Preview document (🔗 origineel)

---

Beleidsreactie van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 

en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op het 

Onderwijsverslag 2007-2008 van de Inspectie van het Onderwijs

				

    

1 Inleiding

Het Onderwijsverslag 2007-2008 van de Inspectie van het Onderwijs geeft
de stand van zaken van het Nederlandse onderwijs weer van het afgelopen
schooljaar. In dit verslag vindt u informatie over de kwaliteit van en
de ontwikkelingen in het onderwijs. In vergelijking met voorgaande jaren
rapporteert de Inspectie van het Onderwijs dit jaar voor het eerst apart
over het groen onderwijs, examens, leerlingenzorg en financiën. 

In deze beleidsreactie vindt u onze reactie op het Onderwijsverslag van
de inspectie. Waar nodig verwijs ik naar onze beleidsreactie op
afzonderlijke rapporten van de inspectie of brieven aan de Tweede Kamer.
De gegevens en conclusies uit het Onderwijsverslag zie ik als een
waardevolle spiegel voor het beleid. Ik gebruik de informatie van de
inspectie om het beleid te bepalen en problemen aan te pakken. Dit doe
ik samen met de staatssecretarissen Dijksma en Van Bijsterveldt en de
minister van LNV.

Het onderwijsverslag stemt enerzijds tot tevredenheid, maar anderzijds
tot zorg. De meeste scholen geven onderwijs van voldoende kwaliteit,
Nederlandse leerlingen uit het basis en voortgezet onderwijs presteren
nog steeds ruim boven het internationale gemiddelde. De inspectie wijst
echter op twee relatief nieuwe zorgpunten: het onderwijs voor
zorgleerlingen en de kwaliteit van examens. Ook wijst de inspectie op
problemen als onvoldoende ‘opbrengstgericht werken’ door scholen,
ontoereikende basisvaardigheden bij leerlingen, het voortijdig
schoolverlaten en het grote aantal zwakke en zeer zwakke scholen.
Leerlingen kunnen hierdoor in hun onderwijscarrière een langdurige en
hardnekkige achterstand oplopen, wat ongewenst is. Wij willen daarom
deze onaanvaardbare situatie met doeltreffende maatregelen aanpakken.
Dit kabinet heeft in de afgelopen jaren al belangrijke stappen gezet
met: 

intensiveringen uit  het coalitieakkoord;

samenhangend pakket leerkrachten;

verbeteren van de basisvaardigheden taal en rekenen.

Deze maatregelen krijgen hun werking vanaf 2009 en later. Het rapport
van de inspectie betreft het jaar 2007-2008 en kan de effecten hiervan
nog niet meten, te meer omdat duurzame veranderingen tijd nodig hebben.

Leeswijzer

In deze beleidsreactie wordt per onderwerp de bevindingen van de
inspectie en onze reactie daarop besproken. Hoofdstuk 2 gaat over de
kwaliteit van het onderwijs, u vindt daar bijvoorbeeld informatie over
de zwakke scholen en de onderwijstijd. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de
maatregelen om voortijdig schoolverlaten verder tegen te gaan. Hoofdstuk
4 gaat over het ‘groene onderwijs’ en in hoofdstuk 5 leest u meer
over het lerarenbeleid. In hoofdstuk 6 en 7 vindt u meer over
leerlingenzorg, veiligheid, sociale cohesie en burgerschap. Hoofdstuk 8
tenslotte, gaat over het financieel toezicht.

2 Kwaliteit van het onderwijs 

2.1 Basisvaardigheden, opbrengstgericht werken en excellentie

Opbrengstgericht werken bij taal en rekenen

De inspectie wijst op het belang van de basisvaardigheden taal en
rekenen. Aandachtspunten zijn de verschillen in de prestaties van
leerlingen, verschillen in ontwikkeling van leerlingen en de doorgaande
leerlijn tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs. De aanbevelingen
die de inspectie hiervoor doet, sluiten goed aan bij de maatregelen die
staatssecretarissen Dijksma en Van Bijsterveldt hebben beschreven in de
kwaliteitsagenda’s voor primair en voortgezet onderwijs en het
sectoroverstijgende programma Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen. 

