Preview document (🔗 origineel)

---

1.1 Aanleiding

De Minister-President heeft op 10 juni 2008 aan de Tweede Kamer
toegezegd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31200 III, nr. 12) te
komen met een nieuwe opzet van begroting I van de Rijksbegroting, thans
genaamd “Huis der Koningin”. Met deze nieuwe opzet wordt beoogd een
beter en meer integraal inzicht te verstrekken in de uitgaven die
samenhangen met de uitoefening van het koningschap.

1.2 Taakopdracht stuurgroep

Ten behoeve van de voorbereiding van de nieuwe opzet heeft de
Minister-President een interdepartementale stuurgroep ingesteld.
Voormalig minister van Financiën dr. G. Zalm is bereid gevonden als
onafhankelijk voorzitter van deze stuurgroep op te treden.

De taakopdracht van de stuurgroep is om, met inachtneming van artikel 41
van de Grondwet, voorstellen te doen voor een in begroting I te ramen en
te verantwoorden transparant stelsel van uitgaven, die samenhangen met
de uitoefening van het koningschap. De voorstellen moeten aansluiten bij
de bestaande begrotings- en verantwoordingssystematiek en mogen niet
leiden tot omvangrijke administratieve processen binnen de verschillende
ministeries.

Het rapport van de stuurgroep wordt uitgebracht aan de
Minister-President.

1.3 Opbouw van dit rapport

In paragraaf 2 worden de uitgangspunten voor het nieuwe stelsel van
uitgaven voor begroting I voorgesteld en in paragraaf 3 volgt de nadere
toepassing van deze uitgangspunten. Vervolgens bevat paragraaf 4 de
nieuwe opzet van begroting I en wordt in paragraaf 5 ingegaan op de
controleaspecten.

2. Uitgangspunten voor de nieuwe opzet van begroting I

Het doel van de nieuwe opzet van begroting I is een eenduidig en
toegankelijk stelsel van uitgaven die direct verbonden zijn met het
koningschap. Hiermee wordt de verantwoording tegenover het parlement
gediend. Essentieel voor dat doel is allereerst de vaststelling van de
uitgangspunten die worden gehanteerd voor het toerekenen van de uitgaven
aan het koningschap.

Eenduidig en integraal

Dit impliceert dat de uitgaven die samenhangen met het koningschap
worden samengebracht op één begroting. Dit blijft de huidige begroting
I. Daarvoor draagt de Minister-President de ministeriële
verantwoordelijkheid.

Dit betekent dat, naast de grondwettelijke uitkeringen als bedoeld in de
Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis (WFSKH), de functionele
uitgaven van en voor de Koning als staatshoofd zullen worden opgenomen.
Het gaat hierbij om de uitgaven die een directe relatie hebben met de
constitutionele Koning als staatshoofd.

De positie van de Koning als staatshoofd is maatgevend

In de voorgestane opzet zal begroting I de uitgaven gaan bevatten ten
behoeve van de constitutionele Koning als staatshoofd. Tevens zullen op
deze begroting worden opgenomen de uitgaven die in overeenstemming met
de WFSKH, rechtstreeks van belang zijn voor de vermoedelijke opvolger
van de Koning en voor de Koning die afstand van het koningschap heeft
gedaan, alsmede voor de echtgenoot of echtgenote van de Koning, van de
vermoedelijk opvolger van de Koning en van de Koning die afstand van het
koningschap heeft gedaan.

Analoge behandeling van de uitgaven binnen de totale rijksbegroting

Deze benadering houdt in dat vergelijkbare uitgaven, die binnen het
totaal van de rijksbegroting voorkomen, op eenzelfde manier binnen de
afzonderlijke begrotingen worden verwerkt. Met andere woorden de vraag
of een uitgave in begroting I moet worden opgenomen of juist niet, dient
identiek te worden beantwoord aan de wijze waarop een uitgave wordt
toegedeeld bij andere begrotingen.

Daarnaast impliceert deze zienswijze dat begroting I in comptabel
opzicht eenzelfde benadering krijgt als de andere begrotingen binnen de
rijksbegroting. Daarmee worden ook de voorschriften inzake de controle
en verantwoording gelijk getrokken aan die van de andere begrotingen.

3. Toepassing en uitwerking van de uitgangspunten 

Toepassing van deze uitgangspunten leidt tot de volgende conclusies en
vaststellingen.

