Preview document (🔗 origineel)

---

Beleidsreactie IOB-evaluatie: “Sectorsteun in Milieu en Water, een
evaluatie van de toepassing van de sectorale benadering in de bilaterale
hulp in milieu en water.”

Inleiding

Milieu en water zijn belangrijke thema’s voor de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking waar al sinds meer dan twintig jaar
ondersteuning aan wordt gegeven. Deze ondersteuning werd lange tijd
verleend via projecten, technische assistentie en programma’s. Vanaf
het einde van de jaren negentig werd deze aanpak gewijzigd door de
introductie van de sectorale benadering als organiserend principe om de
kwaliteit en effectiviteit van de Nederlandse bilaterale hulp te
vergroten. De overweging om de sectorale benadering te introduceren was
gebaseerd op studies en bevindingen – waaronder die van IOB evaluaties
( dat geïsoleerde ontwikkelingsprojecten van donoren niet bijdroegen
aan duurzame armoedebestrijding. Aan duurzame ontwikkeling en
armoedebestrijding kan effectiever worden bijgedragen door toegenomen
ownership van het ontvangende land, coherenter beleid en een betere
afstemming van interventies met overheden en tussen donoren op
sectorniveau. Voorwaarde voor deze benadering is dat de ontvangende
overheid verantwoordelijkheid voor de sector neemt en daarbij bereid is
goed samen te werken met andere actoren die actief zijn in de sector.
Beleidsplanning, uitvoering en verantwoording komen zo in handen van het
partnerland te liggen. Dit in tegenstelling tot de eerder gevolgde
projectmatige benadering, waar projectuitvoerders en donoren in hoge
mate verantwoordelijkheid droegen voor effectieve uitvoering, c.q. het
bereiken van de doelgroepen.

In april 2006 ontving de Kamer de evaluatie van de sectorale benadering
over de periode 1998-2005 aangeboden. Deze evaluatie gaf bevindingen en
aanbevelingen die te algemeen bleken voor de specifieke situatie in de
sectoren milieu en water. Om die reden is IOB verzocht een aanvullend
onderzoek te doen naar de toepasbaarheid en specifieke
uitvoeringsproblemen van de sectorale benadering in beide sectoren. De
resultaten van dit onderzoek, dat primair bedoeld was om te voorzien in
een kennisbehoefte op het departement, liggen nu voor aan de Kamer in de
evaluatie “Sectorsteun in Milieu en Water”. Het is onvermijdelijk
dat een aantal van de bredere bevindingen uit de evaluatie van 2006 in
deze evaluatie opnieuw naar voren komt. De evaluatie biedt echter op een
aantal punten beter inzicht, zodat de effectiviteit van de samenwerking
verder verhoogd kan worden.

Waarom een aanvullend onderzoek? In tegenstelling tot bijvoorbeeld de
onderwijs- en gezondheidssectoren, is er in de milieu- en watersectoren
niet altijd sprake van een eenduidig omkaderd beleid,
organisatiestructuren en begrotingsmiddelen. Zo is de milieusector
gericht op het beheer en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen,
waar meerdere instituties en ministeries verantwoordelijk voor zijn. Ook
bestaan in veel landen geen afzonderlijke waterministeries die de
verantwoordelijkheid dragen voor de watersector. Milieu en water zijn
beleidsthema’s, die meerdere sectoren (landbouw, bosbouw, mijnbouw,
waterbeheer, kustbeheer, lokaal bestuur) doorkruisen, hetgeen gerichte
ondersteuning gecompliceerd maakt. Dit neemt niet weg dat de sectorale
benadering ook in de milieu- en watersectoren vanwege aspecten van
doelmatigheid en duurzaamheid te prefereren is boven de projectmatige
benadering. De lessen van de jaren negentig over de beperkingen die aan
een projectbenadering verbonden zijn, gelden ook voor de sectoren milieu
en water. Dit laat echter onverlet dat de sectorale benadering geen
algemene blue print is die in elke sector en in elk land op dezelfde
wijze kan worden toegepast. Maatwerk is geboden. De complexiteit van de
milieu- en watersectoren spreekt wat dat betreft boekdelen en was er
mede oorzaak van dat de invoering van de sectorale benadering later
plaatsvond dan in de sociale sectoren ( dikwijls pas vanaf 2005.

Deze IOB evaluatie omvat twee sectoren die verschillend van aard zijn.
In de milieusector ligt de nadruk op het tot stand brengen van
instituties en capaciteiten voor adequaat beheer van het milieu en
natuurlijke hulpbronnen in partnerlanden. Daarbij gaat het om het
creëren van voorwaarden voor effectief milieubestuur en - beheer, zoals
verbeterd milieubeleid, een deugdelijke wet- en regelgeving,
wetshandhaving en uitvoering van milieueffectrapportages. Deze
voorwaarden zijn van belang bij investeringen in infrastructurele
projecten, maar ook voor een duurzaam beheer en gebruik van natuurlijke
hulpbronnen. 

