Preview document (🔗 origineel)

---

Eventuele gevolgen (op de arbeidsparticipatie van ouders)  van de
voorgestelde maatregelen in het wetsvoorstel Kinderopvang 

Sociaal en Cultureel Planbureau

14 april 2009

Het SCP is door de themadirectie Kinderopvang gevraagd gegevens te
leveren met betrekking tot de mogelijke gevolgen van de nieuwe
voorstellen in het wetsvoorstel Kinderopvang. Allereerst wordt  in
algemene zin ingegaan op de relatie tussen kinderopvang en de
arbeidsparticipatie van vrouwen. De notitie vervolgt met een
beschrijving van mogelijke verklaringen voor de sterke groei van de
formele opvang de afgelopen jaren. De afsluitende paragraaf zoomt in op
de verwachte gevolgen van het wetsvoorstel. 

Kinderopvang en de arbeidsparticipatie van vrouwen

Kinderopvang wordt gezien als een belangrijk instrument om de
arbeidsparticipatie van vrouwen te verhogen. Deze relatie is echter
minder hecht dan vaak verondersteld. Ten eerste heeft tweederde van de
vrouwelijke potentiële beroepsbevolking (15-64 jaar) geen jonge
kinderen (0-12 jaar) waarvoor kinderopvang zou kunnen worden
ingeschakeld. De arbeidsdeelname van deze vrouwen, die (nog) geen
kinderen hebben, of al ‘uit’ de kleine kinderen zijn, is zowel qua
participatie als uren nauwelijks hoger dan die van de moeders (Portegijs
ea 2008), en wordt uiteraard niet (meer) beïnvloed door
kinderopvangregelingen. 

Ten tweede blijkt dat ook lang niet alle vrouwen die wél kinderen in de
kinderopvang leeftijd hebben, gebruik willen maken van formele
kinderopvang. Uit een onderzoek onder moeders van kinderen van 0-12 jaar
in 2004 blijkt dat slecht 44% van hen formele kinderopvang een goede
optie vindt. De overigen willen hun kind uitsluitend toevertrouwen aan
een familielid of bekende  ( 85% van de moeders vindt deze informele
opvang een goede optie) en 9% vindt zelfs dat niet wenselijk (Portegijs
ea 2006). 

In 2004 maakte dan ook maar 13% van de moeders met een kind van 0-12
jaar gebruik van formele kinderopvang. Vaker bleken ouders informele
opvang in te schakelen (26% van de moeders maakte uitsluitend gebruik
van informele opvang, en nog een 5% had naast formele opvang ook
informele opvang).  Met name grootouders spelen een grote rol in de
opvang van hun kleinkinderen. Voor deze informele opvang bleken ouders
doorgaans niets, of slechts een zeer lage uurprijs te betalen.

Tevens bleek uit voornoemd onderzoek dat veel ouders in staat blijken
beiden te werken zonder gebruik van formele opvang. Zo had in 2004 23%
van de tweeverdieners met een nog niet naar schoolgaand kind geen
formele of informele opvang, en in gezinnen met een jongste kind op de
basisschool was dat zelfs 57%. Deze ouders combineren zorg en werk
doordat één van hen, doorgaans de vrouw, in deeltijd werkt, en zij
haar werktijden afstemt op de schooltijden van de kinderen, op de
werktijden van haar partner, of thuis of in de avonduren  werkt. 

Formele kinderopvang is dus een belangrijk voorwaarde voor een deel van
de ouders van jonge kinderen om beiden te kunnen werken. Maar niet alle
ouders kiezen voor deze oplossing, en voor de arbeidsdeelname van
vrouwen zonder jonge kinderen heeft het uiteraard geen enkel direct
effect. 

Verklaringen voor groei formele opvang

Sinds het uitkomen van bovengenoemd onderzoek in 2006 is er veel
veranderd. Het gebruik van formele opvang is enorm gestegen. Het aandeel
kinderen met een kinderopvangtoeslag in de dagopvang is tussen 2005 en
2008 toegenomen met 44%, in de bso met 97% en in de gastouderopvang met
maar liefst 417% (bron: OCW). 

