Preview document (🔗 origineel)

---

De parlementaire orde is een politieke orde

J.Th.J. van den Berg

[1] Politisering van de parlementaire orde

Het ontbreekt de Tweede Kamer en haar leden niet aan zelfkritiek en
bereidheid het eigen gedrag en de eigen beslissingen onder ogen te zien.
Dat neemt niet weg dat de Kamer wordt geconfronteerd met problemen en
zwakheden die zich niet alleen lenen voor onderzoek maar ook vragen om
een oplossing, terwijl tegelijkertijd dient te worden toegegeven dat
deze oplossing niet zo maar binnen handbereik ligt.

Er bestaat jegens elkaar een aantal serieuze klachten over de explosieve
groei van het aantal spoeddebatten, VAO’s, moties en
(schriftelijke) vragen. Die nemen veel tijd in beslag zonder steeds tot
indrukwekkend resultaat te leiden. Overigens beweert niemand dat dit ten
koste gaat van ordelijk werk aan wetgeving. Wel menen sommige leden dat
systematische begrotingsbehandeling eronder kan lijden. Vooral
onzekerheid over plotselinge stemmingen belet leden zich aan afspraken
buiten de Kamer te houden. 

Daar tegenover staan klachten over al te vroegtijdige beëindiging van
overleggen in commissievergaderingen, ruim voor de start van een
mogelijk tweede termijn en zonder dat kritische vragen door
bewindspersonen zijn beantwoord. Wat dan weer noopt tot een spoeddebat,
waarvoor minder leden/fracties behoeven te worden gemobiliseerd dan voor
voortzetting van commissievergaderingen. Beide vormen van kritiek, die
als het ware een reactie op elkaar zijn, komen van alle kanten. Het gaat
lang niet steeds om een discussie tussen aanhangers van de coalitie en
vertegenwoordigers van de oppositie. Eveneens van alle kanten is er
ernstige kritiek op de arrogante attitude en het hautaine gedrag van
ministers en staatssecretarissen.

Zonder cijfers bij de hand te hebben: er vindt onmiskenbaar nogal wat
gedrag plaats dat zich richt tegen de mores van het parlement. Er worden
welbewust moties ingediend, ondanks dat bekend is dat daarvoor geen
enkele steun zal bestaan; er worden VAO’s  aangevraagd en moties
ingediend zonder dat sprake is geweest van voorafgaande deelname aan
schriftelijke en mondelinge bespreking in de vaste commissies;
spoeddebatten worden aangevraagd zonder dat van waarneembare spoed
sprake is. 

Samen met andere acties wijst dat op een doelbewuste politisering van de
parlementaire orde. Met ‘orde’ wordt meer bedoeld dan alleen het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK). Daarin zijn ook begrepen
de ongeschreven conventies, tradities en gedragsnormen die een
gezelschap als de Kamer kenmerken. Blijkbaar is er sterke behoefte de
‘gevestigde orde’ in het parlement te lokaliseren om zich daar
vervolgens van te kunnen distantiëren, om aan te tonen dat regels en
mores niet slechts dienen ter handhaving van de orde maar ook ter
bevestiging van parlementaire (en dus politieke) macht.

Daarnaast is er sterke behoefte te tonen dat een parlement niet alleen
dient om resultaten te bereiken (de definitie van “resultaat” staat
voorts niet vast) en zo mogelijk compromissen te sluiten, maar ook als
forum van expressie van eigen overtuiging alsook van overtuigingen en
zorgen van het eigen electoraat. Daarbij kan wansucces juist behulpzaam
zijn: in de Kamer wordt weliswaar niets bereikt, maar het profiel voor
de kiezer wordt scherper en de electorale aantrekkingskracht kan, op weg
naar verkiezingen, sterk groeien.

De meer gevestigde partijen reageren op provocatief en expressief gedrag
van de collega’s geïrriteerd en ook wel onthand. Geïrriteerd, omdat
zulk gedrag onevenredig veel media-aandacht krijgt en niet past bij de
eigen opvatting over goed Kamerlidmaatschap. Onthand, omdat het moeilijk
argumenteren is met wie provoceert en primair op eigen expressie uit is
of althans die schijn wekt. Zulk gedrag procedureel aanpakken doet de
‘gevestigde orde’ liever niet, hoewel zij over een meestal zeer
ruime meerderheid beschikt. Daar manifesteert zich de vrees voor de
dictatuur van de meerderheid die in de Tweede Kamer hoog ontwikkeld is.
Een gefnuikte minderheid laat zich immers graag de rol van martelaar
aanleunen. 

Reglementswijzigingen die sedert de jaren zeventig zijn doorgevoerd,
hebben in het algemeen onder meer als oogmerk gehad zelfs kleine
minderheidsgroepen in de Tweede Kamer zo veel mogelijk ruimte te
verschaffen. Daarin onderscheidt de Nederlandse Tweede Kamer zich van
veel parlementen in het omliggende buitenland. Duidelijk is dat de Kamer
tot in het recente verleden daarbij in de eerste plaats groepen voor
ogen had als het GPV en de RPF (later ChristenUnie) of de SGP, die
werden gezien als respectabel en tegelijk ongevaarlijk. De
Centrum-Democraten golden weliswaar als heel wat minder respectabel,
maar in feite even ongevaarlijk. Die werden naar vermogen genegeerd. Het
summum van de zorg voor de parlementaire minderheden – tegelijk de
trots van de toenmalige Kamervoorzitter Weisglas – was de
dertig-ledenregeling van 2003, die spoeddebatten mogelijk maakte indien
dertig leden daarom verzochten. 

