Preview document (🔗 origineel)

---

Onderzoek naar de invoering van competentiegerichte kwalificatiedossiers
in het mbo

Deelonderzoek A: het beleidsproces

Rapportage

Februari 2009

Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven

09-BOR-N-014

Gert Jan de Vries



Inhoudsopgave

  TOC \o "1-4" \h \z \u    HYPERLINK \l "_Toc221363238"  0.	Samenvatting
  PAGEREF _Toc221363238 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363239"  1.	Inleiding op het onderzoek	  PAGEREF
_Toc221363239 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363240"  1.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc221363240 \h
 3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363241"  1.2	Doelstelling, probleemstelling en
onderzoeksvragen	  PAGEREF _Toc221363241 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363242"  1.3	Onderzoeksaanpak	  PAGEREF
_Toc221363242 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363243"  1.4	Opzet van het rapport	  PAGEREF
_Toc221363243 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363244"  2.	Beleidsgeschiedenis van de invoering
van het competentiegericht onderwijs	  PAGEREF _Toc221363244 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363245"  2.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc221363245 \h
 3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363246"  2.2	Wat is competentiegericht onderwijs?
  PAGEREF _Toc221363246 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363247"  2.2.1	Algemeen	  PAGEREF _Toc221363247
\h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363248"  2.2.2	Competentiegericht onderwijs in
het MBO: opzet	  PAGEREF _Toc221363248 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363249"  2.2.2.1	Begrippen	  PAGEREF
_Toc221363249 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363250"  2.2.2.2	Totstandkoming van
competentiegerichte kwalificatiedossiers	  PAGEREF _Toc221363250 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363251"  2.3	Voorgeschiedenis van het
competentiegericht beroepsonderwijs (1981-1999)	  PAGEREF _Toc221363251
\h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363252"  2.4	Naar competentiegericht onderwijs
(1999-2004)	  PAGEREF _Toc221363252 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363253"  2.5	Invoering van competentiegericht
onderwijs (2004-2008)	  PAGEREF _Toc221363253 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363254"  2.5.1	Invoering: opzet en organisatie	 
PAGEREF _Toc221363254 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363255"  2.5.2	Invoering: weerbarstige praktijk	 
PAGEREF _Toc221363255 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363256"  2.5.3	Bijsturing	  PAGEREF _Toc221363256
\h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363257"  2.6	Stand van zaken (2008-2009)	 
PAGEREF _Toc221363257 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363258"  3.	Bevindingen: vergelijking met
toetsingskader CPOO	  PAGEREF _Toc221363258 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363259"  3.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc221363259 \h
 3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363260"  3.2	Wetenschappelijk onderzoek en het
cgo	  PAGEREF _Toc221363260 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363261"  3.3	Draagvlak voor het cgo bij
betrokkenen	  PAGEREF _Toc221363261 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363262"  3.4	Noodzaak invoering helder
aantoonbaar?	  PAGEREF _Toc221363262 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363263"  3.5	Evaluatie eindtermen	  PAGEREF
_Toc221363263 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363264"  3.6	Beleidsalternatieven	  PAGEREF
_Toc221363264 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363265"  3.7	Neveneffecten en samenhang met
overig beleid	  PAGEREF _Toc221363265 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363266"  3.8	Experimenten en (wetenschappelijke)
validatie	  PAGEREF _Toc221363266 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363267"  3.9	Positionering uitvoeringsorganisatie
  PAGEREF _Toc221363267 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363268"  3.10	Evaluatie en bijsturing lopende
beleidsproces	  PAGEREF _Toc221363268 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363269"  4.	Beantwoording onderzoeksvraag en
slotbeschouwing	  PAGEREF _Toc221363269 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363270"  4.1	Inleiding	  PAGEREF _Toc221363270 \h
 3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363271"  4.2	De kwaliteit van het beleidsproces	 
PAGEREF _Toc221363271 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363272"  4.2.1	Regievoering en toezicht	  PAGEREF
_Toc221363272 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363273"  4.2.2	Afstemming tussen betrokkenen bij
de invoering	  PAGEREF _Toc221363273 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363274"  4.2.3	Besef van de context waarbinnen
vernieuwing plaatsvindt	  PAGEREF _Toc221363274 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363275"  5.	Bijlagen	  PAGEREF _Toc221363275 \h 
3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363276"  5.1	Geïnterviewde personen	  PAGEREF
_Toc221363276 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc221363277"  5.2	Literatuur	  PAGEREF _Toc221363277
\h  3  

 0.	Samenvatting

In dit deelonderzoek is een reconstructie gemaakt van het beleidsproces
rondom de invoering van het competentiegericht onderwijs (cgo) in het
middelbaar beroepsonderwijs (mbo). Op basis van deze reconstructie is de
kwaliteit van dat proces beoordeeld. Die beoordeling is gedaan aan de
hand van het toetsingskader voor onderwijsvernieuwingen zoals dat door
de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (CPOO, verder
te noemen Commissie Dijsselbloem) is ontwikkeld.

De reconstructie (opgetekend in hoofdstuk 2) laat zien dat er steun
bestond en bestaat voor invoering van cgo. Onderwijsinstellingen,
bedrijfsleven, adviserende instellingen en overheid zijn positief over
"een wending naar competenties". Tegelijkertijd is zichtbaar, dat het
proces lang gedomineerd is door - discussie binnen en tussen - de
vertegenwoordigende koepels van onderwijsinstellingen en bedrijfsleven.
Degenen die met het cgo aan de slag zullen moeten, blijven lang buiten
beeld en voelen zich ook minder betrokken bij het beleidvormende proces.


Dat implementatieproces verloopt vanaf het begin stroef. Afstemming
binnen het zogenoemde gemeenschappelijk procesmanagement is moeizaam.
Daarin moeten de koepel van onderwijsinstellingen (de MBO Raad en
Paepon) en de koepel van georganiseerd bedrijfsleven (Colo) samen zorg
dragen voor een goede invoering van het cgo. Vanuit de begeleidende
Stuurgroep wordt het proces niet geregisseerd en wordt ook niet
bijgestuurd. Het ministerie van OCW houdt zich ook goeddeels afzijdig.
De staatssecretaris ziet haar verantwoordelijkheid vooral in het
aanbrengen van goede juridische en financiële randvoorwaarden: een
stelselverantwoordelijkheid. 

Onderzoek door de Inspectie voor het Onderwijs en door Bureau Berenschot
(in opdracht van de staatssecretaris van OCW) brengt de tekortkomingen
in het implementatieproces duidelijk naar voren. In beide onderzoeken
wordt zeer kritisch geoordeeld over de kwaliteit van het beleidsproces,
in het bijzonder het gemeenschappelijk procesmanagement en de rol van de
Stuurgroep.

De staatssecretaris grijpt vervolgens, in 2007, in het
implementatieproces rondom cgo in. De bestaande implementatiestructuur
wordt opgeheven. De staatssecretaris van OCW neemt zelf ook een actieve
rol in het proces. MBO 2010 wordt, onder formele verantwoordelijkheid
van de staatssecretaris, ingesteld om onderwijsinstellingen vraaggericht
te ondersteunen bij de invoering van het cgo. De staatssecretaris vraagt
daartoe de onderwijsinstellingen hun invoeringsplannen aan haar voor te
leggen. Een coördinatiepunt dat formeel onder OCW valt maar in de
praktijk onafhankelijk opereert, beoordeelt de onder
verantwoordelijkheid van Colo opgestelde kwalificatiedossiers. En
tenslotte wordt de landelijke invoering van cgo opgeschoven van 2008
naar 2010. 

In hoofdstuk 3 is dit proces gelegd naast de criteria zoals die zijn
neergelegd in het toetsingskader van de Commissie Dijsselbloem. We
stellen vast dat op belangrijke onderdelen het proces niet voldoet aan
die criteria:

Aan invoering van het cgo ligt geen wetenschappelijk onderzoek ten
grondslag;

Het draagvlak onder docenten en studenten, degenen die met cgo aan de
slag moeten, is op zijn minst niet eenduidig;

Het op eindtermen gerichte onderwijs is niet systematisch geëvalueerd;

Er zijn geen beleidsalternatieven overwogen;

Neveneffecten en samenhang met overig beleid zijn niet goed onderzocht;

Hoewel thans een experimenteerfase geldt voor het cgo, moet die meer
opgevat worden als een proces van geleidelijke invoering, dan als een
proces van wetenschappelijke validatie;

De uitvoeringsorganisatie was aanvankelijk onduidelijk gepositioneerd.
Rollen en verantwoordelijkheden waren tot 2007 onduidelijk verdeeld.

Op basis van deze beoordeling zouden we moeten concluderen, dat de
kwaliteit van het beleidsproces in kwalitatieve zin ernstig tekort
schiet. Tegelijkertijd behoeft deze negatieve beoordeling nuancering.
Een te rigide toepassing van het toetsingskader van de Commissie
Dijsselbloem ontneemt het zicht op positieve en verbeterde aspecten die
het proces evenzeer kenmerken:

Uit veel (ouder) onderzoek en advies, hoewel doorgaans niet
wetenschappelijk van karakter, was gebleken dat de aansluiting tussen
beroepsonderwijs en arbeidsmarkt tekort schoot, en dat het op eindtermen
gerichte onderwijs daarbij niet hielp;

Onder (georganiseerde) betrokkenen bestond draagvlak voor invoering van
het cgo;

De experimenteerfase biedt ruimte voor aanpassingen in het cgo en de
wijze waarop dat wordt ingevoerd;

Er is thans meer aandacht voor het gehele complex aan veranderingen in
het mbo (‘herontwerp mbo’) dan voorheen, het cgo wordt niet (meer)
als doel op zich maar als middel opgevat;

De uitvoeringsorganisatie, als we die opvatten als het geheel van bij de
invoering van het cgo betrokken actoren en hun onderlinge relaties, is
sinds 2007 beter gepositioneerd dan voorheen.

In hoofdstuk 4 presenteren wij tenslotte een drietal meer algemene
verklaringen die kunnen helpen bij het inzicht in de vraag waarom
relatief complexe processen als de invoering van het cgo vaak stroef
verlopen. Die verklaringen ontlenen we aan de reconstructie zoals die in
dit onderzoek is gepresenteerd. Er blijkt sprake te zijn van

Een gebrek aan eenduidige regie over en toezicht (bijvoorbeeld door de
bewindspersoon) op beleidvorming en implementatie;

Een gebrekkige afstemming tussen bij de beleidvoering betrokken actoren;

Een gebrekkig besef van de (beleidsmatige, organisatorische en
onderwijsinhoudelijke) context waarbinnen de invoering van het cgo zijn
beslag moet krijgen.

Meer aandacht voor dergelijke, niet altijd grijpbare, factoren kan
helpen bij een effectieve en door betrokkenen gedragen
beleidsimplementatie. 

Inleiding op het onderzoek

Inleiding

In 2004 is gestart met ‘het herontwerp mbo’, ter voorbereiding op
een grootschalige vernieuwing van middelbaar beroepsonderwijs (mbo).
Daarbij gaat het in de eerste plaats om de invoering van nieuwe
kwalificatiedossiers, die naast kennis en vaardigheden ook competenties
bevatten. Competenties kunnen worden gedefinieerd als ‘bewezen
vermogens om kennis, vaardigheden en persoonlijke, sociale en/of
methodologische capaciteiten te gebruiken bij werk of studie en voor
professionele en/of persoonlijke ontwikkeling’. Daarbij speelt de
vraag in hoeverre de invoering van de competentiegerichte
kwalificatiedossiers (‘het wat’) voldoende ruimte laat voor de keuze
van de didactische vormgeving van het onderwijs (‘het hoe’). Sinds
2004 is een aantal scholen voor middelbaar beroepsonderwijs met de
kwalificatiedossiers aan het experimenteren. Op basis van de resultaten
van de experimenten is het kabinet voornemens om op 1 augustus 2010 over
te gaan tot landelijke invoering van de nieuwe kwalificatiedossiers in
het mbo. 

Om te komen tot een weloverwogen beslissing over de invoering van
kwalificatiedossiers heeft de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (vaste commissie OCW) voorgesteld om na te gaan of dit
vernieuwingsproces voldoet aan de eisen zoals verwoord in het
toetsingskader en de uitvoeringstoets van de Commissie Parlementair
Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (verder te noemen: ‘Commissie
Dijsselbloem’) in haar eindrapport ‘Tijd voor Onderwijs’. Het
toetsingskader biedt de Kamer houvast bij de beoordeling van de
invoering en de uitvoeringstoets vormt voor de Kamer het sluitstuk van
het wetgevingsproces ten aanzien van de invoering van de
kwalificatiedossiers in het mbo.

Een uit de vaste commissie OCW gevormde werkgroep heeft een
onderzoeksvoorstel geformuleerd, ondersteund door het Bureau Onderzoek
en Rijksuitgaven (BOR) en de staf van de vaste commissie OCW. Het
onderzoek bestaat uit een viertal deelonderzoeken, te weten:

Een onderzoek naar het beleidsproces

Internationaal vergelijkend onderzoek naar kwalificatiedossiers

Een onderzoek naar de randvoorwaarden geld, tijd en expertise

Een draagvlakonderzoek 

Met het onderzoek wordt beoogd de Tweede Kamer informatie te verstrekken
waarmee zij de invoering van de nieuwe kwalificatiedossiers in het mbo
kan beoordelen en in het verdere traject tot weloverwogen beslissingen
kan komen, onder meer over de wetgeving die het sluitstuk vormt van de
invoering van het competentiegericht onderwijs (cgo). 

Hoewel inmiddels de staatssecretaris van OCW op verzoek van de vaste
commissie OCW het toetsingskader van de Commissie Dijsselbloem heeft
ingevuld, biedt dit de Kamer naar haar oordeel niet voldoende houvast
bij de beoordeling van de invoering van de nieuwe kwalificatiedossiers
in het mbo. Vooral op het terrein van randvoorwaarden en draagvlak
bestaat behoefte aan nader onderzoek. Daarnaast wil de Kamer conform de
aanbevelingen van de Commissie Dijsselbloem een onafhankelijke
uitvoeringstoets laten verrichten. Op die manier wil de Kamer zichtbaar
maken dat zij geleerd heeft van het verleden en de aanbevelingen ter
harte neemt.

Deelonderzoek (A) is uitgevoerd door het BOR. Deelonderzoek (B) is
uitgevoerd door bureau Kenniscentrum Beroepsonderwijs arbeidsmarkt
(KBA). Deelonderzoek (C) is uitgevoerd door het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven (IOO). Deelonderzoek (D) is uitgevoerd door bureau
Regioplan.

 

Deze rapportage beslaat het deelonderzoek A, een analyse van het
beleidsproces, en is uitgevoerd door het Bureau Onderzoek en
Rijksuitgaven van de Tweede Kamer. 

Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen

In dit deelonderzoek wordt ingegaan op het beleidsproces ten aanzien van
de ontwikkeling en invoering van de kwalificatiedossiers in het mbo.
Daarbij staat de volgende hoofdvraag centraal:

In hoeverre zijn de verschillende fasen in het beleidsproces
(voorbereiding, opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie)
rondom de ontwikkeling en invoering van competentiegerichte
kwalificatiedossiers op een goede manier doorlopen?

De kwaliteit van het beleidsproces (wat is ‘goed’?) beoordelen we op
basis van het toetsingskader zoals dat is opgesteld door de Commissie
Dijsselbloem. Op basis van de negen belangrijkste criteria uit dat
toetsingskader kunnen de volgende onderzoeksvragen worden geformuleerd: 

Bestaat er (internationaal) wetenschappelijk onderzoek op het gebied van
kwalificatiedossiers in het mbo (inclusief cgo)?

