Preview document (🔗 origineel)

---

RAAD VAN

DE EUROPESE UNIE

Brussel, 21 januari 2009

(OR. en)





5553/09

  DOCVARIABLE "LWCons_CoteSec"    





MI 20

JAI 27

SOC 27

INGEKOMEN DOCUMENT

van:	de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de
secretaris-generaal van de Europese Commissie

ingekomen:	17 december 2008

aan:	de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger

Betreft:	VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
over de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de
burgers van de Unie en hun familieleden

Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument   DOCVARIABLE 
"LWCons_RefInstCEC" \* MERGEFORMAT  COM(2008) 840 definitief. 

Bijlage:   DOCVARIABLE  "LWCons_RefInstCEC" \* MERGEFORMAT  COM(2008)
840 definitief. 

	COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 10.12.2008

COM(2008) 840 definitief

 

VERSLAG VAN DE COMMISSIE 

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de
burgers van de Unie en hun familieleden

VERSLAG VAN DE COMMISSIE 

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de
burgers van de Unie en hun familieleden

(Voor de EER relevante tekst)

1.	Inleiding

Doel van dit verslag is een overzicht te geven van de manier waarop
Richtlijn 2004/38/EG is omgezet in nationaal recht en hoe zij in het
dagelijks leven wordt toegepast. Met dit verslag voldoet de Commissie
aan haar verplichting op grond van artikel 39, lid 1, van de richtlijn
om een verslag op te stellen over de toepassing van de richtlijn en dit
verslag in te dienen bij het Europees Parlement en de Raad. 

De Commissie zal de zaak op de voet blijven volgen en te zijner tijd met
verdere verslagen en richtsnoeren komen.

Vrij verkeer van personen is een van de fundamentele vrijheden van de
interne markt die goed is voor de EU-burgers, de lidstaten en de
concurrentiepositie van de Europese economie. Het is een van de rechten
die wordt genoemd in het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie (artikel 45). In de begindagen van het Europese project gold het
vrije verkeer alleen voor werknemers (artikel 39 van het EG-Verdrag). Na
verloop van tijd werd dit recht van toepassing op alle EU-burgers.
Burgerschap van de Unie verleent iedere EU-burger, binnen de beperkingen
en voorwaarden van het Verdrag en de maatregelen tot uitvoering daarvan,
een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op
het grondgebied van de Unie (artikel 18 van het EG-Verdrag). Deze
beperkingen en voorwaarden zijn te vinden in Richtlijn 2004/38/EG. Met
de richtlijn werden de bestaande wetgeving en rechtspraak op het gebied
van het vrij verkeer met het oog op de leesbaarheid en de duidelijkheid
gecodificeerd en vereenvoudigd.

Burgers van de lidstaten die onlangs tot de EU zijn toegetreden,
genieten onbeperkt recht van vrij verkeer. Overgangsregelingen gelden
alleen voor de toegang tot de arbeidsmarkt.

De richtlijn is niet alleen essentieel voor de ruim 8 miljoen EU-burgers
die in een andere lidstaat wonen en voor hun familieleden, maar ook voor
de miljoenen EU-burgers die jaarlijks binnen de EU reizen. 

De betekenis van het recht van vrij verkeer wordt onderstreept door de
verwachtingen van de EU-burgers. Recent opinieonderzoek heeft uitgewezen
dat 88% van de respondenten dit recht kent, een stijging van 4% ten
opzichte van 2002.

Dit verslag is opgesteld op basis van veel verschillende bronnen, zoals
een studie waarin wordt nagegaan in hoeverre de nationale bepalingen in
overeenstemming zijn met de richtlijn, een door de lidstaten beantwoorde
vragenlijst over de praktische toepassing van de richtlijn, eigen
onderzoek van de Commissie, klachten, samenwerking met het Europees
Parlement, resoluties van het Parlement, vragen en petities, en
gesprekken met de lidstaten over praktische problemen bij de toepassing
van de richtlijn.

2.	Toezicht op de omzetting van de richtlijn

Overeenkomstig artikel 40, lid 1, van de richtlijn moeten de lidstaten
de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen
treden om uiterlijk 30 april 2006 aan de richtlijn te voldoen.