 

De watersector kent twee subsectoren, te weten; drinkwater en sanitatie;
en geïntegreerd waterbeheer. Schoon drinkwater en sanitatie zijn
voorzieningen waarvoor overheden de verantwoordelijkheid dragen.
Drinkwater en sanitatie is daarmee een dienstverlenende sector
(waterleidingen, riolering, latrines) waarvoor overheden beleid en vaak
uitvoeringscapaciteit hebben. Geïntegreerd waterbeheer betreft het
beheer van oppervlakte- en grondwater, zowel boven- als benedenstrooms.
Geïntegreerd waterbeheer is vaak grensoverschrijdend en houdt rekening
met de belangen van de diverse gebruikers (huishoudens, industrie,
landbouw en natuur). De aanpak en institutionele setting van deze
subsector is ( in tegenstelling tot de subsector water en sanitatie maar
vergelijkbaar met de milieusector ( namelijk gericht op het scheppen van
voorwaarden voor waterbestuur en -beheer. Ondanks de wezenlijke
verschillen tussen de milieu- en watersectoren en binnen de watersector
is IOB er in geslaagd een samenvattend eindrapport te produceren met
relevante lessen.

Perspectief van de evaluatie

De evaluatie betreft zes van de veertien landen waar Nederland gericht
de milieusector ondersteunt: Colombia, Ghana, Kaapverdië, Pakistan,
Senegal en Vietnam. Voorts is onderzoek verricht naar alle zeven landen
waar de watersector wordt ondersteund: Bangladesh, Benin, Egypte,
Indonesië, Jemen, Mozambique en Vietnam. De evaluatie heeft betrekking
op de periode 2000-2007.  

De aandacht voor milieu en water in de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking komt voort uit het feit dat vooral armen voor
hun bestaan en economische ontwikkeling direct afhankelijk zijn van
natuurlijke hulpbronnen. De gevolgen van klimaatverandering, verlies van
biodiversiteit, gebrek aan brandstoffen, waterschaarste en
watervervuiling, en een gebrekkige toegang tot schoon drinkwater en
sanitaire voorzieningen worden direct door hen gevoeld. De aandacht voor
beide sectoren is verder een gevolg van het feit dat Nederland als
partij bij diverse internationale milieuverdragen gebonden is zich in te
zetten voor een beter milieu wereldwijd. Het past bovendien in het
streven om de Millennium Ontwikkelingsdoelen te realiseren waarbij de
realisatie van MDG 7 nog substantiële aandacht vergt.

Het beleid in de milieu- en watersectoren heeft zich de afgelopen jaren
ontwikkeld naar een bredere invulling van de sectorale benadering. Dit
is reeds aangegeven in de reacties op de bevindingen van de IOB
evaluaties “Van projecthulp naar sectorsteun, evaluatie van de
sectorale benadering 1998-2005” (2006) en “Het Nederlandse
Afrikabeleid 1998-2006, evaluatie van de bilaterale samenwerking”
(2008). Niet langer richt de hulp zich uitsluitend op de centrale
overheid. Er is sprake van steun aan zowel centrale als lagere overheden
en aan maatschappelijke organisaties, NGO’s en bedrijfsleven. Hulp
wordt zowel gegeven via algemene of sectorale begrotingssteun als via
projectgerichte interventies. De zo noodzakelijke flexibiliteit in
aanpak heeft daarmee gestalte gekregen. Uitvoering is een dynamisch
proces met, waar nodig, verdere aanpassingen. Waar resultaten zijn
gerealiseerd, zullen die worden aangegeven in reactie op de
aanbevelingen van IOB: niet als weerlegging, maar om aan te tonen dat
bevindingen soms al in de praktijk zijn waargenomen en tot acties hebben
geleid. 

Aan bijgaand rapport “Sectorsteun in milieu en water, een evaluatie
van de toepassing van de sectorale benadering in milieu en water”
liggen twee afzonderlijke onderzoeksrapporten ten grondslag. De
bevindingen in het rapport lopen nogal uiteen (zie bijlage
Hoofdbevindingen uit het evaluatierapport). Niettemin is besloten met
één beleidsreactie op dit rapport te komen omdat de Kamer één
samenvattend IOB eindrapport wordt aangeboden. Ook door IOB wordt de
evaluatie beschouwd als het opmaken van een (tussen)balans waaruit
lessen kunnen worden getrokken die bijdragen aan vergrote effectiviteit
van de hulp in beide sectoren.

Algemene Appreciatie

IOB is positief over de sectorale benadering als ordenend principe voor
ondersteuning van de milieu- en watersectoren, waarmee coherentie en
samenhang van de ontwikkelingsinspanningen tot stand is gebracht. Van de
onderzochte milieulanden wordt de sectorale benadering in belangrijke
mate toegepast in Colombia, Ghana, Kaapverdië en Senegal. Voor de zeven
waterlanden, die alle zijn onderzocht geldt dit voor Benin, Jemen en
Mozambique (bevinding 1). Daarmee vindt de toepassing vooral plaats in
de kleine en middelgrote partnerlanden die relatief afhankelijk zijn van
buitenlandse financiering. In deze landen is de ontvangstcapaciteit nog
gering. Zij zijn gebaat bij een goede afstemming van de hulp en
harmonisatie van procedures. Donorcoördinatie vereist in deze landen
veel aandacht en de Nederlandse inzet in landen als Benin, Ghana en
Senegal heeft al fors aan donorcoördinatie bijgedragen. Er is sprake
van een toenemende taakverdeling tussen donoren, waardoor het beslag op
de ontvangende landen aanzienlijk is afgenomen en er meer capaciteit is
vrijgekomen voor planning en uitvoering van beleid. 