Zulk een parlementaire orde functioneert slechts, indien alle fracties
in de Kamer deze grosso modo aanvaarden en beschouwen als een relatief
apolitiek kader van gezamenlijk opereren. Zij verliest haar
ventielwerking in het parlementaire debat, zodra minderheden er
stelselmatig gebruik van maken om de parlementaire agenda naar hun hand
te zetten. Dan gijzelt de minderheid de meerderheid. Dat roept
onvermijdelijk de verleiding op, alsnog de macht van de meerderheid in
te zetten en, bij voorbeeld, de dertig-ledenregeling af te schaffen
wegens gebleken ‘misbruik’. Toegegeven, de steun voor afschaffing is
tot op heden niet erg groot.

Expressieve politiek eist veel parlementaire ruimte op. Te veel? Gaat
het trouwens alleen maar om een kwaal (als het dat al is) van partijen
aan beide uitersten van het politieke spectrum? Of is bij andere
partijen het opportunisme voldoende ontwikkeld om zich, als het zo
uitkomt, ook expressief en weinig resultaatgericht te gedragen? Is de
wijze van werken zoals die zich door de jaren heeft ontwikkeld en zoals
die wordt beoefend door de ‘gevestigde orde’, wel in alle opzichten
superieur en aanbevelenswaardig?

Om die vragen verder onder ogen te zien, volgt een aantal observaties.
Ten dele zijn die van politiek-filosofische aard en ten dele zijn zij
vrucht van parlementair-historisch onderzoek. De hoofdconclusie daarvan
kan al vooraf worden geleverd, ook al omdat zij tamelijk voor de hand
ligt: de parlementaire orde is een politieke orde. Ook het depolitiseren
ervan is een zaak van bewust politiek handelen. Zij kan aan individuele
parlementariërs en fracties ruimte verschaffen, zoals zij tevens
aanpassing kan opdringen.

[2] Stijlen van representatie

Traditioneel wordt in de wetenschappelijke reflectie op het begrip
vertegenwoordiging een onderscheid aangebracht die aan  rechtsfenomenen
is ontleend: die namelijk tussen ‘volmacht’ en ‘mandaat’. In het
ene geval zou de volksvertegenwoordiger primair naar eigen overtuiging
handelen, ook als zijn kiezers het niet met hem eens zouden zijn. In het
andere geval zou hij zich in zijn handelen laten oriënteren door de
opvatting onder zijn kiezers. Niet zelden wordt de tegenstelling als een
dichotomie geformuleerd. 

Het empirisch onderzoek onder parlementariërs laat zien dat het niet om
een dichotomie gaat, maar om een glijdende schaal: de meeste
parlementariërs zijn, naar de Amerikaanse term daarvoor, politico’s.
Het hangt van het vraagstuk respectievelijk de omstandigheden af wat zij
zullen doen. De tegenstelling tussen volmacht en mandaat houdt trouwens
weinig rekening met het bestaan en de functie van politieke partijen.
Het lukt echter telkens weer de politicus die zich op beslissende
momenten boven het kiezersoordeel verheft, moreel superieur te
verklaren. De invloed van Edmund Burke is niet kapot te krijgen.

Een andere benadering is, meen ik, vruchtbaarder. Hannah Pitkin kiest
voor een meer aan de praktijk ontleend onderscheid. Dat betreft
vertegenwoordiging als acting for, handelen namens de kiezers maar wel
op basis van eigen professionaliteit, zoals de advocaat dit doet. Hij
representeert de belangen van zijn cliënt, maar doet dat op zijn eigen
manier en met zijn eigen professionele instrumenten. Alleen het
resultaat telt. Daar tegenover stelt Pitkin een vorm van representatie
die zij definieert als standing for: staan voor de met kiezers gedeelde
overtuigingen en idealen en deze uitdragen, ook als resultaat niet
aanstonds is te verwachten. Het gaat om representatie die weet van
getuigen en van de kracht van de retorica.

De paradox van de Nederlandse situatie is dat wij zowel een kiesstelsel,
de evenredige vertegenwoordiging, als een politieke traditie,
organisatie op basis van levensbeschouwing, kennen die vooral
vertegenwoordiging als standing for honoreert, terwijl daar tegenover
een uit de negentiende eeuw afkomstige parlementaire traditie is
gegroeid, die bijna antiretorisch is en zich nu juist richt op acting
for dus op resultaat. 

Geen wonder dat er periodiek spanningen ontstaan tussen ‘oude’
representanten van het resultaat in de politiek en ‘nieuwe’
representanten van het politieke getuigenis. Ook hierbij is er overigens
geen sprake van een zuivere dichotomie maar van een glijdende schaal.
Wie kent niet het oud-Kamerlid Gert Schutte, die kan worden beschouwd
als de typische representant van het getuigenis in de politiek, tevens
vertegenwoordiger van een kleine partij, en tegelijk heel wel in staat
te werken aan politiek resultaat? Wie kent daarnaast niet de huidige
parlementariër, Fred Teeven, zeer gespitst op resultaat behalen maar
tegelijk met een haarscherp oog voor de camera en dus voor het
electorale effect van zijn doen en laten?

