de groep jonger dan 18 jaar kan daarbij belemmerend werken. In
de definitie van de doelgroep kan daarom worden aangesloten bij de
mogelijkheden binnen de Wet op de Jeugdzorg. Deze stelt dat het gebruik
van jeugdzorg kan doorlopen tot een leeftijd van 23 jaar indien sprake
is van voortzetting van zorg die vóór het 18de jaar is ingezet.

Bijlage 1	Overzicht van staand beleid op rijksniveau

Wajong

Uw raad bracht in 2007 advies uit over het bevorderen van uitstroom uit
de Wajong. Kern van dit advies is dat we er alles aan moeten doen om
jonggehandicapten optimaal te laten participeren in een vorm van werk
die past bij hun talenten en die rekening houdt met hun
beperkingen. Het kabinet volgt deze aanbeveling ten aanzien van de
instroom in de Wajong en gaat daarom de benadering van deze groep
jongeren ingrijpend veranderen. Waar de Wajong-regeling nu vooral
gericht is op uitkeringsaanvraag en -verstrekking, komt het kabinet met
een aangepaste regeling waarin arbeidsondersteuning voor deze groep
jongeren centraal staat. Op grond van eenmaal opgedane werkervaring
ontstaat een duidelijker beeld van iemands participatiemogelijkheden.
Speciale Wajong-teams bij het UWV gaan deze jongeren (langdurig)
begeleiden naar en op de werkplek. Op latere leeftijd (27 jaar) kan dan
een definitieve beoordeling plaatsvinden over eventueel blijvende
toepassing van de Wajong.

WSW

Ook op het terrein van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) is een
herbezinning gaande. In deze regeling gaat het eveneens om een kwetsbare
groep mensen die – ondanks hun beperkingen – de potentie hebben om
te werken, zij het niet altijd op marktconforme wijze. Het onlangs door
de Commissie de Vries gelanceerde plan heeft tot doel zoveel mogelijk
mensen die niet in staat zijn om het Wettelijk minimumloon (WML) te
verdienen een kans te bieden op deelname aan de arbeidsmarkt. Dit moet
in het voorstel van De Vries gerealiseerd worden door WSW-ers,
gemeenten, het UWV en werkgevers te stimuleren werk te maken van
maatwerk voor de werkzoekende en werkgever. Dit wordt in de voorstellen
van de Commissie ondersteund door harmonisatie van de systematiek van de
regelingen Wajong, Wsw en Wwb. Mensen die werk vinden worden hierdoor
(financieel) beloond voor hun inspanning om te gaan werken of door te
stromen naar een baan zonder ondersteuning. Het kabinet bereidt een
standpunt nav het advies.

 

Investeringen in preventie: CJG’s

Kabinet en gemeenten trekken tot 2011 een extra bedrag uit oplopend tot
€200 miljoen boven op de reeds beschikbare middelen, voor het
realiseren van een landelijk dekkend netwerk van Centra voor Jeugd en
Gezin (CJG). Alle ouders en kinderen kunnen er terecht met vragen over
opvoeden en opgroeien én voor hulp. Met het extra geld kan meer
opvoedondersteuning, ambulante hulp en coördinatie van zorg worden
geboden. Het kabinet beoogt met dit laagdrempelige aanbod tevens de
eigen kracht van gezinnen te versterken en het verergeren van problemen
te voorkomen. Gemeenten krijgen de wettelijke plicht om met de CJG’s
een gebundeld aanbod van opvoed- en gezinsondersteuning te verzorgen.
Het programmaministerie voor Jeugd en Gezin start in het voorjaar 2008
samen met de VNG een implementatietraject om gemeenten te ondersteunen
bij de opbouw van deze CJG’s. De Centra voor Jeugd en Gezin gaan
samenwerken met de zorgadviesteams (ZAT’s) rond scholen. 

AWBZ

Het gebruik van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is in
de afgelopen jaren onbedoeld sterk gegroeid. Bovendien overlapt de
AWBZ met beleid in andere domeinen, waaronder de regelingen voor
jeugdigen. Door de ruime aanspraken kan onbedoelde medicalisering in de
hand worden gewerkt. Dit is niet wenselijk en niet nodig. Het kabinet
heeft maatregelen aangekondigd om de houdbaarheid van de langdurige zorg
te waarborgen. Deze maatregelen bouwen voort op het advies van uw raad
van dit voorjaar. Door de AWBZ terug te brengen naar de oorspronkelijke
doelstelling zal de AWBZ weer gericht worden op de groep mensen met
ernstige beperkingen in hun dagelijks leven voor wie de AWBZ
oorspronkelijk is bedoeld. Mensen met lichte beperkingen worden
uitgesloten van de functie begeleiding. De toegang tot deze functie
wordt dus afhankelijk van de ernst van de beperkingen. Dit betekent dat
jongeren met lichte problematiek geen gebruik meer kunnen maken van
(ondersteunende) begeleiding vanuit de AWBZ. Afhankelijk van de aard en
de ernst van de problematiek, kunnen deze jongeren een beroep doen op
jeugdzorg of de Wmo. 

Schooluitval en andere terreinen

De lijn van ‘participatie naar vermogen’ wordt ook op regionaal
niveau doorgetrokken. Zo wordt binnen het ministerie van OCW het
voortijdig schoolverlaten aangepakt door de overgang van school naar
werk in het beroepsonderwijs beter te stroomlijnen. Het kabinet heeft de
aanval op schooluitval ingezet, samen met de partners in de regio's. Met
extra geld en extra acties, zoals extra aandacht voor een soepele
overgang van vmbo naar mbo, betere loopbaanbegeleiding, betere zorg op
school, meer aandacht voor 'doe-scholieren', maatwerk. Hiervoor zijn
onder andere nieuwe convenanten met alle RMC-regio’s gesloten.
Daarnaast zijn er talloze lokale projecten met een participatiedoel
waarin bedrijven, zorginstellingen, woningbouwcorporaties en onderwijs
samenwerken, ook voor de groep jeugdigen met ontwikkelings of
gedragsstoornissen. 

Daarnaast is door OCW het traject van Passend onderwijs ingezet dat moet
leiden tot betere kwaliteit van het speciaal onderwijs en een betere
aansluiting op de arbeidsmarkt (in dat verband lopen er pilots met het
inzetten van jobcoaches van het UVW voor de begeleiding van
zorgleerlingen naar de arbeidsmarkt). Voorts is het macrobudget voor het
speciaal onderwijs gebudgetteerd.

 In 2007 bracht uw Raad reeds advies het Wajong-deel van deze populatie:
Meedoen zonder beperkingen. Meer participatiemogelijkheden voor
jonggehandicapten, SER: augustus 2007

 Denk aan zaken als inkomensvoorziening, behandeling, begeleiding en
beperking van de overlast.

 Toename gebruik ondersteuning voor jongeren met een
gezondheidsbeperking, TNO 2007

 Voorbeelden van deze aandoeningen zijn ADHD, PDD-NOS, en stoornissen in
het autistisch spectrum

 Onder anderen: De groei van de Wajonginstroom, UWV 2007; Analyse van de
instroom in de PGB-regeling via BJZ, PWC 2008; PGB in ontwikkeling, CIZ
2008; jonge budgethouders met psychiatrische aandoeningen, ITS 2008

 Over de bevordering van intersectorale samenwerking zijn eveneens
adviezen geschreven, zie o.a. Raad voor de Maatschappelijke
Ontwikkeling.

 PAGE   4 

 PAGE   7