Preview document (🔗 origineel)

---

Notitie uitkomsten evaluatie implementatietrajecten

1. Inleiding

In mijn brief van 23 mei 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 21 109, nr. 181)
heb ik, in de bij die brief gaande notitie, het voornemen geuit om een
aantal afgesloten implementatietrajecten met grote overschrijdingen te
evalueren om daarvan te leren en procedurele en instrumentele
verbeteringen door te voeren op mijn departement of voorstellen te doen
om tot aanpassingen in interdepartementale kaders te komen. 

Vooruitlopend op het weergeven van de uitkomsten van de evaluatie, wil
ik kort refereren aan onderdelen uit de schriftelijke gedachtewisseling
tussen u en de regering over het rapport dat de Algemene Rekenkamer op 4
juni 2008 jl. heeft uitgebracht over de implementatie van Europese
richtlijnen (Kamerstukken II 2008/09, 31 498). Geconstateerd kan worden
dat de uitkomsten van de evaluatie deels een bevestiging en deels een
aanvulling vormen op de constateringen van de regering naar aanleiding
van uw vragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer. 

De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat niet één oorzaak naar
voren komt, die alle vertraging bij de omzetting van richtlijnen kan
verklaren, maar dat diverse factoren een rol kunnen spelen. In antwoord
op uw vragen constateert de regering dat:

ieder implementatietraject andere eisen en werkzaamheden met zich
brengt,

vertragingsfactoren divers van aard zijn en niet zelden liggen buiten
het implementatieproces zelf,

tussen de verschillende implementatieprocessen in feite meer verschillen
dan overeenkomsten bestaan en

niet één van de factoren prominenter in beeld komt als veroorzaker van
implementatieachterstanden, terwijl ook door de tijd heen beschouwd de
relatieve invloed van elk van de factoren varieert.

Uit de onderhavige evaluatie komt een zelfde divers beeld naar voren. 

2. Onderzoeksopzet

Het doel van de evaluatie was om voor de geselecteerde richtlijnen te
onderzoeken in welke fase van de implementatie vertraging is opgetreden
en welke oorzaken voor de vertraging konden worden geïdentificeerd. Het
implementatietraject is daarvoor opgedeeld in:

de voorbereidingsfase - (inter)departementale voorbereiding en
advisering door de Raad van State - en 

de parlementaire fase (de behandeling door de Tweede Kamer en Eerste
Kamer). 

De vertragingen zijn gerelateerd aan de termijnen die in de i-Timer
worden gehanteerd voor de verschillende fasen in het proces. Voor de
goede orde: de i-Timer is geïntroduceerd op 1 januari 2008 en werkte
niet gedurende de hier geëvalueerde implementatietrajecten. Echter,
intern wordt op mijn departement al sinds 2004 met standaard
terugrekentermijnen gewerkt. Met behulp van die termijnen kan per fase
worden bepaald wanneer die moet zijn ingegaan om nog tijdig te
implementeren. Terugrekenen levert het volgende op. 

Voor een wetsvoorstel moet:

14 maanden voor de implementatiedatum advies zijn aangevraagd bij de
Raad van State (voor het advies van de Raad wordt met 3 maanden gerekend
en voor het nader rapport met 2),

9 maanden voor de implementatiedatum toezending aan u plaatsvinden (voor
behandeling door TK wordt met 6 maanden gerekend) en

3 maanden voor de implementatiedatum indiening plaatsvinden bij de
Eerste Kamer. 

Voor een algemene maatregel van bestuur moet: 

5 maanden voor de implementatiedatum advies zijn gevraagd bij de Raad
van State (ook hier wordt voor het advies van de Raad met 3 maanden
gerekend en voor het nader rapport met 2). 

Per fase is onderzocht hoeveel vertraging is opgetreden ten opzichte van
de bovengenoemde termijnen en of de oorzaken voor de vertraging van
politieke, van beleidsinhoudelijke of van juridische aard waren alsmede
of de oorzaken voor vertraging in de verschillende fasen dezelfde waren.