3.1 Eenduidigheid en integraal

De stuurgroep stelt een nieuwe titel voor begroting I voor. Uit het
bovenstaande volgt immers dat de titel “Huis der Koningin” de lading
niet langer dekt. Deze benaming vindt haar oorsprong in de artikelen 40
en 41 van de Grondwet. Deze hebben betrekking op de inrichting van de
hofhouding. Naast de uitgaven voor de Dienst Koninklijk Huis, die per
definitie worden gemaakt ten behoeve van de uitoefening van het
koningschap, bevat begroting I in de nieuwe opzet immers ook de andere
(functionele) uitgaven die daarmee onlosmakelijk verbonden zijn. Daarom
is gekozen voor de titel “de Koning”. Hiermee wordt tot uitdrukking
gebracht dat de in deze begroting voorziene uitgaven een directe relatie
hebben met de functie van het staatshoofd in het Nederlandse
staatsbestel. “De Koning” is immers ook de grondwettelijke benaming
voor het staatshoofd.

Uitgaven die samenhangen met of bijdragen aan het beleid van de
verschillende ministeries waarbij leden van het Koninklijk Huis
betrokken zijn (zoals bijvoorbeeld watermanagement, Onderzoeksraad voor
Veiligheid en bevordering van alfabetisering) zijn niet te beschouwen
als functionele uitgaven. Zij hebben geen relatie met het functioneren
van het koningschap en worden derhalve niet opgenomen in begroting I. De
uitgaven die door de ministeries worden gemaakt voor deze
beleidsactiviteiten dienen ter ondersteuning van het beleid van de
desbetreffende minister en vormen een onderdeel van de departementale
begrotingen. De beoordeling van de wenselijkheid van en de
verantwoordelijkheid voor deze beleidsuitgaven ligt daarom bij die
betrokken minister.

3.2 De positie van de Koning als staatshoofd

In de WFSKH is de kring van gerechtigden vastgelegd en daarin is
eenduidig bepaald wie aanspraak kan maken op een uitkering dan wel een
eventuele vergoeding (artikel 3 WFSKH). De positie van de Koning als
staatshoofd is maatgevend met dien verstande dat ook uitgaven die direct
verband houden met de vermoedelijke opvolger en voorganger van de Koning
op deze begroting worden opgenomen. De WFSKH bevat bepalingen over hun
grondwettelijke uitkeringen en het gebruik van paleizen en woningen die
aan hen ter beschikking (kunnen) worden gesteld. Activiteiten van andere
leden van het Koninklijk Huis worden verricht of in het kader van de
desbetreffende minister of ter ondersteuning van de Koning en komen ten
laste van hetzij de departementale begroting respectievelijk begroting
I.

3.3 Analogiebenadering

Bij de analogiebenadering gaat het met name om de uitgaven voor
beveiliging, staatsbezoeken en huisvesting, die in de bestaande
begrotingssystematiek onder verantwoordelijkheid vallen van
respectievelijk de ministers van Justitie, Buitenlandse Zaken en WWI.
Deze analogiebenadering impliceert dat de uitgaven voor beveiliging,
staatsbezoeken en instandhouding monumenten (paleizen) niet op begroting
I worden verantwoord, maar - zoals hierna nader wordt toegelicht -
binnen andere begrotingen worden verantwoord en toegelicht.

Daarnaast impliceert deze zienswijze dat voor zover uitgaven wel in
begroting I worden opgenomen, deze in comptabel opzicht eenzelfde
benadering krijgen als de uitgaven binnen de andere begrotingen van de
rijksbegroting. Ter toelichting het volgende:

3.3.1 Uitgaven voor beveiliging

De minister van Justitie is verantwoordelijk voor het stelsel van
bewaken en beveiligen. Hij bepaalt welke personen en objecten in
aanmerking komen voor beveiliging alsmede het niveau van
beveiligingsmaatregelen. De minister van BZK en de minister van Defensie
zorgen voor de uitvoering daarvan in personele zin en de minister voor
WWI voor een adequate uitvoering van fysieke beveiliging van woon- en
werkverblijven. Als uitvloeisel van deze verantwoordelijkheidsverdeling
hebben genoemde ministers het budget voor de respectievelijke
beveiligingsuitgaven op hun begroting staan, ongeacht of deze betrekking
hebben op bijvoorbeeld leden van het kabinet, van de Kamers der
Staten-Generaal of van het Koninklijk Huis. Indien deze middelen niet
toereikend zijn in verband met een noodzakelijke uitbreiding van de
beveiliging, dan dient de minister van Justitie een verzoek in voor
extra middelen zowel voor personeel, als voor materieel en huisvesting.
Vervolgens worden deze middelen verantwoord op de begrotingen van de
ministers die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering.

