Preview document (🔗 origineel)

---

Kan de Tweede Kamer nog geholpen worden?

Willem Hendrik de Beaufort

Ook al hebben de grondwettelijke bepalingen over bevoegdheden en
functioneren van de beide Kamers in de vorige eeuw geen wezenlijke
veranderingen ondergaan en ook al is het kiesstelsel sinds 1917 evenmin
wezenlijk veranderd, toch zouden de toen gekozen Kamerleden het huidige
parlement ervaren als een geheel ander en onbegrijpelijk instituut. De
toenmalige Kamer kende geen vaste commissies, de leden vervulden bijna
allen tegelijk ook andere functies en noch de Kamer als geheel, noch de
fracties, noch de individuele leden beschikten over enige inhoudelijke
ondersteuning. Met het uitgangspunt dat de gekozen leden zelf en zij
alléén verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van wetgeving en
controle, besteden ook de handboeken – zelfs nog de laatste druk van
Van Raalte’s het Nederlandse parlement – nauwelijks aandacht aan de
vraag hoe Kamerleden zich bij hun werk kunnen laten adviseren en helpen.

Die vraag is echter één van de eerste waarmee nieuwe leden
geconfronteerd worden bij hun aantrede aan het Binnenhof en in de
gesprekken in het kader van de zelfreflectie beklaagden die nieuwe
Kamerleden zich inderdaad enkele malen over te kort schietende
bestaffing. Daarbij wezen zij vooral op de onevenredigheid tussen de
bewindslieden, elk voorzien van tientallen medewerkers voor de diverse
beleidsterreinen, en het parlement. Ook waren er leden die in een vorige
functie bij overheid of bedrijf, gewend waren aan assistentie voor taken
die ze plotseling zelf moesten verrichten. Ten slotte werd de
vergelijking getrokken met het Amerikaanse parlement waar de leden elk
een middelgrote (Huis) of grote (Senaat) staf hebben terwijl ook nog de
Congressional Research Service, het Congressional Budget Office en de
Library of Congress met honderden specialisten klaar staan.

Externe colleges

Het viel op dat de nieuwe leden tegelijkertijd lof hadden voor het
Bureau wetgeving van de Kamer, voor de ondersteuning uit de
commissiebureaus, voor de documentatiedienst en voor het Bureau
Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR), hoewel de meesten nog niet zelf met
dat bureau hadden kennis gemaakt. Dit laatste – onbekendheid met de
mogelijke bronnen voor hulp en advies – bleek vrij algemeen te gelden
voor externe instituten zoals de Rekenkamer, de SER, het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP), het Centraal Plan Bureau (CPB) en de diverse
adviesraden. Toch zijn deze instituten en colleges niet alleen volgens
de Grondwet en de wet onafhankelijk (van de regering), maar ook volgens
diezelfde Grondwet en wet geroepen, gehoor te geven aan verzoeken uit
het parlement. Intussen is in januari 2009 een debat in de Kamer gevoerd
waarbij van de zijde van het kabinet is beweerd dat (sommige) colleges
alléén de Regering kunnen adviseren, niet het parlement. Voor zover
het kabinet hiermee een principiële uitspraak wil doen, draait het de
klok terug. Aannemende dat de colleges inderdaad onafhankelijk zijn en
dus niet gebonden zijn aan richtlijnen van het kabinet, is het immers
irrelevant wie het advies vraagt. Aannemende dat de adviezen openbaar
worden, is het eveneens irrelevant wie de adviezen ontvangt.

Er zijn wel praktische bezwaren omdat de diverse raden en planbureaus
zelf prioriteiten moeten stellen in de tijd en bij de inzet van hún
medewerkers. Mede om die reden is het gebruikelijk om informeel overleg
te voeren over de opportuniteit van een adviesaanvraag en de precieze
formulering daarvan. In ieder geval hebben de colleges de vrijheid om
verzoeken in te passen, hetgeen kan leiden tot een wachttijd van enkele
weken tot maanden. Moeten leden of commissies een analyse binnen enkele
dagen ontvangen, dan heeft een beroep op de eerder genoemde interne
afdelingen van de Kamer de voorkeur omdat die meestal in staat zijn tot
een “quick scan”.