Zo financiert staatssecretaris Dijksma taal- en rekenverbetertrajecten
op zo’n 2000 scholen voor primair onderwijs. Op deze manier wordt er
aan de basisvaardigheden gewerkt in afwachting van de invoering van
referentieniveaus. Een fors aantal basisscholen en scholen voor
voortgezet onderwijs is nu al meer opbrengstgericht gaan werken: van 39%
in 2006-2007 naar 52% in het primair onderwijs en 55% in het voortgezet
onderwijs in 2007-08. Dat is goed nieuws, maar we zijn er nog niet: voor
het primair onderwijs is het streefniveau 70% in 2011. In onze 
beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad ‘partners in
onderwijsopbrengst’ zal hier dieper op in worden gegaan.

Om de doorgaande leerlijn tussen primair en voortgezet onderwijs te
verbeteren willen wij in 2010 referentieniveaus invoeren. In onze brief
van 20 februari 2009 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 332, nr. 7) hebben we
de voorgenomen maatregelen hiervoor beschreven. In alle
onderwijssectoren zijn maatregelen in gang gezet om de beheersing van
taal en rekenen te verbeteren. Deze maatregelen leiden de komende jaren
ook tot een verbetering van het instroomniveau in het hoger onderwijs,
zeker wanneer de diploma’s van havo, vwo en mbo-4 vanaf 2014 minimaal
het referentieniveau 3F borgen. De toetsing van deze referentieniveaus
blijft een punt van aandacht.

Om het onderwijs in taal en rekenen te verbeteren, moet het niveau van
de studenten op peil zijn. De instroomtoetsen voor de pabo blijven dan
ook bestaan totdat de diploma’s voor havo, vwo en mbo-4 het 3F niveau
hebben. Daarnaast investeren wij de komende jaren in remediëring en
summercourses. Door deze maatregelen verwachten we dat er meer studenten
de komende jaren zullen slagen voor de reken- en taaltoetsen op de pabo.
Daarnaast ontwikkelen de lerarenopleidingen gezamenlijk een kennisbasis
waarmee een duidelijk eindniveau geborgd wordt. Ook bij de pabo’s ligt
de prioriteit bij taal en rekenen. 

Excellentie in het onderwijs

Naast het verbeteren van de basisvaardigheden is er ook aandacht nodig
voor excellentie. Dat geldt niet alleen voor het hoger onderwijs, zoals
de inspectie opmerkt, maar ook voor het primair en voortgezet onderwijs.
De huidige wet- en regelgeving biedt voldoende ruimte om differentiatie
in het onderwijsaanbod aan te brengen en alle leerlingen passend
onderwijs aan te bieden. Zo wordt er in het basisonderwijs gewerkt met
het excellentieprogramma en in het hoger onderwijs met het Sirius
Programma. Beiden zijn in 2008 van start gegaan. Samen met de VO-raad
wordt een onderzoek uitgevoerd om te kijken wat er nodig is voor meer
excellentie in het voortgezet onderwijs. 

Zoals de inspectie opmerkt, heeft de discussie over beter hoger
onderwijs zich onder invloed van het eindrapport van de commissie 'Ruim
baan voor talent' verbreed naar differentiatie en matching tussen
student en studie. Naar aanleiding hiervan stelt het kabinet voor: 

om studiekeuzegesprekken in te voeren; 

om de mogelijkheid voor decentrale selectie bij numerus fixus
opleidingen in te voeren; 

om het collegegeld voor bepaalde opleidingen te verhogen;

studenten voor residentiële, kleinschalige en intensieve opleidingen te
selecteren. 

Daarnaast wordt gestart met selectie (bachelor en master) en
collegegeldverhoging (alleen master) in het kader van het Sirius
Programma.

2.2 Zwakke en Zeer zwakke scholen

Zwakke en zeer zwakke scholen in het basisonderwijs

In het Onderwijsverslag staat dat vrijwel alle zeer zwakke scholen
zichzelf uiteindelijk verbeteren. Dit is positief nieuws, maar de
periode dat de kwaliteit van het onderwijs niet deugt, moet sterk
ingekort worden. Wij willen de onderwijskwaliteit van deze scholen dan
ook snel verbeteren. Het streven is dat in 2011 het aantal zeer zwakke
basisscholen is gehalveerd. In de brief aan de Kamer van 11 februari
2009 staan de plannen voor het verbeteren van de kwaliteit van zwakke
basisscholen (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 293, nr. 28).

