Preview document (🔗 origineel)

---

Groenboek TEN-T: een beleidsevaluatie

“OP WEG NAAR EEN BETER GEÏNTEGREERD TRANS-EUROPEES TRANSPORTNETWERK
TEN DIENSTE VAN HET GEMEENSCHAPPELIJKE VERVOERSBELEID.”

Inleiding

De Nederlands regering verwelkomt de discussie over een herziening van
het beleid inzake het trans-Europese vervoersnetwerk (TEN-T), welke door
de Europese Commissie met het uitbrengen van het Groenboek gestart
wordt. Sinds de start van het TEN-T programma in 1996 hebben lidstaten
en de Gemeenschap € 400 miljard geïnvesteerd in het TEN-T. Al eerder,
onder meer tijdens de Informele Transportraad van april 2008, is echter
gebleken dat de ontwikkeling van het TEN-T achter blijft bij de door de
lidstaten gewekte verwachtingen. De meerderheid van de projecten die in
1996 door de regeringsleiders als prioritair zijn bestempeld zijn nog
niet gerealiseerd. Een fundamentele herziening van het communautaire
TEN-T beleid is nodig om de ambitie van een  daadwerkelijk geïntegreerd
Europees vervoersnetwerk mogelijk te maken.

Een adequaat Europees infrastructuurnetwerk is een noodzakelijke
basisvoorwaarde voor economische voortgang en versterking van de
concurrentiekracht van de Europese Unie. Door te investeren in het
oplossen van fysieke en operationele knelpunten in het Europese
vervoersnetwerk wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan een
efficiënte afwikkeling van het toenemende transport en het behalen van
de Lissabon-doelstellingen. Nederland acht het van belang dat, mede in
het licht van de huidige economische crisis en de korte termijn
maatregelen die momenteel op nationaal en EU-niveau genomen worden, de
EU blijft inzetten op een structurele versterking van de economische
hoofdstructuur. 

Nederland steunt de Commissie in haar opvatting dat ook
klimaatdoelstellingen mee moeten spelen in het toekomstige TEN-T beleid.
Een efficiënter transportsysteem kan immers bijdragen aan het behalen
van die klimaatdoelstellingen. 

Ook met het oog op de eisen die de groeiende mondiale rol van de EU aan
de transportverbindingen met de rest van de wereld met zich meebrengt,
is het Groenboek TEN-T  een waardevolle aanzet tot de noodzakelijke
herziening van het TEN-T beleid.

In haar reactie op het Groenboek heeft Nederland er voor gekozen niet
iedere door de Commissie gestelde vraag afzonderlijk te behandelen maar
in te gaan op een aantal in het Groenboek voorkomende thema's die
Nederland met name van belang acht. 

Evaluatie 15 jaar TEN-T beleid 

De Europese Commissie wijdt een deel van het Groenboek aan een evaluatie
van het TEN-T beleid tot nu toe. Nederland kan zich in grote lijnen
vinden in deze evaluatie. Er zijn onmiskenbaar positieve ontwikkelingen
geweest, waarbij de toegevoegde waarde van een communautaire aanpak
aantoonbaar is. Te denken valt aan de totstandkoming van een
hogesnelheidsspoornet, de goede samenwerking tussen de betrokken
lidstaten op de goederenspoorcorridor Rotterdam-Genua en de inspanningen
en resultaten op het gebied van interoperabel verkeersmanagement voor de
verschillende modaliteiten. Ook de verbindende en bemiddelende rol die
de zogenaamde TEN-coördinatoren de laatste jaren hebben gespeeld wordt
door Nederland als zeer positief beoordeeld. 

Desalniettemin is de algemene teneur van een evaluatie van het TEN-T
programma toch dat de uiteindelijke beleidsdoelstelling – de
totstandkoming van een op zichzelf staand, multimodaal netwerk –  niet
behaald is. Te veel bestaat het netwerk uit een opeenstapeling van
nationale projecten, waardoor met name de grensoverschrijdende delen van
het netwerk sterk in ontwikkeling achterblijven. De hefboomwerking van
Europese subsidies alleen bleek meestal niet genoeg om de benodigde
nationale en private financiering te genereren voor projecten waarvan de
voordelen niet noodzakelijkerwijs in de voor uitvoering
verantwoordelijke lidstaat lagen.