Een knelpunt zit misschien in de procedures die leden moeten volgen om
aan een extern college een advies te vragen. Die lopen - zoals meestal
in de Kamer - via een (vaste) commissie en het Presidium en monden dan
uit in een beslissing van de Kamer plenair, als het goed is, een
hamerstuk. Dergelijke procedures bestaan ook in het Amerikaanse Congres
maar zijn daar dermate routine geworden dat leden er gemakkelijk gebruik
van maken. Aan het Binnenhof bestaat de verleiding om ze te politiseren,
waarbij niet alleen de fracties van de coalitiepartijen zich verplicht
achten om direct al eventuele risico’s of prestigeverlies van het
kabinet te bezweren maar alle fracties al een mening geven over het te
bestuderen vraagstuk. Hier ligt een taak voor commissievoorzitters om op
te komen voor de bevoegdheden van het parlement, ook wanneer het slechts
een minderheid is die van die bevoegdheden gebruik wil maken. Leden die
deze weg willen bewandelen, doen er goed aan om dit tevoren te bespreken
met een commissiegriffier en met de commissievoorzitter.

Ambtenaren; universiteiten

Koudwatervrees bestaat waarschijnlijk ook ten opzichte van twee andere
vormen van externe assistentie: die door ambtenaren van ministeries en
die van universiteiten. Minister–president Kok heeft destijds
richtlijnen vastgesteld inzake de directe contacten tussen ambtenaren en
Kamerleden. In de gesprekken met nieuwe Kamerleden bleek dat deze
richtlijnen per departement – misschien is het beter te zeggen: per
bewindspersoon – verschillend worden toegepast, variërend van zeer
restrictief tot zeer flexibel. Hier is van alles aan te doen waarbij de
meest pragmatische aanpak deze is dat een commissievoorzitter het
probleem bespreekt met zijn / haar bewindspersonen en vervolgens de in
bijna elk ministerie aanwezige parlementaire contactambtenaar wordt
aangewezen als tussenpersoon. De richtlijnen zijn niet bedoeld om het
geven van technische of procedurele inlichtingen door een ambtenaar aan
een Kamerlid te verhinderen. Dit betekent overigens niet dat deze vorm
van informatieverschaffing voor Kamerleden altijd zonder bezwaar is.
Voor de desbetreffende ambtenaren – dit geldt niet voor de
parlementaire contactambtenaar – is er de verleiding van persoonlijke
dan wel partijpolitieke invloed. Ook zal het Kamerlid de verkregen
informatie pas in het openbaar kunnen gebruiken wanneer die informatie
ook langs andere weg bij de Kamer is aangekomen.

Het is vooral het Britse parlement dat gemakkelijk gebruik maakt van een
andere categorie adviseurs, die van hoogleraren en andere docenten aan
universiteiten. In het Verenigd Koninkrijk beschouwen die het als een
eer – misschien ook als een aardig onderdeel van hun CV – om
commissies van het Lagerhuis te adviseren zonder dat hieraan direct een
contract ten grondslag ligt of er een honorarium tegenover staat. In
Nederland zullen wetenschappers hiertoe meestal wel bereid zijn in hun
eigen partijpolitieke verbanden, dus ook ten behoeve van de daarmee
corresponderende fracties, maar nemen de instellingen van hoger
onderwijs een formele - dat wil zeggen een commerciële - houding aan
ten opzichte van formele organen van het parlement die om deskundig
advies vragen. Worden wetenschappers ingeschakeld bij onderzoeken, dan
wordt een overeenkomst gesloten met de instelling waartoe zij behoren en
worden zij beëdigd met het oog op de vereiste discretie. Dit heeft in
het verleden in enkele gevallen niet kunnen verhinderen dat de
desbetreffende hoogleraren zich distantieerden van conclusies van een
parlementair onderzoek waar ze zelf aan hadden meegewerkt. Deze optie
dient tevoren expliciet te worden besproken en uitgesloten.

Fractiepersoneel en persoonlijk medewerkers

In de gesprekken met Kamerleden kwamen de bestaffing van de fracties en
de persoonlijke ondersteuning nauwelijks aan de orde. Deze heeft zich in
de laatste veertig jaren ontwikkeld van een absolute nul tot het huidige
niveau van twee à drie medewerkers per lid. Daarbij is op een bepaald
moment een differentiatie aangebracht tussen fractieondersteuning en
persoonlijke ondersteuning, die echter in de praktijk in veel fracties
weer ongedaan is gemaakt. In tegenstelling tot de hulp uit ambtelijke
afdelingen van de Kamer en die van externe colleges, gaat het hier om
typisch persoonsgerichte en typisch (partij)politieke ondersteuning.
Deze zal echter in het externe optreden nooit het Kamerlid zelf kunnen
vervangen, ook niet wanneer deze staven nog verder zouden worden
uitgebreid. Het is immers het Kamerlid zelf dat in een AO (overleg met
een bewindspersoon) aan het woord komt – hoezeer eventueel
gesouffleerd door een medewerker – en dat plenair een motie indient.
In zoverre is er sinds 1917 niets veranderd. In het Amerikaanse Congres
kunnen stafleden bij hearings – die daar min of meer de functie
vervullen die bij ons een AO heeft – vragen stellen; maar zo’n
bevoegdheid zou in het Nederlandse bestel tot onoplosbare
competentieproblemen leiden, al was het maar omdat in een AO niet alleen
overlegd wordt met bewindspersonen, maar daar ook gediscussieerd wordt
tussen de leden onderling. Misschien kan bij wijze van bescheiden
verruiming, aan fractiemedewerkers worden toegestaan om bij openbare
hoorzittingen Nederlandse stijl en bij niet–openbare gesprekken belegd
door een commissie, vragen te stellen. Hiermee wordt ook bijgedragen aan
de scholing van betrokkenen als potentiële kandidaten voor het
Kamerlidmaatschap.