Pitkin laat een derde dimensie van vertegenwoordiging vrijwel
onbesproken, wat ons in Nederland erg prettig uitkomt omdat het een
taboe is van de vaderlandse parlementaire traditie. Parlementariërs
kunnen immers niet alleen hun eigen overtuiging en partij organiseren
maar ook individuele kiezers, door doelbewuste vorming van cliëntèle.
Dit kan door individueel hulpbetoon aan kiezers, zoals dat in landen als
België en Groot Brittannië gebruikelijk is, of zelfs door
systematische verdeling van maatschappelijke functies, voor zover de
overheid op het benoemingsbeleid invloed heeft, zoals in België
gebeurt, maar ook in Oostenrijk en Ierland. Als het om hogere ambtenaren
gaat, gebeurt het ook wel in de Bondsrepubliek Duitsland.
Cliëntèlevorming speelt zich af tussen ombudswerk enerzijds en
cliëntelisme anderzijds als uiterste. Naast de bekende collectieve
belangenbehartiging (van de middenstand bij voorbeeld of van werkende
vrouwen) is er dus de individuele belangenbehartiging in het parlement.

In ons land blijkt in het wetenschappelijk onderzoek al dat collectieve
belangenbehartiging en het parlement als ‘marktplaats’ lichtelijk
taboe zijn en weinig respect genieten, hoezeer zij ook deel zijn van de
parlementaire realiteit. Individuele belangenbehartiging wordt
onmiddellijk gediskwalificeerd als cliëntelisme, op de rand dus van
corruptie. Vooral in gemeenteraden leidt dat tot spanningen met
allochtone raadsleden die niet bereid zijn te begrijpen dat het
lidmaatschap van de raad niet ook dient voor maatschappelijk hulpbetoon.
Vroeger werden veel zuidelijke Kamerleden van de KVP erop aangekeken,
hoewel zij veel goed werk deden voor burgers die in het ambtelijk
labyrint verdwaald waren geraakt of dreigden te raken. 

Al sinds de grondwetsherziening van 1848 en het type Kamerlid dat
daarvan de vrucht was, toont de dominante cultuur een, internationaal
vergeleken, uitzonderlijke allergie voor alles wat met individuele
belangenbehartiging te maken heeft. Maar, ook al is systematisch
beoefend cliëntelisme schadelijk voor enigszins zakelijke politieke
besluitvorming en voor de rechtsgelijkheid, geldt dit dan ook voor alle
individuele hulpbetoon? Behoort ook dat niet tot een legitieme vorm van
representatie?

De conclusie van deze kleine excursie kan niet anders zijn dan dat er
niet slechts één legitieme vorm of wijze van representatie bestaat die
andere uitsluit. ‘Handelen namens’ en ‘staan voor’ zijn daarvan
beide legitieme vormen, die heel wel naast elkaar kunnen bestaan en
zelfs aan elkaar complementair zijn. Expressieve politiek en politiek
die in de eerste plaats een overtuiging uitdraagt heeft een
gerechtvaardigde plek naast een wijze van vertegenwoordigen die zakelijk
en professioneel zoekt naar oplossing en compromis. Daarnaast zullen er
steeds parlementariërs zijn die de even prozaïsche als reële belangen
van individuele en groepen burgers in het oog houden. Parlementariërs
en zelfs een parlement als geheel kunnen zwaartepunten aanbrengen, maar
alle drie vormen verdienen hun eigen plek in elk parlement, ook het
Nederlandse. Zeker het Nederlandse, waarin bij kiezers gewekte
verwachtingen (vooral ‘staan voor’) nogal gemakkelijk worden
getransformeerd tot ‘acteren namens’.

[3] Parlementaire geschiedenis van representatiestijlen    

De geschiedenis van politisering en depolitisering van de Nederlandse
parlementaire orde moet ten dele nog worden geschreven. Voor de
liefhebber is er overigens veel, nog toegankelijk, materiaal te vinden
dat uiterst illustratief is voor oude opvattingen over het goede
Kamerlidmaatschap in boekjes en boeken van negentiende-eeuwse waarnemers
zoals Sagittarius, Castoretpollux, Netscher en Ising. Van de vroege
twintigste eeuw zijn er de parlementaire portretten van
Telegraafjournalist D. Hans, die een mooi beeld geven van hoe het
destijds hoorde.

Intussen is er ook goed historisch werk over de parlementaire orde zoals
het proefschrift van J. Turpijn, ‘Mannen van gezag’, het uiterst
informatieve ‘Over lijken’ van P. Bootsma en C. Hoetink en het al
oudere ‘Wandelingen door de Handelingen’ van N. Cramer. Informatief
maar wel wat ‘makkelijk’ aangepakt, is ‘Stijlen van leiderschap’
van Henk te Velde. Hoewel het boek niet alleen over het parlement gaat,
is over de parlementaire verrichtingen van kleine partijen tussen beide
wereldoorlogen veel te vinden in ‘Vrij vissen in het Vondelpark’,
het proefschrift van Koen Vossen. Het treft trouwens dat het Jaarboek
Parlementaire Geschiedenis 2008, met als ondertitel ‘Het feest van de
democratie’, onder andere aan parlementaire conventies en rituelen is
gewijd.

Deze literatuur levert, tezamen met de aloude Handelingen, een aantal
relevante bevindingen op.