Een belangrijke sleutel voor de verbetering ligt bij het bestuur en de
schoolleiding. De inspectie spreekt bestuur en schoolleiding aan op deze
verantwoordelijkheid maar desondanks houdt een aantal besturen zich te
lang afzijdig en grijpt te laat in. Om de noodzakelijke verbetering
vlotter op gang te krijgen, wordt door de inspectie het toezichttraject
voor de zwakke en zeer zwakke school aangepast. De start van het
verbetertraject is intensiever door de inzet van een analyseteam. Dit
team maakt voor het bestuur een analyse van de oorzaken van de
onvoldoende kwaliteit. We hebben de PO-raad gevraagd de (zeer) zwakke
school te ondersteunen bij dit verbeterproces. Voor 2009 is daarvoor 1
miljoen euro beschikbaar.

Zwakke en zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs

In de brief aan de Kamer van 31 maart 2009 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31
289, nr. 55) is de aanpak voor de zeer zwakke scholen in het voortgezet
onderwijs vermeld. De inspectie heeft haar toezicht op deze
schoolsoorten veranderd: zij oordeelt nu per afdeling en niet meer per
vestiging. Dit houdt in dat de inspectie sneller vaststelt dat sprake is
van zeer zwak onderwijs en gericht toezicht kan uitvoeren. Ook in het
voortgezet onderwijs spreekt de inspectie het bestuur nadrukkelijk aan
als eindverantwoordelijke voor de onderwijskwaliteit op de school. Uit
het onderzoek ter plekke moet blijken of de tekortkomingen binnen de
gestelde termijnen zijn opgeheven. De inspectie volstaat niet langer met
monitorgesprekken. 

De VO-raad organiseert themabijeenkomsten en intervisienetwerken voor
schoolleiders. In overleg met de inspectie wordt een systeem ontwikkeld
voor het vroegtijdig onderkennen van de onderwijskwaliteit door bestuur
en management.

Het aantal (zeer) zwakke scholen moet zoveel mogelijk teruggebracht
worden. Het streven is dat in 2012 het aantal zeer zwakke scholen is
gehalveerd. Met de VO-raad en AOC-Raad is afgesproken dat zij een
belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van nieuwe zeer zwakke
scholen. In 2008 is daarom een steunpunt voor (zeer) zwakke scholen
gestart. Naast de startsubsidie van ruim 100.000 euro, is vanaf 2009
voor deze kabinetsperiode jaarlijks 435.000 euro beschikbaar. Dit geld
is bedoeld om scholen en besturen te ondersteunen bij het verbeteren van
de kwaliteit van het onderwijs.

Zwakke opleidingen bve

In de bve-sector beoordeelt de inspectie de kwaliteit van het onderwijs
aan de hand van de examinering, het onderwijsproces en de
‘opbrengsten’. De laatste twee jaar hebben de ‘opbrengsten’ een
zwaarder gewicht gekregen in het oordeel over de kwaliteit. Dit heeft
geleid tot een toename van het aantal zwakke opleidingen. Met de
inspectie zijn de volgende afspraken gemaakt.

De inspectie houdt intensief toezicht op mbo-instellingen met
onvoldoende onderwijskwaliteit en er wordt scherp gehandhaafd. De
instelling krijgt direct een wettelijke waarschuwing als bij een
onderzoek naar kwaliteitsverbetering opnieuw sprake is van onvoldoende
onderwijskwaliteit. Als na een jaar de onderwijskwaliteit nóg niet
voldoende is verbeterd, kan het sanctietraject voor het intrekken van de
licentie starten.

De inspectie bekijkt wanneer de publicatie van de resultaten van
instellingen/opleidingen op internet kan worden uitgebreid. De
informatie moet toegankelijker worden dan nu het geval is en niet alleen
gericht op publicatie van opleidingen en instellingen met tekortkomingen
maar ook van instellingen die het goed doen.