Ik hecht eraan te vermelden dat ik ervoor heb gekozen alle voor de
lengte van het implementatietraject relevante factoren te noemen. Een en
ander ligt in het verlengde van het verzoek van de vaste commissie voor
Europese Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 5 december
2007 (Kamerstukken II 2007/08, 21 109, nr. 173) om met ingang van 2008
in de aanbiedingsbrief bij een kwartaalrapportage meer informatie te
verschaffen over onder meer oorzaken van vertragingen. De weergave van
de oorzaken van vertragingen houdt geen oordeel in. Ik beoog daarmee
uitdrukkelijk niet om afbreuk te doen aan de rechten behorend bij de rol
van het parlement in het wetgevingsproces.

Voor de evaluatie zijn de volgende richtlijnen onderzocht:

richtlijn SMB: richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de
gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s,

richtlijn EPBD: richtlijn 2002/91 betreffende de energieprestatie van
gebouwen, 

inspraakrichtlijn: richtlijn 2003/35 tot voorziening in inspraak van het
publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s
betreffende het milieu en 

richtlijn milieuaansprakelijkheid: richtlijn 2004/35 betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen
van milieuschade. 

3. Uitkomsten onderzoek

Richtlijn SMB  

Inhoud: Richtlijn 2001/42 regelt dat er bij de voorbereiding van
bepaalde plannen en programma’s een beoordeling moet plaatsvinden van
de effecten die deze kunnen hebben voor het milieu, de zogenoemde
milieueffectrapportage.

Implementatiedatum: 21-07-2004.

Feitelijke implementatie: vaststelling laatste implementatieregeling
31-08-2006, inwerkingtreding 29-09-2006.



Implementatie: De richtlijn is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer
en in het Besluit m.e.r. 1994.



Totale overschrijding implementatietermijn: 26 maanden.

Overschrijding voorbereidingsfase: 14 maanden

Overschrijding parlementaire fase: 12 maanden



Factoren die voor vertraging hebben gezorgd:

In de voorbereidingsfase:  

factoren van juridische aard: complexiteit van de inpassing in bestaande
nationale regelgeving en in bestaande nationale verplichting om een
milieueffectrapportage op te stellen voor bepaalde plannen in samenhang
met

factoren van beleidsmatige aard in relatie tot factoren van politieke
aard: de richtlijn bevatte een soberder regime dan de bestaande
nationale verplichtingen voor de milieueffectrapportage. Op grond van de
richtlijn zouden voor minder plannen milieueffectrapportages gemaakt
hoeven te worden en dat zou er in dit geval toe leiden dat de bestaande
extra waarborgen voor natuurgebieden (Ecologische Hoofdstructuur, Vogel-
en Habitatgebieden) zouden vervallen. Over de wenselijkheid van de
handhaving van het beschermingsniveau is lang gediscussieerd tussen
verschillende departementen omdat geen overeenstemming tussen de
departementen kon worden bereikt over de vraag of het handhaven van de
bestaande waarborgen een “nationale kop” opleverde. Dat dit een
lastige discussie was, wordt bevestigd in de kabinetsreactie naar
aanleiding van de eerste rapportage over nationale koppen. Hier werd
geconcludeerd dat het vooral in een geval als dit, lastig is om te
bepalen of sprake is van een nationale kop. In de kabinetsreactie naar
aanleiding van de tweede rapportage werd dit een “ex ante kop”
genoemd en werd vastgesteld dat hier eigenlijk niet van een nationale
kop gesproken kan worden (Kamerstukken II 2005/06, 29 515, resp. nr.
143, p. 14 en 2007/08, 29 515, nr. 222, p. 3). Uiteindelijk werd een
compromis bereikt.