[1] Het Nederlandse parlement wordt traditioneel gekenmerkt door een
sterk juridische beleving van zijn taken en werkwijzen. Turpijn schrijft
dat toe aan de liberalen rond Thorbecke na 1848, maar ten dele is het
verschijnsel waarschijnlijk nog ouder. Onmiskenbaar hebben de
negentiende-eeuwse liberalen er meer dan ooit een juristenvergadering
van weten te maken, voor vele decennia. De vormgeving van de Handelingen
is een van de voorbeelden van de juridische aanpak: niet wat werkelijk
is gezegd is doorslaggevend, maar wat er staat na deugdelijke juridische
controle. Dat gaat natuurlijk ten koste van spontane en expressieve
formuleringen, in en buiten de Handelingen. 

Dit verklaart ook de bijna antiretorische cultuur van de Tweede Kamer,
waarop zij overigens dikwijls trots is geweest. Grote retorici, zoals
Kuyper, Schaepman en Domela Nieuwenhuis in de negentiende eeuw, of zoals
Cals en Gruijters in de late twintigste eeuw, werden door de collega’s
diep gewantrouwd en als arrogant beschreven. Ook de weerzin tegen
Fortuyn in recente jaren moet ten dele daardoor worden verklaard.

[2] Er is steeds veel werk gemaakt van de ‘waardigheid’ van het
parlement, die overigens onder andere daaruit bestond dat er (te) zacht
werd gesproken en zo veel mogelijk in beleefde termen; niet rechtstreeks
tot elkaar maar, volgens voorschrift, via de Voorzitter. Door de slechte
akoestiek in de oude vergaderzaal was een spreekgestoelte nodig, omdat
anders de stenografische dienst helemaal niet meer verstond waarover de
Kamerleden het hadden. Dit werd maar node toegestaan, pas vanaf 1888. 

Emotionaliteit hoorde niet tot het aanvaarde repertoire dat bij deze
waardigheid paste. Er ontstond een traditie van ‘zakelijkheid’ in
bewoordingen en toon en daarmee een bewust afzetten tegen expressiever
retorica zoals die van Kuyper of Troelstra, laat staan van de
opvliegende sociaal-democraat H. Schaper. 

Dat sloot een enkele tirade niet uit, bij voorbeeld om het taboe op
directe belangenbehartiging in stand te houden. Thorbecke zelf, maar ook
zijn politieke verwant Dullert, ging ongehoord te keer tegen de
toenmalige premier F.A. van Hall toen die erin slaagde de liberale
stemmen voor zijn spoorwegwet te krijgen. Stemmen die lijnrecht ingingen
tegen liberale principes maar die niettemin moesten worden gegeven,
wilden de liberale heren de volgende verkiezing in hun district
overleven. 

Tegenover de saaie zakelijkheid van de parlementaire retoriek, zo stelde
al de latere liberaal Sam. van Houten, stond ‘het recht om niet te
luisteren’. Wat wij nu beschouwen als het ‘recht’ te
interrumperen, is veel meer bij toeval ontstaan en geaccepteerd geraakt
dan dat dit van meet af aan de bedoeling was. Erg onbeleefd immers:
elkaar in de rede vallen.

[3] Het volledige bewijs ervoor ontbreekt nog – daarvoor is meer
kennis nodig van de ontwikkelingen tussen 1870 en 1910, een sterk
vormende periode in ons parlementaire stelsel – maar ik kan mij niet
aan de indruk onttrekken, dat vijftig jaar katholiek voorzitterschap
(1920 – 1972) van de Tweede Kamer een verregaande invloed heeft
uitgeoefend op wat in de Kamer tot de dag van vandaag wel en niet is
toegestaan. “Stijlvol tot in de onderdeelen”, zo proclameerde Ruijs
bij zijn aantreden als Kamervoorzitter; tot in het preutse is dat
gehandhaafd door zijn opvolgers, van wie de laatste, Frans-Joseph van
Thiel, nog de meest coulante is geweest. Door ruim een halve eeuw
katholiek voorzitterschap is ook voeding gegeven aan het idee dat, juist
in een democratie, het parlement in zijn doen en laten en in zijn
gebruik van de taal ‘het goede voorbeeld’ zou moeten geven. De vraag
is of dat daadwerkelijk de taak van de volksvertegenwoordiging is. 

Overigens, zulke bijna preutse ordehandhaving riep natuurlijk
tegendraads gedrag op en listige pogingen de straffe hand van de
Voorzitter te ontgaan. Des te groter immers het succes bij de minder
subtiel uitgevallen kiezers. De communist Marcus Bakker heeft er in zijn
memoires, als het ware breed grijnzend, over verhaald. Tussen de beide
wereldoorlogen had de Voorzitter uitgesproken moeilijke tijden dankzij
het meer dan expressieve optreden van communisten en
radicaal-socialisten enerzijds en fascisten en nationaal-socialisten
anderzijds. Hun optreden belastte de orde overigens te meer, omdat zij
ook in het parlement de democratie beoogden te ondermijnen. D. Hans mag
hebben gevonden dat de Voorzitter geen al te moeilijke taak had, hij
schreef over de tijd rond 1910. De Voorzitters van de jaren dertig en
veertig hadden het heel wat moeilijker. Mevrouw Verbeet is niet de
eerste Kamervoorzitter voor wie het ambt af en toe ingewikkeld is.