Zo ja, wat zijn de uitkomsten van dat onderzoek, en in hoeverre zijn die
uitkomsten gebruikt in het beleidvormingsproces?

In hoeverre is nagegaan of er draagvlak is voor de invoering van de
kwalificatiedossiers in het mbo? 

In hoeverre is er aangetoond dat invoering van kwalificatiedossiers in
het mbo noodzakelijk was?

Is er een evaluatie beschikbaar van de oude eindtermen?

Zo ja, wat was daar de uitkomst van, en in hoeverre is die uitkomst
gebruikt in het beleidvormingsproces?

Welke beleidsalternatieven zijn overwogen en gekozen en hoe wordt een en
ander onderbouwd? 

Zijn neveneffecten en samenhang met overig beleid, zoals de naleving van
de 850-urennorm, het toezicht, het wel/niet centraliseren van examens,
het Europese Kwalificatiekader, in beeld gebracht en betrokken bij de
verdere uitwerking van het beleid?

In hoeverre is/wordt er (kleinschalig) geëxperimenteerd met de nieuwe
kwalificatiedossiers en hoe zijn de resultaten van de experimenten
verwerkt in de huidige kwalificatiedossiers?

Is de uitvoeringsorganisatie ‘MBO 2010’ helder gepositioneerd? 

Op welke wijze is er voorzien in (tussentijdse) evaluaties en in
hoeverre worden deze betrokken bij het beleidsproces?

Onderzoeksaanpak

Dit deelonderzoek is uitgevoerd door het Bureau Onderzoek en
Rijksuitgaven (BOR) van de Tweede Kamer. In een eerste stap is een
chronologisch opgezette reconstructie van het beleidsproces gemaakt, op
basis van literatuurstudie en gesprekken met betrokkenen. In een bijlage
bij dit rapport is een overzicht, van gebruikte literatuur en van
betrokkenen met wie gesprekken zijn gevoerd, opgenomen. Op basis van die
reconstructie hebben we vervolgens de verschillende onderzoeksvragen
beantwoord. Onze antwoorden op de verschillende onderzoeksvragen stellen
we tegenover de antwoorden van de staatssecretaris van OCW op dezelfde
vragen, zoals die te herleiden zijn uit de brief van 3 juni 2008 . In
deze brief geeft de staatssecretaris aan hoe, in haar optiek, de
invoering van competentiegericht onderwijs zich verhoudt tot het
toetsingskader van de Commissie Dijsselbloem. Op basis daarvan zijn we
vervolgens nagegaan hoe de beantwoording van de staatssecretaris en de
bevindingen uit dit onderzoek zich tot elkaar verhouden, en welke
verklaringen, vooral indien deze afwijken, daarvoor aangevoerd kunnen
worden.

Zoals uit de vraagstelling valt op te maken, is de Tweede Kamer geen
onderzoeksobject in dit deelonderzoek. In materiële zin had en heeft de
Tweede Kamer ook geen rol in het beleidsvormende proces. Waar de formele
(besluitvormende) bevoegdheden en de controlerende taak van de Tweede
Kamer expliciet gevolgen hadden voor loop en richting van het proces in
de richting van invoering van cgo, zullen wij dit benoemen.   

Opzet van het rapport

Over dit onderzoek rapporteren wij als volgt.

In hoofdstuk 2 presenteren wij een reconstructie van het beleidsproces.
Die reconstructie wordt voorafgegaan door een korte introductie op het
concept ‘competentiegericht onderwijs’, bij wijze van
contextbepaling. 

In hoofdstuk 3 beantwoorden we de onderzoeksvragen bij dit onderzoek,
zodat een beeld ontstaat over de mate waarin het beleidsproces – op
basis van de uitkomsten in dit onderzoek – voldoet aan het
toetsingskader van de Commissie Dijsselbloem. De bevindingen uit dit
onderzoek plaatsen we tegenover de beantwoording door de
staatssecretaris van OCW in bovengenoemde brief. De verschillende
elementen uit het toetsingskader worden in aparte paragrafen behandeld.
Elke paragraaf begint met de relevante passage uit de brief van de
staatssecretaris van OCW. Vervolgens wordt aangegeven hoe het
toetsingscriterium door de CPOO is opgevat. Vervolgens presenteren we de
bevindingen zoals die naar voren komen uit dit onderzoek. 

In hoofdstuk 4 wordt dan de probleemstelling bij dit onderzoek, in
hoeverre zijn de verschillende fasen in het beleidsproces
(voorbereiding, opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie)
goed doorlopen t.a.v. de ontwikkeling en invoering van de
kwalificatiedossiers in het mbo? beantwoord. Die beantwoording zal dus
een waardering van het beleidsproces tot dusverre inhouden, door onze
bevindingen, die van de staatssecretaris van OCW en het toetsingskader
met elkaar te vergelijken.

Beleidsgeschiedenis van de invoering van het competentiegericht
onderwijs 

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het beleids- en
bestuurlijke proces rondom de ontwikkeling en invoering van het
competentiegerichte onderwijs. De reconstructie start met een korte
voorgeschiedenis. De discussie over de afstemming tussen
beroepsonderwijs en arbeidsmarkt is immers al lang gaande. De
reconstructie eindigt op het moment dat de Tweede Kamer, in het voorjaar
van 2008, besluit tot het doen uitvoeren van een onafhankelijk onderzoek
naar de invoering van het competentiegerichte onderwijs. De
reconstructie zal zich vooral richten op het politieke en bestuurlijke
proces rondom de invoering van cgo. De inhoud en de techniek van het
competentiegerichte onderwijs blijven daarbij voor het grootste deel
buiten beschouwing. Om het beleidsproces wel in een context te kunnen
plaatsen, volgt in § 2.2 een uiteenzetting over het begrip
competentiegericht onderwijs, en over de wijze waarop dat
competentiegerichte onderwijs in de Nederlandse context wordt
vormgegeven. 

Wat is competentiegericht onderwijs?

Algemeen

Competentiegericht onderwijs (cgo) is de invulling van het
beroepsonderwijs langs de lijnen van een competentiegerichte
kwalificatiestructuur. De kwalificatiestructuur vormt het geheel van
alle kwalificatiedossiers (het ‘wat’).

De wijze waarop deze kwalificatiedossiers omgezet worden in de
opleidingen aan instellingen (het ‘hoe’) is in principe aan die
onderwijsinstellingen zelf. De competenties horen wel altijd
uitgangspunt te zijn bij die didactische opzet.

Competentiegericht onderwijs laat zich het best omschrijven door het af
te zetten tegen het onderwijs dat is gericht op het (behalen van)
eindtermen. Zowel bij het begrip ‘eindtermen’ als bij
‘competenties’ wordt ervan uitgegaan dat leerlingen zich in een
bepaald beroep vakmanschap eigen maken. De nadruk bij eindtermen ligt
relatief sterk op het ontwikkelen van bepaalde (technische) vaardigheden
of handelingen, terwijl het bij de ontwikkeling van een competentie
vooral draait om responsiviteit: het kunnen aanpassen van het handelen
of de vaardigheden aan veranderende omstandigheden. De leerling moet dus
niet alleen zijn beroep in enge zin goed kunnen uitoefenen, maar moet
ook goed kunnen functioneren in de bredere context van een samenleving,
ook om zich voortdurend te kunnen ontwikkelen. Een competentie kan dus
worden opgevat als een combinatie van kennis, vaardigheden en houding,
op basis waarvan mensen in voorkomende situaties adequaat, gemotiveerd,
proces- en resultaatgericht kunnen handelen. Of, zoals één van de
kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (kbb) het formuleert:
‘Competentiegericht beroepsonderwijs betekent meer dan opleiden tot
vakdeskundigheid. Een competente beroepsbeoefenaar verricht namelijk
niet alleen handelingen volgens bepaalde methodes, maar stelt
bijvoorbeeld ook prioriteiten, bewaakt de voortgang van werkzaamheden,
speelt in op onverwachte situaties (…) en maakt zich zo nodig nieuwe
methodes eigen. Naast kennis en vaardigheden zijn daarvoor een juiste
attitude en het vermogen om mee te groeien met de ontwikkelingen in het
beroep onontbeerlijk’. Competenties, met andere woorden, worden pas
zichtbaar in gedrag dat past in een gegeven situatie. Het
competentiegerichte beroepsprofiel leidt op in de richting van
‘volleerd vakmanschap’, in tegenstelling tot het ‘beginnende
vakmanschap’, de (meer technische) vaardigheden die iemand beheerst
aan het einde van zijn of haar opleiding.  

Het beoordelen op basis van competenties is niet uniek voor het
onderwijs. Zowel in het bedrijfsleven als bij overheid letten werkgevers
bij werknemers steeds scherper op de aanwezigheid van competenties.
Sinds het einde van de vorige eeuw vormt het competentiemanagement een
steeds belangrijker onderdeel van het personeelsbeleid bij instellingen
en bedrijven. Het idee is dus dat onderwijsinstellingen met het
competentiegerichte onderwijs inspelen op de veranderende wensen vanuit
die organisaties. 

Competentiegericht onderwijs is geen didactisch concept, dat automatisch
leidt naar een bepaalde opzet van het onderwijs bij instellingen. De
basis van het competentiegerichte onderwijs vormen de
competentiegerichte kwalificatiestructuur met daarbinnen de
kwalificatiedossiers, waarin kennis, vaardigheden en competenties zijn
omschreven. Het is aan de instellingen zelf om te bepalen aan de hand
van welke onderwijsvormen deelnemers geïnstrueerd worden om die
competenties te kunnen beheersen. 

Competentiegericht onderwijs in het MBO: opzet

Hoe werken deze algemene principes nu uit in het competentiegerichte
onderwijs in het mbo? Om dat te doorgronden zijn drie begrippen van
belang: de kwalificatiestructuur, de kwalificatiedossiers en de
kwalificatieniveaus. Die begrippen worden hieronder beschreven en
verduidelijkt. Daarna beschrijven we kort hoe kwalificatiedossiers tot
stand komen. 

Begrippen

Kwalificatiestructuur

De Kwalificatiestructuur is een samenhangend geheel van kwalificaties
voor mbo-opleidingen die voor beroepen in specifieke sectoren
(bijvoorbeeld detailhandel, bouw, administratief werk) van betekenis
zijn. Thans wordt aan een competentiegerichte kwalificatiestructuur
gewerkt, die opleidt in de richting van een drievoudige kwalificering:
‘leren, loopbaan en burgerschap’. De kwalificatiestructuur dient in
deze drievoudige kwalificering te kunnen voorzien.

Kwalificatiedossiers

Kwalificatiedossiers worden ontwikkeld op basis van
beroepscompetentieprofielen. Elke beroepscategorie heeft een
competentieprofiel. De aard van de werkzaamheden bepaalt hoe dat profiel
eruit ziet. Vaste elementen in een kwalificatiedossier zijn de
kerntaken, werkprocessen, competenties en prestatie-indicatoren.
Kerntaken zijn de voor de uitoefening van een beroep kenmerkende taken,
doorgaans 2 tot 5. Een werkproces is een afgebakend geheel van
beroepsactiviteiten binnen een kerntaak. Om kerntaken en werkprocessen
op een goede manier te kunnen uitoefenen moet een deelnemer over
bepaalde competenties beschikken. Competenties zijn op te vatten als aan
bundeling van kennis, vaardigheden en houding. In de
kwalificatiedossiers wordt gewerkt met een vaste set van 25
standaardcompetenties. Om te kunnen beoordelen of een deelnemer de
gewenste competenties heeft verworven, wordt beoordeeld aan de hand van
prestatie-indicatoren. De prestatie-indicatoren beschrijven het gewenste
gedrag dat een beginnend beroepsbeoefenaar moet kunnen laten zien. 

De dossiers kennen een vast format:

In deel A wordt informatie gegeven over het beroep of cluster van
beroepen;

In deel B worden de relevante en herkenbare aspecten van de
beroepsuitoefening in de vorm van kerntaken en werkprocessen beschreven.
Die kerntaken en werkprocessen worden gekoppeld aan die competenties die
nodig zijn om de taken en processen succesvol te kunnen uitoefenen. Ook
worden in dit deel aan aantal wettelijke (beroeps)vereisten opgenomen;

Deel C is in feite een uitwerking van deel B. Het geeft uitwerking aan
de in deel B vastgelegde combinaties: per werkproces, per relevante
competentie door middel van een prestatie-indicator wordt aangegeven hoe
zichtbaar is dat een beroepsbeoefenaar succesvol is in het aanwenden van
een competentie, gebruikmakend van relevante vakkennis en vaardigheden.
Het deel C is vooral bedoeld als ondersteuning voor de scholen bij het
vertalen van beroepsbeschrijvingen in onderwijs; 

Deel D ten slotte bevat de verantwoording van de gemaakte keuzes (onder
meer door te verwijzen naar brondocumenten) en een agenda voor het
onderhoud en de innovatie van het dossier.

Illustratie: competentiegerichte kwalificatiestructuur Handel 2007-2008

Vier niveaus: van aankomend verkoopmedewerker (niveau 1) tot ondernemer
detailhandel (niveau 4);

Kwalificatiedossier verkoopspecialist (niveau 3): in deel A wordt een
beeld van beroepengroep ‘verkoopspecialist’ gegeven; ‘De kracht
van de verkoopspecialist zit in de specialistische assortimentskennis of
leidinggevende kwaliteiten (…).’

De verkoopspecialist heeft een aantal kerntaken, die worden uitgewerkt
in werkprocessen en bijbehorende competenties. Dit wordt in deel B
zichtbaar gemaakt: de verkoopspecialist moet onder meer de ontvangst en
verwerking van goederen verzorgen (kerntaak), daarbij moet hij leiding
geven aan medewerkers bij de ontvangst (werkproces). Om dat werkproces
op een goede manier te kunnen uitoefenen moet de verkoopspecialist over
een aantal specifieke competenties beschikken, bijvoorbeeld het kunnen
aansturen van mensen. Uiteindelijk resulteert dat in een matrix waarin
werkprocessen en competenties tegenover elkaar worden afgezet;

Deel C geeft dan een samenvatting van deel B: de kerntaak, het
werkproces, een omschrijving daarvan, gewenste resultaten van het
uitvoeren van het werkproces, de vereiste competenties en de daarbij
behorende kennis en vaardigheden.

Kwalificatieniveaus

Hierboven werd al gesproken over de (vier) verschillende niveaus binnen
het mbo. Een kwalificatieniveau is een aanduiding van het niveau van
beroepsuitoefening. Hoe hoger het niveau, des te groter de mate van
verantwoordelijkheid, complexiteit en zelfstandigheid. Dus om bij de
boven gegeven illustratie te blijven: een aankomend verkoopmedewerker in
de detailhandel opereert op niveau 1, terwijl een zelfstandige
ondernemer in de detailhandel moet kunnen functioneren op het hoogste,
vierde niveau.

De structurele basis van het cgo is een uniforme, maar wel complexe
basis. Iedere kwalificatie is langs uniforme lijnen opgebouwd. Een
kwalificatiedossier valt uiteen in een reeks van uitstromen, waaraan per
uitstroom weer meerdere kerntaken behoren. Bij elke kerntaak horen
vervolgens ook weer meerdere werkprocessen. Om die werkprocessen op een
goede manier te kunnen uitoefenen moet ten slotte een reeks van
competenties worden beheerst. Die complexiteit vertaalt zich dan ook in
de opzet van een geschikte didactische methodiek. Een goede
implementatie van het competentiegerichte onderwijs vergt het nodige van
de instellingen, de organisatie van het onderwijs en de inzet van
middelen. Dat wordt anderzijds gerelativeerd door de uniforme en
(daardoor) transparante opbouw van de kwalificatiedossiers. De
toepasbaarheid staat of valt met de uitwerking van de dossiers. 