De Commissie heeft in juni 2005 en in januari 2006 een bijeenkomst met
de lidstaten georganiseerd om vragen over de interpretatie van de
richtlijn te beantwoorden.

De lidstaten hebben in veel gevallen de nationale omzettingsmaatregelen
onvolledig en te laat meegedeeld. Tussen juni 2006 en februari 2007
heeft de Commissie tegen 19 lidstaten op grond van artikel 226 van het
EG-Verdrag een inbreukprocedure ingeleid wegens het niet meedelen van de
tekst van de bepalingen ter omzetting van de richtlijn. Sindsdien hebben
alle lidstaten geleidelijk hun omzettingsmaatregelen meegedeeld en zijn
de inbreukprocedures wegens niet-mededeling stopgezet. 

De richtlijn is al opgenomen in de EER-Overeenkomst, maar is nog niet
van toepassing op de EER-landen die geen lid zijn van de EU, omdat in
Noorwegen nog niet aan alle grondwettelijke voorschriften is voldaan.

3.	Mate waarin de omzettingsmaatregelen in overeenstemming zijn met de
richtlijn

Over het geheel genomen is de omzetting van richtlijn 2004/38/EG nogal
teleurstellend. Geen enkele lidstaat heeft de richtlijn daadwerkelijk en
correct in haar geheel omgezet. Geen enkel artikel van de richtlijn is
door alle lidstaten daadwerkelijk en correct omgezet.

Anderzijds hebben de lidstaten op sommige punten omzettingsmaatregelen
vastgesteld die gunstiger zijn voor EU-burgers en hun familieleden dan
door de richtlijn wordt voorgeschreven.

Hoewel in Cyprus, Griekenland, Finland, Luxemburg, Malta, Portugal en
Spanje alleen sommige bepalingen van de richtlijn problemen opleveren,
zijn in de meeste lidstaten grote delen en cruciale bepalingen van de
richtlijn niet op correcte wijze omgezet.

In dit deel van het verslag worden deze omzettingsproblemen behandeld
volgens de structuur van de richtlijn.

3.1.	Familieleden

Over het algemeen is de definitie van "familieleden" als bedoeld in
artikel 2, lid 2, naar tevredenheid omgezet.

Met de omzetting van de rechten van andere familieleden als bedoeld in
artikel 3, lid 2, is dat minder het geval. Dertien lidstaten hebben
artikel 3, lid 2, niet correct omgezet. Anderzijds hebben tien lidstaten
deze bepaling in een gunstiger vorm omgezet door het automatische recht
om bij de EU-burger te verblijven, uit te breiden tot deze categorie
familieleden.

Stellen van hetzelfde geslacht genieten volledig recht van vrij verkeer
en verblijf in dertien lidstaten, die geregistreerde partners als
familieleden beschouwen. 

Naar aanleiding van een arrest van het Hof van Justitie van 23 september
2003 hebben Denemarken, Ierland, Finland en het Verenigd Koninkrijk het
verblijfsrecht van familieleden die onderdaan zijn van een derde land,
gekoppeld aan de voorwaarde dat zij daaraan voorafgaand rechtmatig in
een andere lidstaat moeten hebben verbleven. Zeven andere lidstaten
hebben dezelfde interpretatie gevolgd door middel van administratieve
richtsnoeren. 

De toepassing van deze extra voorwaarde, die niet uit de richtlijn komt,
heeft tot veel klachten geleid.

Op 25 juli 2008 heeft het Hof van Justitie in zaak C-127/08 Metock
geoordeeld dat de voorwaarde van voorafgaand verblijf strijdig is met de
richtlijn. Daarbij moet worden onderstreept dat volgens het gerecht dat
de zaak had doorverwezen, bij geen van de huwelijken in de zaak-Metock
sprake was van een schijnhuwelijk. Het Hof van Justitie wees erop dat de
richtlijn de lidstaten niet verhindert misbruik van Gemeenschapsrechten,
bijvoorbeeld in de vorm van schijnhuwelijken, te bestrijden, zoals
blijkt uit artikel 35.