De evaluatie legt de sterke en zwakke aspecten van het hanteren van de
sectorbenadering op milieu- en watergebied goed bloot. IOB geeft daarbij
een oordeel over de voortgang en resultaten van de toepassing van de
sectorbenadering, maar tekent aan dat er nog sprake is van een proces
van hervormingen dat tijd vergt. Op basis van de opgedane ervaring is de
werkwijze inmiddels aangepast, zo constateert IOB. Een voorbeeld hiervan
is het hanteren van een mix van hulpvormen (inzet via diverse kanalen en
met diverse middelen) zoals in Senegal. Daar wordt door Nederland
tegelijkertijd ondersteuning gegeven aan de sectorale begroting, aan
capaciteitsopbouw van media en het parlement en aan NGO’s (zie IOB
evaluatie sectorale benadering 2006). In Ghana wordt sinds 2008
financiering gegeven aan de sectorale begroting en aan een faciliteit
voor milieu-NGO’s. 

Het rapport constateert dat Nederland een voorloperfunctie inneemt met
het verlenen van sectorale begrotingssteun in beide sectoren, o.a.
gebaseerd op een goede risico-inschatting van de kwaliteit van de
openbare financiën van de hulpontvanger. Hiervoor hanteert Nederland
sinds enige jaren in de partnerlanden zgn. track records, met analyses
van de kwaliteit van de openbare financiën en de institutionele setting
daarvoor in partnerlanden. De sectorale benadering ( inclusief sectorale
begrotingssteun ( past in het beleid van Nederland om de hulpontvanger
verantwoordelijk te maken voor beleidsformulering en -uitvoering, de
aanwending van eigen publieke middelen en die van externe hulpverleners.
Toezicht op juiste bestedingen komt daarmee in belangrijke mate te
liggen bij lokale rekenkamers, parlementen en media. 

Nederland is één van de eerste donoren die uit de internationaal
overeengekomen principes voor effectievere hulp ook de operationele
consequenties heeft getrokken. Ook liep Nederland voorop bij het
implementeren van de Parijse agenda, in september 2008 herbevestigd in
Accra (Accra Agenda for Action). Andere donoren zijn op basis van de
eerste ervaringen ook inmiddels overgegaan tot de sectorale benadering;
dit betreffen zowel bilaterale als multilaterale donoren. Omdat de
sectorale benadering in de beginfase veel overleg vergde op centraal
niveau is in die fase het aspect van concrete dienstverlening op lokaal
niveau onderbelicht geraakt, stelt IOB. De sectorale benadering was
eerst vooral een kaderstellende/voorwaardenscheppende aanpak in
tegenstelling tot de projectmatige benadering. De lessen van de diverse
evaluaties zijn dat de dienstverlenende aspecten van de sectorale
benadering van donoren en overheden evenveel aandacht moeten krijgen als
de kaderstellende/voorwaardenscheppende aspecten. Goed beleid leidt
namelijk niet vanzelfsprekend tot concrete resultaten. In het vervolg
van deze reactie wordt aangegeven welke activiteiten Nederland
onderneemt om bij te dragen aan duurzaamheid en effectiviteit van hulp
in de milieu- en watersectoren. 

Aanpak

Samenhang en politieke dialoog

De evaluatie is positief over de sectorale benadering als middel om meer
samenhang te brengen in de sectoren milieu en water en om hervormingen
te faciliteren (bevinding 7). Als gevolg van het gebruik van de
sectorale benadering is de koppeling tussen beleid en de financiering
van de uitvoering hiervan toegenomen, zeker in die partnerlanden waar
begrotingssteun is verleend. Water en milieu zijn op die manier hoger op
de politieke agenda komen te staan. Het toepassen van de sectorale
benadering heeft bovendien geleid tot een toegenomen politieke dialoog
tussen donoren, overheden en andere actoren, die past in mijn beleid van
een politiekere ontwikkelingssamenwerking zoals beschreven in de
beleidsbrief “Een zaak van iedereen”. In een dergelijke dialoog is
het ook mogelijk geworden de rechtenbenadering meer aandacht te geven,
zoals het recht op schoon drinkwater en sanitaire voorzieningen. Daarmee
wordt een belangrijke basis gelegd voor versterkte verantwoordelijkheid
voor de dienstverlening. Ik deel de opmerkingen van IOB dat de
betrokkenheid van politiek en parlement bij beleidsformulering en
-verantwoording blijvende aandacht vergt. Milieu- en waterdiensten
worden thans echter veelvuldiger opgeëist door burgers in
ontwikkelingslanden en politieke leiders worden steeds meer afgerekend
op resultaten. Dit bleek onder andere tijdens de recente
presidentsverkiezingen in Ghana waar de gebrekkige watersituatie een
verkiezingsthema was. Ook de toegenomen internationale aandacht voor
milieu en water, vertaald in de concrete millenniumdoelstelling MDG 7,
speelt hierbij een rol. Hiermee wordt voldaan aan de onder de Parijse
agenda overeengekomen doelen van toegenomen verantwoordelijkheid en
zeggenschap van overheden in ontwikkelingslanden over het eigen
ontwikkelingsproces.

IOB constateert voorts dat de toepassing van de sectorale benadering
heeft geleid tot verbeterde donorcoördinatie en harmonisatie en tot
versterkte alignment (afstemming met de lokaal gehanteerde procedures),
zoals overeengekomen in de Parijse agenda. In een groot aantal landen
heeft de Nederlandse bereidheid tot het verlenen van (sectorale)
begrotingssteun, vooral in de milieusector, ertoe geleid dat ook andere
donoren zijn overgegaan tot het geven van begrotingssteun. De bereidheid
om als eerste donor het risico te nemen van een nieuwe werkwijze is
daarmee beloond.