[4] Dat de parlementaire orde een uitgesproken politieke orde is, blijkt
uit de wijze waarop nieuwe Kamerleden, die het complex aan regels en
mores niet helemaal (willen) begrijpen, als foeten door hun oudere
collegae worden behandeld. In de negentiende eeuw zijn daar al de nodige
voorbeelden van te vinden: Kuyper werd in zijn eerste periode ongeveer
weggepest; hetzelfde werd, vergeefs, geprobeerd bij de priester
Schaepman (een priester in het parlement, dat kon toch niet?) en ietwat
emotionele Kamerleden als Keuchenius en Haffmans. Aan dat soort
ontgroening deed Thorbecke ijverig mee, als hem dat zo uitkwam.

[5] Daarnaast is er natuurlijk het opportunisme, vroeger en nu, van
degenen die zich graag identificeren met de parlementaire mores en de
zogenaamde consensus daarover. Huidige leden geven grif toe dat zij ook
de middelen van de expressieve politiek opzoeken, als dat publicitair zo
uitkomt, al was het maar onder het motto: wij kunnen nu eenmaal niet
achterblijven. Beroemd is het voorbeeld van Marcel van Dam met zijn
uitdrukking in 1983 dat de kiezers door het kabinet-Lubbers werden
‘belubberd’. De premier toonde zich verontwaardigd en verkreeg
daarvoor het applaus van zijn politieke vrienden in de Kamer, waarop Van
Dam opperde benieuwd te zijn voor wie de kiezers zouden applaudisseren.

[6] De depolitisering van de omgangsvormen en vooral de meer recente
‘technocratisering’ van de parlementaire werkwijze, door Van Thiel
vanaf 1963 ingezet, hebben een aantal voordelen gehad: de vervanging van
afdelingen door vaste commissies en, na hun openbaarmaking, het vergrote
gewicht van de commissies hebben het parlement versterkt. Nadeel daarvan
is de verambtelijking van het parlementaire werk geweest, tot in de
plenaire vergadering. Zoals oud-voorzitter Dolman ooit heeft opgemerkt:
in de Kamer worden ambtelijke nota’s voorgelezen, vaak met
tussenkopjes en al. Kamerleden zochten prestige te winnen, niet bij het
publiek of bij de minister, maar bij zijn deskundige ambtenaren. Het is
wel zeker dat de volksvertegenwoordiging niet daarvoor is opgericht.

Nog een nadeel: een combinatie van zucht tot efficiency en opgejaagd
worden door de media heeft schade toegebracht aan de betekenis van het
proces van wetgeving. Wetgeving is niet alleen en misschien zelfs niet
in de eerste plaats belangrijk door haar resultaat. Het proces ontleent
zijn belang ook aan de omstandigheid dat het de ergste opwinding uit de
actualiteit haalt, het vraagstuk van zijn haast ontdoet. Wetgeven is in
hoge mate, als het goed is tenminste, ‘onthaasten’ en daarmee
pacificeren. Voor een Kamer die voornamelijk en ten dele noodgedwongen
uit sprinters bestaat, gelet op de voortdurende wisseling van leden, is
dit lange-afstandslopen erg lastig geworden. De Kamerleden zijn liever
elke dag ‘verbijsterd’, ‘geschokt’ en ‘hoogst onaangenaam
verrast’. De negentiende eeuw telde wellicht te veel bedaagde juristen
in de Tweede Kamer; de huidige telt er te weinig.

Daarmee zijn wij terug in het heden. 

[4] ‘Een geprikkeld staatslichaam’: kwalen en hun oplossing 

Kritiek op het parlement en zijn functioneren is van alle tijden, dat
staat wel vast. Dat geldt voor de leden van de Tweede Kamer zelf en voor
de geïnteresseerde buitenwacht, de vaste commentatoren voorop. In de
negentiende eeuw sprak parlementair geschiedschrijver en Eerste
Kamerlid, W.J. van Welderen baron Rengers al over de motie als over
‘deze veeltijds onbekookte gevoelsuiting van een geprikkeld
staatslichaam’. Dit, nadat in 1866 bij de begrotingsbehandeling van
Koloniën, de Tweede Kamer was geconfronteerd met vier moties, tevens de
enige vier van dat parlementaire jaar. Behoedzaamheid met hedendaagse
kritiek is dus wel op haar plaats. 

Dat neemt niet weg dat de Kamerleden elkaar vandaag lichtelijk in de weg
zitten en dat de waarnemer daar met enige verontrusting naar kijkt. Aan
de ene kant zijn er het politieke activisme en soms zelfs ontregeling
van het parlementaire werk die irriteren en waardoor de orde
gepolitiseerd is geraakt. Aan de andere kant staat het ambtelijk
gedetailleerde optreden, vaak nauwelijks minder activistisch, van een
technocratisch ingestelde meerderheid. Daar wordt weer niet of
onvoldoende gezien, dat politiek niet alleen een kwestie is van
resultaat maar ook van expressie.

Maar vooral: men kan overal te veel van krijgen. Door een overmaat aan
moties, VAO’s, spoeddebatten en vragen komt om te beginnen de
resultaatgerichte effectiviteit in het gedrang. De veelheid van gebruik
maakt parlementaire instrumenten bot, gelet op de groeiende arrogantie
en soms onbehouwenheid van ministers en staatssecretarissen, die geen
reden meer hebben om bang te zijn van de Kamer. Daardoor lijdt de Tweede
Kamer en elk van haar fracties ernstig verlies van gezag. 