Dit arrest veroorzaakte in sommige lidstaten veel ophef, vooral in
Denemarken, waar werd beweerd dat hiermee mazen in de
immigratiewetgeving waren gecreëerd die het voor onderdanen van derde
landen gemakkelijker maken om hun situatie te "regulariseren" door
middel van een huwelijk met een EU-burger (zie punt 3.8.3.).

3.2.	Inreisrecht

Artikel 5, lid 2, is vaak onjuist en/of onvolledig omgezet, en de
tekortkomingen in de wetgeving leiden vaak tot schendingen van de
rechten van familieleden, met name van familieleden die onderdaan van
een derde land zijn.

Slechts zeven lidstaten hebben specifieke regelingen in hun wetgeving
opgenomen om familieleden een inreisvisum te verstrekken. Bulgarije en
Duitsland lijken de vereiste faciliteiten in de praktijk ook te
verlenen. Vijf lidstaten kennen geen visumvrijstelling voor familieleden
die houder zijn van een verblijfskaart van een andere lidstaat.

Familieleden die onderdaan zijn van een derde land komen vaak voor
problemen te staan omdat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen
onderdanen van derde landen en familieleden van EU-burgers die onderdaan
zijn van een derde land en die bepaalde rechten genieten op grond van de
richtlijn. Laatstgenoemden moeten nog vaak allerlei documenten
overleggen wanneer zij een inreisvisum aanvragen, zoals een
huisvestingsverklaring, een bewijs van voldoende middelen, een
uitnodiging of een retourticket.

De omzetting en toepassing van artikel 5, lid 4, dat bepaalt dat
EU-burgers en hun familieleden die zonder de vereiste reisdocumenten of,
in voorkomend geval, de nodige visa bij de grens aankomen, toch
toegelaten moeten worden, zijn vaak onjuist. Deze bepaling is onjuist
omgezet in België, Letland en Zweden. Zes lidstaten hebben de bepaling
helemaal niet omgezet.

3.3.	Verblijfsrecht voor maximaal drie maanden

De meeste lidstaten hebben artikel 6 correct omgezet. Er zijn echter wel
enkele problemen wat betreft de overeenstemming met de richtlijn.
Italië, Hongarije, Slovenië en Spanje stellen aan het verblijfsrecht
van familieleden die onderdaan van een derde land zijn, de voorwaarde
dat de betrokkene het land legaal is binnengekomen. Griekenland,
Luxemburg en Slovenië koppelen het verblijfsrecht aan de looptijd van
het inreisvisum. Volgens het Gemeenschapsrecht, dat is bevestigd in de
rechtspraak, kan het verblijfsrecht niet worden ontzegd om de enkele
reden dat de betrokkene de lidstaat illegaal is binnengekomen of dat
zijn inreisvisum is verlopen.

Alleen Denemarken, Finland, Malta en Zweden bieden, in het licht van
overweging 9, werkzoekenden een gunstiger behandeling op het gebied van
het verblijfsrecht in de zin van artikel 6.

3.4.	Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden

3.4.1.	Voorwaarden die aan dit recht zijn verbonden

De meeste lidstaten hebben artikel 7, lid 1, correct omgezet. Estland en
Spanje stellen niet eens de voorwaarden van artikel 7, lid 1, en geven
het verblijfsrecht op basis van het burgerschap van de Unie alleen. 

De Tsjechische Republiek erkent het verblijfsrecht alleen wanneer de
familieleden over behoorlijke huisvesting beschikken. In Malta moeten
EU-burgers een werkvergunning hebben om verblijfsrecht als werknemer te
krijgen. Deze voorwaarden zijn in strijd met het Gemeenschapsrecht.
Slovenië en Slowakije kennen geen verblijfsrecht voor EU-burgers als
familielid van een andere EU-burger, waardoor de betrokkenen daar
moeilijker recht van verblijf krijgen.

Twaalf lidstaten hebben geen gebruikgemaakt van de optie van artikel 7,
lid 4, om voor familieleden van studenten de werkingssfeer te beperken
tot de echtgenoot en kinderen ten laste. De overige lidstaten hebben wel
gebruikgemaakt van deze mogelijkheid, maar daarvan hebben acht lidstaten
de verplichting om toegang en verblijf voor rechtstreekse bloedverwanten
van de student in opgaande en neergaande lijn te vereenvoudigen, niet
correct omgezet.