Totstandkoming van competentiegerichte kwalificatiedossiers

Het proces van totstandkoming van competentiegerichte
kwalificatiedossiers is puntsgewijs als volgt te beschrijven: 

Kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (kbb’s), die doorgaans
één of meer branches vertegenwoordigen, stellen op basis van
beroepscompetentieprofielen kwalificatiedossiers samen, gebruikmakend
van een vast begrippenapparaat;

Paritaire commissies, waarin het georganiseerde bedrijfsleven en het
georganiseerde beroepsonderwijs periodiek samenkomen, beoordelen de
dossiers op basis van onder meer wettelijke vereisten, eisen die de
branche stelt en eerder gemaakte bestuurlijke afspraken;

De kwalificatiedossiers worden ter eindcontrole voorgelegd aan het
Coördinatiepunt (een van de branches en het onderwijs onafhankelijke
instantie, die rechtstreeks onder opdrachtgeverschap valt van het
ministerie van OCW). Het Coördinatiepunt controleert of de dossiers
voldoen aan de criteria die zijn opgenomen in het Toetsingkader, dat
eveneens door het ministerie is vastgesteld.

De minister van OCW stelt het kwalificatiedossier vast. 

De achterliggende gedachte bij dit aldus vormgegeven proces is, dat alle
relevante partijen (bedrijfsleven, kenniscentra, onderwijsinstellingen,
overheid) actief worden betrokken bij de totstandkoming en het onderhoud
van de kwalificatiedossiers. Daarmee is dus ook een min of meer sluitend
kwaliteitssysteem geborgd (vgl. Colo, 2006, p. 12). 

Zowel de procedure waarmee de kwalificatiedossiers tot stand komen
alsook de inhoud van die dossiers hebben in 2006 wijzigingen ondergaan,
volgend op kritiek vanuit bedrijfsleven en onderwijsinstellingen op de
kwaliteit van de “eerste lichting” van kwalificatiedossiers. We
komen hierop in § 2.5 terug. 

Voorgeschiedenis van het competentiegericht beroepsonderwijs (1981-1999)

De oorsprong van het streven om te komen tot een sterker op competenties
gericht beroepsonderwijs gaat terug tot het begin van de jaren tachtig.
In verschillende adviezen en overleggen werd geconstateerd, dat een
kloof bestond tussen de wensen van de arbeidsmarkt en de inhoud van het
beroepsonderwijs. Betrokkenen (overheden, instellingen, bedrijfsleven)
waren het erover eens, dat ook het bedrijfsleven formele
(mede-)zeggenschap zou moeten krijgen over het beroepsonderwijs, om zo
die kloof te verkleinen. Beroepsonderwijs moest een gezamenlijke
verantwoordelijkheid worden van overheid, onderwijs en bedrijfsleven
(ACOA, 2006, p. 17). 

In 1986 kwam het ministerie van OCW met een nota over
leerplanontwikkeling, ‘Beroepsprofiel- en leerplanontwikkeling
beroepsonderwijs’ voor het beroepsonderwijs. Leerplanontwikkeling zou
drie stappen moeten volgen:

het verzamelen van informatie in de beroepspraktijk, die wordt omgezet
in beroepsprofielen;

het vertalen van beroepsprofielen in landelijke profielen voor
beroepsopleidingen;

het vertalen van beroepsopleidingprofielen in leerplannen.

Deze methode zou bekend worden als de eindtermenprocedure. Bij het
vaststellen van eindtermen werden bedrijven en sociale partners
(werkgevers- en werknemersorganisaties) steeds nadrukkelijker betrokken.
Uiteindelijk kwamen in 1993 eindtermen voor het middelbaar
beroepsonderwijs tot stand, tegelijk met het van kracht worden van de
Wet Sectorvorming en Vernieuwing van het Middelbaar Beroepsonderwijs
(SVM-Wet). De SVM-Wet zou in 1996 overgaan in de Wet Educatie en
Beroepsonderwijs (WEB). Kern van de WEB was het samenbrengen van
opleidingen in het beroepsonderwijs in een samenhangende
kwalificatiestructuur, met opleidingsniveaus en leerwegen. Per
bedrijfstak of branche zouden eindtermen worden vastgesteld over datgene
wat deelnemers moeten kennen en kunnen om in aanmerking te komen voor
een diploma op een bepaald kwalificatieniveau. Via de
kwalificatiestructuur wordt dus bepaald wat het onderwijs dient te
realiseren, terwijl het hoe binnen zekere kaders aan de instellingen
wordt overgelaten. Onderwijsinstellingen zouden worden samengebracht in
een beperkt aantal regionale opleidingscentra, de ROC’s. Bedrijfsleven
en beroepsonderwijs zouden via de kbb’s intensief betrokken worden bij
de inrichting en inhoud van het beroepsonderwijs. 

Hoewel de komst van de WEB en de ROC’s algemeen werd gezien als een
verbetering, waar een positieve impuls van uit ging op de kwaliteit van
het beroepsonderwijs, was er ook veel kritiek. Die kritiek had
betrekking op de kwaliteit van het beroepsonderwijs in het algemeen. Het
onderwijssysteem aan veel ROC’s functioneerde volgens de Inspectie van
het Onderwijs op een ondermaats niveau. Dat aan veel van die
instellingen desondanks redelijk tot goed onderwijs werd gegeven, lag
niet aan het beleid van die instellingen.‘Voor een belangrijk deel is
dat te danken aan de inzet van docenten. Dat is op zich positief te
waarderen. De geleverde kwaliteit staat echter min of meer los van het
beleid van de instelling’ (Inspectie van het Onderwijs, 2001, p. 151).
De Onderwijsraad constateerde in een tussenevaluatie over de WEB tal van
knelpunten in de praktijk van het beroepsonderwijs. Eén van die
knelpunten betrof de kwalificatiestructuur. Die zou meer in termen van
competenties moeten worden geformuleerd (Onderwijsraad, 2001, p. 50).
Dat zou echter wel op een zorgvuldige manier moeten gebeuren. ‘Er zijn
veel actoren bij dit ontwikkelingstraject betrokken. Hierdoor is de kans
groot dat de eenduidigheid en de eenvoud van de structuren snel zoek
raken. Een krachtige, coördinerende en besluitvaardige rol van de
overheid is dan ook gewenst (…)’ (Onderwijsraad, 2001, p. 52). 

Eerder al hadden adviezen van de SER (‘Versterking Secundair
Beroepsonderwijs’ (1997)) en van de Onderwijsraad (‘Een leven lang
leren, in het bijzonder in de BVE-Sector. Advies’ (1998)) een impuls
gegeven tot een hernieuwde discussie over de gewenste (inhoudelijke)
aansluiting tussen onderwijs en bedrijfsleven. De SER betoonde zich een
warm voorstander van een landelijke, op competenties gebaseerde
kwalificatiestructuur. Wel vroeg de SER expliciet aandacht voor de
implementatie van een dergelijke kwalificatiestructuur. “De vormgeving
en praktische uitvoering van het proces zullen veel zorg en inspanning
vragen. Het kabinet en meer in het bijzonder de bewindslieden van OCW en
LNV, zullen erop toe moeten zien dat de gehanteerde uitgangspunten en
procedures leiden tot de gekozen onderwijsdoelen. De medewerking van
direct betrokkenen is daarvoor onmisbaar. Dat gaat echter niet altijd
vanzelf” (SER, 1997, p. 12).

De Adviescommissie Onderwijs en Arbeidsmarkt (ACOA) adviseerde in 1999
om de bestaande, op eindtermen gebaseerde, kwalificatiestructuur te
versterken door sterker in te zetten op ‘kerncompetenties’(ACOA,
1999).

Een wending naar competenties – ACOA, 1999

Het adviesrapport van de Adviescommissie Onderwijs en Arbeidsmarkt
(ACOA) ‘Een wending naar competenties’, uit 1999, wordt algemeen
beschouwd als startpunt van een ontwikkeling in de richting van
competentiegericht onderwijs. In het bestaande beroepsonderwijs werd
door de ACOA een aantal tekortkomingen geconstateerd:

een teveel aan kwalificaties; 

te weinig samenhang tussen de kwalificaties in de verschillende branches

de structuur is te weinig flexibel: de periode tussen een veranderende
opleidingsvraag en een nieuw aanbod is te lang;

de kwalificatiestructuur is vooral gericht op funderend onderwijs en te
weinig op na- en bijscholing van werknemers;

eindtermen zijn te eenzijdig gericht op (technische) kwalificaties en
niet op competenties in een bredere zin.

De ACOA adviseerde de structuur van de beroepsopleidingen te
flexibiliseren, het aantal opleidingen drastisch terug te brengen (van
700 tot ongeveer 140) en een grotere samenhang aan te brengen in de
kwalificatiestructuur. Die structuur zou ertoe moeten bijdragen, dat het
onderwijs beter zou aansluiten op de wensen van zowel de arbeidsmarkt
als die van de individuele deelnemer. Gebruikmaking van het concept
‘competenties’ zou daarbij volgens de ACOA nuttig kunnen zijn.”De
ACOA wijst erop dat het begrip competentie interessant is voor het
beroepsonderwijs omdat competenties zich kunnen verbreden, verdiepen en
verrijken. Competentie en leren zijn direct met elkaar verbonden”
(ACOA, 2006, p. 36). Competenties zijn iets dynamisch, ze veranderen in
de tijd en het blijvend beheersen van competenties vereist dan ook een
bereidheid om te blijven leren. 

Naar competentiegericht onderwijs (1999-2004)

Het advies van ACOA kwam niet uit het niets. Vanaf de invoering van de
WEB was er kritiek op de zogeheten eindtermenprocedure. Zo zouden de
eindtermen te statisch zijn en te weinig rekening houden met de dynamiek
op de arbeidsmarkt (verdringingsprocessen). Ook zouden ze te eenzijdig
gericht zijn op technisch-instrumentele kwalificaties en te weinig op
sociaal-communicatieve en participatieve aspecten van een opleiding. Ook
leidde de eindtermenprocedure tot een woud aan kwalificatiestructuren
(ongeveer 700) waar de opleidingsinstituten onvoldoende mee uit de
voeten konden. Het bedrijfsleven klaagde daarnaast dat onvoldoende werd
ingespeeld op de behoeften en dynamiek van de arbeidsmarkt. 

Het advies van ACOA was dus niet de enige, maar mogelijk wel de
belangrijkste aanleiding om te komen tot de ontwikkeling van een
kwalificatiestructuur die meer op competenties was gericht. Het advies
werd door de minister van OCW overgenomen. De minister was voorstander
van een beperking van het aantal beroepsopleidingen, en van het
ontkokeren van het beroepsonderwijs. Een competentiegerichte
kwalificatiestructuur paste daar naar het oordeel van de minister goed
in. De minister van OCW gaf in 2002 het COLO – de koepelorganisatie
van de verschillende kbb’s - opdracht om, in samenwerking met alle
betrokken partijen, ‘het competentiedenken in de praktijk uit te
testen (…). Duidelijk is thans dat de voorgenomen wijzigingen in de
inhoud ook gevolgen zullen hebben voor de bestuurlijke vormgeving’.
Die opzet kwam er ook in 2002. In juli van dat jaar presenteerde het
COLO ‘Samenwerken aan leren: naar een competentiegerichte
kwalificatiestructuur’. 

Samenwerken aan leren: naar een competentiegerichte
kwalificatiestructuur voor het middelbaar beroepsonderwijs – COLO,
2002

Evenals in het ACOA-adviesrapport uit 1999, wordt in het advies van het
COLO gepleit voor een ‘wending naar competenties’. Competenties
zijn, in de woorden van het COLO, “ontwikkelbare vermogens van mensen
om in voorkomende beroepssituaties op adequate, doelbewuste en
gemotiveerde wijze proces- en resultaatgericht te handelen, dat wil
zeggen: passende procedures te kiezen en toe te passen om de juiste
resultaten te bereiken” (geciteerd in: RMO, 2003, p. 103, cursivering
toegevoegd).

De achterliggende idee is dat door in termen van competenties te
spreken, kwalificaties op een hoger abstractieniveau worden gebracht, en
losgemaakt van de details van de dagelijkse praktijk. Bovendien ontstaat
zo een gezamenlijke ‘taal’ om over kwalificaties te spreken die voor
de verschillende sectoren kan worden gebruikt. Andersom vergemakkelijkt
het loskoppelen van competenties en de dagelijkse praktijk het ook, om
competenties als ontwikkelbare, veranderende en veranderbare vermogens
te zien (ibid.). 

Het advies van het COLO ligt dus in dezelfde lijn als het ACOA-advies
van drie jaar daarvoor: leidt op in termen van competenties om zo de -
blijvend competente - deelnemer en de arbeidsmarkt beter op elkaar aan
te laten sluiten. 

Het advies krijgt de instemming van de minister. Deze ziet de volgende
kernpunten bij de herziening van de kwalificatiestructuur (brief van 4
juli 2002, geciteerd in MBO 2010 (2008)).

Aantal kwalificaties terugbrengen tot 120-140 brede kwalificaties;

Een kwalificatie- en diplomastructuur die is toegesneden op
competenties;

Verwijderen van overlap;

Versterking van de regionale component.

Op basis van het convenant ‘Aan de slag’, gesloten tussen Colo, MBO
Raad, AOC Raad en PAEPON, werd de Stuurgroep kwalificatiestructuur
ingesteld, onder leiding van toenmalig voorzitter van het Colo, Roel in
‘t Veld. Deze werkgroep kwam in 2004 met een advies over de aard en
opzet van beroepsonderwijs waarin competentiegerichte
kwalificatieprofielen de basis vormen. Dit advies werd neergelegd in het
rapport ‘Tijdens verbouwing geopend’ (Colo, 2004). Het advies werd
door de  staatssecretaris van OCW overgenomen en uitgewerkt in zijn
brief van 21 december 2004 (TK, 2004-2005, 24 578, 68H). Eerder al had
de staatssecretaris van OCW in een brief van 13 augustus 2004
aangekondigd in te willen stemmen met de start van zogenoemde
‘proeftuinen herontwerp mbo’ waarbinnen in de praktijk met nieuwe
competentiegerichte opleidingen geëxperimenteerd zou gaan worden (TK,
2003-2004, 27 451, nr. 34). Daartoe was een aanpassing van de WEB
noodzakelijk, om experimenten op het gebied van kwalificaties en
opleidingen mogelijk te maken (TK, 2004-2005, 29 880, nr. 8). De Tweede
Kamer was positief over de ontwikkeling in de richting van een
competentiegerichte kwalificatiestructuur. Wel werd er voor gewaarschuwd
de (tijdige en volledige) invoering van een competentiegerichte
kwalificatiestructuur niet als doel op zichzelf te gaan beschouwen.
Kwalitatief goed, op aansluiting met de arbeidsmarkt gericht onderwijs
moest het uitgangspunt zijn en blijven (TK, 2004-2005, 27 451, nr. 42).
Het wetsvoorstel tot wijziging van de WEB met deze strekking werd
uiteindelijk met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen (TK,
10 maart 2005, 58-3737). 

Het traject in de richting van cgo en het ermee samenhangende herontwerp
van het beroepsonderwijs werd ‘Koers BVE’ gedoopt. 