In de parlementaire fase:

Tijdens de parlementaire behandeling werd een relatie gelegd met de
aangekondigde versobering van de milieueffectrapportageverplichting voor
besluiten. De behandeling werd vervolgens opgeschort in afwachting van
een brief over de herijking van de milieueffectrapportage voor
besluiten. Tijdens de Eerste Kamerbehandeling werd een relatie gelegd
met het kabinetsstandpunt over Inspraak Nieuwe Stijl en kostte de
behandeling van het voorstel ook in de Eerste Kamer meer tijd dan
waarmee bij de standaardterugrekentermijnen wordt gerekend. 

EPBD richtlijn

Inhoud: Richtlijn 2001/91 moet bijdragen aan energiebesparing door
energieprestaties van gebouwen te verbeteren. 

Implementatiedatum: 04-01-2006.

Feitelijke implementatie: vaststelling 29-12-2006, inwerkingtreding
01-01-2008.



Implementatie: De richtlijn is onder meer geïmplementeerd in het
Besluit Energieprestaties Gebouwen. 



Overschrijding implementatietermijn: 24 maanden. 

Overschrijding tijdens de voorbereidingsfase: 24 maanden.



Factoren die voor vertraging hebben gezorgd:

In de voorbereidingsfase

Factoren van beleidsmatige aard: Het creëren van draagvlak voor de
implementatieregelgeving kostte meer inspanningen dan voorzien.

Factoren van juridische aard: De bestaande nationale regelgeving was
niet voldoende om aan de eisen van de richtlijn te voldoen. Vanwege de
complexiteit van de richtlijn vergde het uitwerken van regelgeving die
geen onaanvaardbare lastenstijging tot gevolg zou hebben, veel tijd.

Factoren van politieke aard: Tijdens de onderhandelingen over de
richtlijn was administratieve lastenreductie geen issue. Toen een sterk
politieke accent op administratieve lastenreductie kwam te liggen,
ontstond spanning tussen de noodzaak van tijdige implementatie enerzijds
en politieke onwenselijkheid van de lastenstijging die dat met zich zou
brengen anderzijds.

Inspraakrichtlijn

Inhoud: Richtlijn 2003/35 schrijft de verplichting voor om inspraak van
het publiek op bepaalde plannen en programma’s mogelijk te maken. 

Implementatiedatum: 25-06-2005.

Feitelijke implementatie: vaststelling 31-08-2006, inwerkingtreding
29-09-2006.



Implementatie: De richtlijn is geïmplementeerd in enkele wetten en
besluiten, waaronder in het Besluit m.e.r. 1994, dat tevens diende ter
implementatie van richtlijn SMB. 



Overschrijding implementatietermijn: 15 maanden

Overschrijding tijdens de voorbereidingsfase: 15 maanden.



Factoren die voor vertraging hebben gezorgd:

In de voorbereidingsfase

Omdat implementatie in het Besluit m.e.r. 1994 plaatsvond, dat diende
ter implementatie van de richtlijn SMB, leidde de vertraging bij de
implementatie van de richtlijn SMB automatisch tot vertraging bij de
implementatie van de Inspraakrichtlijn.

Richtlijn milieuaansprakelijkheid

Inhoud: De richtlijn regelt de milieuaansprakelijkheid met betrekking
tot het voorkomen en herstellen van schade aan het milieu ten gevolge
van risicovolle beroepsmatige activiteiten. Dit betreft schade aan
water, biodiversiteit in natuurgebieden en bodem.



Implementatie: wijziging van de Wet milieubeheer.



Overschrijding implementatietermijn: 13 maanden

Overschrijding tijdens de voorbereidingsfase: 5 maanden;

Overschrijding tijdens de parlementaire fase: 8 maanden.



Factoren die voor vertraging hebben gezorgd.