Afstemming, accountability en betrokkenheid van relevante actoren

Nederland maakt de afweging tot toepassing van de sectorale benadering
vanwege effectiviteits- en duurzaamheidsaspecten van hulp. Voor het
verlenen van sectorale begrotingssteun maakt Nederland een grondige
analyse van de kwaliteit van de openbare financiën; een analyse van de
kwaliteit van het sectorbeleid; en wordt de beleidsuitvoering
nauwlettend gemonitord. De introductie van het sectorale track record
ten behoeve van sectorspecifieke informatie is een gevolg van de
aanbevelingen uit de IOB evaluatie van de sectorale benadering van 2006.
Andere bilaterale donoren volgen de Nederlandse aanpak (bevinding 2).
Bij het verlenen van sectorsteun zijn nationale
verantwoordingsmechanismen van toepassing al dan niet met gebruikmaking
van informatie van maatschappelijke organisaties en de media. Hiermee
neemt de controle toe op de juiste inzet van de verleende steun. Ook
zijn politieke actoren hierdoor nauwer betrokken geraakt bij de
sectorale beleidsuitvoering.

In landen met PRSP’s (Poverty Reduction Strategy Papers) en
sectorbeleid, zoals Ghana, Kaapverdië en Senegal, bestaat een actieve
betrokkenheid van de politiek bij de sectorale benadering. Het toezicht
op de effectiviteit van sectorale bestedingen is daar komen te liggen
bij lokale rekenkamers, parlementen en media; dit is de beste manier
gebleken om corruptie te voorkomen en te bestrijden. Toepassing van de
sectorbenadering heeft deze instituties ook sterker gemaakt en in
bepaalde landen (Senegal) worden deze instituties middels flankerend
beleid versterkt. Dit neemt niet weg dat moet worden getoetst of het
verleende vertrouwen gerechtvaardigd is.

Zoals eerder gesteld maakt Nederland de afweging tot toepassing van de
sectorale benadering om redenen van doelmatigheid en duurzaamheid.
Afstemming met en betrokkenheid van andere actoren is daarvoor van
belang (bevinding 3). IOB constateert dat dit een aandachtspunt dient te
blijven bij de beleidsuitvoering. Naast maatregelen die bijdragen aan de
vergroting van de effectiviteit vindt financiering plaats van NGO’s.
Zo worden in Ghana via een NGO faciliteit maatschappelijke organisaties
ondersteund die actief zijn bij het mobiliseren van gebruikersgroepen en
centrale en decentrale overheden kritisch volgen. Op deze wijze wordt
een verbeterde dienstverlening op het gebied van milieu en water
afgedwongen. De Nederlandse ambassade werkt in Ghana nauw samen met
Nederlandse organisaties zoals SNV, Tropenbos, WUR en ICCO en hun lokale
NGO partners. De sectorale benadering verbindt zo (top-down)
beleidsuitvoering aan de vraag (bottom-up) naar verbeterde
levensomstandigheden. Decentrale overheden en NGO’s spelen hier een
organiserende rol. 

Ook het bedrijfsleven wordt steeds actiever betrokken bij
sectorprogramma’s. Drinkwaterbedrijven, zoals het Nederlandse Vitens,
vormen in landen als Ghana, Jemen, Mozambique en Vietnam een essentiële
schakel in de verbetering van stedelijke drinkwatervoorziening. Ook bij
de inzet op milieuvriendelijkere technologieën en duurzaam gebruik van
hulpbronnen is er betrokkenheid van het bedrijfsleven, zoals in de
houtkap in Ghana. Daarmee heeft het bedrijfsleven een plaats gekregen in
de sectorale benadering hetgeen positief uitpakt voor de duurzaamheid.
Bedrijven zijn immers om redenen van rendement gebaat bij blijvende
investeringen in de dienstverlenende sectoren en in het onderhoud van de
voorzieningen. 

Outputdoelstellingen drinkwater en sanitatie betreffende MDG 7

IOB constateert dat de outputdoelstellingen afbreuk zouden kunnen doen
aan de doelstellingen van de sectorale benadering (bevinding 4). Al in
een vroeg stadium van uitvoering van de Nederlandse doelstelling om 50
miljoen mensen toegang tot drinkwater en sanitatie te geven, is dit
risico onderkend. Het is van belang dat programma’s waaraan wordt
bijgedragen in het kader van deze outputdoelstelling, goed aansluiten
bij de vraag uit de doelgroep en afgestemd zijn op het nationale beleid
en institutionele kader van het betreffende land. Centraal hierbij staat
het nationale beleidsplan voor de sector en het benutten van de
capaciteit van de nationale instellingen. Financieringsmodaliteiten
volgen daarbij zoveel mogelijk nationale procedures.

 

Niet louter het creëren van voorzieningen (kranen, toiletten) staat
namelijk centraal bij de Nederlandse outputdoelstelling, maar juist
duurzame toegang tot drinkwater en sanitatie. Voor deze duurzaamheid is
het nodig dat er lokaal een beheerstructuur bestaat voor onderhoud en
financiering, dat er goed nationaal beleid is om lokale organisaties te
ondersteunen en dat er wetgeving is waardoor ze hun taken kunnen
vervullen. In de sectorprogramma’s wordt daarom bijgedragen aan
institutionele en capaciteitsontwikkeling. Een goed voorbeeld is het
nationale sectorprogramma water in Tanzania, dat samen met Duitsland en
andere donoren wordt gefinancierd. Dit is een programma waarin aan alle
bovenstaande elementen aandacht wordt besteed. Tevens kan worden vermeld
dat de ervaringen die zijn opgedaan in het bilaterale
drinkwaterprogramma in het Shinyanga district in dit sectorprogramma
zijn geïntegreerd. Dit programma zal ongeveer 8,5 miljoen mensen
toegang geven tot veilig drinkwater en bijdragen aan de Nederlandse
outputdoelstelling.