Artikel 7, lid 3, dat het behoud van de status van werknemer regelt, is
in zeventien lidstaten niet goed omgezet, meestal omdat wel het behoud
van het verblijfsrecht bij wet is geregeld, maar niet dat van de status
van werknemer, wat een ruimer begrip is. Het behoud van de status van
werknemer heeft niet alleen gevolgen voor het verblijfsrecht, maar biedt
ook extra bescherming tegen uitzetting, de mogelijkheid om op gunstige
voorwaarden duurzaam verblijfsrecht te verkrijgen en een onbeperkt recht
op gelijke behandeling.

3.4.2.	Administratieve formaliteiten voor EU-burgers

Op grond van artikel 8, lid 1, kunnen de lidstaten EU-burgers
verplichten zich te laten schrijven. Ierland heeft als enige lidstaat
geen inschrijvingssysteem. 

De Tsjechische Republiek, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk hebben
een facultatieve inschrijvingsregeling. In de overige lidstaten moeten
EU-burgers zich verplicht inschrijven en is in het algemeen de richtlijn
op dit punt correct omgezet.

Twaalf lidstaten hebben echter het begrip "voldoende middelen" onjuist
of onduidelijk omgezet. De problemen hebben meestal te maken met het
minimumbedrag dat als voldoende wordt beschouwd en met het feit dat niet
naar de persoonlijke omstandigheden wordt gekeken.

België, Hongarije, Nederland en Zweden hebben gedetailleerde
richtsnoeren vastgesteld aan de hand waarvan wordt beoordeeld of sprake
is van voldoende middelen. Letland en de Tsjechische Republiek
beschikking over gedetailleerde richtsnoeren om te beoordelen wanneer
sprake is van een "onredelijke belasting".

3.4.3.	Administratieve formaliteiten voor familieleden die de
nationaliteit van een lidstaat bezitten

Op dit punt hebben de meeste omzettingsproblemen betrekking op de
verblijfskaart die aan familieleden die onderdaan zijn van een derde
land, wordt verstrekt, de geldigheidsduur daarvan en de bewijsstukken
die bij een aanvraag moeten worden ingediend.

Een ernstig probleem is dat in een aantal lidstaten de verblijfskaart
niet "verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie"
wordt genoemd, zoals artikel 10 voorschrijft. Voor familieleden kan het
lastig zijn om aan te tonen dat zij onder de richtlijn vallen en niet
onder de restrictievere nationale regels voor vreemdelingen.

3.5.	Behoud van het verblijfsrecht in geval van overlijden, vertrek of
echtscheiding

De omzetting van het verblijfsrecht van familieleden die zelf burger van
de Unie zijn, stemt tot tevredenheid. Dat geldt echter niet als het gaat
om familieleden die onderdaan zijn van een derde land; in dat geval zijn
er vaak problemen bij de omzetting.

Oostenrijk, Denemarken, Ierland, Letland, Slovenië en Slowakije hebben
artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, niet volledig omgezet, waardoor
het behoud van het verblijfsrecht niet geldt voor familieleden van
iemand die aan de voorwaarden voor het behoud van dit recht voldoet.
Polen daarentegen heeft gunstiger bepalingen vastgesteld, waardoor
familieleden het verblijfsrecht kunnen behouden zonder dat zij hoeven
aan te tonen dat zij werknemer of zelfstandige zijn of zichzelf kunnen
onderhouden.

3.6.	Behoud van het verblijfsrecht - artikel 14

Slechts tien lidstaten hebben de bepaling dat niet systematische mag
worden geverifieerd of personen nog aan de voorwaarden voldoen,
expliciet omgezet.

Dertien lidstaten sluiten uitzetting niet uit als automatisch gevolg van
een beroep op het socialebijstandsstelsel.