Er zijn overigens fases in procedures waarbij leden hun taak geheel
kunnen overlaten aan fractie- of persoonlijk medewerkers. Dat betreft de
inbreng voor verslagen over wetsontwerpen (eventueel ook de
voorbereiding van initiatiefontwerpen) en het redigeren (of zelfs
voorstellen) van schriftelijke vragen. Hierbij lijkt voorzichtigheid
geboden. Het zijn uiteindelijk altijd de leden zelf die worden
aangekeken – door hun medeleden, door de bewindslieden en in de media
– op een inbreng of een schriftelijke vraag. Het zijn de leden die
zelf eventuele vervolgacties in een AO of plenair moeten uitvoeren.
Zeker waar het betreft het proces van wetgeving, ligt het voor de hand
dat concepten voor inbrengen op de technische, niet-partijpolitieke
punten dan wel voor unanieme bezwaren, worden gevraagd van de
commissiestaf, niet van fractiemedewerkers. Het maakt een bespottelijke
indruk wanneer in verslagen over wetsvoorstellen de opmerkingen ontleend
aan een wetgevingsrapport door elke fractie in ongeveer dezelfde woorden
worden herhaald. Ook hier ligt een taak voor commissievoorzitters.

De leden hebben meer dan vroeger een agenda waarbij ze weinig achter hun
bureau kunnen zitten. Geplande of ongeplande debatten, optredens
buitenshuis, maken het onmogelijk om zelf veel telefoontjes te
beantwoorden of zelfs e-mails. Goede persoonlijk medewerkers met wie een
lid een vertrouwensrelatie heeft, kunnen dit grotendeels overnemen. Om
zo’n vertrouwensrelatie te laten groeien, is tijd nodig; nieuwe leden
moeten dus bij het beginnen van zo’n relatie, afgaan op aanbevelingen
van de fractie of van buiten. Een enkele maal gaat het mis, misschien
wat vaker dan naar buiten blijkt. Toch verdient juist voor deze
voorziening, de Nederlandse situatie, waarbij allereerst geput wordt uit
een reservoir van ervaren krachten, overgenomen van de fractie van
vóór de verkiezingen, de voorkeur boven de Amerikaanse waarbij een
nieuwe parlementariër een geheel nieuwe staf meeneemt uit zijn district
of uit zijn vorige beroep.

Ervaren leden; oud-leden

De laatste drie verkiezingen hebben telkens geleid tot een aanzienlijke
doorstroming, zowel doordat ervaring bij het opmaken van
kandidatenlijsten door politieke partijen minder gewicht in de schaal
legt, als doordat er grote schommelingen optreden in de uitslagen voor
partijen als geheel. Was er tien jaar geleden nog een aanzienlijke groep
van Kamerleden met een anciënniteit van acht jaar of meer, nu tellen
leden met meer dan vier jaar parlementaire ervaring reeds als veteranen.
Zonder het gevaar van te grote gewenning aan het Binnenhof te ontkennen,
is deze ontwikkeling in de mate waarin zij zich nu voordoet, een gevaar
op zichzelf voor het goed functioneren van het parlement. Ervaren leden
vormen het vliegwiel wat het parlementaire proces de kracht geeft om na
verkiezingen snelheid te houden. Uit hun midden worden
commissievoorzitters gerekruteerd; ook worden zij gerekruteerd voor
andere functies die weinig met partijpolitiek te maken hebben, maar
waarvan de goede vervulling zeer bijdraagt tot het prestige van het
parlement. Partijen dienen dus te worden opgeroepen om met een
realistische, dat wil zeggen voorzichtige, inschatting van het aantal
verkiesbare plaatsen, tenminste de helft van de verkiesbare plaatsen te
bezetten met ervaren leden.