Geïntegreerd waterbeheer 

De aandacht voor geïntegreerd waterbeheer is volgens IOB afgenomen door
de sterk toegenomen uitgaven voor drinkwater en sanitatie (bevinding 5).
De hiervoor gepresenteerde gegevens (tabel 4.2. en 4.3) staven deze
bevinding niet geheel. Inderdaad is Nederland in Bangladesh, Benin,
Indonesië, Vietnam en Mozambique aanzienlijke verplichtingen aangegaan
voor drinkwater en sanitatie na 2004. Deze substitueren evenwel niet, of
maar zeer beperkt, de inzet op het gebied van geïntegreerd waterbeheer.
In Benin en Indonesië bestond tot voor kort geen waterprogramma. In
Benin is bij de start van de sectorale benadering ingezet op drinkwater
en sanitatie; in Indonesië zowel op drinkwater en sanitatie als
geïntegreerd waterbeheer. Hoewel in Bangladesh, Vietnam, Jemen en
Mozambique en in mindere mate Egypte aanzienlijke investeringen zijn
gedaan voor water en sanitatie, bleef geïntegreerd waterbeheer in deze
landen een belangrijk onderdeel van het programma.

Recent speelt hierbij wel mee dat veel van de landen waar in het
verleden forse steun ging naar geïntegreerd waterbeheer – met
uitzondering van Bangladesh – nu behoren tot de profiel 3 landen. In
die landen wordt op de eerdere bijdragen (financieel, technisch,
inhoudelijk) voortgeborduurd en wordt de partnerrelatie met inbreng van
vakdepartementen (V&W), lagere overheden, kennisinstellingen en het
bedrijfsleven verbreed. De toegevoegde waarde van Nederland op het
gebied van geïntegreerd waterbeheer blijft hiermee beschikbaar voor het
ontvangende land, ook al neemt de financiële component af. Dit past in
de denkwijze waarop de indeling van partnerlanden in profielen is
gebaseerd. In meer algemene zin blijft geïntegreerd waterbeheer een
belangrijk aandachtsveld: zo heeft een grote meerderheid van de landen
die deel zullen nemen in het ORIO programma aangegeven dat dit één van
de sectoren zal zijn.

Potentiële meerwaarde van Nederlandse co-financiering via multilaterale
organisaties

In de Aziatische partnerlanden en in Egypte is de sectorale benadering
minder voor de hand liggend vanwege de relatief beperkte Nederlandse
hulpomvang en geringe hulpafhankelijkheid van die landen. In deze landen
wordt de Nederlandse hulp daarom strategisch ingezet om beleid te
beïnvloeden. Hiertoe worden multilaterale programma’s
geco-financierd, naast flankerende bilaterale projecten die specifiek op
capaciteitsontwikkeling, onder andere op lokaal niveau zijn gericht.
Juist nu het beleid ten aanzien van veel Aziatische partnerlanden en ook
Egypte gericht is op verbreding van de relatie met deze landen, zal
samenwerking op het gebied van water- en milieubeheer strategisch worden
ingezet binnen de nationale beleidskaders. De inzet vindt plaats op
basis van de toegevoegde waarde van Nederland op deze terreinen, wat
impliceert dat minder zal worden ingezet op sectorbrede investeringen en
de versterking van de sector als geheel (bevinding 6). Hoe deze inzet
vorm krijgt hangt bijvoorbeeld af van de omvang van de co-financiering
en het onderwerp. Vooral op het gebied van waterbeheer bestaat in
Nederland veel expertise die ook als technische assistentie door
semi-publieke instellingen (waaronder waterschappen) en bedrijven (onder
andere baggeraars) wordt verleend in partnerlanden met delta’s zoals
Egypte, Bangladesh en Vietnam. In Aziatische partnerlanden waar via de
Asian Development Bank biodiversiteitsprogramma’s worden gesteund zal
de Nederlandse inbreng zich vooral richten op de
armoedebestrijdingsaspecten van milieubeheer door aandacht te vragen
voor actieve deelname van lokale gemeenschappen aan het beheer en
gebruik van natuurlijke hulpbronnen. 

Resultaten

 

IOB constateert dat de sectorale benadering meer samenhang heeft
gebracht in de milieusector in vier landen (Ghana, Kaapverdië, Senegal,
Vietnam) en de watersector in drie landen (Benin, Jemen en Mozambique).
De complexiteit van de milieu- en watersectoren is geen belemmering
gebleken voor de toepassing van de sectorale benadering (bevinding 10).
Er zijn beleidskaders uitgewerkt en hervormingen in de sector
gestimuleerd. Milieu en water hebben een prominentere rol op de agenda
gekregen van ministeries van planning en financiën. In landen die in
belangrijke mate leunen op een duurzaam gebruik van de beschikbare
natuurlijke hulpbronnen voor economische groei en armoedebestrijding –
zoals Ghana ( is dit erg relevant. 