3.7.	Duurzaam verblijfsrecht

Naast een aantal kleine problemen met de omzetting van het duurzaam
verblijfsrecht in de zin van artikel 16, zijn er ernstige problemen met
de verwerving van het duurzaam verblijfsrecht na een ononderbroken
verblijf van vijf jaar. Hongarije stelt aan dit recht ten onrechte
voorwaarden die gelden voor het gewone verblijfsrecht. België en het
Verenigd Koninkrijk houden ten onrechte geen rekening met
verblijfsperioden van EU-burgers van voordat hun land toetrad tot de EU.

Veel lidstaten hadden problemen met de omzetting van artikel 17, dat
voor personen die niet langer werken, gunstiger regels vaststelt voor
het verkrijgen van het duurzaam verblijfsrecht.

3.8.	Beperkingen op het inreis- en verblijfsrecht om redenen van
openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid

Hoofdstuk VI van de richtlijn geeft de lidstaten het recht EU-burgers en
hun familieleden de toegang te ontzeggen of het land uit te zetten, maar
koppelt hier duidelijke materiële en procedurele waarborgen aan, om de
belangen van de lidstaten en die van de EU-burgers in evenwicht te
houden. Dit is een hoofdstuk van de richtlijn dat vaak onvoldoende of
onvolledig is omgezet.

Degenen die het recht van vrij verkeer genieten, hebben verplichtingen
jegens de gastlidstaat, en dat geldt in de eerste plaats voor het
naleven van de wet. De richtlijn staat de lidstaten toe criminelen het
land uit te zetten. Elk geval moet afzonderlijk worden beoordeeld en de
maatregelen die om redenen van openbare orde of openbare veiligheid
worden genomen, moeten in overeenstemming zijn met het
evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van
betrokkene, dat een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
voor een fundamenteel belang van de samenleving moet vormen.
Strafrechtelijke veroordelingen mogen op zichzelf geen reden zijn voor
deze maatregelen. De nationale autoriteiten moeten ook rekening houden
met de duur van het verblijf van de betrokkene in die lidstaat, diens
leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale
en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen
heeft met zijn land van herkomst.

In Italië en Finland worden EU-burgers die een strafbaar feit van een
bepaalde ernst hebben gepleegd, automatisch het land uitgezet. 

Italië heeft een regeling ingevoerd die de duur van de detentie
verlengt voor personen die illegaal in het land verblijven op het moment
dat ze een strafbaar feit plegen. Het Hof van Justitie heeft
herhaaldelijk verklaard dat aan EU-burgers die niet voldoen aan de
administratieve verblijfsprocedures, alleen een evenredige en
niet-discriminerende sanctie mag worden opgelegd.

3.8.1.	Materiële waarborgen (artikelen 27-28)

Gezien het belang van de waarborgen die bepalen op welke voorwaarden de
lidstaten het recht van vrij verkeer mogen beperken, is het
teleurstellend te moeten constateren dat slechts vier lidstaten deze
waarborgen correct hebben omgezet.

Meestal zijn de regels ter beperking van de beoordelingsvrijheid, d.w.z.
dat de beperkingen geen economische doeleinden mogen dienen, niet
omgezet. De teleurstellende omzetting wordt enigszins gecompenseerd door
het feit dat de waarborgen wel correct lijken te worden toegepast door
de nationale rechter en de nationale autoriteiten, hoewel zij geen
duidelijke richtsnoeren hebben voor het invullen van hun discretionaire
bevoegdheid. Dit is een van de belangrijkste tekortkomingen bij de
omzetting.

Los van de praktische toepassing van de waarborgen, is het essentieel
dat ze expliciet worden omgezet, al was het alleen omdat de EU-burgers
dan over een duidelijke en volledige beschrijving van hun rechten
beschikken. De lidstaten zouden ook moeten proberen hun
omzettingsmaatregelen eenvoudiger te houden, want nu kunnen vaak alleen
deskundigen het effect ervan inschatten.