Tijdens de verbouwing geopend / Koers BVE 

Kern van het advies van de Stuurgroep en van Koers BVE op een
probleemanalyse die uiteenviel in drie kernpunten:

De bestaande kwalificatiestructuur zorgde onvoldoende voor aansluiting
tussen onderwijs enerzijds en arbeidsmarkt, maatschappelijke wensen
(‘beroep, burgerschap, verder leren’) anderzijds;

De ordening van kwalificatiestructuren was niet transparant, wat onder
meer zorgde voor verkokering en een gebrek aan inhoudelijke samenhang;

De kwaliteit van kwalificatiestructuren was onvoldoende geborgd.

Met een nieuwe kwalificatiestructuur zouden deze tekortkomingen
bestreden moeten worden:

Valide inhoudelijke richting geven aan de drievoudige kwalificatie
(beroepskwalificatie, maatschappelijke kwalificatie,
doorstroomkwalificatie), met voldoende ruimte voor flexibele, regionale
invulling;

Kwalificatiestructuur als een ontkokerd, transparant geheel;

Een sluitende systematiek van waarborg van de kwaliteit, door goede in-
en externe verantwoording en controle, alsook de invoering van
inspectietoezicht. 

‘Die omslag naar competenties maakt het beroepsonderwijs responsiever
voor ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in de maatschappij,
transparanter voor deelnemers en afnemers en flexibeler voor de
inrichting van opleidingen en examens’(TK, 2004-2005, 24 578, nr. 68,
p. 4) .

De daadwerkelijke realisatie van een competentiegerichte
kwalificatiestructuur zou vooral een gemeenschappelijke taak moeten zijn
van de betrokkenen in het veld (Colo, MBO Raad, Paepon). De rol van de
betrokken departementen zou vooral een kaderstellende, vaststellende en
toezichthoudende moeten zijn. 

Invoering van competentiegericht onderwijs (2004-2008)

Invoering: opzet en organisatie

De nota ‘Koers BVE: de regio aan zet’ (verder: Koers BVE) markeerde
het begin van de invoering van het competentiegerichte onderwijs in het
MBO. De beleidsvoornemens zoals die in Koers BVE werden geformuleerd,
gingen veel verder dan alleen competentiegericht leren. Een reeks van
acties zou ertoe moeten bijdragen aan een nog beter toegerust stelsel
van beroepsonderwijs. ‘Een stelsel dat bijdraagt aan maatschappelijke
en economische doelstellingen en dat bovendien aansluit bij de
variëteit aan deelnemers. Met als resultaat? Dat de beroepsbevolking
over de juiste competenties kan beschikken. En dat zo de sociale cohesie
én het rendement verbeteren omdat op die manier zoveel mogelijk mensen
kunnen meedoen’ (ministerie van OCW 2004, p. 11). De invoering van
competentiegericht onderwijs was wel één van de meest cruciale én
complexe onderdelen van Koers BVE, ook omdat het ingrijpende
consequenties zou hebben voor de inrichting, organisatie en
bedrijfsvoering van het MBO. 

In een advies aan de staatssecretaris van OCW oordeelde de Onderwijsraad
overwegend positief over de invoering van het competentiegerichte
onderwijs (Onderwijsraad, 2004). Wel bepleitte de Raad de instelling van
een proefperiode voor de implementatie van de kwalificatiestructuur, en
een onderzoek naar de risico’s die verbonden zouden kunnen zijn aan
implementatie (ibid., p. 11). Anderzijds bepleitte de Raad ook een
versnelde beperking van het aantal kwalificatiedossiers. 

De staatssecretaris van OCW voorzag, zoals aangegeven, met het instellen
van proeftuinen, in de ruimte voor experimenten met het
competentiegerichte onderwijs. ‘De proeftuinen hebben als doel
ervaring met de uitvoerbaarheid van kwalificatieprofielen en diverse
aspecten van competentieleren op te doen en overdraagbare producten op
te leveren die benut zullen worden bij de verdere ontwikkeling van
competentiegericht onderwijs’ (TK, 27 451, nr. 41, p. 5).

Een eerste stap vormde de vervanging van eindtermgerichte kwalificaties
in competentiegerichte kwalificaties, te beschrijven in
competentiegerichte kwalificatiedossiers. Deze competentiedossiers
zouden landelijk worden opgesteld en onderhouden door de kbb’s, zoals
in §2.2 omschreven. Deze dossiers (het ‘wat’) zouden landelijk
worden samengesteld. In een dossier wordt, vrij letterlijk, in kaart
gebracht waaraan een (beginnend) beroepsbeoefenaar moet voldoen. De
manier waarop deze dossiers in het onderwijs werden toegepast (het
‘hoe’), werd vervolgens aan de onderwijsinstellingen overgelaten.
Met ingang van 1 oktober 2004 werden 12 proeftuinclusters gestart,
waarin met competentieprofielen zou worden geëxperimenteerd. De
coördinatie van de proeftuinen werd in handen gelegd van een
gemeenschappelijk procesmanagement herontwerp kwalificatiestructuur, dat
werd aangestuurd door de Stuurgroep Competentiegericht
Kwalificatiestructuur( later Stuurgroep Competentiegericht Onderwijs),
waarin de meest betrokken actoren waren vertegenwoordigd (MBO Raad,
Colo, Paepon). Het voorvoegsel ‘gemeenschappelijk’ slaat op het
samengestelde karakter van het procesmanagement: het was samengesteld
uit het ‘procesmanagement herontwerp beroepsonderwijs ’van de MBO
Raad, en het ‘procesmanagement kwalificatiestructuur’ van het Colo.
In schema ziet dat er als volgt uit:



Ministeries OCW/LNV

(subsidies / wettelijk kader)

Stuurgroep Competentiegericht Onderwijs (v/h Kwalificatiestructuur)

(Colo, Paepon, MBO Raad)

Gemeenschappelijk Procesmanagement

Herontwerp beroepsonderwijs / kwalificatiestructuur

Procesmanagement							Procesmanagement

Herontwerp beroepsonderwijs 						Kwalificatiestructuur

MBO Raad								Colo

Over de uitvoering zou het gemeenschappelijk procesmanagement jaarlijks
rapporteren aan de ministers van OCW en van LNV. De experimenteerfase
zou in zijn geheel door een extern onafhankelijk bureau worden
geëvalueerd, voor 1 oktober 2007. 

Invoering: weerbarstige praktijk

Een aantal signalen wees erop dat het met het invoeringsproces van het
cgo in het MBO, dat vanaf het najaar van 2004 in gang was gezet, niet
goed verliep. Talrijke klachten van studentenorganisaties kwamen bij de
Tweede Kamer, hoewel die niet alleen op het cgo, maar ook op andere
zaken (zoals het zogeheten ‘nieuwe leren’) betrekking hadden. In een
rapport over de invoering van het cgo concludeerde de Inspectie van het
Onderwijs dat ‘[o]ngeveer 30 procent van de opleidingen die
experimenteel zijn gestart met de vormgeving van competentiegericht
onderwijs, klaar [is] voor een brede invoering ervan. Nog eens ruim 30
procent is er grotendeels klaar voor, de rest nog lang niet (Inspectie
van het Onderwijs, 2007, p. 7, cursivering toegevoegd). Wel stelde de
Inspectie vast, dat het cgo ‘succesvol en met voldoende draagvlak’
(ibid.) kon worden ingevoerd.

De ontwikkeling van kwalificatiedossiers, die in handen was gelegd van
de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven, verliep evenmin
voorspoedig. De kwalificatiedossiers werden algemeen als kwalitatief
onvoldoende aangemerkt. ”Het gebruik van het toenmalige format en de
gekozen werkwijze hadden geleid tot producten die te zeer uiteenlopend
zijn in het gebruik van begrippen, het abstractieniveau van competenties
en de uitwerkingen. Geconstateerd werd dat de individuele producten nog
vaak het denkkader van eindtermen weerspiegelden en dat vergelijk van
producten tussen kenniscentra nauwelijks mogelijk was” (Colo, 2006, p.
7). Daarop besloot de Stuurgroep Competentiegericht Beroepsonderwijs om
het proces van ontwikkeling en vaststelling van kwalificatiedossiers aan
te passen, zoals in § 2.2.2 omschreven. 

Mede in het licht van klachten uit de praktijk van het beroepsonderwijs
en de moeizame totstandkoming van de kwalificatiedossiers, besloot de
staatssecretaris van OCW om aanvullend onafhankelijk onderzoek te laten
verrichten naar het ‘herontwerp kwalificatiestructuur mbo’. Dit
onderzoek werd uitgevoerd door Bureau Berenschot. Berenschot
presenteerde haar bevindingen op 19 april 2007 (Berenschot, 2007). In
het rapport werd geconcludeerd, dat het bestuurlijk arrangement dat dit
herontwerp zou moeten begeleiden en regisseren, niet goed functioneerde
(Berenschot, 2007, p. 6):

 

Onderwijsinstellingen en bedrijven hadden ook moeite met de aansturing
van het proces in de richting van het cgo. Die zou te afstandelijk zijn,
discussies binnen de stuurgroep en het procesmanagement zouden te
abstract zijn en in conceptuele zin op te grote afstand staan van de
praktijk van het beroepsonderwijs (Bron: interview Colo). Daardoor
werden nut en noodzaak van invoering van het cgo niet zonder meer
herkend en ontstond er, onder docenten en studenten, weerstand tegen
(ibid.). 

In dezelfde periode verschenen de uitkomsten van een onderzoek over
ervaringen met de transitie naar cgo onder mbo-studenten (KEESIE, 2007).
De belangrijkste conclusie uit dat onderzoek was, dat studenten
weliswaar modern en veelvormig onderwijs wilden, waarin veel aandacht
bestaat voor praktijk en competenties. Tegelijkertijd hadden studenten
ook behoefte aan structuur en theorie (ibid., p. 7). De kunst is het
steeds om de juiste mix tussen beide wensen te vinden. En dat evenwicht
kan per instelling, per opleiding en in de tijd verschillen. Om die
reden kreeg het rapport dan ook de titel ‘De Balansschool’ mee. 

Bijsturing

De bevindingen uit beide studies vormden mede aanleiding voor de
staatssecretaris van OCW om in te grijpen. Ze erkende dat het
bestuurlijk arrangement (de Stuurgroep en het gemeenschappelijk
procesmanagement) dat was geplaatst op de invoering van het cgo niet
goed functioneerde, omdat er ‘sprake was van een diffuse
verantwoordelijkheidsverdeling en een onbedoelde
belangenverstrengeling’(TK, 2006-2007, 27 451 en 30 800 VIII, nr. 72,
p. 10). In een brief aan de Tweede Kamer, van 1 juni 2007 (27 451 nr
73), kondigde de staatssecretaris van OCW aan te willen komen tot een
vernieuwd bestuurlijk arrangement waarvoor zijzelf als opdrachtgever zou
fungeren. In overleg met MBO Raad, Colo en PAEPON besloot de
staatssecretaris van OCW:

Per instelling (ROC) afspraken te maken over tempo en realisatie van het
cgo;

Zelf als opdrachtgever te fungeren richting procesmanagement;

Opdracht te geven tot een nieuwe inrichting van een Procesmanagement
Realisatie CGO dat de implementatie van cgo in de praktijk van de
onderwijsinstellingen vanaf 1 augustus 2007 tot 1 augustus 2010
resultaatgericht ondersteunt;

De bestaande Stuurgroep Competentiegericht Beroepsonderwijs tijd te
geven haar werkzaamheden af te ronden en uiterlijk per 1 januari 2008 te
ontbinden. 

In de praktijk betekende één en ander dat het (ondersteunende)
procesmanagement zou worden vereenvoudigd en dat de staatssecretaris van
OCW een grotere, meer directe rol zou krijgen bij de invoering van het
cgo. Instellingen werd gevraagd vóór 1 oktober 2007 een invoeringsplan
cgo in te dienen. Het nieuwe procesmanagement werd ondergebracht in de
(tijdelijke) projectorganisatie ‘MBO 2010’. MBO 2010 viel
rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van
OCW. MBO 2010 was en is nadrukkelijk geen uitvoeringsorganisatie. MBO
2010 probeert de invoering, bij instellingen, van het cgo te faciliteren
door ze – vraaggestuurd – bij die invoering te ondersteunen. Daartoe
ging MBO 2010 onder meer met alle instellingen over de invoeringsplannen
in gesprek. De uitkomsten van deze consultaties werden gepresenteerd in
het rapport ‘Op weg naar 2010…met vertrouwen’ (MBO2010, 2008). De
Tweede Kamer steunde de ingrepen van de staatssecretaris van OCW, maar
gaf opnieuw aan dat kwaliteit (goede kwalificatiedossiers, goed
toegeruste en betrokken docenten, voldoende middelen, etc.) minstens zo
belangrijk was als tijdige invoering (per 1 augustus 2010). Eén en
ander kwam ook tot uitdrukking in twee aangenomen moties met betrekking
tot cgo. In de ene motie (TK, 2007–2008, 27 451, nr. 91) werd
vastgesteld dat de datum van 1 augustus 2010 geen keiharde grens was en
zeker geen argument mocht zijn voor schoolbesturen, om lesgevenden
minder bij het proces te betrekken. In de andere motie (TK, 2007-2008,
27 451, nr. 92) werd de regering verzocht colleges van bestuur van
onderwijsinstellingen op te roepen medezeggenschapsraden binnen de
instellingen te betrekken als wordt besloten bij een opleiding over te
schakelen op competentiegericht leren. 

Stand van zaken (2008-2009)

Met de nieuwe inrichting waarmee de invoering van het cgo procesmatig en
bestuurlijk werd begeleid kreeg het inzicht, dat de invoering van het
cgo meer is dan ‘alleen’ het opstellen en implementeren van
competentiegerichte kwalificatiedossiers, steeds meer ingang.
“Beseffend dat de invoering van cgo niet een kwestie is van ‘de knop
omzetten naar een nieuw kwalificatiedossier’ en dus ook directe
consequenties heeft voor de bedrijfsvoering, het personeelsbeleid en de
relatie met de externe omgeving, hebben de Colleges van Bestuur (van
ROC’s) nadrukkelijk de regie op het traject genomen, dan wel versterkt
en aangescherpt. In alle plannen en gesprekken merken wij dat de
bestuurlijke betrokkenheid bij en aansturing van het invoeringsproces is
geïntensiveerd” (MBO2010, 2008, pp. 8-9). Ook wint het inzicht
terrein dat invoering van het cgo per 1 september 2010 weliswaar kan (en
moet) slagen, maar dat dit pas de eerste stap in een langer durend
proces is, juist ook omdat de invoering van cgo ook ingrepen op andere
terreinen verlangt (interviews MBO Raad, OCW, MBO2010).

De rapporten van onder meer Bureau Berenschot en KEESIE droegen bij aan
het besef bij betrokkenen, dat een wending naar competenties meer was
dan de invoering van competentiegericht onderwijs als zodanig, en dat
competentiegericht onderwijs ook geen doel op zichzelf was. 

Binnen de Tweede Kamer bleef een ruime kamermeerderheid, weliswaar onder
de nodige voorbehouden, positief over de invoering van het cgo (TK,
Handelingen 2007-2008, p. 6684-6690). Ook andere partijen (Colo, MBO
Raad, ministerie OCW) drongen aan op verdere invoering van het cgo. Wel
bleven kritische geluiden over de invoering van het cgo de Tweede Kamer
bereiken, via email, brandbrieven, rondetafel gesprekken en dergelijke
(voor een impressie: Kersten, 2008).

Mede op grond daarvan besloot de vaste commissie voor OCW in juni de
Tweede Kamer voor te stellen een onderzoek te laten uitvoeren naar de
invoering van cgo. De Kamer stemde hiermee in. 