 

IOB stelt terecht dat bij de sectorale benadering de uitwerking van
centraal beleid in concrete resultaten op lokaal niveau prioriteit moet
hebben (bevinding 8). Om die reden heeft het verkrijgen van inzicht in
de wisselwerking tussen het lokale en centrale niveau (micro-meso-macro)
de hoogste prioriteit gekregen. Sinds kort wordt aan de hand van zgn.
resultaatketens de relatie tussen impact, outcomes, outputs en inputs
inzichtelijk gemaakt. Deze wijze van aangescherpte planning biedt de
mogelijkheid om aan te geven welke partijen betrokken zijn voor het tot
stand brengen van een resultaat en hoe die prestatie vastgelegd zal gaan
worden. Met het voortdurend scherp voor ogen houden van de beoogde
resultaten kan veel eerder worden bijgestuurd als ergens verwachtingen
niet worden gerealiseerd. Planning wordt hierdoor flexibeler en
bijsturing effectiever.

Additioneel aan beleidshervormingen en sectordialoog op centraal niveau
zijn er programma’s op regionaal en lokaal niveau met ministeries
verantwoordelijk voor lokaal bestuur, maatschappelijke organisaties en
SNV. Deze programma’s versterken lokale capaciteiten om uitvoering te
geven aan verbetering van milieu- en waterdiensten op lokaal niveau.
Door fiscale decentralisatie, waarbij besluitvorming over de aanwending
van fiscale middelen voor lokale activiteiten op lokaal niveau komt te
liggen, komen er financiële mechanismes beschikbaar die blijvende
investeringen en onderhoud van de soms kostbare diensten op dat niveau
mogelijk maken.

Een goed voorbeeld van deze laatste benadering is de Nederlandse
betrokkenheid bij de watersector in Benin sinds 2004. Met gelijkgezinde
donoren was de inzet onder andere gericht op het versterken van beleid,
instituties en capaciteit; onderdeel daarvan was de vormgeving van het
nationale decentralisatiebeleid. Hierdoor hebben gemeentes uit het
nationale budget de beschikking gekregen over investeringsfondsen voor
drinkwater. Fiscale decentralisatie en versterking van het beheer van de
overheidsfinanciën bleek een gecompliceerd proces dat echter heeft
geleid tot een verbeterde dienstverlening op lokaal niveau.

In landen waar Nederland al langere tijd in de watersector aanwezig is,
wordt vaak bottom up gewerkt: vanuit de ervaringen van programma’s op
lokaal en regionaal niveau zijn sectorbeleid en sectorprogramma’s
ontwikkeld. De bilaterale samenwerking in de watersector met Bangladesh
is bijvoorbeeld geconcentreerd op de kustzones van dat land. Vanaf de
onafhankelijkheid zijn projecten in deze zones geïmplementeerd waardoor
kennis en ervaring is opgebouwd met waterbeheer en juist ook met
armoedebestrijding. Sinds 2000 is dankzij de ervaring met deze
programma’s met Nederlandse steun nationaal beleid geformuleerd voor
integraal kustbeheer tezamen met een operationele strategie. Dit beleid
wordt met multilaterale organisaties, waaronder de Wereldbank
uitgevoerd. Het is een goed voorbeeld van de strategische inzet van
Nederlandse meerwaarde en ervaring (bevinding 6).

Intensivering van de samenwerking op centraal niveau dient ertoe te
leiden dat armoede vermindert op lokaal niveau. Armoedebestrijding
blijft immers het uitgangspunt van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking (bevinding 9). In het kader van de sectorale
benadering wordt daarin langs twee sporen gewerkt: enerzijds wordt
gewerkt aan versterking van instituties en capaciteit, anderzijds aan
het verbeteren van basisvoorzieningen, zoals drinkwater en sanitatie.
Het versterken van instituties en capaciteit levert geen directe
armoedebestrijding op, maar is cruciaal voor het ontvangende land en een
voorwaarde voor effectieve armoedebestrijding op de middellange en lange
termijn. Met het investeren in basisvoorzieningen, gesteund door de
overheid, wordt direct bijgedragen aan armoedebestrijding. Hoewel de
armoedefocus soms verder kan worden uitgewerkt, is er geen twijfel dat
de drinkwatervoorzieningen in de partnerlanden ten goede zijn gekomen
aan de arme bevolking; het merendeel van de programma’s wordt
uitgevoerd in rurale gebieden, waar sprake is van een relatief homogene
arme bevolkingsgroep (Bangladesh, Benin, Jemen, Mozambique). In
stedelijke gebieden, waar een klein aantal programma’s is uitgevoerd,
profiteren ook gezinnen met wat hogere inkomens van de verbeterde en
uitgebreide voorzieningen. Dit laatste is nodig om de investeringen
duurzaam en kostendekkend te kunnen maken.

 

In een aantal landen waar de sectorale benadering voor milieu en water
wordt toegepast, worden de eerste positieve resultaten op lokaal niveau
geboekt. Het verschil met de voorheen toegepaste projectmatige aanpak is
dat er in landen als Ghana en Senegal door de sectorbenadering nu
nationaal wordt gewerkt. Hiermee is het bereik van de interventies
toegenomen: in Senegal wordt verbeterde dienstverlening nu door lokale
milieudiensten in alle regio’s aangeboden, voorheen beperkte die zich
tot Dakar. Landelijke dienstverlening vereist forse institutionele
hervormingen, toegenomen lokale capaciteit en gedecentraliseerde
financiering. Daarvoor dienen er adequate financieringsstromen van het
centrum naar de regio’s te komen omdat donorbijdragen nu vaak via
nationale begrotingssystemen lopen. Dit proces vergt tijd, maar de
uitkomst ervan zal bijdragen aan de duurzaamheid van de interventies.