Volgens het CPB is deze sterke groei, bovenop de trendmatige groei, voor
een deel te verklaren door de sterk afgenomen ouderbijdrage, waardoor
kinderopvang voor ouders financieel aantrekkelijker is geworden.
Daarnaast is sprake van twee vormen van boekhoudkundige groei, geen
feitelijke uitbreiding van opvang dus, maar opvang die voorheen buiten
de criteria voor overheidstoeslag vielen (CPB 2008). Zij zien geen
aanleiding te veronderstellen dat er sprake is van een cultuuromslag ten
aanzien van formele kinderopvang. Tegelijkertijd blijkt uit de
Emancipatiemonitor 2006 dat het aandeel vrouwen en mannen dat formele
kinderopvang goed vindt voor een kind sinds 2004 iets is toegenomen
(Cloïn 2006). Ook de door de motie Van Aartsen Bos afgedwongen nauwere
samenwerking tussen scholen en instellingen voor buitenschoolse opvang
sluit aan bij de wensen van ouders en kan het vertrouwen in deze
opvangvorm hebben vergroot (Gilsing 2007).

Eén van de vormen van boekhoudkundige groei waarop het CPB duidt, is de
stijging van de gastouderopvang. Deze is volgens hen voor een belangrijk
deel toe te schrijven aan substitutie van informele naar formele opvang.
Sinds invoering van de wet Kinderopvang in 2005 draagt de overheid ook
bij aan de opvangkosten in de gastouderopvang (voor die tijd werd alleen
de bemiddelingskosten die het gastouderbureau in rekening bracht
vergoed). Aanbieders van informele opvang kunnen, als zij de opvang via
een gastouderbureau regelen, de overheidstoeslag innen, zelfs als de
opvang voorheen gratis plaatsvond. De schattingen hoe vaak dit is
gebeurd lopen uiteen. Volgens het CPB is ongeveer 85% van de groei van
de gastouderopvang in 2006 en 2007 hierop terug te voeren (CPB 2008).
Volgens Research voor beleid werden slechts zo’n 30% van de nieuwe
kinderen in de gastouderopvang voorheen door dezelfde persoon informeel
opgevangen. Zij constateren verder dat deze formalisering van voorheen
informele opvang slechts tot een zeer minimale verhoging van de
arbeidsdeelname van de ouders heeft geleid  (Research voor  Beleid
2008). 

Verwachte gevolgen van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel kinderopvang beoogt dit niet productieve gebruik van
kinderopvanggelden in te dammen, door een onderscheid te maken tussen
minicrèches (vergelijkbaar met voorheen de gastouderopvang) en
thuisopvang. Voor deze laatste vorm van zeer kleinschalige opvang
(maximaal 4 kinderen) stelt de overheid geen kwaliteitseisen en de
maximale uurprijs waarover de kinderopvangtoeslag wordt berekend is
lager dan bij de minicrèche. Aan het SCP is gevraagd een inschatting te
maken van de gevolgen hiervan voor de arbeidsparticipatie van vrouwen. 

Alvorens in te gaan op deze vraag is het belangrijk om vast te stellen
dat het grootste deel van de verstrekkers van informele opvang nog
steeds, net als voor de wet Kinderopvang, informeel en onbetaald
kinderen van familieleden of vrienden opvangen. Zelfs als de hoge
schatting van het CPB klopt en 85% van de groei van de gastouderopvang
is toe te schrijven aan formalisering van voorheen informele opvang, dan
gaat het nog maar om ongeveer 13% van alle informele opvang. Gaan we uit
van de inschatting van Research voor Beleid, dan komen we op slechts 5%
van de aanbieders van informele opvang die nu als gastouder hetzelfde
kind opvangen. Opvang uit liefde en betrokkenheid bij jonge kinderen en
ouders, zonder dat daar een prijskaartje aan hangt, komt dus nog steeds
zeer veel voor. Het ligt niet voor de hand dat het wetsvoorstel
consequenties heeft voor deze voor veel ouders zo belangrijke
opvangvorm.

Het wetsvoorstel zou allereerst gevolgen kunnen hebben voor de
arbeidsparticipatie van vrouwen als het zou betekenen dat aanbieders van
gastouderopvang door de lagere overheidsbijdrage besluiten niet langer
kinderen te willen opvangen. Gezien het feit dat zowel gastouders als
aanbieders van informele opvang dit tot 2005 deden zonder enige
overheidstoeslag, is dit niet erg waarschijnlijk. Ook na de
wetswijziging is de overheidsbijdrage bovendien nog steeds hoger dan
voor invoering van de wet Kinderopvang in 2005. De effecten van het
wetsvoorstel op het aanbod aan opvang zijn dus naar verwachting klein. 