In de voorbereidingsfase

Factoren van beleidsmatige aard: De keuzes die de richtlijn liet bij de
implementatie, noopten tot nadere besluitvorming en daarmee discussie.
Nadat de keuzes gemaakt waren, moest daarvoor draagvlak gezocht worden
bij de andere betrokken factoren (departementen, bedrijfsleven en de
milieubeweging). 

Factoren van juridische aard: De kwaliteit van de richtlijn
(onduidelijkheden) zorgde voor vertraging. Uiteindelijk hebben zelfs
extra onderzoek en expertmeetings in Brussel niet tot een eenduidige
uitleg geleid. Helaas zijn in dit proces niet alle onduidelijkheden
weggenomen.

Parlementaire behandeling

De onduidelijkheden in het wetsvoorstel leidden tot discussies tijdens
de parlementaire behandeling. De inhoudelijke keuzes waren een punt van
aandacht voor de Tweede Kamer. De noodzaak om deze keuzes te motiveren,
leidde tot langere discussies en het zomerreces kwam ertussen. Een door
mij overgenomen amendement van kamerlid Samson leidde ten slotte tot een
langere behandelingstijd dan voorzien in de Eerste Kamer, omdat het door
mij overgenomen amendement een ruime delegatiebasis bevatte waartegen de
Eerste Kamer bedenkingen had. 

4. Conclusies

In de inleiding gaf ik al aan dat uit de gedachtewisseling met uw kamer
over het rapport van de Algemene Rekenkamer een divers beeld van
samenhangende en elkaar beïnvloedende factoren naar voren komt, terwijl
de relatieve invloed van de verschillende factoren ook in de tijd
varieert. Factoren die uit de evaluatie naar voren komen naast de in de
gedachtewisseling genoemde factoren, kunnen niet op zichzelf en
uitsluitend de overschrijdingen verklaren. Ze moeten altijd in samenhang
met andere factoren bezien worden, waarbij een onderlinge weging lastig
is vanwege de invloed die de ene factor op de andere uitoefent. Het gaat
bovendien om factoren die voor een belangrijk deel buiten het eigenlijke
implementatietraject liggen. Juist om die reden is hiermee bij de
planning vooraf nauwelijks rekening te houden.

Uit de gedachtewisseling wordt een tweetal factoren genoemd die hier ook
een rol hebben gespeeld, te weten:

1. Meerdere partijen betrokken bij de implementatie (verschillende
ministeries, belangenorganisaties en het bedrijfsleven) leveren meer
foutgevoelige schakels op. Daar kan aan worden toegevoegd dat
betrokkenheid van meerdere partijen vrijwel steeds complexe
implementatietrajecten betreft, waardoor niet kan worden gesteld dat de
betrokkenheid van meerdere partijen op zichzelf de bepalende
vertragingsfactor is.

Deze factor speelde een rol bij de EPBD, de SMB (en bijgevolg de
Inspraakrichtlijn) en bij de richtlijn milieuaansprakelijkheid.

2. Implementatie op meerdere niveaus van regelgeving, dat wil zeggen in
meerdere wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regelingen. Implementatie is dan slechts tijdig en volledig als alle
betrokken factoren tijdig en volledig implementeren. Ook hiervoor geldt
dat het vrijwel steeds complexe implementatietrajecten betreft, zie
onder punt 1.

Deze factor speelde een rol bij de SMB (en bijgevolg de
Inspraakrichtlijn).  

3. Implementatie op wetsniveau. In antwoord op uw vraag daarover
(Kamerstukken II 2008/09, 31 498, nr. 4, onder punt 34) geeft de
regering aan dat “het formele wetgevingsproces op zichzelf niet leidt
tot vertragingen. Het formele wetgevingsproces kent echter meer schakels
dan het proces van totstandbrenging van een ministeriële regeling.
Ieder van die schakels introduceert een extra risico op onvoorziene
vertragingen. In het geval van de Kamers schuilen die risico’s
bijvoorbeeld in het ontstaan van tijdrovende discussies over een
wetsvoorstel (en soms de noodzaak tot aanpassing daarvan) waardoor de
voorziene behandelingsduur langer wordt. Ook kan vertraging zitten in de
wens van de Kamer om aparte wetsvoorstellen samen te voegen. (...)”.