Dit onderzoek was ook uitvloeisel van de uitkomsten van het parlementair
onderzoek naar onderwijsvernieuwingen, dat was uitgevoerd door de
Commissie Dijsselbloem. De commissie concludeerde onder meer dat bij
door de overheid geïnitieerde onderwijsvernieuwingen sprake was van een
onzorgvuldig beleidsproces, en een onderschatting van de uitvoering van
dergelijke vernieuwingen (CPOO, 2008, p. 142). Ten behoeve van
toekomstige onderwijsvernieuwingen formuleerde de commissie een
toetsingskader, waarmee werd beoogd zowel houvast te bieden voor de
minister bij het ontwerpen van de vernieuwing, als voor de Kamer bij de
beoordeling van de voorstellen (ibid., p. 151). 

 

Bevindingen: vergelijking met toetsingskader CPOO

Inleiding

In haar brief van 3 juni 2008 (TK, 2007-2008, 31 289 nr. 39) gaf de
staatssecretaris van OCW antwoord op de door de Tweede Kamer gestelde
vraag in welke mate het toetsingskader zoals beschreven in het
eindrapport van de Commissie Dijsselbloem van toepassing is op de
invoering van competentiegericht onderwijs. Het toetsingskader komt in
dit onderzoek tot uitdrukking in de onderzoeksvragen bij de
probleemstelling en kan worden samengevat in de volgende negen
thema’s:

wetenschappelijk onderzoek naar het voornemen;

het bestaan van draagvlak voor het voornemen;

onderzochte noodzakelijkheid van het voornemen;

een evaluatie van het vigerende systeem;

onderbouwing van beleidsalternatieven en –keuzes;

onderzoek naar neveneffecten en samenhang met ander beleid;

experimenten met de nieuwe opzet;

heldere positionering van de uitvoeringsorganisatie;

de planning van tussentijdse evaluatie.

In dit hoofdstuk zullen we deze negen thema’s achtereenvolgens
behandelen om te bezien in hoeverre het beleidsproces dat moet leiden
tot de landelijke invoering van competentiegericht beroepsonderwijs
‘Dijsselbloem-proof’ is. Elke paragraaf behandelt één van de negen
thema’s, waarbij de opzet als volgt is. We zullen steeds beginnen met
een letterlijke weergave van datgene wat de staatssecretaris van OCW in
haar brief van 3 juni 2008 over de verschillende thema’s schreef. Dat
wordt gevolgd door de definitie die de Commissie Dijsselbloem aan het
toetsingscriterium heeft gegeven. Daarna presenteren we de uitkomsten
van ons eigen (literatuur-)onderzoek. Conclusies over het
‘Dijsselbloem-proof’ karakter van dit beleidsproces volgen in het
vierde en laatste hoofdstuk. 

Wetenschappelijk onderzoek en het cgo

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“De probleemanalyse is helder, wetenschappelijk onderbouwd (…). De
gekozen beleidsoptie is wetenschappelijk gevalideerd.” (TK, 31 007,
nr. 6, p. 152)

Antwoord van de staatssecretaris van OCW:

‘’Het bedrijfsleven en het onderwijs hebben in de jaren 90
geconstateerd dat het eindtermgerichte onderwijs op het mbo niet langer
toereikend was om studenten op een goede manier voor te bereiden op de
praktijk. De oude, eindtermgerichte kwalificatiestructuur sloot niet
langer aan op de ontwikkelingen in de arbeidsmarkt en de samenleving.
Daarnaast was er behoefte aan een reductie van het aantal kwalificaties,
meer ruimte voor scholen om onderwijs zelf vorm en inhoud te geven en de
mogelijkheid voor studenten om door te stromen naar het hbo te
versterken. Hier lag geen wetenschappelijk onderzoek aan ten grondslag.
Wel werden de analyse vanuit de praktijk en de noodzaak tot verandering
in de kwalificatiestructuur breed gedragen door betrokken partijen.

De overheid is in 2002 aan de wens van bedrijfsleven en onderwijs
tegemoetgekomen door ruimte te creëren voor de ontwikkeling van een
competentiegerichte kwalificatiestructuur. Dit heeft geresulteerd in een
wetswijziging die uw Kamer in 2005 heeft aangenomen, waardoor het
mogelijk werd te experimenteren op het gebied van kwalificaties en
opleidingen.

De verantwoordelijkheidsverdeling volgens de Wet educatie en
beroepsonderwijs is daarbij volledig intact gelaten. Bedrijfsleven en
onderwijsinstellingen zijn binnen de door de overheid gestelde kaders
verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van kwalificaties.
De Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (kbb’s) hebben
afgelopen jaren gewerkt aan een nieuwe competentiegerichte
kwalificatiestructuur, die een kader moet bieden aan de drievoudige
opdracht van het mbo; opleiden voor de arbeidsmarkt, voor burgerschap en
voor doorstroming naar vervolgonderwijs.

Op basis van een format zijn de kbb’s vanaf 2002 volop bezig met de
ontwikkeling en verbetering van de kwalificatiedossiers. Bij de
opstelling hiervan zijn zowel het (georganiseerd) bedrijfsleven als het
(georganiseerd) onderwijs betrokken. Voordat deze ter vaststelling aan
de overheid worden aangeboden, beoordelen paritaire commissies de
dossiers. Ook deze commissies bestaan uit vertegenwoordigers van het
(georganiseerd) bedrijfsleven en van het onderwijs.

Er wordt gaandeweg ervaring opgedaan met de kwalificatiedossiers, wat
heeft geleid tot kwalitatief steeds betere dossiers. Inmiddels werken we
met een derde versie van de competentiegerichte kwalificatiestructuur,
die de komende periode verder wordt verfijnd.

De implementatie van de competentiegerichte kwalificatiestructuur in het
mbo vindt plaats op voorstel van betrokken partijen.’’ 

Bevindingen BOR: 

Het beleidsvoornemen om competentiegericht onderwijs in het mbo in te
voeren is niet ingegeven door wetenschappelijk onderzoek, zoals ook door
de staatssecretaris van OCW wordt geconstateerd. Het waren vooral
adviezen, van de Commissie Dualisering, de SER, Onderwijsraad en ACOA
die (direct of indirect) de aanzet gaven om te komen tot de ontwikkeling
van een competentiegerichte kwalificatiestructuur. Die adviezen werden
mede ingegeven door klachten, vanuit bedrijfsleven en
onderwijsinstellingen, over een gebrekkige aansluiting tussen het
beroepsonderwijs en het bedrijfsleven. In bredere zin is echter ook, al
langere tijd, vanuit wetenschappelijke hoek aandacht besteed aan de
aansluiting tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt (bijvoorbeeld:
Brandsma (1993); Dercksen c.s. (1993); Hövels (1994)). Een
gemeenschappelijke noemer in die literatuur was dat het beroepsonderwijs
en de daarbinnen gehanteerde methoden deelnemers onvoldoende
voorbereiden op de dynamiek van de arbeidsmarkt. Het statische karakter
van eindtermen verhoudt zich steeds slechter met steeds veranderende, en
steeds sneller veranderende eisen die beroepen stellen. Dat zou nog niet
zo erg zijn, als deelnemers ten minste de vaardigheden of competenties
mee zouden krijgen om zich in die dynamiek staande te houden. Dat
laatste gebeurde te weinig (vgl. Brandsma (1993), ACOA (2006)). 

Ook onafhankelijke actoren als de Onderwijsraad en (tot 2006) de ACOA,
droegen en dragen op al dan niet wetenschappelijke manier bij aan de
beleidsvorming in en de discussie over het beroepsonderwijs, als is dat
vaker reactief van karakter. Zo heeft de Onderwijsraad in 2004 een
advies uitgebracht bij beleidsvoornemens van de minister van OCW voor
het beroeps- en volwassenenonderwijs (TK, 2004-2005, 27 451, nr. 41). 

  

Daarmee kunnen we concluderen dat de probleemanalyse (een gebrekkige
aansluiting tussen opleiding en arbeidsmarkt, die niet werd geholpen
door de op eindtermen gerichte opleidingsstructuur) en gekozen
oplossingsrichting (een wending naar meer competentiegerichte opleiding-
en examineringvormen) in ieder geval breed werden gedragen door
uiteenlopende (commissie-)rapporten en adviezen. 

Draagvlak voor het cgo bij betrokkenen 

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“Er is voldoende draagvlak onder alle betrokkenen maar in ieder geval
onder de professionals die de vernieuwing in de praktijk moeten
brengen.”(TK, 31 007, nr. 6, p. 152.)

Antwoord van de staatssecretaris van OCW:

‘’Scholen geven op basis van deze kwalificatiestructuur zelf vorm en
inhoud aan hun opleidingen. Dat is een grote opgave gebleken. Men ziet
de meerwaarde van competentiegericht onderwijs voor studenten en er zijn
steeds meer docenten, die aangeven dat cgo studenten boeit en bijdraagt
aan minder schooluitval. Wel bestaan er zorgen over en is er kritiek op
de manier waarop sommige scholen de competentiegerichte
kwalificatiestructuur implementeren. Die zorgen zijn voor een deel
terecht, zo heb ik kort na mijn aantreden als staatssecretaris van OCW
geconstateerd.

Het was duidelijk dat de implementatie van de nieuwe
kwalificatiestructuur meer tijd en inzet vergt. Daarom heb ik scholen
twee jaar extra tijd gegeven, één jaar meer dan waar om werd gevraagd.
Ook had ik zorgen bij de ondersteuning van scholen bij die
implementatie. Daarom heb ik het procesmanagement MBO 2010 opnieuw
gepositioneerd. Zij heeft de opdracht scholen gericht te ondersteunen
bij de implementatie en gaat daarbij uit van de wensen van de scholen.
Scholen zijn nu, samen met het regionale bedrijfsleven, aan zet. De
komende twee jaar zal duidelijk worden of scholen zover zijn dat vanaf
augustus 2010 de competentiegerichte kwalificatiestructuur voor het
gehele mbo van kracht kan worden. De overheid is uiteindelijk, na
afronding van het ontwikkelproces, verantwoordelijk voor het vaststellen
van de competentiegerichte kwalificatiestructuur. Daartoe behoort ook
besluitvorming over brede en verplichte invoering, resulterend in een
voorstel tot wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs.’’

Bevindingen BOR:

De belangrijkste actoren in het veld (MBO Raad, Colo, Paepon) steunden
en steunen de invoering van het cgo. Adviserende actoren (SER, ACOA,
Commissie Dualisering, etc.) pleitten voor een wending naar meer
competentiegericht onderwijs. Daarbij past wel de kanttekening dat we op
basis van dit onderzoek concluderen dat het initiatief bij de
ontwikkeling en invoering van het cgo aanvankelijk sterk bij het Colo
heeft gelegen. MBO Raad en MBO instellingen handelden vooral reactief. 

De vaststelling van de staatssecretaris van OCW, dat draagvlak bestond
en bestaat onder docenten (en volgens deze docenten ook onder
studenten), behoeft nuancering. Studenten wilden en willen niet zozeer
cgo, maar willen onderwijsvormen die een verstandige mix zijn tussen
meer klassieke, ‘schoolse’ en moderne praktijkgerichte elementen
(zie hierboven, §2.5). Er bestaat dus niet zozeer behoefte aan cgo als
zodanig, maar aan onderwijsvormen die tegemoet komen aan wensen van
studenten in een tijd die een andere is (in termen van mogelijkheden om
op verschillende manieren onderwijs aan te bieden, maar ook in termen
van eisen die aan mbo-ers worden gesteld) dan die van decennia terug.
Het gaat niet om de keuze tussen ófwel ‘klassieke’ onderwijsvormen
en meer ‘eigentijdse’, maar om een mengvorm daartussen. Voor
docenten geldt iets vergelijkbaars. De veranderende context waarbinnen
onderwijs aangeboden wordt, vraagt ook (deels) andere vaardigheden van
docenten. We stellen vast dat docenten zich onvoldoende ondersteund en
begeleid voelden bij het definiëren van hun rol in het veranderende
onderwijs. De daaruit resulterende onzekerheid heeft veel weerstand
tegen het cgo uitgelokt (Vgl. ook Berenschot, 2007, p. 17; Kersten,
2008). 

De ingrepen die de staatssecretaris van OCW noemt in haar brief – de
verlenging van de experimenteerfase, en de instelling van MBO 2010 –
lijken behulpzaam om een goede invoering van het cgo beter te
garanderen. Ze worden althans door betrokkenen in het veld positief
beoordeeld (bron: gesprekken MBO Raad, Colo, MBO 2010). Of die ingrepen
er ook toe leiden dat het draagvlak onder ‘de professionals die de
vernieuwing in de praktijk moeten brengen wordt vergroot’ (CPOO, 2008,
p. 152) moet nog worden aangetoond. 

We concluderen ten aanzien van vraag 3, ‘in hoeverre is nagegaan of er
draagvlak is voor de invoering van de kwalificatiedossiers in het
mbo’, dat dit niet (systematisch) in kaart is gebracht. Het draagvlak
voor de invoering van het cgo is minder eenduidig naarmate dat het meer
‘uitvoerende niveau’ betreft, daar waar docenten en studenten in
instellingen het (competentiegerichte) beroepsonderwijs in de praktijk
geven, respectievelijk genieten. Het draagvlak is ook niet
(systematisch) in kaart gebracht. 

Noodzaak invoering helder aantoonbaar?

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

‘Er is overtuigend aangetoond dat overheidsinterventie noodzakelijk
is.” (TK, 31 007, nr. 6, p. 152.)

Antwoord van de staatssecretaris van OCW:

‘’Overheidsinterventie is noodzakelijk om twee redenen:

1. De overheid is eindverantwoordelijk voor de staat van het onderwijs
in het mbo en daarmee voor het civiel effect van het mbo-diploma. Een
verandering in de kwalificatiestructuur is op beide van invloed;

2. De overstap naar een competentiegerichte kwalificatiestructuur vraagt
om wetswijziging.

Wetswijziging leidt er onder meer toe dat de kwalificatiedossiers een
plek in de wet krijgen,

waardoor wordt vastgelegd dat studenten kennis, vaardigheden en
beroepshouding moeten

verwerven zoals vermeld in het kwalificatiedossier waarop de opleiding
is gebaseerd.

In wetgeving wordt niet bepaald op welke wijze scholen hun onderwijs
zouden moeten inrichten. Dat behoort nadrukkelijk tot hun eigen
verantwoordelijkheid.’’

Bevindingen BOR:

Opvallend is, dat de staatssecretaris van OCW haar rol vrijwel
uitsluitend in juridische of staatsrechtelijke zin invult. Daarop was de
vraag naar noodzaak die de Commissie Dijsselbloem stelde, niet
uitsluitend gericht. Het was de Commissie Dijsselbloem nadrukkelijk ook
te doen om een inhoudelijke noodzaak: is competentiegericht onderwijs
een noodzakelijke vernieuwing om tot beter beroepsonderwijs, onderwijs
dat goed aansluit op de arbeidsmarkt, te komen? 

Uit de reconstructie van het beleidsproces wordt duidelijk, dat al lange
tijd zorg bestond over de aansluiting tussen beroepsonderwijs en
arbeidsmarkt en dat er mogelijkheden waren om die aansluiting te
verbeteren.Met adviezen als ‘Een wending naar competenties’ (ACOA,
1999) werd aannemelijk gemaakt dat een competentiegerichte wijze van
onderwijs geven kon bijdragen aan die verbeterde aansluiting, omdat
competenties ertoe zouden kunnen bijdragen dat vakmensen niet alleen
productgericht maar ook ‘procesgericht adequaat’ zouden kunnen
handelen (vgl. ACOA, 2006, p. 36). Met andere woorden, dat ze
competenties niet alleen goed konden toepassen, maar ook competenties
goed konden toepassen in veranderende omstandigheden. 