Ook het operationaliseren van het concept ‘Motorways of the Sea’,
onderdeel van de lijst met prioritaire projecten, is tot op heden niet
goed gelukt, hetgeen de Commissie terecht wijdt aan diverse
onduidelijkheden die aan het concept kleven. 

De Commissie is van mening dat een herzien TEN-T beleid moet voortbouwen
op behaalde resultaten en moet zorgen voor continuïteit van de eerder
overeengekomen aanpak. Nederland is er niet van overtuigd dat dit past
bij een fundamentele herziening van het TEN-T beleid. Een op objectieve
criteria gebaseerde evaluatie van de huidige prioritaire projecten in
Bijlage III van de TEN Richtsnoeren zou moeten leiden tot een aanpassing
van die bijlage, hetgeen ook kan betekenen dat daar projecten van zouden
verdwijnen.

 

Klimaatverandering – mitigatie/adaptatie

Duurzame ontwikkeling, en vooral de ambitieuze klimaatdoelstellingen
zoals de EU die in december 2008 heeft vastgesteld, vragen om een
aanpassing van de benadering van de trans-Europese netwerken, aldus de
Commissie. 

Dat de strijd tegen klimaatverandering één van de grootste uitdagingen
is waarvoor de EU en de wereld staat, staat buiten kijf Het grote belang
dat Nederland hieraan hecht mag onder meer blijken uit de opgave die het
zichzelf gesteld heeft om in 2020 30% broeikasgasemissies te reduceren
ten opzichte van 1990.

Ook in de vervoerssector valt bij het aanpakken van de
klimaatproblematiek nog veel efficiency winst te behalen.  

Klimaatoverwegingen – zowel op het gebied van mitigatie als van
adaptatie – zullen zeker mee moeten spelen bij de herziening van TEN-T
beleid in het algemeen en bij de toekenning van toekomstige subsidies in
het bijzonder. Het zoeken is naar een evenwicht tussen economische
belangen en de zorg voor het milieu, in de bevordering van een duurzaam
en efficiënt vervoerssysteem, gebaseerd op het beginsel van
co-modaliteit. Nederland steunt de opvatting van de Commissie dat
toekomstig TEN-T beleid gebaseerd moet zijn op een dubbeldoelstelling
waarbij economie en leefomgeving geïntegreerd worden. In dit verband is
het van belang om ook de milieuconsequenties (inclusief klimaatgevolgen)
bij de keuze van een netwerk in beeld te hebben.

Ter illustratie van een project met deze dubbeldoelstelling kan de
Tweede Maasvlakte, de aanleg van een nieuw havengebied in zee, grenzend
aan het bestaande Rotterdamse havengebied, genoemd worden. Met de Tweede
Maasvlakte wordt een voorbeeld gegeven voor het duurzaam en economisch
succesvol ontwikkelen van haven- en industriegebieden. Een nieuw te
bouwen en in te richten gebied biedt alle ruimte voor duurzame
ontwikkeling. De landaanwinning zal worden ingericht en geëxploiteerd
als een duurzaam haventerrein. Er wordt ingezet op een modal split
waarbij het aandeel van (schoner en zuiniger) binnenvaart en spoor in
het transport van containers tot 2033 flink zal groeien en chemische
bedrijven gaan elkaars restwarmte gebruiken. 

Een ander voorbeeld is de integratie van luchtverkeer en spoorvervoer op
afstanden tot 500 km die vanuit de markt sterk gestimuleerd wordt. De
HSL verbindingen spelen hierbij voor het personenvervoer een essentiële
rol maar ook voor vracht liggen hier interessante kansen voor de
integratie van luchthavens in het Europese spoornet.

In het Groenboek noemt de Commissie de kwetsbaarheid van het TEN-T voor
klimaatverandering en doet zij de suggestie aandacht te geven aan het
klimaatbestendig maken van infrastructuur. Zoals Nederland al heeft
aangegeven in haar reactie op het Groenboek Adaptatie, kan de EU
inderdaad een rol spelen bij het borgen van de klimaatbestendigheid van
de internationale transport- en energienetwerken. Waar dit echter de
ruimtelijke ordening van een lidstaat raakt, bijvoorbeeld door de keuze
van het wel of niet stellen van minimumeisen aan ruimtelijke ordening,
bodemgebruik en herbestemming, vindt Nederland dit bij uitstek een
verantwoordelijkheid van de lidstaten zelf. 

