Preview document (🔗 origineel)

---

EMBARGO   

tot woensdag 11 februari 2009 

te 12.30 uur

Onderzoek naar invoering van competentiegericht onderwijs in het mbo

februari 2009

Inleiding

In deze notitie wordt kort ingegaan op achtergrond en uitkomsten van het
onderzoek naar de invoering van competentiegerichte kwalificatiedossiers
en competentiegericht onderwijs (verder te noemen ‘cgo’) in het
middelbaar beroepsonderwijs (mbo). Achtereenvolgens wordt kort ingegaan
op de aanleiding voor het onderzoek, de onderzoeksvraagstelling, en op
de uitkomsten van het onderzoek. Voor dat laatste wordt in deze notitie
volstaan met een globaal beeld van de belangrijkste uitkomsten. Voor een
meer volledig overzicht van de uitkomsten wordt verwezen naar de
rapportages over de vier deelonderzoeken, welke zijn bijgesloten. 

Aanleiding voor het onderzoek

In 2004 is gestart met ‘het herontwerp mbo’, ter voorbereiding op
een grootschalige vernieuwing van middelbaar beroepsonderwijs (mbo).
Daarbij gaat het in de eerste plaats om de invoering van nieuwe,
competentiegerichte kwalificatiedossiers, die naast kennis en
vaardigheden ook competenties bevatten. Competenties kunnen worden
gedefinieerd als ‘bewezen vermogens om kennis, vaardigheden en
persoonlijke, sociale en/of methodologische capaciteiten te gebruiken
bij werk of studie en voor professionele en/of persoonlijke
ontwikkeling’. Een belangrijke vraag bij die verandering is in
hoeverre de invoering van de competentiegerichte kwalificatiedossiers
(‘het wat’) voldoende ruimte laat voor de keuze van de didactische
vormgeving van het onderwijs (‘het hoe’). Sinds 2004 wordt, op een
toenemend aantal onderwijsinstellingen voor middelbaar beroepsonderwijs,
met competentiegerichte kwalificatiedossiers geëxperimenteerd. De
experimenten moeten op 1 augustus 2010 overgaan in landelijke invoering
van de nieuwe kwalificatiedossiers en competentiegericht onderwijs in
het mbo. 

Om te komen tot een weloverwogen beslissing over de invoering van
kwalificatiedossiers heeft de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (vaste commissie OCW) voorgesteld om na te gaan of dit
vernieuwingsproces voldoet aan de eisen zoals verwoord in het
toetsingskader en de uitvoeringstoets van de Commissie Parlementair
Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (CPOO, verder te noemen: ‘Commissie
Dijsselbloem’) in haar eindrapport ‘Tijd voor Onderwijs’. Het
toetsingskader biedt de Kamer houvast bij de beoordeling van de
invoering en de uitvoeringstoets vormt voor de Kamer het sluitstuk van
het wetgevingsproces ten aanzien van de invoering van de
kwalificatiedossiers in het mbo.

Aanpak van het onderzoek en onderzoeksvragen

Een uit de vaste commissie OCW gevormde werkgroep heeft een
onderzoeksvoorstel geformuleerd, ondersteund door het Bureau Onderzoek
en Rijksuitgaven (BOR) en de staf van de vaste commissie OCW. De
doelstelling van het onderzoek was het verstrekken aan de Tweede Kamer
van informatie waarmee zij de invoering van de nieuwe
kwalificatiedossiers in het mbo kan beoordelen en in het verdere traject
tot weloverwogen beslissingen kan komen, onder meer over de wetgeving
die het sluitstuk vormt van de invoering van het cgo. 

De probleemstelling bij het onderzoek luidde als volgt:

In hoeverre voldoet de invoering van de nieuwe kwalificatiedossiers in
het mbo aan de eisen die de Commissie Parlementair Onderzoek
Onderwijsvernieuwingen stelt in haar eindrapport «Tijd voor
Onderwijs»? Ofwel, in hoeverre is de invoering van de nieuwe
kwalificatiedossiers in het mbo ‘Dijsselbloem-proof’?

Deze probleemstelling viel vervolgens uiteen in vier deelvragen, die in
elk van de deelonderzoeken diende te worden beantwoord. 