In de richtlijn komt het onderliggende evenredigheidsbeginsel tot uiting
in de extra bescherming tegen verwijdering voor EU-burgers die al langer
in de gastlidstaat verblijven. Terwijl EU-burgers met gewoon
verblijfsrecht het land kunnen worden uitgezet om redenen van openbare
orde of openbare veiligheid, kunnen degenen met duurzaam verblijfsrecht
alleen om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid
worden verwijderd (artikel 28, lid 2). Diegenen die de laatste tien jaar
in het gastland hebben verbleven, kunnen alleen om dwingende redenen van
openbare veiligheid worden verwijderd. Minderjarigen genieten diezelfde
bescherming, tenzij de verwijdering noodzakelijk is in het belang van de
minderjarige, zoals bepaald in het VN-Verdrag inzake de rechten van het
kind (artikel 28, lid 3).

De lidstaten blijven bevoegd de begrippen "openbare orde" en "openbare
veiligheid" te definiëren. Bij de uitvoering mag echter het verschil
tussen lid 2 en lid 3 van artikel 28 niet teniet worden gedaan en mag
ook het begrip "openbare veiligheid" niet zover worden opgerekt dat er
maatregelen onder vallen die onder het begrip "openbare orde" zouden
moeten vallen.

3.8.2.	Procedurele waarborgen (artikelen 30-31)

De procedurele waarborgen zijn niet naar tevredenheid omgezet. Slechts
vier lidstaten hebben deze waarborgen correct omgezet. Onnauwkeurige
omzetting is hier het belangrijkste probleem.

Bij uiterst dringende gevallen gelden in Frankrijk geen procedurele
waarborgen. EU-burgers worden niet schriftelijk in kennis gesteld van
het verwijderingsbesluit, krijgen niet te horen op welke gronden het
besluit is genomen en hebben niet het recht tegen het besluit in beroep
te gaan voordat het ten uitvoer wordt gelegd.

Ruim de helft van de lidstaten heeft de termijn om het land te verlaten
in geval van een verwijderingsbesluit, onjuist omgezet.

De bepalingen betreffende de toegang tot beroep bij de rechter of de
administratieve autoriteiten zijn over het algemeen wel correct omgezet.
In het Verenigd Koninkrijk hebben alleen EU-burgers en hun familieleden
die kunnen aantonen dat zij recht van vrij verkeer genieten, het recht
om beroep in te stellen. Degenen voor wie dat volgens de autoriteiten in
het Verenigd Koninkrijk niet is aangetoond, worden niet geïnformeerd
over het recht op beroep. De richtlijn schrijft voor dat tegen alle
besluiten beroep moet kunnen worden ingesteld.

3.8.3.	Misbruik en fraude (artikel 35)

Er mag geen misbruik worden gemaakt van het Gemeenschapsrecht. Volgens
artikel 35 mogen de lidstaten maatregelen nemen om misbruik, zoals
schijnhuwelijken, te voorkomen, wat door het Hof van Justitie is
bevestigd in het Metock-arrest. Indien er twijfel bestaat over de
echtheid van het huwelijk, kunnen de lidstaten een onderzoek instellen
om na te gaan of de rechten die aan de richtlijn kunnen worden ontleend,
worden misbruikt om bijvoorbeeld nationale immigratieregels te omzeilen,
waarna zij, indien misbruik is aangetoond, het recht op toegang of
verblijf kunnen weigeren of intrekken. Daarbij moeten volgens de
richtlijn het evenredigheidsbeginsel en de procedurele waarborgen van de
artikelen 30 en 31 in acht worden genomen.

Ondanks het belang ervan, is artikel 35 niet door alle lidstaten
omgezet.

4.	Beoordeling van de praktische toepassing

In de dertig maanden sinds de richtlijn van toepassing is geworden,
heeft de Commissie ruim 1800 individuele klachten, 40 parlementaire
vragen en 33 petities ontvangen over de toepassing. Zij heeft 115
klachten geregistreerd en vijf inbreukprocedures ingeleid wegens
onjuiste toepassing van de richtlijn.

De problemen die klagers bij de Commissie, het Parlement en Solvit
aankaarten, komen overeen met de bevindingen uit dit verslag. 

Meestal gaat het bij een voortdurende schending van de basisrechten van
EU-burgers om:

het recht op toegang en verblijf van familieleden die onderdaan zijn van
een derde land (problemen met inreisvisa of aan de grens, verblijfsrecht
dat aan voorwaarden wordt gebonden die niet in de richtlijn worden
gesteld, en te late afgifte van verblijfskaarten),

documenten die bij een verblijfsaanvraag moeten worden ingediend terwijl
dat volgens de richtlijn niet nodig is.