Het kernpunt is dat uitgaven voor beveiliging niet worden toegerekend
naar de objecten of personen (noch voor de bewindspersonen, noch voor de
kamerleden). Toerekening zou ongewenste veiligheidsrisico’s kunnen
opleveren, omdat daar informatie over de beveiliging aan zou kunnen
worden ontleend. Bovendien zou het onjuist zijn als te beveiligen
personen/instanties zelf direct zeggenschap hebben over hun eigen
beveiligingsniveau en beveiligingskosten.

3.3.2 Uitgaven voor staatsbezoeken

In het verleden is mede op verzoek van de Tweede Kamer de afspraak
gemaakt dat rijksbreed alle uitgaven voor staats- en officiële bezoeken
worden geconcentreerd bij het ministerie van Buitenlandse Zaken dat
hiervoor als enig ministerie een raming binnen de begroting heeft. Het
betreft de uitgaven voor bezoeken (inkomende en uitgaande) die het
openbaar belang dienen en door de regering zijn goedgekeurd. Hiermee
ligt het beheer van de uitgaven voor staats- en officiële bezoeken in
één hand en is ook de feitelijke (ministeriële) verantwoordelijkheid
gelegd bij de minister van Buitenlandse Zaken. Hierbij past het dat ook
de kosten van het staatshoofd bij staatsbezoeken worden verantwoord bij
het ministerie van Buitenlandse Zaken.

3.3.3 Uitgaven voor instandhouding van monumenten (paleizen)

De uitgaven voor het in stand houden van paleizen zijn naar hun aard
vergelijkbaar met huisvestingsuitgaven voor monumenten met een
erfgoedfunctie en monumentale panden in het bezit van het Rijk waarin
organen van de Staat en delen van de rijksoverheid gehuisvest zijn,
zoals het gebruik van het Binnenhof en andere panden in het centrum van
Den Haag door de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene
Rekenkamer, de Hoge Raad van Adel en het ministerie van Algemene Zaken.
Het betreft hier rijksmonumenten met een specifieke gebruiksfunctie. De
minister voor WWI is verantwoordelijk voor de instandhouding en de
(brand)veiligheid van deze gebouwen en beschikt daartoe over het budget.
De drie paleizen, die krachtens de WFSKH ter beschikking zijn gesteld
aan de Koning, zijn rijksmonumenten en als zodanig te beschouwen.

3.3.4 Comptabele benadering

De comptabele benadering van begroting I dient consistent te zijn met de
benadering van andere begrotingen binnen de rijksbegroting. Dit betekent
dat de uitgavenraming door de Staten-Generaal op de gebruikelijke wijze
dient te worden geautoriseerd (budgetrecht).

Tevens zijn de comptabele regelingen van toepassing, waaronder de
begrotingsregels. Dit impliceert onder meer dat bij overschrijdingen
compensatie elders binnen de begroting dient plaats te vinden (met
uitzondering van artikel 1; de grondwettelijke geldelijke uitkeringen
kunnen alleen via wijziging van de WFSKH worden aangepast en derhalve
niet met de uitgaven in andere begrotingsartikelen worden gecompenseerd
of als compensatie dienen voor overschrijdingen). Bovendien zullen,
indien nodig, suppletoire begrotingswetten worden ingediend.

Tot slot ligt in deze zienswijze ook besloten dat gestreefd wordt naar
het vergroten van de inzichtelijkheid, met inachtneming van de
doelmatigheid, dat wil zeggen zonder dat dit leidt tot een aanzienlijke
aanpassing en verzwaring van de bestaande administratieve processen. Om
zowel nu als in de toekomst een inzichtelijk, transparant en efficiënt
stelsel inzake de uitgaven die samenhangen met het koningschap te kunnen
borgen en consistent toe te passen, wordt geadviseerd het stelsel
expliciet te verankeren in de interne administratieve organisatie. En
wel op een zodanige wijze dat deze tevens een basis kan vormen voor de
controletechnische aspecten, waarop in paragraaf 5 nader wordt ingegaan.