In hoeverre zijn de verschillende fasen in het beleidsproces
(voorbereiding, opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie)
goed doorlopen t.a.v. de ontwikkeling en invoering van de
kwalificatiedossiers in het mbo? (reconstructie van het proces);

In hoeverre voldoet de inhoud van de kwalificatiedossiers aan de
verwachtingen en in hoeverre zijn de kwalificatiedossiers af te stemmen
op het Europees Kwalificatiekader (internationaal vergelijkend
onderzoek);

Voldoet de invoering van de nieuwe kwalificatiedossiers in het mbo aan
de randvoorwaarden geld, tijd en expertise (onderzoek naar
randvoorwaarden);

In hoeverre worden de nieuwe kwalificatiedossiers in het mbo breed
gedragen door betrokkenen (werkgevers, besturen, schoolleiding, docenten
en leerlingen) (onderzoek naar draagvlak).

Voor de verdere uitwerking van de onderzoeksvragen verwijzen wij naar
bijlage 2 bij een brief van het Presidium van de Tweede Kamer, van 2
juli 2008 (TK, 2007-2008, 31 524, nr. 1). 

Deelonderzoek (A) is uitgevoerd door het BOR. Deelonderzoek (B) is
uitgevoerd door bureau Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt
(KBA). Deelonderzoek (C) is uitgevoerd door het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven (IOO). Deelonderzoek (D) is uitgevoerd door bureau
Regioplan.

Uitkomsten van de deelonderzoeken op hoofdlijnen

Het overheersende beeld, dat naar voren komt uit het draagvlakonderzoek
door Regioplan, is dat de invoering van competentiegericht onderwijs kan
rekenen op steun van de meeste betrokkenen. Wel valt op dat het
draagvlak op het uitvoerende niveau duidelijk kleiner is dan op het
bestuurlijke en managementniveau binnen mbo-instellingen. Docenten en
bedrijven staan sceptischer tegenover de invoering van cgo. Een
belangrijke verklarende factor voor deze geringere steun is de
onduidelijkheid die op het uitvoerende niveau nog bestaat over de
precieze uitwerking van cgo in de praktijk. Docenten ervaren ook nog
veel knelpunten in de implementatie van cgo. Docenten noemen vooral
ontoereikende financiële middelen, een gebrek aan ICT-toepassingen en
gebrek aan kennis, informatie en/of ondersteuning. Eén en ander roept
de vraag op of met name docenten in een voldoende vroeg stadium zijn
betrokken bij de vormgeving en implementatie van cgo. 

Dat gebrek aan draagvlak onder uitvoerende actoren duidt op gebreken in
de beleidsvoering. Uit de door het BOR uitgevoerde reconstructie van het
beleidsproces blijkt dat de beleidsvorming en –implementatie vooral
ter hand zijn genomen door MBO Raad (onderwijskoepel) en Colo (koepel
van brancheorganisaties uit het bedrijfsleven). Deze organisaties
werkten echter slecht samen, en de uitwerking van een
competentiegerichte kwalificatiestructuur bleef te lang onvoldoende
operationeel. De staatssecretaris van OCW hield zich aanvankelijk
goeddeels afzijdig in het beleidsproces, zich beroepend op de
stelselverantwoordelijkheid van de rijksoverheid ten aanzien van het
onderwijs. Kritische uitkomsten van externe onderzoeken brachten de
staatssecretaris ertoe in te grijpen in het beleidsproces. De
implementatiedatum werd verschoven naar 2010, er werd een organisatie
opgericht die onderwijsinstellingen moest ondersteunen bij de
implementatie van cgo, en de staatssecretaris verlangde meer inzicht in
die uitvoeringsplannen van instellingen. Denkbaar is dat met eerder
ingrijpen een aantal problemen had kunnen worden voorkomen. 