5.	Maatregelen

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de richtlijn goed wordt omgezet en
toegepast en dat EU-burgers informatie krijgen over hun rechten. Het
feit dat sommige bepalingen in het geheel of voor een deel niet zijn
omgezet, leidt in bepaalde situaties tot rechtsonzekerheid, waardoor
wellicht wettelijke of bestuursrechtelijke oplossingen worden gezocht
die de rechten van EU-burgers en hun familieleden ondermijnen.

De Commissie zal meer doen om ervoor te zorgen dat de richtlijn in de
gehele EU correct wordt omgezet en toegepast. Om dit te bereiken zal de
Commissie ten volle gebruikmaken van de bevoegdheden die haar bij het
Verdrag zijn toegekend en indien nodig inbreukprocedures inleiden.
Daarbij zal prioriteit worden gegeven aan de ernstigste problemen die in
punt 4 van dit verslag worden genoemd.

De Commissie zal ook op technisch niveau met de lidstaten blijven
samenwerken. In september 2008 heeft de Commissie een groep opgezet van
deskundigen van de lidstaten, die problemen moet signaleren en
duidelijkheid moet verschaffen over de interpretatie. Tijdens twee
vergaderingen van de groep is een aantal punten naar voren gekomen die
nader moeten worden besproken en verduidelijkt, waarbij het met name
gaat over criminaliteit en misbruik. Er is een vragenlijst rondgestuurd
om inzicht te krijgen in de praktische knelpunten en om statistieken en
gegevens over beproefde methoden te verzamelen. De groep zal regelmatig
bijeen blijven komen.

Om zowel de lidstaten als de EU-burgers informatie te geven en bijstand
te verlenen zal de Commissie in de eerste helft van 2009 richtsnoeren
opstellen over een aantal punten die bij de omzetting of de toepassing
problemen hebben opgeleverd, zoals verwijdering van het grondgebied en
misbruikbestrijding.

De lidstaten en het Europees Parlement zijn niet de enige
belanghebbenden waarmee de Commissie nauw moet samenwerken. De
EU-burgers moeten voortdurend worden geïnformeerd over de rechten die
zij aan de richtlijn kunnen ontlenen. De Commissie zal het verstrekken
van informatie over de richtlijn dan ook als prioriteit blijven
behandelen en een aangepaste gids voor EU-burgers blijven verspreiden.
Daarbij zal zij zo goed mogelijk gebruikmaken van internet, en vooral
van het Your Europe portaal, een artikel in Wikipedia aanmaken over vrij
verkeer en eenvoudige "fact sheets" opstellen over de rechten van de
burgers.

De Commissie zal de lidstaten aanmoedigen en helpen de in artikel 34
bedoelde bewustmakingscampagnes te organiseren om de EU-burgers op hun
rechten te wijzen. De deskundigengroep zal daartoe beproefde methoden
onderzoeken en verspreiden.

6.	Conclusies

In dit stadium hoeft de richtlijn niet te worden gewijzigd. De lidstaten
moeten deze richtlijn beter ten uitvoer leggen. De
interpretatieproblemen die zich hebben voorgedaan, kunnen worden
verholpen door op basis van verdere discussie en verduidelijking
richtsnoeren op te stellen.

Te zijner tijd zal een tweede verslag over de toepassing van de
richtlijn verschijnen.

BIJLAGE 

OMZETTING VAN RICHTLIJN 2004/38: STAND VAN ZAKEN

---

Verklaring

	Gunstiger behandeling

	Correct en volledig

	Onduidelijk

	Onjuist en/of onvolledig

	In het geheel niet omgezet



1. Algemene omzettingscijfers Richtlijn 2004/38

2. Situatie per lidstaat

3. Overzicht per artikel

	Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van
29.04.2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het
grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun
familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot
intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG,
73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG
(PB L 158 van 30.4.2004, blz. 77)

	Zie ook de resolutie van het Europees Parlement van 15 november 2007
over de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG – P6_TA(2007)0534.