Wie behoefte heeft de expressieve kant van de politiek tot zijn recht te
laten komen – daar is op zichzelf alle reden toe – is ermee gediend
dat zijn expressie ook wordt gezien en gehoord. Als dat niet of
onvoldoende gebeurt, omdat alles verdwijnt in het teveel, moet dat
evenzeer te denken geven. 

Om het wat onheus uit te drukken: het huidige gebruik van parlementaire
invloedsmiddelen heeft veel weg van het afschieten van een schot hagel.
Het meeste gaat er naast, maar je hoopt dat tenminste één of twee
kogeltjes raak zijn: raak bij de opgewonden geraakte minister en/of raak
bij snel opgewonden media. Het ontgaat echter ministers noch media dat
de meeste kogeltjes ernaast zijn. Alleen de Handelingen zullen er
melding van maken en verder niemand. Ook dat is niet bevorderlijk voor
status en autoriteit van het parlement, evenmin van elk van de eraan
deelnemende politieke groeperingen.

Expressieve partijen zoals de SP, PVV en Partij van de Dieren zijn geen
CPN of NSB, die de democratie verwierpen en daarom het parlementaire
werk doelbewust ontregelden en het tegelijk gebruikten als hun podium
van propaganda. Alle partijen in de Kamer verwachten iets van de
democratie en van hun werk in het parlement, al zullen vooral PVV en
PvdD geen overdreven illusies hebben over hun overtuigingskracht bij
andere fracties. Hun expressiviteit heeft natuurlijk iets te maken met
gebrek aan overtuigingskracht in het parlement en de hoop, de kiezer wel
te kunnen overtuigen, zoals dat eerder de SP blijkbaar aardig is gelukt.
Ook voor deze partijen is effectiviteit, zij het een andere dan die van
coalitiepartijen, uiteindelijk beslissend. Zelfs ‘martelaarschap’,
als een fractie daarop uit is, heeft pas zin als het publiekelijk wordt
opgemerkt. 

Ook expressieve politiek is derhalve gebaat bij zuinigheid, zoals dat
ook geldt voor de resultaatgerichte politiek. Beide ‘stromingen’
lijden nu onder elkaars teveel aan gebruik van parlementaire middelen,
wat leidt tot ongeïnteresseerdheid bij media en tot cynisme onder de
bevolking over ‘Haags gedoe’. Dat wordt er niet beter op als
Kamerleden zelf publiekelijk over ‘Haags gedoe’ en ‘geneuzel’
gaan klagen. Dan is het tijd voor ‘bezuiniging’: niet met behulp van
dwangmiddelen zoals reglementswijzigingen en waarschijnlijk ook niet
door elkaar een gedragscode op te dringen. Het moet van andere
benaderingen komen. 

Al zou het geen kwaad kunnen als onderzoek zou worden gedaan naar de
vraag of de grote reglementswijziging van 1993 haar houdbaarheidsdatum
niet is genaderd. Het gedoe met het VAO, het in plenair debat brengen
van verslagen van Algemene Overleggen, wijst op slijtageverschijnselen
die tot nader beraad uitnodigen. De redding van het parlement mag er
echter niet van worden verwacht.

Mijn suggestie zou zijn het in de volgende richting te zoeken. 

[1] Alles begint ermee dat fracties en individuele leden van elkaar
aanvaarden dat zij verschillend denken over de taak van de
volksvertegenwoordiging; dat het niet slechts gaat om ‘acting for’
en beleidsresultaten boeken, maar dat er een legitieme plaats is voor
‘standing for’ in het parlement. De Duitse Bondsdag heeft het
opgelost door een expliciete indeling van zijn werk in het
‘Arbeitsparlament’, dat zich vooral manifesteert in commissies, die
in Berlijn meer tijd en ruimte krijgen dan bij ons, en het
‘Redeparlament’, hoofdzakelijk plenair vergaderend, waar vooral de
politieke expressie de ruimte krijgt, maar dan ook bij alle fracties,
groot en klein. De ontwikkeling in het Britse Lagerhuis gaat overigens
in dezelfde richting: politiek rumoer in de plenaire vergadering en
degelijk werk in select committees. Dat betekent dat commissies meer
tijd krijgen en wellicht meer bevoegdheden, maar dat zij hun werk ook zo
organiseren dat er voor ministers en staatssecretarissen geen
ontvluchten meer aan is. Zij mogen niet weg, voordat er behoorlijk
antwoord is gegeven. Dat zou pleiten voor (meer) vergaderdagen waarop
geen plenaire vergadering wordt gehouden maar louter
commissievergaderingen, zoals dat in de BRD ook het geval is. Heel
kleine fracties zullen hier moeite mee hebben, maar zij hebben het
volste recht te kiezen tussen wat zij zien als belangrijke en
onbelangrijke commissies.

[2] Ruimte vergroten voor commissies, onder andere om zonder
‘stress’ met vertegenwoordigers van het kabinet te spreken (in een
aantal commissies gaat dat ook uitstekend) zou beperking van de plenaire
vergadertijd met zich brengen. Daarmee wordt de expressieve politiek
niet afgeknepen, maar worden er grenzen in de tijd aan gesteld. Dat zou
een heilzame werking kunnen hebben, indien elke fractie beseft dat het
‘schot hagel’ niet alleen onprofessioneel is en schadelijk voor het
gezagvol opereren van de Tweede Kamer als geheel, maar, in het beeld van
het publiek, ook van elk fractie afzonderlijk. Naar goede Nederlandse
traditie zal de meerderheid minderheden, ook kleine, blijvend dienen te
ontzien: in commissies door ruim baan te geven aan kritische vragen en
in de plenaire vergadering aan het politieke getuigenis. 