Eén van de zorgpunten van de Tweede Kamer vormden onduidelijkheden over
de (onder meer financiële) randvoorwaarden 

Uit het onderzoek naar de randvoorwaarden tijd, geld en expertise,
uitgevoerd door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven
(IOO), komt naar voren dat de geraamde financiële middelen voor de
exploitatie van het cgo voldoen. De exploitatieresultaten tussen 2002 en
2006 waren positief en namen toe van 16,7 naar 77,9 miljoen per jaar.
Cumulatief is dat in deze periode een voorziening van 322 miljoen. Op
basis van de gerealiseerde exploitatieresultaten kan worden vastgesteld
dat de onderwijsinstellingen ruim voldoende middelen hebben ontvangen en
dat er ruimte is ontstaan voor investeringen uit de eigen reserves en
voorzieningen.

Dit landelijke macrobeeld vertaalt zich echter niet naar het niveau van
instellingen. Bij verdere invoering van het cgo is voor instellingen een
exploitatietekort van gemiddeld 3% te verwachten. Dit verschil wordt
verklaard doordat vooral instellingen met veel kleinschalige
opleidingen, een groot aantal bbl-leerlingen en met een sterke toe- of
afname van het aantal leerlingen in het recente verleden, in de
problemen komen. 

Iets dergelijks geldt voor tijdelijke middelen die zijn uitgetrokken
voor invoering van het cgo. Voor twee derde van de instellingen zijn de
huidige en toekomstige innovatiebudgetten voldoende omvangrijk om het
cgo goed te kunnen invoeren. Een derde deel van de instellingen zal
daaraan naar verwachting echter niet genoeg hebben. Ook hier geldt, dat
kleinere instellingen en instellingen met een breed aanbod eerder in de
problemen dreigen te komen. 

Overigens blijkt ook, dat niet alle geoormerkte middelen ook
daadwerkelijk (al) aan invoering van het cgo worden uitgegeven. 

In dit onderzoek is ook gekeken naar de transformatie van opleidingen
naar cgo, en de vraag beantwoord of die transformatie in 2010 voltooid
kan zijn, zoals beoogd. Verwacht wordt dat 75% van de instellingen alle
opleidingen in 2010 zal hebben getransformeerd. Voor 25% van de
instellingen geldt echter dat daar tot nu toe zo weinig opleidingen zijn
getransformeerd dat de einddatum tenminste discutabel is. 

Uit een onderzoek naar de kwalificatiedossiers zelf, uitgevoerd door
Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt (KBA), blijkt dat de
kwalificatiedossiers voldoende ruimte laten voor de didactische
vormgeving binnen onderwijsinstellingen (het ‘hoe’). Wel is het zo
dat het ‘wat’ in de kwalificatiedossiers soms zo omvangrijk en
gedetailleerd is geformuleerd, dat het beeld kan ontstaan dat ze zich
wel tot die didactische invulling uitstrekken. Ook in een internationale
vergelijking (met Denemarken, Duitsland en Vlaanderen) valt de omvang
van vooral het deel C (uitwerking van de kwalificatie-eisen) erg op. Een
andere opvallende afwijking is dat de hoogste uitstroomprofielen (in
Nederland is dat niveau 4) in andere landen veel meer gericht zijn op
doorstroming naar het hoger onderwijs. In Nederland is dat profiel
uitsluitend geformuleerd in arbeidsmarktgerichte termen, terwijl dat
niet de bedoeling was. Uit de internationale vergelijking valt ook op te
maken dat er internationaal een ontwikkeling gaande is in de richting
van (meer) competentiegericht onderwijs. 

Afstemming met Europese ontwikkelingen is nog moeizaam. Globaal komen de
kwalificatiedossiers wel overeen met de referentieniveaus van het
Europees kwalificatiekader (EKK), maar er is geen sprake van een
duidelijke één-op-één-relatie. Daartoe is veel meer afstemming nodig
met de opstellers van het EKK. Ook is belangrijk dat Nederland werk
maakt van een overkoepelend nationaal kwalificatieraamwerk, waarvan de
kwalificatiestructuur van het mbo deel uitmaakt. Nederland neemt nu nog
een achterhoedepositie in als het gaat om de ontwikkeling van een
dergelijk raamwerk. Dat knelt, omdat EU-lidstaten worden geacht in 2011
hun nationale kwalificatiestructuur op het EKK te hebben aangesloten.

 PAGE    

 PAGE   1