4. Voorstel voor nieuwe opzet begroting I

4.1. Structuur van de begroting de Koning

Het advies van de stuurgroep is om begroting I met als naam ‘de
Koning’ uit te breiden tot drie artikelen:

Artikel 1: Uitkeringen krachtens de aangepaste Wet financieel statuut
van het Koninklijk Huis (WFSKH);

Artikel 2: Functionele uitgaven van de Koning;

Artikel 3: Doorbelaste uitgaven van andere begrotingen.

Ter illustratie is in bijlage 1 een “voorbeeld” begroting
gepresenteerd op basis van de cijfers voor 2009 en is in bijlage 2 een
vergelijking gemaakt met de gegevens in de huidige begroting I voor het
jaar 2009.

Op basis van de criteria zoals die in dit rapport zijn vastgesteld,
worden in de nieuwe begroting de Koning, onder handhaving van
budgettaire neutraliteit, de uitgaven opgenomen die samenhangen met de
constitutionele Koning als staatshoofd. Het totaal van de begroting de
Koning bedraagt circa 39 miljoen (zie bijlage 1), thans circa 7
miljoen. De uitgaven voor beveiliging, het in stand houden van
monumenten en staatsbezoeken worden niet opgenomen op deze begroting,
maar op de begroting van de desbetreffende ministeries.

Artikel 1

Dit begrotingsartikel bevat de uitkeringen krachtens de WFSKH. Het is
identiek aan het huidige begrotingsartikel dat uitvoering geeft aan de
artikelen 40 en 41 van de Grondwet. De uitgaven hebben ingevolge artikel
41 van de Grondwet het karakter van een ‘lump sum’ uitkering en
worden als zodanig geraamd en verantwoord.

Artikel 2

Thans worden er functionele uitgaven op declaratiebasis door diverse
ministeries ten laste van hun begroting aan de Dienst Koninklijk Huis
vergoed. Vanaf 2010 zullen deze declaraties vanuit begroting I worden
vergoed. De declaraties worden met inachtneming van de hiervoor vereiste
voorschriften namens de Koning door de Thesaurier van de Koning bij de
Minister-President ingediend en door hem beoordeeld en betaald ten laste
van de begroting I, uiteraard voor zover daartoe een (geautoriseerd)
budget is geraamd. De bedragen die samenhangen met de huidige
functionele uitgaven staan momenteel op drie begrotingen (BZK, WWI en
V&W) en zullen met ingang van 2010 worden overgeheveld naar begroting I.

Daarnaast is het streven om alle overige functionele uitgaven, die te
relateren zijn aan de uitoefening van het koningschap en met
inachtneming van de analogiebenadering onder te brengen binnen dit
begrotingsartikel.

Het gaat hierbij onder andere om de uitgaven voor vliegkosten, voor
zover zij passen binnen de regelingen in het kader van het gebruik van
het regeringsvliegtuig en andere luchtvaartuigen in beheer bij het Rijk.

De bestaande regelingen zijn als uitgangspunt genomen. Van belang is dat
er heldere afspraken worden gemaakt die leiden tot een sluitende
administratieve organisatie rond de uitvoering van deze afspraken. Het
doel is de regeling zodanig vorm te geven dat de gebruikskosten via een
tarief in rekening worden gebracht bij de afnemers, net zoals dat nu al
gebeurt bij alle overige (rijks)gebruikers. De Thesaurier van de Koning
kan deze uitgaven, voor zover ze geen privékarakter hebben, vervolgens
als functionele uitgaven in rekening brengen bij de Minister-President.
Door deze uitgaven, die voorheen over twee begrotingen gespreid waren,
onder begroting I te ramen en te verantwoorden, wordt ook hier de
inzichtelijkheid bevorderd. 

Ook zijn hierbij aan de orde de uitgaven voor het onderhoud en de
exploitatie van de Groene Draeck. Deze worden opgenomen binnen begroting
I. De Groene Draeck is in 1957 door de Nederlandse bevolking aan de
toenmalige kroonprinses geschonken. De Staat gaf bij deze gelegenheid
het onderhoud van de Groene Draeck als geschenk. Het bedrag dat hiermee
samenhangt wordt daarom op begroting I toegelicht en verantwoord.