Op grond van de verschillende adviezen en onderzoeken uit de periode
voorafgaand aan de invoering van cgo, mag worden geconcludeerd dat (a)
veranderingen in het mbo noodzakelijk waren om de aansluiting met de
arbeidsmarkt te verbeteren en (b) en dat meer competentiegericht
onderwijs daarbij een middel zou kunnen zijn (zie ook hierboven, §
3.2). Daarbij moet direct aangetekend worden, dat het vernieuwingsproces
in het mbo, teneinde de aansluiting tussen beroepsopleiding en
arbeidsmarkt te verbeteren, meer omvat dan alleen de invoering van het
cgo. Het is om die reden dat Bureau Berenschot sprak van het herontwerp
MBO, en niet slechts van een implementatieproces rondom het cgo. 

Dat de staatssecretaris van OCW (de afweging over de wenselijkheid van)
invoering van cgo in de eerste plaats bij de partijen in het veld legt,
past in het concept van stelselverantwoordelijkheid. Voor de
staatssecretaris van OCW was voldoende, dat de verantwoordelijke
partijen in het veld die noodzaak voelden en aannemelijk wisten te
maken. 

In haar eindrapport geeft de Commissie Dijsselbloem – en dat is een
lijn die door het ministerie van OCW wordt gevolgd – wel aan dat
stelselverantwoordelijkheid zich ook uitstrekt tot verantwoordelijkheid
voor de doelmatigheid van het onderwijs en van onderwijsvernieuwingen.
Een op die manier geformuleerde verantwoordelijkheid kan zich ook
uitstrekken naar vragen over de doelmatigheid van het cgo (‘draagt het
bij aan de effectiviteit – in termen van arbeidsmarktgerichtheid –
van het beroepsonderwijs’) en over het beleidsarrangement dat die
invoering moet vormgeven. Met beide ‘noodzakelijkheidsvragen’ heeft
de staatssecretaris van OCW zich aanvankelijk nadrukkelijk niet bemoeid.

Op het concept van stelselverantwoordelijkheid komen we hieronder in §
3.9 en in hoofdstuk 4 terug. 

Ten aanzien van de vraag naar de noodzakelijkheid van deze
onderwijsvernieuwing concluderen we dat deze door uiteenlopende
onderzoeken en adviezen is aangetoond. We concluderen ook dat de
staatssecretaris van OCW ten onrechte de noodzakelijkheidsvraag
uitsluitend juridisch beantwoordt. De staatssecretaris van OCW had ook
in moeten en kunnen gaan op vragen naar inhoudelijke noodzakelijkheid
van de invoering van cgo. 

Evaluatie eindtermen

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“Er is een evaluatie beschikbaar van voorafgaand beleid.” (TK, 31
007, nr. 6, p. 152)

Antwoord van de staatssecretaris van OCW:

‘’Er is geen sprake geweest van door de overheid geïnitieerd
beleid, in die zin heeft er geen

beleidsevaluatie plaatsgevonden voorafgaand aan het besluit in 2002
ruimte te creëren voor het ontwikkelen van een nieuwe
kwalificatiestructuur. Wel is de competentiegerichte
kwalificatiestructuur steeds verder ontwikkeld en verfijnd op basis van
empirische bevindingen en onderzoeken en adviezen van onder meer de
toenmalige Adviescommissie Onderwijs Arbeidsmarkt (ACOA), Stuurgroep
cgo, Colo en de MBO Raad.’’

Bevindingen BOR:

Er was ontevredenheid over het op eindtermen gericht beroepsonderwijs,
over het grote aantal op eindtermengerichte kwalificatiestructuren en de
effecten die dat had (verkokering, versnippering, slechte aansluiting
met arbeidsmarkt) maar e.e.a. is niet onderwerp geweest van een formele,
systematische evaluatie. Het argument dat de staatssecretaris van OCW
daarvoor aanvoert, namelijk dat er geen sprake is van ‘door de
overheid geïnitieerd beleid’, is tegen de achtergrond van de verdere
beleidsgeschiedenis en beleidscontext betwistbaar. Hierboven (in § 3.4)
gaf de staatssecretaris van OCW aan eindverantwoordelijk te zijn voor de
staat van het onderwijs in het mbo en voor de civiele effecten van dat
onderwijs (waarmee ze waarschijnlijk onder meer doelt op de aansluiting
tussen onderwijs en arbeidsmarkt). Om bijvoorbeeld die effecten ex post
(in het geval van het eindtermenonderwijs) dan wel ex ante (in het geval
van cgo: juist omdat die civiele effecten een belangrijke aanleiding
vormden voor de wending in de richting van competenties) te onderzoeken
zou een evaluatie in enige vorm wellicht voor de hand hebben gelegen.
Het argument, dat uit veel onderzoek was gebleken dat het op eindtermen
gerichte onderwijs niet meer voldeed, overtuigt niet. Een evaluatie is
er vooral ook op gericht inzicht te krijgen in de mate waarin en de
wijze waarop een bepaald beleid of bepaalde maatregelen wel of niet
werken. Veel van de onderzoeken en adviezen abstraheren van dat
specifieke beleid en nemen vooral de uitkomsten van het beleid tot
uitgangspunt van hun analyse, minder het concrete beleid als zodanig. 

We concluderen dan ook dat, hoewel daar zeker aanleiding toe was, het
eindtermengericht beroepsonderwijs nooit formeel is geëvalueerd.

Beleidsalternatieven

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“Er is verantwoord welke beleidsalternatieven zijn overwogen en
gekozen.” (TK, 31 007, nr. 6, p. 152) 

Antwoord van de staatssecretaris van OCW:

‘’De regering volgde destijds het standpunt uit het veld dat de
eindtermengerichte kwalificatiestructuur niet meer de eisen
representeerde van de arbeidsmarkt en de samenleving. Daarom is toen
besloten aan de wens van bedrijfsleven en onderwijs tegemoet te komen
door ruimte te creëren voor de ontwikkeling van een nieuwe,
competentiegerichte, kwalificatiestructuur. Het fundament hiervoor is
gelegd door het advies van ACOA ‘Wending naar competenties’ en Colo
‘Samenwerken aan leren: naar

een competentiegerichte kwalificatiestructuur’. Vervolgens hebben
Colo, MBO Raad (mede namens AOC-raad) en Paepon in een convenant (2003)
afspraken, rollen en verantwoordelijkheden vastgelegd om te komen tot
een competentiegerichte kwalificatiestructuur.

De overheid heeft vervolgens de vinger aan de pols gehouden via de
CINOP-monitors, onderzoek van KEESIE, Berenschot en de Inspectie van het
Onderwijs.’’

Bevindingen BOR:

De staatssecretaris van OCW trekt hier de lijn door ten aanzien van haar
(stelsel-)verantwoordelijkheid voor het beroepsonderwijs. Ze stelt zich
volgend op ten opzichte van de actoren in het veld – vooral
bedrijfsleven en onderwijsorganisaties – die het beleid ten aanzien
van het beroepsonderwijs vormgeven en de wending in de richting van
competenties inzetten. 

We stellen, op basis van de beleidsreconstructie, ook vast dat
verschillende onderzoeken voldoende argumenten aanleverden om te
concluderen dat (a) de kwalificatiestructuur gebaseerd op eindtermen
niet goed functioneerde – in termen van het verbeteren van de
aansluiting tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt en (b) dat ‘een
wending naar competenties’ bij zou kunnen dragen aan een verbetering
van die aansluiting. We stellen ook vast dat – zoals de
staatssecretaris van OCW ook aangeeft – onderzoeken als die van KEESIE
en vooral Berenschot op te vatten zijn als tussentijdse evaluaties,
evenals de verschillende rapportages van CINOP. De uitkomsten van die
onderzoeken hebben ook geleid tot bijstellingen in het beleids- en
bestuurlijke arrangement rondom de invoering van het competentiegericht
beroepsonderwijs (zie over dat laatste verder hieronder, § 3.10). 

In de reconstructie van het beleidsproces valt wel op, dat de
competentiegerichte kwalificatiestructuur en het cgo snel zijn omarmd
als de instrumenten om de aansluiting tussen beroepsonderwijs en
arbeidsmarkt te verbeteren. Wat ontbreekt, is een afweging tussen
mogelijke alternatieven. Door verschillende (adviserende) actoren werden
goede argumenten aangedragen om van eindtermengericht onderwijs naar
(meer) competentiegericht onderwijs te gaan. Maar net als hiervoor in §
3.5 stellen we vast dat een heldere en zo objectief als mogelijke
analyse van voor- en nadelen van ten minste deze beide modellen – het
bestaande op eindtermen gerichte model, en het competentiegerichte model
- voor de hand had gelegen. 

We concluderen dat het antwoord op onderzoeksvraag 7, ‘welke
beleidsalternatieven zijn overwogen en gekozen en hoe wordt een en ander
onderbouwd?’, moet luiden dat geen alternatieven zijn overwogen. De
onderbouwing voor de beleidskeuze richting cgo is vooral vanuit het
veld, onder meer met adviserende rapporten, geleverd. 

Neveneffecten en samenhang met overig beleid

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“Neveneffecten en samenhang met overig beleid zijn in beeld gebracht
en betrokken bij de verdere uitwerking van beleid.” (TK, 31 007, nr.
6, p. 152)

Antwoord staatssecretaris van OCW:

‘’Niet alleen onderzoeken (zie reactie op 4) geven zicht op de
neveneffecten van het beleid. Daaraan dragen namelijk ook gesprekken bij
met bestuurders, docenten, studenten van onder meer de Jongeren
Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) en brancheorganisaties .

In de passage ‘tot slot’ van deze brief ga ik in op de onderwerpen
die ik de komende periode oppak. Kortheidshalve verwijs ik u voor het
overige beleid naar de strategische agenda bve ‘Werken aan
vakmanschap’. ’’

Bevindingen BOR:

In de eerste plaats stellen we vast dat de staatssecretaris van OCW de
vraag - of gekeken is naar neveneffecten en samenhang met ander beleid -
niet beantwoordt. 

Uit ons onderzoek komt naar voren dat lang te weinig aandacht is geweest
voor de conditionele kant van de invoering van cgo (middelen, personeel,
organisatie). In haar derde monitor onder experimentele opleidingen
constateert het CINOP dit ook (CINOP, 2007). De meeste respondenten
benadrukken dan ook dat het veranderingsproces in het MBO meer vergt dan
het van toepassing verklaren van nieuwe, competentiegerichte
kwalificatiedossiers. Het totale proces kan beter benaderd worden als
een proces van herontwerpen. We stellen vast dat er in ieder geval in de
beginfase van de invoering van het cgo (van 2004 tot 2007) voor deze
conditionele factoren te weinig aandacht is geweest.

Daarnaast spelen in het mbo een aantal ontwikkelingen die van invloed
zijn op de invoering van het cgo. Eén van die ontwikkelingen is de
sterk veranderende instroom in het mbo. Die instroom was 15-20 jaar
geleden vrij homogeen, maar is daarna in allerlei opzichten zeer
heterogeen (vooropleiding; etniciteit; niveaus) geworden. Een andere
belangrijke ontwikkeling is de schaalvergroting in het mbo, waardoor
onderwijsinstellingen zijn gaan lijken op concerns, met alle
afstemmingsproblemen die daarbij horen. Dan hebben we het nog niet gehad
over de discussie rond naleving van de 850-urennorm of die over
mogelijke centralisering van examens. Deze ontwikkelingen hebben juist
ook op het mbo grote druk gelegd, druk die de invoering van cgo
complexer maakt. Uit de reconstructie van het beleidsproces komt naar
voren dat die neveneffecten en samenhangen (of, breder geformuleerd: de
context van het beleid) niet steeds zijn onderzocht en zijn meegenomen
in het beleid. 

We concluderen bij wijze van antwoord op vraag 8, over neveneffecten en
samenhang met ander beleid, dat daaraan zeker aanvankelijk weinig
aandacht is geschonken. Invoering van het cgo werd vooral als een op
zichzelf staand proces beschouwd. Met de ingrepen in het
implementatieproces en de organisatie daarvan (onder meer met de
instelling van MBO 2010), in 2007, lijkt die aandacht er meer te zijn. 

Experimenten en (wetenschappelijke) validatie 

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“De gekozen beleidsoptie is wetenschappelijk gevalideerd. Zo niet, dan
wordt de beleidsvernieuwing onder wetenschappelijke begeleiding eerst
kleinschalig in pilots (met controlegroep) uitgeprobeerd.”  (TK, 31
007, nr. 6, p. 152)

Antwoord staatssecretaris van OCW:

Een antwoord van de staatssecretaris van OCW op deze vraag ontbreekt. 

Bevindingen BOR:

De Commissie Dijsselbloem stelt in haar toetsingskader dat de “gekozen
beleidsoptie wetenschappelijk [is] gevalideerd. Zo niet, dan wordt de
beleidsvernieuwing onder wetenschappelijke begeleiding eerst
kleinschalig in pilots (met controlegroep) uitgeprobeerd” (CPOO, 2008,
p. 152). 

Hierboven (in § 3.2) stelden we vast, dat aan de (voorgenomen)
invoering van het cgo geen wetenschappelijk onderzoek ten grondslag
ligt. Wel geldt de fase tot 2010 formeel als een experimenteerfase.
Volgens betrokkenen is het beter te spreken van een fase van
‘geleidelijke implementatie’. Dat strookt ook met wat de
staatssecretaris van OCW in haar brief stelt, waar zij immers stelt
“dat de implementatie van de nieuwe kwalificatiestructuur meer tijd en
inzet vergt” (TK, 2007-2008, 31 289, nr. 39, p. 2). Dat het cgo
geïmplementeerd wordt, staat vast. Van een proces van wetenschappelijke
validatie is dus geen sprake. 

De experimenten leiden wel tot aanpassingen, zowel in het cgo zelf als
in de wijze van invoering. Er vinden aanpassingen plaats in de wijze
waarop invoering is georganiseerd, en in onderdelen van de voorgenomen
kwalificatiestructuur (zoals de kwalificatiedossiers).

Als antwoord op de vraag naar experimenten met deze
onderwijsvernieuwingen stellen we vast dat wel op kleine (maar
groeiende) schaal is geëxperimenteerd met invoering van cgo, en dat
experimenten hebben geleid tot aanpassingen in het cgo. Deze
experimenteerfase maakt wel onderdeel uit van een in principe
onomkeerbaar implementatieproces. 

Positionering uitvoeringsorganisatie

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“De uitvoeringsorganisatie is helder gepositioneerd.” (TK, 31 007,
nr. 6, p. 152)

Antwoord staatssecretaris van OCW:

‘’Scholen zijn en blijven primair verantwoordelijk voor de kwaliteit
van onderwijs en examinering, derhalve ook voor de voortgang van
vakkundige implementatie van de nieuwe kwalificatiestructuur. Ik ben mij
er echter van bewust dat de onderwijsvernieuwing complex is en gevolgen
heeft voor de gehele organisatie van mbo-instellingen: niet alleen voor
het primaire, maar ook voor het secundaire proces.

Ik heb MBO 2010 nadrukkelijk anders gepositioneerd dan onder het vorige
kabinet het geval was. Ik vraag van hen geen conceptuele, beleidsmatige
agenda. MBO 2010 heeft van mij de opdracht gekregen om scholen
vraaggericht te ondersteunen door het aanbieden van activiteiten die
aansluiten bij de behoefte van scholen. MBO 2010 mag daarbij niet
sturend zijn en scholen didactische concepten opdringen. De
verantwoordelijkheid voor een onderwijskundige vertaling van de
landelijk vastgestelde kwalificatiedossiers ligt bij de scholen.