Deze factor speelde een rol bij de SMB (en bijgevolg de
Inspraakrichtlijn). Uit de vertraging opgetreden bij de implementatie
van de richtlijn EPBD, blijkt overigens dat ook richtlijnen die niet op
wetsniveau worden geïmplementeerd ook grote overschrijdingen van de
implementatietermijn kunnen hebben.

Dit onderzoek voegt daar nog de volgende factor aan toe.

4. Richtlijnen die keuzes laten aan lidstaten en richtlijnen die
onduidelijkheden bevatten, waardoor op zoek moet worden gegaan naar de
juiste uitleg, leiden tot discussies en de noodzaak om draagvlak voor
keuzes en bevestiging van interpretaties te vinden. Het is een positief
gegeven dat lidstaten keuzemogelijkheden hebben om de implementatie zo
goed mogelijk te laten aansluiten op de bestaande nationale regelgeving
en de specifieke nationale situatie. Om in deze gevallen toch tijdig te
implementeren, dienen deze keuzes dan wel gemaakt te zijn op het moment
dat de implementatietermijn begint te lopen. Dat betekent dat geruime
tijd voor de aanvang van die termijn met de voorbereiding van de keuzes
moet zijn begonnen en daarvoor draagvlak moet zijn gevonden.

Deze factor speelde een rol bij de implementatie van de richtlijnen SMB
(en bijgevolg de inspraakrichtlijn) en de richtlijn
milieuaansprakelijkheid.

Niet helemaal duidelijk is of “Richtlijnen op beleidsterreinen waar al
nationale regelgeving bestaat” als factor moet worden beschouwd. Het
kan ook zijn dat andere factoren meer bepalend waren: nationale koppen
discussie, onduidelijkheden in de richtlijn of een keuzenoodzaak.

De constatering van de regering in de schriftelijke gedachtewisseling
naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer, te weten dat
tijdens ieder implementatieproject een grote mate van flexibiliteit en
alertheid vereist zijn om de voor ieder proces specifieke problemen te
erkennen en daarop adequaat te reageren, geldt in retrospectief ook voor
de vier onderzochte richtlijnen.

5. Maatregelen

Uiteraard moet na de vaststelling van EG-regelgeving tijdige
implementatie bewaakt worden. Dit gebeurt op interdepartementaal niveau
in de vaste werkgroep Implementatie van de Interdepartementale Commissie
voor Europees Recht (de ICER-i). Deze werkgroep regelt de coördinatie
op interdepartementaal niveau en volgt de voortgang van
implementatietrajecten door middel van het elektronische
registratiesysteem, de i-Timer. De regering heeft in haar antwoord op uw
vragen in de gedachtewisseling over het rapport van de Algemene
Rekenkamer onder punt 8 aangegeven dat voor complexe implementaties in
meer inhoudelijke en procedurele afstemming voorzien zal worden ofwel
door de werkgroep (ICER-i) ofwel op ad hoc basis (via een dossierteam)
ofwel in voorkomend geval door een van de algemene overlegorganen, zoals
bijvoorbeeld het Interdepartementaal Steunoverleg of de Werkgroep
Interne Markt. 

In de reactie van de bewindslieden, als onderdeel van het rapport van de
Algemene Rekenkamer, wordt aangegeven dat het zaak is meer inzicht te
vergaren over de factoren die een tijdige implementatie bedreigen en de
indicatoren die in die gevallen waarneembaar zijn. Ter uitwerking
hiervan zal naast een vergrote interdepartementale alertheid in de
implementatiefase, per indicator die als bedreiging voor tijdige
implementatie is gesignaleerd, moeten worden bepaald of en hoe deze in
het proces van voorbereiding moet en kan worden vervlochten. Inmiddels
worden hiertoe in de ICER-i stappen gezet. 