Harmonisatie Kosten-Baten Analyses 

De Commissie suggereert dat – om de Europese toegevoegde waarde te
bepalen - alle projecten van gemeenschappelijk belang onderworpen zouden
moeten worden aan een geharmoniseerde kosten-baten analyse. Hierdoor
zouden Europese subsidies eerlijk en objectief kunnen worden verdeeld en
worden beperkt tot projecten met een daadwerkelijke toegevoegde waarde
voor de EU. 

Dit idee sluit nauw aan bij de officiële Nederlandse richtlijnen voor
het opstellen van MKBA’s (leidraad OEI). Tevens heeft de studie HEATCO
(2002 – onderdeel van het 6e Kaderprogramma) reeds een concreet en
door de deelnemende landen gedragen voorstel  opgeleverd voor
harmonisatie van de MKBA methodiek   HYPERLINK
"http://heatco.ier.uni-stuttgart.de/"
http://heatco.ier.uni-stuttgart.de/ . Verdere uitwerking en
implementatie van dit voorstel kan een volgende stap zijn.  Het verdient
aanbeveling hierbij te streven naar een meer uniforme manier om externe
effecten in geld te waarderen. 

Een geharmoniseerde werkwijze zou in het bijzonder van nut zijn bij de
aanpak van grensoverschrijdende knelpunten – waar de discussie tussen
buurlanden vaak over de verdeling van kosten gaat. Dit kan leiden tot
een rationalisering van het TEN-T programma. Teveel voornamelijk vanuit
nationaal oogpunt belangrijke projecten hebben in het verleden
TEN-subsidie gekregen. Nederland ondersteunt deze nieuwe
benaderingswijze waardoor het mogelijk wordt de focus meer te richten op
de combinatie economie en milieu. 

Bouwen of Benutten?

Europese toegevoegde waarde – een leidend criterium voor de bepaling
of een project van gemeenschappelijk belang is - hebben zeker die
projecten die zorgen voor interoperabiliteit van grensoverschrijdende
infrastructuur in het algemeen en interoperabele
verkeersmanagementprojecten in het bijzonder. Nederland is het eens met
de opvatting van de Commissie dat in een herziening van het TEN-T een
netwerk van met elkaar verbonden grote infrastructurele projecten
gecomplementeerd moeten worden door een conceptueel netwerk van dit
soort projecten. De Europese Commissie zou een aanzienlijk deel van haar
coördinatie inspanningen op de totstandkoming van dit soort projecten
moeten richten.

Innovatie

Systematisch investeren in Europees onderzoek en
technologie-ontwikkeling heeft geleid tot nieuwe mogelijkheden om de
doelen van Europees transportbeleid te realiseren met andere middelen
dan alleen investeringen in de harde infrastructuur. Mededelingen van de
Europese Commissie zoals het Actieplan Logistiek en het Actieplan
Intelligente Transportsystemen (ITS) beschrijven de mogelijkheden en
beleidsvoornemens. In het Green Car Initiative, onderdeel van het
Economisch herstelplan voor Europa, wordt aangegeven hoe door de
toepassing van schone aandrijftechnologie en intelligente logistiek de
effectiviteit en efficiency van het Europees transportsysteem kunnen
worden vergroot. De grootschalige toepassing van technologie voor
schone, zuinige, stille en intelligente voertuigen vereist investeringen
in de aanpassing van bestaande infrastructuur voor de voorziening van
schone en mogelijk alternatieve brandstoffen en communicatie tussen de
beheerders van infrastructuur en de bestuurders van voertuigen. Daarbij
moet niet alleen worden gedacht aan wegen, maar evenzeer aan spoor- en
vaarwegen en het luchtruim. Verder is in het kader van innovatie het
Europese actieprogramma NAIADES van belang, dat zich in brede zin richt
op stimulering van de binnenvaart. In het genoemde Actieplan Logistiek
is tot slot het begrip Groene Corridors geïntroduceerd, maar nog
onvoldoende uitgewerkt. Groene Corridors houden ook in dat voor het
vervoer tussen knooppunten alternatieve wijzen van vervoer beschikbaar
zijn, teneinde kosteneffectieve keuzes te kunnen maken. Een fundamentele
herziening van TEN-T biedt een goede gelegenheid het TEN-T duurzaam,
slim en schoon te maken en bij te laten dragen aan de Europese
klimaatdoelstellingen.