Zelfs als deze oproep gehoor vindt, zal het resultaat niet afdoende zijn
om een goed, effectief gebruik van de parlementaire instrumenten, een
goed functioneren van fracties en commissies, een verstandige omgang met
media, te garanderen. Het is zelfs te vrezen dat zich bij gebrek aan
houvast, slechte gewoontes ontwikkelen en dat met andere woorden het
parlement, althans de Tweede Kamer, aan gezag inboet, niet alleen in de
politieke besluitvorming maar ook in de Nederlandse samenleving. Zowel
de politieke partijen als de Kamer kunnen dit tegengaan door zwaar te
investeren in de voorbereiding van nieuwe Kamerleden op hun functie, dus
in training en scholing. Deze aanpak bestaat al, maar dat gebeurt tot nu
toe op bescheiden schaal en heeft een vrijblijvend karakter. Toekomstige
en recent gekozen Kamerleden storten zich gemakkelijk in de dagelijkse
agenda van hun nieuwe functie zonder daarbij een selectie te maken. Zij
vinden geen tijd en krijgen weinig aansporing om “klasjes” te volgen
zoals die vroeger in veel fracties werden aangeboden. Het tijdsverloop
tussen de dag van de verkiezing en die van de beëdiging als lid is
daarvoor inmiddels tengevolge van procedurele veranderingen ook te klein
geworden. Het verdient aanbeveling dat politieke partijen reeds in de
periode van de verkiezingscampagne voorbereidende scholing verzorgen.
Fracties en Kamer moeten dat opnieuw doen in de eerste maanden na de
verkiezing, de periode van kabinetsformatie waarin de Kamer meestal nog
geen zware agenda heeft af te handelen.

Wanneer de Kamer er zelf in zou slagen om de programma’s ter
kennismaking met de Kamer zo attractief te maken dat nieuwe leden er
graag aan deelnemen, zullen deze ook het effect hebben dat de
nieuwelingen elkaar leren kennen, ook over de grenzen tussen de fracties
heen. Dit zal hun te stade komen wanneer zij later actief gaan
functioneren in commissies, alsook bij het zoeken naar coalities bij
bepaalde acties. Die gelegenheid tot onderlinge kennismaking is juist
afgenomen sinds de Kamer in staat is, elke fractie met al haar leden in
een eigen gebouw of althans op een eigen verdieping te huisvesten. Die
vorm van huisvesting versterkt de gedachte dat een Kamerlid in de eerste
plaats lid is van een fractie en pas in de tweede plaats van het
parlement.

Zowel vóór als na de verkiezingen kan een beroep worden gedaan op een
categorie die ten onrechte weinig wordt ingeschakeld, die van de
oud-leden. Zoals nieuw gekozen leden soms slecht voorbereid op het
Binnenhof beginnen, zo doen oud-leden dat soms aan hun na-Binnenhofse
leven. In de Vereniging van oud-leden van de Tweede Kamer blijkt veel
interesse voor uitwisseling van ervaringen te bestaan. De grenzen tussen
fracties vervagen daar sterk. Hetzelfde geldt voor de analoge vereniging
van de Eerste Kamer, die trouwens gedeeltelijk dezelfde leden heeft. Er
bestaat zeker een groep van enkele tientallen oud-leden afkomstig uit
bijna alle fracties die graag bereid zal zijn om nieuwe leden over hun
ervaringen te vertellen, waarschijnlijk meestal zonder hiervoor een
bijzonder honorarium te willen ontvangen. Zij kunnen dit natuurlijk doen
in het partijpolitieke kader van hun eigen vroegere fractie die daarvoor
dan tijdig een kader moet scheppen. Zij kunnen het ook doen in het kader
van training, opgezet door de Kamer zelf.

Conclusie

De verhouding tussen parlement en regering is in Nederland een andere
dan in de Verenigde Staten. Niet alleen vanwege het verschil in schaal
is een vergelijking met dat land wat betreft de ondersteuning van
Kamerleden misleidend. De Kamer, in het bijzonder de Tweede Kamer,
beschikt over allerlei bronnen voor advies en hulp die nog onvoldoende
gebruikt worden.

In het laatste decennium is echter vooral de behoefte toegenomen aan het
bevorderen van een parlementaire cultuur, gericht op effectiviteit,
zowel van elk lid afzonderlijk als van het parlement als geheel. Hier
ligt in de eerste plaats een taak voor politieke partijen die bij de
kandidaatstelling een groter gewicht aan ervaring behoren te geven. In
de tweede plaats kunnen fracties en Kamer zelf in de vorm van een
intensief programma van kennismaking hiertoe bijdragen, o.a. met
inschakeling van oud-leden.

 PAGE    

 PAGE   1