Op mijn departement vindt in de fasen voorafgaand aan het
gemeenschappelijk standpunt (de expertfase en de eerste lezing van de
besluitvormingsfase) signalering plaats in de  dossierteams. In
dossierteams werken experts van mijn departement zo nodig met andere
departementen en in voorkomend geval met andere overheden samen om de
Nederlandse inbreng voor een Europees voorstel te formuleren. Bij het
verschijnen van een voorstel wordt in het BNC-fiche een inschatting
gemaakt van de administratieve lasten, de handhaafbaarheid en
uitvoerbaarheid en van de implementeerbaarheid. In het kader van het
VROM project professionalisering dossierteams zijn instrumenten
ontwikkeld om een meer vroegtijdige beoordeling van effecten van EU
maatregelen voor meerdere aspecten meer structureel en gestructureerd in
kaart te brengen. Het gaat dan om milieu- en ruimtelijk effecten, om
gevolgen voor de nationale rechtsorde en voor de uitvoering en
handhaving. De uit deze evaluatie gekomen indicatoren en de indicatoren
die via de ICER-i zijn en worden gesignaleerd en die relevant zijn voor
VROM zullen in deze instrumenten worden verwerkt. Zo zouden, als gezegd,
bijvoorbeeld discussies over keuzes moeten zijn afgerond als de
implementatiefase start en zouden onhelderheden al voor het
gemeenschappelijk standpunt opgehelderd moeten zijn. Dit wordt na de
inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon belangrijker, omdat dan al
bij een eerste procedure voor de Europese rechter wegens niet tijdige
implementatie, een boete kan worden opgelegd. Nu kan dat pas bij een
tweede procedure.

In de reactie van de bewindspersonen in het rapport van de Algemene
Rekenkamer is al aangegeven: “Capaciteit voor de inschakeling van
wetgevingsjuristen en dergelijke voor de Brusselse onderhandelingsfase,
drukt op de capaciteit voor de eigenlijke implementatie. In het huidige
tijdvak van taakstellingen levert vroegtijdige inschakeling van
specialistische medewerkers (….) spanning op.” (p. 21-22,
Kamerstukken II 2008/09, 31 498, nrs. 1-2).

Het vroegtijdig reageren op Europese voorstellen kan mede in verband
hiermee niet voor alle VROM dossiers in dezelfde mate, omdat dit de
inzet vraagt van beleidsexperts, juristen en andere betrokkenen. Om deze
inzet zo efficiënt mogelijk te maken, wijst het kabinet prioritaire
dossiers aan. Dit zijn dossiers die gezien de verwachte politieke,
financiële, juridische en strategische gevolgen van groot belang worden
geacht voor Nederland. 

Na de vaststelling van een richtlijn voor de implementatie waarvan mijn
departement verantwoordelijk is, wordt de voortgang van de implementatie
intern gevolgd door de Taakgroep implementatie. Knelpunten, vertragingen
en oplossingen worden door deze taakgroep voorgesteld. Hiermee wordt
zoveel mogelijk voorzien in de bedoelde alertheid en flexibiliteit. 

 De i-Timer is het voortgangsbewakingssysteem dat sinds 1 januari 2008
wordt gebruikt voor de kwartaalrapportages aan u (Kamerstukken II, 21
109) over de omzetting van Europese richtlijnen en kaderbesluiten.

 Stb. 2006, 336.

 Stb. 2006, 388.

 Stb. 2006, 608.

 Stb. 2005, 341.

 De vertraging werd tijdens de departementale voorbereidingsfase
veroorzaakt, omdat de richtlijn door middel van een algemene maatregel
van bestuur werd omgezet.

 Stb. 2008, 166.

 PAGE    

 PAGE   1