Inspannings- versus resultaatsverplichting

Tot nu toe werd de totstandkoming van het TEN-T gezien als een
inspanningsverplichting voor de betrokken lidstaten. De Commissie werpt
in het Groenboek de vraag op of lidstaten niet een meer bindende
verantwoordelijkheid opgelegd zouden moeten krijgen om TEN-T
infrastructuur te realiseren. Nederland merkt in de eerste plaats op dat
het aanleggen van infrastructuur een nationale bevoegdheid is, Echter,
de totstandkoming van een 'priority network' dat bestaat uit projecten
die onderling verbonden zijn en waarop communautaire financiering zich
concentreert, zou wel binnen de bevoegdheid van de EG kunnen vallen.
Voor een dergelijk netwerk zou, met inachtneming van het
subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel, een meer bindend kader
voor realisatie bestudeerd kunnen worden. Dit kan ook gelden voor
interoperabele verkeersmanagementsystemen. Het nut van implementatie van
een dergelijk systeem op een grensoverschrijdende corridor ligt voor de
hand en er kunnen voordelen zitten aan een verplichte implementatie of
een verplichting tot het uitvoeren van een project volgens bepaalde
kenmerken. Ook zouden er rapportage eisen gesteld kunnen worden zoals
een verplichte notificatie bij vertraging of wijziging van een project.
En bij een bindend kader passen ook adequate sanctiemaatregelen.

Ook de toepassing van de Open Coördinatiemethode op het TEN-T, zoals de
Commissie voorstelt, zou als optie bestudeerd kunnen worden. 

De Commissie noemt de uitwisseling van best practices als manier om te
komen tot een betere uitvoering van het TEN-T. In dat kader hecht
Nederland groot belang aan de kennisuitwisseling die binnen het NETLIPSE
project op het gebied van management van grote projecten plaats vindt.

Het TEN-T van de toekomst

De Commissie vraagt een voorkeur uit te spreken voor één van de
volgende opties voor de vorm van een toekomstig TEN-T:

Het behoud van de huidige structuur met twee lagen: een uitgebreid
netwerk en (los van elkaar staande) prioritaire projecten

Eén laag bestaande uit prioritaire projecten, mogelijk met elkaar
verbonden in een prioritair netwerk.

Twee lagen structuur met een uitgebreid netwerk en een kernnetwerk
waarin een (geografisch gedefinieerd) prioritair netwerk samengevoegd
wordt met een conceptuele pijler om zo transport beleid en
infrastructuur aspecten te integreren.

Nederland heeft een voorkeur voor de derde optie. EU middelen moeten 
effectiever dan in het verleden worden ingezet en concentratie van
middelen op een kernnetwerk ligt dan voor de hand. Het uitgebreide
netwerk kan echter niet zo makkelijk opzij gezet worden, aangezien in de
loop der jaren de toepassing van een deel van de communautaire transport
regelgeving gekoppeld is aan de scope van het huidige TEN–T netwerk.
Bovendien moet ook de toegang van de regio’s tot het kernnet (via het
uitgebreid netwerk) aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen.  Het
uitgebreide netwerk moet dus blijven bestaan maar voor subsidie uit het
TEN-T budget komen deze projecten dan niet meer in aanmerking.
Regionale- en cohesiefondsen moeten hiervoor nog wel ingezet kunnen
worden. Bij de programmering van met name de besteding van
cohesiefondsen ligt het echter in de rede dat lidstaten in de toekomst
ook in dit kader voorrang blijven geven aan de realisatie van de
projecten op het kernnetwerk.

Het geografisch gedefinieerde prioritaire netwerk zou moeten bestaan uit
daadwerkelijk multi-modale assen die de belangrijkste economische- en
bevolkingscentra met elkaar verbinden en die deze centra verbinden met
de voornaamste knooppunten zoals zee-, binnenvaart- en luchthavens.
Zeehavens zijn als draaischijven tussen intercontinentale en duurzame
intra-Europese zeeroutes en het Europese achterland van groot belang
voor de Europese economie en Nederland steunt de extra aandacht die de
Commissie wil geven aan de toegang tot deze havens. Betere
prioriteitsstelling is daarbij overigens wel geboden. De inzet van TEN-T
middelen zou daarbij niet mogen leiden tot een kunstmatige herverdeling
van nu in hoge mate efficiënte ladingstromen binnen Europa en naar en
van andere delen van de wereld. 

Bijlage Kabinetsreactie Groenboek TEN, pagina   PAGE  1