De inspectie onderzoekt de mogelijkheid om de relatieve norm
‘opbrengsten’ in de richting van een absolute norm om te zetten.
Daarbij is ook van belang dat ook de mogelijkheid onderzocht wordt om de
'toegevoegde waarde' van het onderwijs – het verschil tussen in- en
uitstroomniveau - onderdeel is van het beoordelingsproces. 

Of intensief toezicht nodig is, hangt behalve van tekortkomingen, ook af
van het bestuurlijk vermogen van mbo-instellingen. Wij hebben de
regelgeving voor een geïntegreerd jaardocument, de medezeggenschap en
het intern toezicht in overleg met ‘het veld’ aangescherpt. De
bedoeling is om instellingen te ondersteunen bij het vergroten van hun
bestuurlijk vermogen.

Veel klachten van studenten en ouders over de onderwijskwaliteit zijn
terug te voeren op de dagelijkse bedrijfsvoering van scholen. De
inspectie heeft onderzoek gedaan naar de behandeling van klachten in het
mbo. Onze beleidsreactie op dit onderzoek is op 24 maart 2009 naar de
Tweede Kamer gestuurd (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 524, nr. 3).

2.3 Examinering en diploma’s 

Centraal schriftelijke en praktische examens (cspe’s)

De inspectie constateert dat de wijze waarop de cspe’s in de
basisberoepsgerichte leerweg in het vmbo worden afgenomen ernstig te
wensen overlaat. Het afnemen van deze examens heeft niet de uitstraling
van een centraal examen. De oorzaak kan liggen in het feit dat de
betreffende leraren altijd zelf de examens bepaalden, maar sinds kort te
maken hebben met een gecombineerde vorm van een centraal schriftelijk en
praktisch examen (cspe). Wij vinden het onjuist dat leerlingen op welke
wijze dan ook geholpen worden bij de centrale examens of vooraf in staat
zijn gesteld te oefenen. Van de leraren die de examens afnemen, mag
verwacht worden dat zij voldoende afstand in acht nemen ten opzichte van
de leerlingen. In overleg met de CEVO, de VO-raad, CITO en de inspectie
komen er betere instructies voor de leraren en worden de cspe’s later
beschikbaar gesteld. Via de VO-raad zijn er afspraken gemaakt over
toezicht en scholing van de leraren. De inspectie geeft aan het toezicht
op het cspe te intensiveren.

Verschil SE- CE 

De Kamer is in 2007 geïnformeerd over het verschil in cijfers tussen
het schoolexamen (SE) en het centraal examen (CE). Dit verschil kwam aan
het licht na onderzoek van professor Dronkers en de onderwijsinspectie.
Toen is ook aangekondigd dat aanvullende maatregelen onderzocht zouden
worden. In de brief van 23 oktober 2008 over de examinering in het
voortgezet onderwijs (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 289, nr. 44) zijn de
maatregelen beschreven om een te grote discrepantie tegen te gaan. De
huidige rapportage van de inspectie is het vervolg op de onderzoeken uit
2007. In het algemeen overleg van 22 januari 2009 is gesproken over
verscherpt toezicht als onderdeel van de escalatieladder. Als er bij
scholen geen verbetering zichtbaar wordt dan mag de school geen examens
meer afnemen en neemt de staatsexamencommissie deze functie van de
school over. Hier is een wetswijziging voor nodig. De bedoeling is dat
deze wet in 2012 ingaat. Inmiddels voert de inspectie gesprekken met de
scholen waarbij het verschil tussen de examens 0,7 punt of hoger is.

Examinering in het hoger onderwijs en mbo

Het eindniveau van afgestudeerden in het hoger onderwijs valt of staat
uiteindelijk met een objectieve, deskundige en betrouwbare examinering.
De examencommissie mag dan ook niet het sluitstuk op de begroting
worden. Op dit moment zijn de examencommissies onvoldoende toegerust. Ik
wil met het wetsvoorstel ‘versterking besturing’ (Tweede Kamer,
2008-2009, 31 821, nr. 1 en 2) de positie van de examencommissie
versterken. Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is het vergroten van de
onafhankelijkheid en deskundigheid van de examencommissie. Ook worden
toetsen en examens belangrijker voor de accreditatie van een opleiding.
Verder ga ik bekijken of het, naar analogie van het ‘Britse model’,
zinvol is om een zogenoemde ‘pool’ van docenten in te stellen. Deze
docenten kunnen dan bij andere instellingen als externe deskundige
optreden.