Artikel 3

Op dit begrotingsartikel zullen de uitgaven worden geraamd en
verantwoord die niet via de Thesaurier van de Koning lopen, maar wel
deel uitmaken van de functionele uitgaven, zoals hiervoor gedefinieerd.
Het gaat om de uitgaven in het kader van de voorlichting (AZ/RVD), het
Militaire Huis als onderdeel van de Dienst Koninklijk Huis, de uitgaven
van het Kabinet der Koningin en de uitgaven voor de reis- en
verblijfkosten (inclusief de vliegkosten) die samenhangen met bezoeken
aan de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze uitgaven ontstaan (en worden
nu betaald) onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende
minister. Dit blijft zo, maar de doorbelasting is noodzakelijk om
voldoende inzicht te geven in het totaal van de uitgaven die een directe
relatie hebben met het koningschap. Dit betekent dat de uitgaven primair
worden geraamd en verantwoord ten laste van de desbetreffende
begrotingen en vervolgens door de minister (rechtstreeks) worden
doorbelast aan begroting I, die daarvoor een raming zal moeten bevatten
(en daar tegenover ontstaat dan een ontvangstenraming op de
desbetreffende begroting).

Door te kiezen voor de vorm van doorbelasting is sprake van een zuivere
benadering voor de presentatie van deze uitgaven.

Voorts gelden voor de begrotingsartikelen 2 en 3 vier algemene
voorwaarden:

Alleen de Koning kan functionele uitgaven declareren; dit betreft tevens
de uitgaven van leden van het Koninklijk Huis indien zij het staatshoofd
vertegenwoordigen. De andere leden van het Koninklijk Huis kunnen niet
zelfstandig declareren.

Alle uitgaven moeten samenhangen met het koningschap.

Voor deze uitgaven moet begroting I een raming bevatten. Deze
uitgavenraming wordt door de Staten-Generaal in het begrotingsproces op
de gebruikelijke wijze geautoriseerd.

Voor de uitgaven binnen artikel 3 geldt dat deze worden geraamd en
verantwoord binnen dit artikel en op de desbetreffende departementale
begroting; de departementale begroting bevat tevens als ontvangsten de
doorberekeningen van de uitgaven naar de begroting I.

5 Verantwoording en controle

De verantwoording over het beheer van de begroting en de controle daarop
zal op de gebruikelijke manier zal plaatsvinden. Dit betekent dat de
uitgaven een onderdeel vormen van de reguliere controle zoals deze door
de auditdienst en de Algemene Rekenkamer wordt uitgevoerd. Het beheer
over begroting I wordt uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de
Minister-President. Daarnaast is in artikel 3 van de WFSKH de bepaling
opgenomen dat uitgaven door of vanwege de Koning alleen door tussenkomst
van de Minister-President kunnen plaatsvinden.

Voor artikel 1 houdt dit in dat, zoals tot nu gebruikelijk was, het
ministerie van Algemene Zaken de berekeningen maakt op basis van de
bepalingen zoals deze zijn opgenomen in de WFSKH en vervolgens de
betalingen verricht aan de Dienst Koninklijk Huis. De berekening en de
verantwoording van de uitgaven worden gecontroleerd door de auditdienst
belast met de controle van het financieel beheer van begroting III,
Algemene Zaken (dit is de auditdienst van Economische Zaken).

Bij artikel 2 worden de betalingen gedaan door de Dienst Koninklijk Huis
(Thesaurier van de Koning) en vervolgens gedeclareerd ten laste van
begroting I. De bestaande systematiek waarbij een externe accountant van
de Dienst Koninklijk Huis de declaraties certificeert, blijft
gehandhaafd. De auditdienst kan een review verrichten op de
werkzaamheden van de externe accountant. Hiervan kan ook de Algemene
Rekenkamer gebruik maken. De verklaring van de externe accountant dient
ook als decharge van de Thesaurier van de Koning.

De uitgaven binnen artikel 3 zijn gebaseerd op de feitelijke uitgaven
zoals deze op de andere begrotingen worden opgenomen. Het betreft de
bedragen die vanuit andere departementale begrotingen worden doorbelast
(gefactureerd) aan begroting I en op de begroting van het desbetreffende
ministerie staat een gelijkwaardige ontvangstenraming. De verantwoording
van deze uitgaven en ontvangsten vormt een onderdeel van de reguliere
controle zoals die door de desbetreffende departementale auditdiensten
en de Algemene Rekenkamer aldaar wordt uitgevoerd.

 Bij een tekort aan middelen kan de minister voor WWI voor deze taken
een verzoek indienen voor extra middelen.

 In bijlage 3 wordt een nadere toelichting gegeven op het nieuwe stelsel
van de vliegkosten.

 De raming voor deze laatste uitgaven zal doorgaans via een suppletore
begroting worden bijgesteld.

 PAGE    

 PAGE   1