De positieve ervaringen in landen als Ghana, Jemen, Senegal en Vietnam,
en de eerste positieve ervaringen die zijn opgedaan in landen als Benin
en Colombia, tonen aan dat de principes van de sectorale benadering om
armoede duurzaam te bestrijden in de milieu- en watersectoren
functioneren. Posten zijn geïnstrueerd oog te houden voor de
armoedefocus in de sectoren milieu en water en deze extra aandacht te
geven in hun planning en resultatenverantwoording. De eerder genoemde
resultaatketens worden daarbij gehanteerd. Indien noodzakelijk zullen
hiervoor verder analyses worden uitgevoerd, zoals gesuggereerd door IOB.

Landencategoriën en monitoring van resultaten

Naast bevindingen die in bovenstaande tekst zijn opgenomen komt IOB met
een aantal additionele aandachtspunten waarop hiernavolgend zal worden
ingegaan, voor zover deze nog niet in het voorgaande zijn geadresseerd. 

IOB suggereert een duidelijker stellingname over de toepassing van de
sectorale benadering in de verschillende categorieën partnerlanden.
Aangezien de sectorale benadering als organiserend principe wordt
gehanteerd is de benadering in beginsel toepasbaar in alle categorieën
partnerlanden. Het is zeker geen blauwdruk benadering, ook al werd dat
in eerste instantie door medewerkers soms wel zo ervaren en
geïnterpreteerd. De evaluatie van 2006 gaf dit ook al aan. Juist daarom
zijn inmiddels veel nieuwe stappen gezet, zoals sectorale track records,
resultaatketens, samenwerking met SNV, ondersteuning van fiscale
decentralisatie en versterkte accountability processen. Daarbij worden
in een samenspel ook verschillende hulpvormen toegepast. Dit beleid zal
worden voortgezet, omdat in een aantal landen en sectoren zonder twijfel
nog verder voortgang te boeken is.

In profiel 1 landen (versneld bereiken van MDG doelstellingen) zoals
Ghana en Senegal wordt  de sectorale benadering gehanteerd om
effectiviteit te optimaliseren. Op basis van geleerde lessen en gemaakte
afspraken (Parijs agenda, Accra Agenda for Action) zal Nederland zijn
aanpak en inbreng verder verfijnen (onder andere via resultaatketens) en
andere donoren stimuleren dat eveneens te doen. In profiel 2 landen
(fragiele staten) kan de sectorale benadering een kader verschaffen om
hulp – ook nood- en wederopbouwhulp – van verschillende donoren goed
af te stemmen. Er zijn hier ervaringen mee via OCHA in Afghanistan op
water-, sanitatie- en onderwijsgebied. In profiel 3 landen (brede
relatie) zal binnen de sectorale kaders een brede relatie worden
nagestreefd. Dit is mogelijk omdat deze landen een grotere capaciteit
hebben voor sectorcoördinatie en een verder geëvolueerd sectorbeleid
c.q. -instellingen dan in de profiel 1 landen. De inzet van Nederland
zal bij samenwerking binnen de milieu- en watersector niet meer liggen
op grootschalige co-financiering van sectorinvesteringen maar op
strategische inzet van Nederlandse kennis en ervaring. De ondersteuning
van Indonesië bij het ontwikkelen van een klimaatadaptiebeleid (zowel
in algemene zin als specifiek voor de watersector) is hiervan een
voorbeeld. De ambassade Jakarta, het programma Partners voor Water, de
ministeries van V&W en VROM en een Nederlandse kennisinstelling dragen
bij aan beleidsontwikkeling en toepassing daarvan op kleine schaal.
Vanuit nationaal- en sectorbeleid hebben het Indonesische ministerie van
Planning & Ontwikkeling en dat van Publieke Werken hierbij een sturende
rol.

Bij de invoering van de sectorale benadering was er aanvankelijk te
weinig aandacht voor capaciteitsversterking op uitvoeringsniveau en het
sturen op en monitoren van concrete resultaten Met behulp van
instrumenten zoals Performance Assessment Frameworks (PAF), gezamenlijke
sectorreviews van donoren en het hanteren van de resultaatketens komt
meer nadruk te liggen op resultaatgerichtheid. Een open dialoog met alle
betrokken partijen, bevorderen van accountability, betrekken van actoren
en fiscale decentralisatie krijgen nu alle aandacht. Het effect van al
deze inspanningen is zichtbaar in het feit dat steeds meer donoren
meedoen aan de verschillende vormen van de sectorale benadering die zich
hebben ontwikkeld. 

In het kader van de outputdoelstellingen voor drinkwater, sanitatie en
energie wordt nauwkeurig gemonitord. Overheden in ontwikkelingslanden,
internationale organisaties, bedrijven en NGO’s betrokken bij de
uitvoering van de outputdoelstellingen brengen via jaarverslagen in
kaart hoeveel mensen toegang hebben gekregen tot deze voorzieningen. Zo
worden in Benin, Senegal en Ghana op het gebied van water en sanitatie
de percentages van de bevolking met toegang tot drinkwater en sanitatie
bijgehouden en uitgesplitst voor de stedelijke en plattelandssituatie.
Ook de eerder genoemde resultaatketens zijn een instrument om hierin te
voorzien.