	Vijfde verslag over het burgerschap van de Unie (1 mei 2004 - 30 juni
2007), COM(2008) 85.

	Flash Eurobarometerenquête nr. 213, waarin in november 2007 ruim 27000
aselect gekozen EU-burgers werden ondervraagd.

	Volgens het laatste kwartaaloverzicht over de periode januari-maart
2008 (  HYPERLINK
"http://ec.europa.eu/europedirect/call_us/statistics/index_nl.htm" 
http://ec.europa.eu/europedirect/call_us/statistics/index_nl.htmEurope
Direct - Statistieken ) had het grootste deel van de vragen die aan
EUROPE DIRECT werden voorgelegd, betrekking op grensoverschrijdende
kwesties (reizen, werken, wonen of studeren in een andere lidstaat) –
22%. Tussen januari en oktober 2006 had 84% van de vragen aan de
Wegwijzerdienst ook betrekking op deze rechten (Feedbackrapport What the
database tells us -   HYPERLINK
"http://ec.europa.eu/citizensrights/front_end/about/index_nl.htm" 
http://ec.europa.eu/citizensrights/front_end/about/index_nl.htm )

	De studie schetst de omzettingssituatie op 1 augustus 2008.

	Alle lidstaten behalve DK, IE, NL, AT, SI, SK, BG en RO.

	Besluit nr. 158/2007 van het Gemengd Comité van de EER van 7 december
2007. 

	Voor nadere bijzonderheden, zie de grafieken in de bijlage.

	AT, BE, DE, ES, FR, IT, LT, LU, HU, PL, SI, SE en UK.

	BG, CZ, DK, EE, FI, LV, MT, NL, RO en SK.

	BE, BG, CZ, DK, FI, IT, LT, LU, PT, NL, ES, SE en UK.

	Zaak C-109/01 Akrich..

	AT, CZ, DE, EL, CY, MT en NL.

	CY, CZ, EL, PL, PT, RO en ES.

	AT, DK, ES, IE en UK.

	AT, DK, EE, IT, LT en DE.

	Zaak C-459/99 MRAX.

	Een werkvergunning verplicht stellen om te mogen werken is niet
hetzelfde als de automatische verstrekking van een werkvergunning,
hetgeen zou zijn toegestaan in het kader van de overgangsregelingen voor
het vrij verkeer van werknemers.

	AT, BG, DK, EE, ES, IE, IT, LT, LV, PT, SI en SK.

	CZ, DE, FI, FR, LU, PL, RO en SE.

	AT, BE, CZ, DE, FR, HU, IE, IT, LT, LV, NL, PL, RO, SK, SI, SE en UK.

	BG, DE, EL, FI, IE, IT, LU, LV, NL, RO, SE en SI.

	BE, CY, DE, EL, FI, LU, MT, NL, PL en PT.

	AT, BE, BG, DE, DK, EE, FR, HU, IE, IT, LV, RO en SK.

	AT, BE, BG, DE, DK, EE, HU, IE, LV, SE, SI en SK.

	Finland kent automatische uitzetting om dwingende redenen van openbare
veiligheid.

	CY, EL, MT en PT.

	CY, LT, ES en PT.

	Er staan nog 106 klachten open.

	Solvit is een on linenetwerk waarin de EU-lidstaten samen problemen
oplossen die te maken hebben met een onjuiste toepassing van het
Gemeenschapsrecht inzake de interne markt door de overheid. Solvit heeft
133 van de 199 gevallen met betrekking tot verblijfsvergunningen en 43
van de 65 gevallen betreffende visa opgelost. In 2007 was het vrij
verkeer van personen het op twee na grootste probleem in de gevallen die
door Solvit werden behandeld (15%).

	Leidraad voor een optimaal gebruik van Richtlijn 2004/38/EG,
beschikbaar op   HYPERLINK
"http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/policies/default_nl.htm" 
http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/policies/default_nl.htm 

5553/09		dm	

	DG C I A		NL

NL		 	NL

NL	  PAGE  \* MERGEFORMAT  12 	 	NL