Ruim baan geven is echter niet hetzelfde als zich laten gijzelen door
welke minderheid ook. Als fracties er een gewoonte van zouden gaan maken
hun werk in de Kamercommissies niet of niet serieus meer te doen, is er
des te minder reden om deze te ontzien zodra zij, naar aanleiding van
een algemeen overleg, heropening van de discussie in de plenaire
vergadering vragen, bij voorbeeld om moties in te dienen. Als de
aanleiding voor aanvraag tot spoeddebat al te mager is, zou de nu
beleefde ‘solidariteit’ van collegae voor herziening in aanmerking
moeten komen. 

Voorts, als dertig leden om een spoeddebat vragen, betekent dat nog niet
dat alle honderdvijftig leden verplicht zijn eraan deel te nemen. Per
keer zouden de andere fracties moeten beslissen of zij mee zullen doen.
Dat heeft niets met boycot te maken, laat staan met een cordon
sanitaire, zoals in een nogal dom commentaar in NRC-Handelsblad onlangs
stond te lezen. (Daarin werd echter wel een pleidooi geleverd voor
afschaffing van de dertig-ledenregeling. En dat zou geen cordon
sanitaire zijn?) Het heeft alles te maken met het intelligent hanteren
van een eigen opvatting over het goede Kamerlidmaatschap zonder een
ander van zijn interpretatie te beroven, maar ook zonder zich erdoor te
laten vastzetten. Ook de meerderheid heeft recht op haar expressieve
politiek.

[4] Als het gaat om herindeling van tijd en aandacht, zou de Tweede
Kamer de bevolking een dienst bewijzen als zij zich veel intensiever zou
gaan bezighouden met de Europese regelgeving, zowel vóór de hoofdwas
als erna. 

Het is nog steeds erg jammer dat de Tweede Kamer zich het door de
liberale collega Ten Broeke voorgestelde parlementaire
behandelingsvoorbehoud uit handen heeft laten slaan. Het zou, beter dan
het aftreksel dat ervoor in de plaats is gekomen, de Kamer hebben
gestimuleerd om zich tijdig met voorgenomen Europese regelgeving te
bemoeien en dat niet over te laten aan het kabinet, of liever: aan
weinig gecontroleerde ambtenaren die op en neer reizen naar Brussel. Het
zou de Kamer eveneens stimuleren, zich niet alleen met de vraag naar de
subsidiariteit of evenredigheid te belasten (waarin het Verdrag van
Lissabon voorziet) maar ook met de Europese regelgeving in het algemeen.
Nationale parlementen zijn acteurs geworden op het Europese
wetgevingstoneel; dat toneel hoeven zij niet helemaal over te laten aan
ministers en staatssecretarissen, laat staan nationale ambtenaren. 

Ook achteraf zou de parlementaire bemoeienis sterker kunnen zijn. Niet
om nog eens de politieke verdiensten van een Europese richtlijn te
wegen, want dat heeft dan geen zin meer, maar wel om naar een paar
andere dingen te kijken. Bij voorbeeld, is de implementatiewetgeving wel
de best mogelijke of had het ook anders, eenvoudiger en beter
uitvoerbaar gekund? Of die andere bekende vraag: gaat het om de zuivere
implementatie van een richtlijn of is er weer een complete kerstboom met
eigen aanvullende voorschriften overheen gehangen? 

Zou het trouwens geen aanbeveling verdienen, van de regering te
verlangen dat wetsvoorstellen of concept-AMvB’s die uitvoering geven
aan een Europese richtlijn, op een aparte wijze worden genummerd, zoals
dat ook met koninkrijkswetgeving gebeurt? Zo ontstaat een heel eenvoudig
hulpmiddel om Kamerleden te alarmeren dat zij met Europese regelgeving
te maken hebben en dat hun bemoeienissen dus een ander karakter dienen
aan te nemen dan wanneer zij de gebruikelijke nationale wetgeving voor
hun neus krijgen. 

[4] De Europese regelproductie zal nog wel even op volle kracht
voortgaan, maar men mag aannemen dat in eigen land het besef is
doorgedrongen dat het niet meer automatisch een verdienste is om als
minister nieuwe wetgeving of beleidsnota’s op zijn of haar naam te
schrijven. Natuurlijk zal er behoefte blijven aan herziening van beleid
en regelgeving, maar men moet hopen dat het motto ‘presteren door
reguleren’ zijn beste tijd heeft gehad. De Tweede Kamer zou dit dan
ook niet meer van de regering moeten verlangen. Veel sturen en bijsturen
kan immers heel goed met de bestaande wetgeving. 