Conclusie

De evaluatie van IOB levert nuttige inzichten over de toepassing van de
sectorale benadering in de milieu- en watersectoren gedurende de
afgelopen jaren. De bevindingen worden gebruikt om tot een verdere
aanscherping van het milieu- en waterbeleid te komen. Een aantal
bevindingen werd al geadresseerd binnen het huidige Nederlandse
armoedebestrijdingbeleid, mede omdat ze ook in de evaluatie van de
sectorale benadering van 2006 al naar voren kwamen. In het beleid zijn
ownership, afstemming met partnerlanden (alignment) en donoren
(harmonisatie) prioriteit. Tevens wordt een sectorbrede, inclusieve
aanpak met deelname van maatschappelijke organisaties en het
bedrijfsleven gehanteerd om effectiviteit en duurzaamheid te
optimaliseren. Ondersteuning wordt op flexibele wijze via verschillende
modaliteiten ingezet. Daarbij is het met het oog op de betrokkenheid van
de private sector van belang de inverdienende effecten van de milieu- en
watersector in toenemende mate te benadrukken. Het gaat immers om
investeringen in milieu en water die hun rendement kunnen opleveren en
op termijn in de financiering van de sectoren moeten voorzien. 

IOB is inmiddels gestart met een serie impactstudies over de effecten op
armoedebestrijding van mede door Nederland ondersteunde
drinkwaterprogramma’s. In die serie zijn inmiddels twee evaluaties
afgerond, respectievelijk voor de Shingyanga regio in Tanzania en recent
die voor de gouvernoraten Dhamar en Hodeida in Jemen. Het rapport van de
laatste evaluatie biedt de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking de
Kamer hierbij eveneens aan samen met een beleidsreactie. Een aantal
andere impactevaluaties is in voorbereiding of uitvoering. De uitkomsten
van deze eerste studies laten zien dat de drinkwatervoorzieningen voor
het overgrote deel adequaat blijven functioneren en in belangrijke mate
hebben bijgedragen aan verbeterde gezondheid- en leefomstandigheden van
de lokale bevolking. 

De resultaatgerichtheid van de interventies in de milieu- en
watersectoren vereisen constante aandacht. Daarbij gaat het om
verantwoording van bestede middelen en behaalde resultaten met het oog
op armoedevermindering. Ambassades zullen bij beleidsimplementatie oog
houden voor de uitvoeringscapaciteit op sub-nationaal niveau: in de
regio’s en lokaal. Het plannen vóór en bereiken van resultaten staat
daarbij centraal. 

Bijlage: Hoofdbevindingen uit het evaluatierapport 

Voortgang en uitvoering

1) Van de zes milieulanden die zijn onderzocht wordt de sectorale
benadering in vier landen in belangrijke mate toegepast. In de
watersector beperkt toepassing zich tot drie van de zeven landen. De
toepassing van de sectorale benadering concentreert zich vooral in de
kleine- en middelgrote landen die sterk afhankelijk zijn van
buitenlandse financiering en waar donorcoördinatie een probleem is. Die
landen liggen bijna allemaal in Sub-Sahara Afrika.

2) In de zeven landen waar Nederland de sectorale benadering toepast
kenmerkt de Nederlandse steun aan de milieu- en watersectoren zich door
een grote bereidheid om de hulp af te stemmen op het nationale beleid en
via het nationale begrotingssysteem te laten verlopen. Nederland gaat
met de toepassing van de sectorale benadering verder dan te meeste
andere donoren.

3) Bij de uitvoering van de sectorale benadering ligt de nadruk op de
technisch financiële- en beleidsaspecten en er is veel energie gaan
zitten in het ontwikkelen van nieuwe samenwerkingsvormen tussen donor en
centrale overheid in de partnerlanden. Dit heeft geleid tot een
veronachtzaming van de deelname van andere actoren.

4) Een te grote focus op outputdoelstellingen voor drinkwater en
sanitaire voorzieningen draagt het risico in zich afbreuk te doen aan de
doelstellingen van de sectorale benadering.

5) De uitgaven voor drinkwater en sanitaire voorzieningen zijn sterk
toegenomen en er is een tendens waarneembaar dat de aandacht voor
geïntegreerd waterbeheer afneemt.

6) De potentiële meerwaarde van de Nederlandse cofinanciering in de
water- en milieusector door multilaterale organisaties, zoals de
Aziatische Bank en de Wereldbank, wordt onvoldoende benut.

Resultaten

7) Toepassing van de sectorale benadering heeft in het merendeel van de
partnerlanden geholpen om op centraal regeringsniveau aansturing en
bestuur van de sector te versterken.

8) De toepassing van de sectorale benadering in milieu en water heeft te
weinig oog gehad voor de concrete obstakels voor effectievere
dienstverlening op lokaal niveau.

9)Er is spanning tussen de centrale doelstelling om bij te dragen aan
armoedebestrijding en de wijze waarop de sectorale benadering in milieu
en water wordt toegepast.

10) De specifieke kenmerken van de milieu- en watersectoren bemoeilijken
de toepassing van de SB, maar verhinderen deze niet.

Aandachtspunten

Een duidelijker stellingname over de toepassing van de sectorale
benadering in de verschillende categorieën partnerlanden op het gebied
van milieu en water is wenselijk.

Sectorsteun moet zich meer gaan richten op het uitvoeringsniveau en het
behalen van concrete resultaten.

Armoedebestrijding dient te worden aangescherpt en toegelicht.

Monitoren van resultaten in plaats van uitsluitend beleid en bestuur
moet centraal komen te staan.

De Nederlandse sectorsteun moet meer aandacht besteden aan de
financiële en economische dimensies van milieu en water en de
mogelijkheden voor zelffinanciering om zodoende de Nederlandse
financiële steun daar beter op af te stemmen.

 PAGE   10 

 PAGE   1