De basis van de activiteiten van MBO 2010 ligt dan ook in de
invoeringsplannen en

voortgangsrapportages van scholen en de gesprekken hierover. De focus
richt zich op de thema’s inhoud, professionalisering en
bedrijfsvoering.

Met de gewijzigde opdracht, samenstelling en positionering van MBO 2010
ben ik van mening dat de positionering van de uitvoeringsorganisatie
voldoende is gewaarborgd.’’

Bevindingen BOR:

In de eerste plaats stellen we vast dat ook hier de staatssecretaris van
OCW de vraag in feite onbeantwoord laat. MBO 2010 is immers geen
uitvoeringsorganisatie, maar een organisatie die de instellingen – in
de woorden van de staatssecretaris van OCW – ‘vraaggericht
ondersteunt’. De staatssecretaris gaat niet in op de (veranderende)
rol van haar departement en haarzelf in de tenuitvoerlegging van het cgo
in het mbo. Daarmee toont de staatssecretaris van OCW zich consistent in
de wijze waarop zij haar stelselverantwoordelijkheid invult, namelijk
steeds op een terughoudende wijze. Tot 2007 was dat beeld in
overeenstemming met de feiten. Het ministerie van OCW hield zich tot dan
goeddeels afzijdig van de ontwikkeling en opzet van het
competentiegerichte beroepsonderwijs. Het waren in belangrijke mate de
actoren in het veld (in het bijzonder Colo, MBO Raad) die de
beleidsrichting bepaalden. Dat bleek niet goed te werken, zoals in het
bijzonder in het rapport van Berenschot werd vastgesteld. Met de
ingrepen in het arrangement die de staatssecretaris van OCW in 2007
pleegde, klopt het beeld van een terughoudend ministerie van OCW niet
meer. De staatssecretaris van OCW stelt zich meer sturend en meer
interventionistisch op dan op basis van haar interpretatie van het
begrip stelselverantwoordelijkheid mag worden verwacht. Daarmee grijpt
de staatssecretaris van OCW nog steeds niet direct in in de vormgeving
en inhoud van het competentiegerichte beroepsonderwijs. Zij vervult nu
wel veel duidelijker een regierol, onder meer via de door instellingen
voor te leggen invoeringsplannen, en via MBO 2010.

Als antwoord op de vraag naar de positionering van de
uitvoeringsorganisatie stellen we vast dat die positionering in ieder
geval tot 2007 niet helder en eenduidig was. Datzelfde geldt voor de
regierol van het ministerie van OCW.

Een gebrek aan eenduidige en doeltreffende regie in de periode tot 2007
kan als een belangrijke verklaring voor de gebrekkige vormgeving en
implementatie van het cgo in het MBO worden aangemerkt. Die conclusie
trekt bureau Berenschot in haar rapport daarover wel (Berenschot, 2007,
p. 23): “Het competentiegericht onderwijs vormt het adequate antwoord
op de maatschappelijke problemen rond schooluitval en gebrekkige
aansluiting tussen onderwijs en beroepspraktijk. Er zijn echter grote
knelpunten in de uitvoering van, de regie en het toezicht op, en de
communicatie over de operatie” (cursivering toegevoegd). Wat
bevreemdt, is dat uiteenlopende betrokkenen (SER, Onderwijsraad) juist
op dit gevaar hebben gewezen. 

De ingrepen uit 2007 - de instelling van MBO 2010: het voorleggen van
uitvoeringsplannen door instellingen; het periodiek overleg met
betrokken actoren - lijken erop gericht om die tekortkomingen op te
lossen. 

We concluderen dat de uitvoeringsorganisatie aanvankelijk niet helder
was gepositioneerd, en mede daardoor niet goed functioneerde. Met de
ingrepen, door de staatssecretaris van OCW, in 2007 lijkt de
positionering van de uitvoeringsorganisatie althans in opzet duidelijk
verbeterd. 

Evaluatie en bijsturing lopende beleidsproces

Interpretatie Commissie Dijsselbloem:

“Er is voorzien in (tussentijdse evaluaties. Er zal niet worden
overgegaan tot overhaaste bijstellingen dan nadat eerst nut en noodzaak
zijn onderzocht.” (TK, 31 007, nr. 6, p. 152)

Antwoord staatssecretaris van OCW:

‘’De huidige versie van de competentiegerichte kwalificatiestructuur
is onderbouwd door gebruik te maken van gefaseerde en kleinschalige
invoering. Er is gekozen voor gefaseerde invoering vanaf 2004 tot (in
beginsel) 2008. Kort na mijn aantreden heb ik die datum uitgesteld tot
2010, één jaar later dan waar de sector om vroeg.

Er is ook sprake van kleinschalige invoering door per jaar een beperkt
percentage studenten

competentiegericht op te leiden. In praktijk betekent dit dat na vijf
jaar komend studiejaar (2008/ 2009) inmiddels 72% van de studenten
competentiegericht onderwijs zal volgen, oplopend tot (bijna) 100% in
2010. Deze manier van invoeren leidt ertoe dat scholen gaandeweg
ervaring opdoen die zij binnen hun school kunnen benutten bij de verdere
uitrol van alle nieuwe kwalificaties.

De kwalificatiedossiers worden door de kbb’s gemaakt en onderhouden op
basis van een format. Dat format is opgesteld door een brede
vertegenwoordiging van onderwijs en bedrijfsleven en door mij
vastgesteld. De huidige dossiers kennen een structuur die ik de komende
periode zal aanhouden. Wel moeten ze verder verbeterd worden. De sector
zelf is daarbij aan zet en maakt daarbij gebruik van de
praktijkervaringen tot nu toe. Bij mijn besluit over de vaststelling van
de dossiers maak ik gebruik van onderzoeken en adviezen van diverse
(onafhankelijke) organisaties. Ik betrek daarbij ook de resultaten van
mijn gesprekken met bestuurders, docenten en studenten.

Ook de komende twee jaar is het zaak om cgo evidence based op te pakken:
wat werkt en wat werkt niet? De sector vaart wel bij het uitwisselen van
goede voorbeelden. Nu cgo in een volgende fase is beland, moeten ook
deze voorbeelden evidence based zijn voordat ze als ‘goed’ worden
aangemerkt.

Ook MBO 2010 speelt hierin een rol: zij inventariseert op scholen wat
wel en wat niet werkt en bevordert uitwisseling van deze kennis tussen
scholen.

Jaarlijks vindt monitoring en evaluatie plaats met een onafhankelijke
evidence based eindevaluatie in studiejaar 2009/ 2010.’’

Bevindingen BOR:

In lijn met haar stelselverantwoordelijkheid laat de staatssecretaris
van OCW de inhoudelijke en organisatorische ontwikkeling van het cgo
aanvankelijk aan de betrokken actoren in het veld over. De
experimenteerfase tot 2010 voorziet ook in de mogelijkheid tot
bijsturing, juist vanuit het veld. Dat laatste blijkt uit haar
beleidsreactie op het rapport van Berenschot. “Ik vind dat alle
betrokkenen het rapport van Berenschot moeten benutten voor een
succesvolle invoering van competentiegericht beroepsonderwijs tijdens de
experimenteerperiode. Ik heb dit rapport dan ook toegestuurd aan actoren
in het mbo (…) met een oproep om de aan hen gerichte aanbevelingen uit
het rapport tot zich te nemen en uit te voeren. Ik beschouw de
onderwijsinstelling namelijk primair verantwoordelijk voor de invoering
van competentiegericht onderwijs” (TK, 2006-2007, 30 800 VIII, nr.
139, p. 2).

In het vervolg op de rapporten van onder meer Berenschot, KEESIE en
CINOP gaat de staatssecretaris van OCW echter wel degelijk over tot
vormen bijsturing. Ze intervenieert op een aantal manieren: verlenging
van de implementatieperiode tot 2010; instelling van MBO 2010; periodiek
overleg met MBO Raad; het verzoek aan de instellingen om
invoeringsplannen voor te leggen. Daarmee gaat de staatssecretaris van
OCW ruim verder dan haar eerdere eigen invulling van het principe van
stelselverantwoordelijkheid. Hoewel de verantwoordelijkheid voor de
inhoudelijke en organisatorische vormgeving van het cgo bij de actoren
in het veld en bij de instellingen blijft, neemt de staatssecretaris van
OCW in zekere zin de regie over het proces over.

Als antwoord op de vraag naar evaluatie en bijsturing van het
invoeringsproces, stellen we vast dat beiden vanaf 2007 nadrukkelijk van
de zijde van de staatssecretaris van OCW plaatsvinden. Op basis van
kritische evaluaties in 2007 heeft de staatssecretaris van OCW
ingegrepen in het invoeringsproces en de organisatie daarvan.
Tegelijkertijd blijft de bewindspersoon ambivalent over haar rol in het
implementatieproces. Ze blijft vasthouden aan het uitgangspunt dat de
verantwoordelijkheid voor een inhoudelijk en organisatorisch adequate
invoering van het cgo in de eerste plaats bij de actoren in het veld
ligt. We stellen vast dat die relatieve afzijdigheid één van de
verklaringen is voor de problemen die aanvankelijk ontstaan bij de
invoering van het cgo. 

   

Beantwoording onderzoeksvraag en slotbeschouwing

Inleiding

De beantwoording van de centrale vraag in dit onderzoek, namelijk in
hoeverre de verschillende fasen in het beleidsproces rondom cgo
(voorbereiding, opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie)
goed zijn doorlopen, staat in dit hoofdstuk centraal. Die beantwoording
baseren we op de analyse van het ‘Dijsselbloem-proof-karakter’ van
het implementatieproces van het cgo, zoals we die in het vorige
hoofdstuk hebben gepresenteerd. Op basis van die analyse zijn een aantal
conclusies te trekken over de kwaliteit van het beleidsproces, die we
hieronder, in § 4.2 presenteren. 

De kwaliteit van het beleidsproces

In dit onderzoek hebben we de kwaliteit van het beleidsproces beoordeeld
door het te vergelijken met het toetsingskader voor
onderwijsvernieuwingen, zoals dat door de Commissie Dijsselbloem is
opgesteld. Dat toetsingskader kent in essentie een negental toetspunten
die we in de afzonderlijke onderzoeksvragen bij dit onderzoek hebben
verwoord. 

We concluderen dat de handelwijze zoals die op grond van het
toetsingskader mag worden verwacht, door de staatssecretaris van OCW
maar zeer ten dele is gevolgd:

Aan invoering van het cgo ligt geen wetenschappelijk onderzoek ten
grondslag;

Het draagvlak onder docenten en studenten, degenen die met cgo aan de
slag moeten, is op zijn minst niet eenduidig;

Het op eindtermen gerichte onderwijs is niet systematisch geëvalueerd;

Er zijn geen beleidsalternatieven overwogen;

Neveneffecten en samenhang met overig beleid zijn niet goed onderzocht;

Hoewel thans een experimenteerfase geldt voor het cgo, moet die meer
opgevat worden als een proces van geleidelijke invoering, dan als een
proces van wetenschappelijke validatie;

De uitvoeringsorganisatie was aanvankelijk onduidelijk gepositioneerd.
Rollen en verantwoordelijkheden waren tot 2007 onduidelijk verdeeld.

Afgaand hierop moet de beantwoording van de probleemstelling een
negatief zijn. De wijze waarop de onderwijsvernieuwing wordt ontwikkeld
en stapsgewijs ingevoerd, is onder de maat. Eén en ander leidt dan ook
tot problemen in het beleidsproces, zoals we hiervoor hebben beschreven.


Tegelijkertijd is het belangrijk het toetsingskader van de Commissie
Dijsselbloem niet te rigide toe te passen. Vooral vanaf het moment dat
de staatssecretaris van OCW – in 2007 – ingreep in het
uitvoeringsproces, zou het glas ook als halfvol kunnen worden
beschreven: 

Uit veel (ouder) onderzoek en advies was gebleken dat de aansluiting
tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt tekort schoot, en dat het op
eindtermen gerichte onderwijs daarbij niet hielp;

Dat onder (georganiseerde) betrokkenen, zoals MBO Raad en Colo, maar ook
bij meer neutrale betrokkenen als Onderwijsraad en ACOA, draagvlak
bestond voor invoering van het cgo;

Dat de experimenteerfase inderdaad ruimte biedt voor aanpassingen in het
cgo en de wijze waarop dat wordt ingevoerd;

Dat er thans meer aandacht bestaat voor het gehele complex aan
veranderingen in het mbo (‘herontwerp mbo’) dan voorheen, en dat cgo
niet als doel op zich maar als middel moet worden opgevat;

Dat de uitvoeringsorganisatie, als we die opvatten als het geheel van
bij de invoering van het cgo betrokken actoren en hun onderlinge
relaties, sinds 2007 beter is gepositioneerd dan voorheen.

The proof  of the pudding is in the eating. Het op cgo gebaseerde mbo
moet opleiden tot goed geïnstrueerde en capabele professionals die hun
weg vinden op de arbeidsmarkt. Dat laatste is (nog) niet goed meetbaar.
Ook moeten docenten en studenten met cgo aan de slag kunnen. Studenten
geven aan sommige onderdelen van het cgo te omarmen, andere juist niet.
Wat ze vooral willen is een ‘onderwijsmix’ die aansluit bij hun
opleidingswensen en de wensen die de arbeidsmarkt aan hen stelt. Die mix
dient vervolgens op een professionele en goed georganiseerde manier te
worden aangeboden. Het cgo is daarin een belangrijk middel, maar ook
niet meer dan dat. Docenten lijken vooralsnog de meeste problemen te
hebben, nog niet eens met cgo als principe, maar vooral met de wijze van
invoering van het cgo. Dat is ook een beeld dat naar voren komt uit een
onlangs onder Bve-personeel gehouden enquête. Een meerderheid van de
ondervraagden onderschrijft de uitgangspunten van het cgo, maar
diezelfde meerderheid is ontevreden over de wijze waarop het cgo wordt
ingevoerd (Aob/ITS, 2008). Dat lijkt een bevestiging van de analyse van
verschillende onderwijsvernieuwingen die de Commissie Dijsselbloem
maakt, en die ze in haar rapport onder woorden brengt: “Zowel bij de
basisvorming, de tweede fase als het vmbo verdwijnt de steun voor de
vernieuwing, zowel op de werkvloer als in de samenleving, snel. Dit is
vooral een gevolg van de onderschatting van de complexiteit van de
beoogde vernieuwing, de tijdsdruk en het tekortschieten van benodigde
faciliteiten” (Commissie Dijsselbloem, 2008, p. 134). Precies dat
lijkt ook met het cgo het geval te zijn. De onderwijsvernieuwing zelf
mag, met de nodige nuanceringen omgeven, op steun van alle betrokken
partijen rekenen. Door de manier waarop die vernieuwing echter in
beleidmatige, bestuurlijke en organisatorische zin ter hand wordt
genomen, ontstaan problemen. Daarmee wordt geraakt aan een klassiek
beleidsprobleem: aan de opstelling van het formele beleid wordt veel
aandacht besteed, maar de uitvoering ervan en vooral de uitwerking in de
maatschappelijke praktijk worden vergeten. Ook in deze casus blijkt dat
het geval. Vooral het Colo neemt de taak op zich de competentiegerichte
kwalificatiestructuur uit te werken. Horizontale afstemming (onder meer
met de koepels van onderwijsinstellingen) is problematisch. Maar vooral
ook van verticale afstemming met het uitvoerende ‘onderwijsveld’
lijkt voor zover wij hebben kunnen nagaan, niet echt sprake te zijn.
Samenvattend menen wij uit dit onderzoek in algemene zin drie
verklaringen voor een problematische invoering te kunnen afleiden:

Een gebrek aan eenduidige regie over en toezicht (door de
staatssecretaris van OCW) op beleidvorming en implementatie;

Een gebrekkige afstemming tussen bij de beleidvoering betrokken actoren;

Een gebrekkig besef van de context waarbinnen de invoering van het cgo
zijn beslag moet krijgen.