De beleidsreactie op het Examenverslag mbo 2007-2008 (Tweede Kamer,
2008-2009, 27 451, nr. 99) is op 19 december 2008 naar de Tweede Kamer
gestuurd. In deze brief staat meer informatie over maatregelen om de
examens in het mbo te verbeteren. 

Betrouwbaarheid van diploma’s

Wij krijgen steeds meer signalen dat hoger onderwijs diploma’s en
andere opleidingsdocumenten vervalst worden. Studenten, werkgevers en
instellingen hebben natuurlijk een eigen verantwoordelijkheid: ze moeten
alert blijven en aangifte doen als er daadwerkelijk diploma’s vervalst
worden. Omdat de vervalsing van documenten steeds internationaler wordt,
er hoogwaardige ict-technieken gebruikt worden en de zogenoemde
diploma-mills steeds professioneler opereren, is er meer nodig. Ik wil
dat er meer voorlichting over vervalste diploma’s komt. Bijvoorbeeld
via het in 2005 gestarte Coördinatiepunt Informatieverstrekking Diploma
Mills, dat door de IB-Groep en de Nuffic wordt beheerd. Ik verwacht dat
een diplomaregister, waar in ieder geval alle in Nederland uitgegeven
ho-diploma’s zijn opgenomen, een belangrijk deel van de problemen kan
wegnemen. 

2.4 Onderwijstijd

Onderwijstijd VO

Scholen houden zich steeds beter aan de wettelijke voorschriften voor
onderwijstijd. In het schooljaar 2007-2008 is ten opzichte van het
schooljaar 2006-2007 het aantal scholen dat voldoende onderwijstijd
heeft gerealiseerd gestegen met 21%. Het aantal scholen dat voldoende
onderwijstijd heeft geprogrammeerd is gestegen met 40%. Dit is onder
andere te danken aan het toezicht van de inspectie. Toch zijn er nog
steeds veel scholen die niet aan de wettelijke normen voldoen. Daarom
blijven wij de komende jaren een handhavingsbeleid voeren dat redelijk
en billijk is, en de positieve ontwikkeling ondersteunt dat de scholen
meer onderwijstijd realiseren. Bij de uitvoering van dit
handhavingsbeleid zal rekening worden gehouden met de aanbevelingen van
de commissie Onderwijstijd uit december 2008. 

De beleidsreactie op de aanbevelingen van de commissie Onderwijstijd is
door staatssecretaris Van Bijsterveldt op 27 maart 2009 aan de Tweede
Kamer gezonden (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 289, nr. 56). Wij zien de
aanbevelingen van de commissie Onderwijstijd nadrukkelijk als
totaalpakket dat een zo goed mogelijke balans biedt tussen de
verschillende belangen. Met de aanpassingen die worden beschreven in de
brief van 27 maart 2009 wordt het mogelijk om de ambities in het
voortgezet onderwijs en de daarvoor vereiste onderwijstijd te
realiseren.  Eveneens zal het gesprek over de invulling daarvan
plaatsvinden waar deze thuishoort: op schoolniveau, tussen professionals
en direct betrokkenen en met de inspectie die vooral toeziet op de wijze
waarop dat gesprek plaatsvindt.