Dit besef zou ruimte verschaffen voor een laatste verschuiving van
aandacht die mij voor de Kamer wenselijk lijkt: die van productie naar
onderzoek; zo men wil, van medewetgeving naar systematische controle. De
Kamer blijkt immers in staat voortreffelijk onderzoek te doen naar de
uitwerking van overheidsbeleid. Zij stelt zichzelf eigenlijk nog te
weinig de vraag hoe de ‘zegeningen’ van de wet en het beleid bij de
bevolking zijn aangeland. Als zij dat wel zou doen, wordt er veel
opengebroken en komt er veel relevante informatie aan het licht. In de
meest recente jaren hebben Kamercommissies onder voorzitterschap van
Stef Blok, respectievelijk Adri Duivesteijn en Jeroen Dijsselbloem veel
gekwalificeerd werk verricht, al leidden hun producten natuurlijk ook
tot hartige discussie over de verdiensten ervan. Dit alles, zonder de
enquêtebevoegdheden te hoeven hanteren. Een intensieve belangstelling
voor de zegeningen van het overheidshandelen past bij uitstek bij een
kritische alsook constructieve vertegenwoordiging van het volk. Daarin
is zowel voor expressieve vormen van representatie als voor doelgerichte
aanpak alle ruimte. Het vereist wel heel hard en heel professioneel
werken. Dat mogen wij van onze volksvertegenwoordigers toch wel
verwachten? Ook hierbij valt trouwens te leren van het Britse Lagerhuis.

Dat de Tweede Kamer elke poging om bij regeerakkoord afbreuk te doen aan
deze hoofdtaak van het parlement, vierkant moet afwijzen, spreekt
vanzelf. Daar gaat een regeerakkoord niet over.

J.Th.J. van den Berg, 

emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit
Leiden en honorair hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit
Maastricht.

Literatuur:

Rudy Andeweg en Jacques Thomassen, Binnenhof van binnenuit. Tweede
Kamerleden over het functioneren van de democratie, Den Haag (ROB),
2007.

C.C. van Baalen e.a. (red.), Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2008.
Het feest van de democratie. Rituelen, symbolen en tradities, Amsterdam
2008.

J.Th.J. van den Berg, Parlementariërs in tijden van politieke
turbulentie, in: Kees Aarts e.a. (red.), Een verdeeld electoraat. De
Tweede Kamerverkiezingen van 2006, Utrecht 2007, 139 –164.

J.Th.J. van den Berg, Het parlement: één instelling, drie instituties,
in: Idem e.a. (red.), Het Parlement. Staatsrechtconferentie 2006,
Nijmegen 2007, 15 – 37.

Peter Bootsma en Carla Hoetink, Over lijken. Ontoelaatbaar taalgebruik
in de Tweede Kamer, Amsterdam 2006.

N. Cramer, Wandelingen door de Handelingen, ’s Gravenhage 1974.

J. Kooiman, Over de Kamer gesproken, ’s Gravenhage 1976.

M.P.C.M. van Schendelen e.a. (red.), ‘Leden van de
Staten-Generaal,…’.Kamerleden over de werking van het parlement,
’s Gravenhage 1981.

J.J.A. Thomassen e.a. (red.), De Geachte Afgevaardigde. Hoe Kamerleden
denken over het Nederlandse parlement, Muiderberg 1992.

Jouke Turpijn, Mannen van gezag. De uitvinding van de Tweede Kamer 1848
– 1888, Amsterdam 2008.

Henk te Velde, Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van
Thorbecke tot Den Uyl, Amsterdam 2002.

Koen Vossen, Vrij vissen in het Vondelpark. Kleine partijen in Nederland
1918 – 1940. 

     

 Dit essay vormt ‘work in progress’. Het is ten dele vrucht van een
tiental lunchgesprekken met leden van de Tweede Kamer, onder leiding van
oud-griffier mr. W.H. de Beaufort en samen met oud-lid van de Tweede
Kamer, G.J. Schutte gevoerd. Voor het vele dat ik van die gesprekken heb
geleerd ben ik de initiatiefneemster van deze gesprekken,
Kamervoorzitter Verbeet, maar ook alle deelnemers zeer veel dank
verschuldigd. Cijfermateriaal en uitvoerige annotatie heb ik bij dit
essay weggelaten. In een later stadium hoop ik het stuk te bewerken,
uitvoeriger toegelicht en voorzien van gedetailleerde bronvermelding.
Voor de geïnteresseerde lezer geef ik aan het einde een overzicht van
recente, belangwekkende literatuur over de hier besproken thema’s.

( VAO staat voor Verslag Algemeen Overleg. Het betreft de plenaire
afronding van een eerder gevoerd algemeen overleg in commissieverband.
Het debat heeft de vorm van een tweeminutendebat (artikel 44a Reglement
van Orde), bedoeld om moties te kunnen indienen.

 Hannah Pitkin, The Concept of Representation, in: H.F. Pitkin (ed.),
Representation, New York 1969, 1 – 23.

 De Griffier van de Tweede Kamer is, ten onrechte, nog nimmer voorwerp
geweest van deugdelijk wetenschappelijk onderzoek. Zijn/haar functie in
de parlementaire orde dreigt daardoor te worden onderschat.

 Manfred G. Schmidt, Das Politische System Deutschlands. Institutionen,
Willensbildung und Politikfelder, München 2007, 150 – 151.

 Frank Vermeulen, Codex Parlementarius versus de terugkeer van de
politiek, in: NRC-Handelsblad, 21 november 2008.

 L.F.M. Verhey, De zwoegers uit het vooronder. Over ambtelijke
taakuitoefening, ministeriële verantwoordelijkheid en parlementaire
controle, (oratie UM), Deventer 2001.

 PAGE    

 PAGE   1