Op elk van deze mogelijke verklaringen gaan we nog kort in. 

 

Regievoering en toezicht

Het punt van regievoering slaat direct terug op de wijze waarop de
staatssecretaris van OCW haar stelselverantwoordelijkheid invult. Ze
stelt zich aanvankelijk vooral terughoudend en volgend op. De wensen en
opvattingen van betrokkenen in het veld (Colo, MBO Raad, adviserende
actoren als ACOA en de Onderwijsraad) zijn leidend. 

In retrospectief stellen we vast dat die wijze van invulling
aanvankelijk te terughoudend is geweest. Met de interventies die de
staatssecretaris van OCW in 2007 doet lijkt zij dat ook impliciet te
erkennen, hoewel ze in verbale zin vasthoudt aan een terughoudende
invulling van de stelselverantwoordelijkheid voor het
(beroeps-)onderwijs. Een dergelijke invulling staat of valt echter met
de kwaliteit van de afstemming tussen centrale overheid en betrokkenen
in het veld, tussen die betrokkenen onderling, en de kwaliteit van het
toezicht (alsmede de terugkoppeling op basis van de uitkomsten van dat
toezicht. Dat is, zeker aanvankelijk, niet goed gebeurd. Dat is des te
zorgelijker, omdat meerdere actoren al a priori hiervoor gewaarschuwd
hebben. In dit rapport citeerden we eerder uit rapporten van de SER en
van de Onderwijsraad:

“Het kabinet en meer in het bijzonder de bewindslieden van OCW en LNV,
zullen erop toe moeten zien dat de gehanteerde uitgangspunten en
procedures leiden tot de gekozen onderwijsdoelen. De medewerking van
direct betrokkenen is daarvoor onmisbaar. Dat gaat echter niet altijd
vanzelf.” (SER, 1997)

“Er zijn veel actoren bij dit ontwikkelingstraject betrokken. Hierdoor
is de kans groot dat de eenduidigheid en de eenvoud van de structuren
snel zoek raken. Een krachtige, coördinerende en besluitvaardige rol
van de overheid is dan ook gewenst (…).” (Onderwijsraad, 2001, p.
52).

Het is opvallend dat precies datgene waarvoor de Onderwijsraad
waarschuwde, gebeurde: samenwerking en medewerking van betrokkenen liet
te wensen over, mede door een gebrek aan coördinatie en
besluitvaardigheid aan de kant van het ministerie van OCW. Dat is die
actoren zelf te verwijten, maar hangt ook samen met het ontbreken van
heldere bestuurlijke en beleidsmatige kaders. In die kaders had het
ministerie van OCW kunnen voorzien. Een vergelijkbare conclusie zou over
de rol van de Tweede Kamer kunnen worden getrokken, namelijk dat zij
zich in het proces afwachtend heeft opgesteld. Anderzijds heeft de
Tweede Kamer er bij de staatssecretaris van OCW steeds op aangedrongen
zorgvuldigheid en het betrekken van alle belanghebbenden te laten
prevaleren boven snelheid van invoering van het cgo. De conclusie zou
dan kunnen zijn dat de Tweede Kamer te weinig bovenop het proces heeft
gezeten, en de staatssecretaris van OCW aanvankelijk te gemakkelijk
heeft laten wegkomen met haar beroep op (de beperktheid van) de
bestaande stelselverantwoordelijkheid. 

Afstemming tussen betrokkenen bij de invoering

Stelselverantwoordelijkheid biedt actoren in het veld veel ruimte om
beleid (in casu onderwijsbeleid) vorm te geven en uit te voeren. Dat
vergt wel een duidelijke en transparante afstemming van rollen en
verantwoordelijkheden tussen die actoren, aangezien een meer
hiërarchische besturing en toedeling op dat vlak grotendeels ontbreekt.
Het lijkt er op, dat (inhoudelijke en organisatorische) afstemming
tussen betrokkenen gebrekkig is geweest. Tot op zekere hoogte leken
onderwijsinstellingen (en MBO Raad) aan de ene kant, en bedrijfsleven
(en Colo) aan de andere kant eigen definities en interpretaties van
problemen en oplossingen te hanteren. Ondanks het bestaan van het
gemeenschappelijke procesmanagement is het beeld van
deelverantwoordelijken die ieder met hun eigen taak en
verantwoordelijkheid aan de slag gaan, maar de wisselwerking tussen die
acties goeddeels ontbreekt. Colo is belast met de ontwikkeling van de
competentiegerichte kwalificatiedossiers, de MBO Raad is vooral bezig
met een zo goed mogelijke vormgeving van het beroepsonderwijs. De twee
hebben alles met elkaar te maken, maar uit de reconstructie komt niet
het beeld naar voren, als zou er van zorgvuldige afstemming tussen Colo,
MBO Raad, bedrijven en onderwijsinstellingen sprake zijn geweest. En
voor zover van afstemming wel sprake was, leken de belangen van
studerenden en studenten niet altijd de boventoon te hebben. De
staatssecretaris van OCW heeft dit uiteindelijk onderkend, en in 2007
ingegrepen. In hoeverre met de nieuwe uitvoeringsorganisatie het gebrek
aan samenhang en samenwerking wordt ondervangen, moet worden afgewacht. 

Besef van de context waarbinnen vernieuwing plaatsvindt

Context doet zich in dit proces in drie dimensies voor: (1) de context
van het totale mbo, waarbinnen naast de invoering van het cgo nog tal
van veranderingen zich voordoen; (2) de context van de uitvoering van
cgo in de onderwijspraktijk en (3) context als het geheel aan
organisaties, overheden en belangenbehartigers waarin het cgo vorm
krijgt. 

Het vlmsdf;mw[Het cgo wordt ingevoerd in een bestaand stelsel van
beroepsonderwijs. Invoering van het cgo staat niet op zichzelf, maar
heeft allerlei consequenties voor de manier waarop instellingen hun
onderwijs organiseren, voor de vereiste vaardigheden van lesgevenden en
voor de studenten zelf. Andersom kan invoering van cgo niet los gezien
worden van een reeks van vernieuwingen (‘herontwerp’) en
veranderingen (bijvoorbeeld de sterk veranderende instroom) waarmee het
mbo te maken krijgt. Het is dan weinig zinvol om cgo en de invoering
daarvan los te beschouwen.

Uiteindelijk slaat dat gebrekkige besef van de context waarin een
bepaalde verandering plaats heeft, neer op diegenen die met die
verandering aan de slag moeten: docenten en studenten. Zij lijken een
beetje vergeten te zijn in het invoeringsproces. Het beleidsvormende
proces rondom cgo is lang een tamelijk abstracte aangelegenheid gebleven
waarbinnen het vooral ging om adequate onderwijsconcepten, en veel
minder hoe die concepten in de praktijk van het onderwijs vertaald
zouden kunnen worden. Dat blijft niet zonder gevolgen. Vooral onder
docenten bestaat veel weerstand. Die weerstand richt zich ook wel op het
cgo als zodanig, maar vooral ook op de manier waarop het wordt
ingevoerd. Uitvoerenden worden geacht een onderwijsvernieuwing in de
praktijk te brengen, zonder dat hen – althans in hun beleving - is
gevraagd wat ze daarvan vinden. Bij de professionals die docenten
doorgaans zijn, roept zoiets weerstand op. 

Zoals we hiervoor aangaven vond in ieder geval tot voor kort weinig
inhoudelijke afstemming plaats tussen de actoren in het veld die geacht
werden het cgo gezamenlijk vorm te geven en in te voeren. Men was vooral
bezig met eigen definities van problemen en oplossingen en er was over
en weer sprake van weinig achting en veel wantrouwen. Eén en ander
vormt niet per sé een goede basis voor een gemeenschappelijke besturing
van het invoeringsproces van het cgo. Er was geen actor die de
verantwoordelijkheid en de regie voor het geheel op zich wilde nemen. De
overheid bleef hierbij, met een beroep op haar
stelselverantwoordelijkheid en de primaire inhoudelijke
verantwoordelijkheid voor partijen in het veld, tot 2007 goeddeels
passief. 

Zoals we aangaven is die passiviteit inmiddels doorbroken, en lijkt ook
het besef voor de contextafhankelijkheid van het proces bij betrokkenen
te zijn versterkt. Op welke wijze één en ander uitwerkt op de
kwaliteit van de beleidsuitkomst - de invoering van competentiegericht
onderwijs en een competentiegerichte kwalificatiestructuur - is thans
nog ongewis.

Bijlagen 

Geïnterviewde personen

Hugo Hopstaken – Ministerie van OCW

Hans van Nieuwkerk – MBO2010

Ben Rijgersburg – Colo

Ben Roodink – MBO Raad

Marianne van der Weiden – MBO Raad

Literatuur

ACOA (Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt), Een wending naar
competenties, ’s-Hertogenbosch, ACOA,1999

ACOA, Over ‘hamers’ en ‘vasthouden’ gesproken - vijfentwintig
haar middelbaar beroepsonderwijs in Nederland: terug- en vooruitblik,
’s-Hertogenbosch: ACOA, 2006  

Algemene Onderwijsbond (ism ITS-Nijmegen), De grote BvE-enquête,
Aob/ITS, 2008 

Bartling [et al], De uitdaging voor 2005: gevolgen van de competentie
gerichte kwalificatiestructuur voor het BVE, Tilburg: TIAS, 2003

Berenschot, De kracht van het herontwerp: onderzoek naar de
succesfactoren en risico’s van het herontwerp MBO, Utrecht:
Berenschot, 2007 

CINOP, Leren langs nieuwe wegen, ’s-Hertogenbosch: CINOP, 2006

CINOP, Leren in een bewegende omgeving: Derde meting onder experimentele
opleidingen 2007, ’s-Hertogenbosch: CINOP, 2007

Colo, Samenwerken aan leren: naar een competentiegerichte
kwalificatiestructuur, Zoetermeer: Colo, 2002

Colo, Tijdens verbouwing geopend – Competentiegerichte
kwalificatieprofielen als basis voor dynamisch en uitnodigend
beroepsonderwijs, Zoetermeer: Colo, 2004

Colo, Kwalificaties voor competentiegericht beroepsonderwijs,
Zoetermeer: Colo, 2006

Colo, Feiten over de kwalificatiestructuur, Zoetermeer: Colo, 2008

Colo, Prestatiemonitor 2007, Zoetermeer: Colo, 2008

Commissie Dualisering, Beroepsonderwijs langs vele wegen, Zoetermeer:
Ministerie van OCW, 1993 

CPOO, (Commissie Dijsselbloem), Tijd voor onderwijs: Eindrapport, Den
Haag: SDU Uitgevers, 2008

Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag 2000, Den Haag: Inspectie
van het Onderwijs, 2001

Inspectie van het Onderwijs, Competenties: kun je dat leren, Den Haag:
Inspectie van het Onderwijs, 2007

KEESIE, De Balansschool: generatie Einstein over herontwerp mbo,
Rotterdam: KEESIE (in opdracht van procesmanagement mbo), 2007

Kersten, Arno, Lessen van Dijsselbloem: Competentiegericht onderwijs in
mbo, in: Het Onderwijsblad (2008) 12: 34-37

KOC Nederland, Leeswijzer kwalificatiedossiers (2008-2009), Nieuwegein:
KOC, 2008

Ministerie van OCW, Over de aansluiting tussen vraag en aanbod in het
middelbaar beroepsonderwijs. Rapport van de Werkgroep IBO
beroepsonderwijs, Den Haag, Ministerie van OCW, 2002

Ministerie van OCW, Koers BVE: het regionale netwerk aan zet, Den Haag:
Ministerie van OCW, 2004

MBO 2010, Kern van de aanpak, Ede: MBO 2010, 2007

MBO 2010, Plan van Aanpak, Ede: MBO 2010, 2007

MBO 2010, Op weg naar 2010 … met vertrouwen, Ede: MBO 2010, 2008

MBO 2010, Feiten & Fabels: Procesbericht, Ede: MBO 2010, 2008 

Onderwijsraad, Koers BVE: doelgericht zelfbestuur, Den Haag:
Onderwijsraad, 2004

RMO (Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling), Bevrijdende kaders:
sturen op verantwoordelijkheid, Den Haag: RMO, 2002

SER, Versterking secundair beroepsonderwijs, Den Haag: SER, 1997 (Advies
1997/34)

Wilbrink, Wilma, Competentiegericht beroepsonderwijs op macroniveau; de
visie van kenniscentrum ECABO, ECABO, 2004

Naar Tweede Kamerstukken (stukken met een TK-nummer) is in de hoofdtekst
een directe verwijzing opgenomen.

 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 289, nr. 39

 Bron:   HYPERLINK "http://www.ecabo.nl"  www.ecabo.nl . ECABO is het
kbb voor de economisch/administratieve, ICT- en veiligheidsberoepen. De
kbb’s zijn verantwoordelijk voor de ontwikkeling en het onderhoud van
kwalificatiestructuur. De 17 (per 1/1/09)  kbb’s zijn verenigd in Colo
(zie §2.4). 

 Beschrijvingen ontleend aan Colo (2008)

 Ontleend aan Colo (2006), Colo 2008

 Illustratie en citaten ontleend aan   HYPERLINK
"http://www.ovd.nl/Download/SU/1059/presentatie%20Gabry.ppt" 
http://www.ovd.nl/Download/SU/1059/presentatie%20Gabry.ppt , presentatie
van Kenniscentrum Handel

 Ontleend aan Colo (2006). 

 O.m.: Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid
(‘Commissie Wagner’ (1981)), het zgn. Open Overleg Wagner (1984), de
Commissie Dualisering (‘commissie Rauwenhoff’, 1993))

 TK 1985-1986, 19477, nrs. 1 en 2

 De ACOA, die in 2006 ophield te bestaan, was een door de minister van
OCW ingestelde adviescommissie. De ACOA adviseerde over de eindtermen in
het mbo, maar ook over de doelmatigheid van dat mbo, en over nieuwe
beroepsopleidingen. 

 De afkorting staat voor Centraal Orgaan van Landelijke
Opleidingsorganen voor het bedrijfsleven. De Stichting COLO
vertegenwoordigt achttien kenniscentra beroepsopleiding bedrijfsleven
(kbb). De kbb’s zijn nauw betrokken bij de organisatie en inrichting
van het beroepsonderwijs.  

 Brief van de minister  OCW inzake verbetering van de
Kwalificatiestructuur beroepsonderwijs (KSB). Tweede Kamer,
niet-dossierstuk 2001-2002, ocw0200456.

 Tot 1 september 2006 heette de MBO Raad anders, te weten ‘Bve
Raad’. In dit rapport gebruiken we steeds de actuele afkorting MBO
Raad. 

 TK, 2004-2005, 24 578, nr. 68)

 Voor een uitleg, zie § 2.2.2

 Bijvoorbeeld Brandbrief “Wij willen leren” (2006), rapport 
“Actie Noodklok (2007) van LAKS, JOB en LSVb.  

 De Commissie Dijsselbloem geeft geen definitie van het begrip
uitvoeringsorganisatie In dit onderzoek vatten we het begrip
‘organisatie’ in brede zin op. Uitvoeringsorganisatie is dan het
samenstel van actoren, (formele) relaties en taken dat bestaat om
beleidsdoelen te realiseren. 

  











	





	  PAGE  2