Het wetsvoorstel zou ook consequenties kunnen hebben voor de
arbeidsparticipatie van vrouwen als het tot gevolg zou hebben dat de
opvang voor hun duurder wordt, en arbeidsparticipatie dus minder lonend.
Ook hier geldt dat de overheid tot 2005 helemaal niet bijdroeg in de
opvangkosten van de gastouderopvang. Vergeleken met die situatie is de
voorgestelde overheidstoeslag in het wetsvoorstel nog steeds hoger. De
nu voorgestelde verlaging van de overheidsbijdrage betekent ook niet per
definitie dat daarmee de opvangkosten van de ouders omhoog gaan.  De
iets lagere overheidstoeslag voor opvang in de aanstaande minicreche zal
mogelijk tot gevolg hebben dat de ouders een groter deel van de
opvangkosten zullen moeten betalen. Maar ook is denkbaar dat ouders
hetzelfde bedrag blijven betalen en de gastouder per opvanguur minder
verdient.  In het wetsvoorstel wordt immers gemotiveerd waarom de
opvangkosten in de gastouderopvang lager zijn dan in
kinderdagverblijven. Of het wetsvoorstel financiële gevolgen zal hebben
voor ouders die gebruik maken van de inmiddels geformaliseerde diensten
van familieleden of bekenden, is ook de vraag. Door zich in te schrijven
als gastouder hebben aanbieders van de informele opvang recht gekregen
op de overheidsbijdrage, maar dat betekent nog niet dat sindsdien ook de
ouders een rekening gepresenteerd kregen voor diensten die voorheen
grotendeels gratis werden verricht. Ook nu deze bijdrage van de overheid
lager wordt, is niet te verwachten dat voor deze niet commerciële,
familiare hulp ineens wel kosten in rekening worden gebracht bij de
ouders.  Bovendien blijkt dat ouders bij de keuze voor kinderopvang zich
vooral laten leiden door het vertrouwen dat zij hebben in opvang, en dat
eventuele kosten bij de keuze om wel of niet gebruik te maken van een
opvangvorm van ondergeschikt belang zijn (Portegijs ea 2006). Ook uit
veel ander onderzoek blijkt dat de kosten van formele kinderopvang
kleine effecten hebben op de arbeidsdeelname van vrouwen, zowel wat
betreft participatie als arbeidsduur. Bij de informele opvang, bij
uitstek een ‘vertrouwensproduct’ is dat effect naar verwachting nog
geringer. 

Het SCP verwacht dus dat de gevolgen van het wetsvoorstel voor de
arbeidsparticipatie van moeders niet groot zal zijn. 

Literatuur

Cloïn & Hermans “Onbetaalde arbeid en de combinatie van arbeid en
zorg”. In: Portegijs ea 2006 Emancipatiemonitor 2006. SCP-publicatie
2006/22.

CPB 2008 Een analyse van de groei van de formele kinderopvang in het
recente verleden en in de nabije toekomst. CPB Notitie 14 mei 2008

Gilsing (2007) Liefst zoals thuis. Ouders en kinderen over
buitenschoolse opvang. SCP werkdocument 133

Portegijs ea 2006 Hoe het werkt met kinderen. Moeders over kinderopvang
en werk. SCP-publicatie 2006/5

Portegijs ea 2008 Nederland deeltijdland. Vrouwen en deeltijdwerk.
SCP-publicatie 2008/4.

Research voor Beleid 2008 Groei van kinderopvang. Een onderzoek naar
oorzaken.

 Berekening: In 2004 zijn 2623.000 kinderen 0-12 jaar (Cloin en Souren
2009). 31% van alle gezinnen met kinderen van 0-12 jaar maakt in dat
jaar gebruik van informele opvang (Portegijs ea 2006);  zo’n 810.000
kinderen. Het aantal kinderen dat opgevangen wordt door een gastouder is
sinds 2005 met 125.000 toegenomen, waarvan naar schatting (door CPB) 85%
voorheen informele werd opgevangen: 106.000 kinderen. Dat zou betekenen
dat zo’n 13% van alle informeel opgevangen kinderen in 2004 na
invoering van de wet Kinderopvang door dezelfde persoon formeel werd
opgevangen.