Onderwijstijd bve

Het afgelopen jaar is verscherpt toegezien op de naleving van
onderwijstijd in de beroepsopleidende leerweg (bol) van het mbo binnen
het reguliere risicogerichte toezicht. Deze opleidingen moeten 850 uur
per jaar onderwijstijd aanbieden. Volgens de inspectie voldeed 9 % (zes
opleidingen) bij een eerste controle niet aan de vereiste minimale 850
klokuren. Na herstelacties bleven drie opleidingen over die te weinig
onderwijstijd aanboden. Dit veronderstelt een aanzienlijke verbetering
ten opzichte van het schooljaar 2006-2007 toen 24% van de onderzochte
opleidingen bij een eerste controle tekortschoot bij de naleving van
onderwijstijd en 8% na herstelacties niet voldeed. Om goed inzicht te
krijgen of daadwerkelijk en in welke mate progressie is geboekt zal in
het schooljaar 2008-2009 een representatief beeld worden gegeven door de
inspectie. Het verscherpte toezicht blijft dus ook in 2009 van kracht.

2.5 Niet bekostigd onderwijs

De b3-scholen

Het toezichtkader voor de b-3 scholen (particuliere scholen die geen
examens mogen afnemen) is aangescherpt en verbeterd. Op 31 augustus 2007
is de Leerplichtwet 1969 voor de b3-scholen gewijzigd, waardoor wij een
bindend advies geven aan gemeenten. Bij b3-scholen hanteert de inspectie
heldere criteria om te beoordelen of er sprake is van een school in
wettelijke zin en om te bepalen of een school voldoet aan de minimale
kwaliteitsvoorwaarden uit het toezichtkader. 

De inspectie heeft alle bestaande b3-scholen bezocht. Er bleken acht
scholen niet aan de normen te voldoen. Deze scholen krijgen een aantal
maanden de tijd om het onderwijs op orde te brengen. Als deze scholen
uiteindelijk niet aan de norm voldoen, dan zal de inspectie de beide
staatssecretarissen hiervan op de hoogte brengen. Vervolgens brengen
zij, conform de wettelijke procedure, een bindend advies uit aan de
gemeente van de vestiging, om deze school niet langer als een school in
de zin van de leerplichtwet te beschouwen. Dit betekent dat de kinderen
er niet voldoen aan de leerplicht.

De zelfstandige exameninstellingen voortgezet onderwijs 

De particuliere scholen en instellingen die in het kader van de WVO en
de WEB voortgezet onderwijs en voortgezet onderwijs voor volwassenen
(vavo) aanbieden en zelf eindexamens afnemen en diploma’s uitreiken,
zijn lang buiten beeld gebleven. Door de bezoeken van de inspectie aan
deze instellingen en bij de formulering van het ‘toezichtkader’ is
het duidelijk geworden, dat voor deze onderwijsaanbieders de geldende
wettelijke kaders en beperkingen niet helemaal duidelijk waren. In het
bijzonder is niet altijd voldoende rekening gehouden met het onderscheid
tussen het regime voor het onderwijs aan jongere leerlingen (WVO) en het
regime dat voor volwassen leerlingen geldt (WEB). 

Wij vinden dat iedere jongere een passende startkwalificatie moet hebben
en dat schooluitval moet worden voorkomen. Dit moet uiteraard wel binnen
de kaders van de wet. Dit heeft staatssecretaris Van Bijsterveldt ook
aan de particuliere onderwijsaanbieders laten weten. De scholen en
instellingen moeten zich zo snel mogelijk aan de wet gaan houden. Ze
krijgen hier maximaal twee jaar de tijd voor. In de beleidsbrief van 14
april (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 289, nr. 58) heeft staatssecretaris
Van Bijsterveldt het beleid hierover beschreven.

 

In het particulier onderwijs is het verschil tussen de cijfers voor het
schoolexamen (se) en het centraal examen (ce) groter dan in het
reguliere onderwijs. Voor het bekostigde en niet-bekostigde onderwijs
geldt echter hetzelfde normeringskader. De grote verschillen tussen se
en ce zetten het particulier onderwijs daardoor in een verkeerd
daglicht. Wij onderschrijven dan ook het intensieve toezicht van de
inspectie op het particuliere onderwijs.

Niet bekostigd hoger onderwijs

Niet bekostigd, geaccrediteerd onderwijs wordt in het hoger onderwijs
verzorgd door de zogenoemde aangewezen instellingen. Deze instellingen
worden op twee niveaus erkend: via de accreditatie van hun opleidingen
en via de erkenning als aangewezen instelling.

 

In het wetsvoorstel ‘versterking besturing’ (Tweede Kamer, 2008 -
2009, 31 821, nr. 2) komt deze laatste procedure te vervallen. De term
‘aangewezen instelling’ suggereert ten onrechte dat al het onderwijs
van de instelling is erkend. Voortaan wordt alleen het onderwijs erkend
via de reguliere accreditatieprocedure. Aan de bestaande aangewezen
instellingen worden naast de accreditatie-eis ook eisen gesteld aan een
intern kwaliteitszorgsysteem, examencommissies en dergelijke. Die eisen
gelden overigens ook voor nieuwe aanbieders. Instellingen die voor het
eerst geaccrediteerd onderwijs willen aanbieden, krijgen te maken met de
NVAO voor de accreditatieprocedure en met de Inspectie van het Onderwijs
voor de naleving van wet- en regelgeving.

2.6 De kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs

Het beeld dat de inspectie geeft van het (voortgezet) speciaal onderwijs
is zorgelijk. Het speciaal onderwijs scoort slecht als het gaat om
‘leeropbrengsten’. In november 2008 is er een notitie (Tweede Kamer,
2008-2009, 31 497, nr. 9) naar de Tweede Kamer gestuurd waarin
maatregelen staan om de ‘opbrengstgerichtheid’ aanzienlijk te
verbeteren. Van scholen wordt verwacht dat zij het
ontwikkelingsperspectief van leerlingen objectief, betrouwbaar en valide
vaststellen en de vorderingen nauwgezet volgen. In combinatie met de
mogelijkheid de ‘opbrengsten’ van scholen in kaart te brengen
ontstaat als vanzelf een nieuwe verantwoordingssystematiek.
Staatssecretaris Dijksma onderzoekt op dit moment of deze systematiek
mogelijkheden biedt om de huidige problemen met de handelingsplannen op
te lossen. Voor het voortgezet speciaal onderwijs komt er een
wetsvoorstel dat de ‘opbrengstgerichtheid’ moet waarborgen.

Een recent rapport van de inspectie, over de kwaliteit van het speciaal
basisonderwijs, laat daarentegen zien dat het aantal zwakke scholen
sterk is teruggedrongen. Het bieden van een ontwikkelingsperspectief
wordt hierbij als meest waarschijnlijke oorzaak van deze progressie
gezien.

Het is belangrijk dat het integraal toezicht op de regionale expertise
centra (rec) wordt voortgezet. Hiermee kan worden aangetoond dat de
inspanningen die de rec’s hebben aangekondigd, om het aantal
geïndiceerde leerlingen inzichtelijk te krijgen, effect sorteren. Ook
kan integraal toezicht de resultaten van het beleid gericht op
systematisch en planmatig werken en het beleid op kwaliteitsbewaking
zichtbaar maken. Daarnaast kan toezicht er voor zorgen dat de invoering
van ‘Passend onderwijs’ een goede uitvoering van de wettelijke taken
van het rec niet in de weg staat.

3 Uitval in het voortgezet onderwijs, het MBO en hoger onderwijs 

Voortijdig schoolverlaten in het voortgezet onderwijs en bve

De daling in de schooluitval heeft zich in het schooljaar 2007-2008
versterkt doorgezet. Het aantal nieuwe vsv’ers is het afgelopen
schooljaar gedaald met 4.300 ten opzichte van het jaar daarvoor. Met
deze daling liggen we op schema richting de 35.000 in 2012 (Tweede
Kamer, 2008-2009, 26 695, nr. 61). De doelstelling om het aantal
uitvallers in 2012 te halveren blijft onverkort overeind. 

De onderwijsinspectie maakt zich terecht zorgen over jongeren die het
onderwijs zonder startkwalificatie verlaten. Deze kabinetsperiode is er
nog meer aandacht voor de ‘aanval op de uitval’. Wij richten ons
expliciet op preventie, voorkómen dat jongeren uitvallen. De gemaakte
prestatieafspraken in alle 39 RMC-regio’s (nieuwe convenanten) met
gemeenten en onderwijsinstellingen (in voortgezet onderwijs en
middelbaar beroepsonderwijs) staan centraal. Wij delen met de inspectie
de opvatting dat samenwerking in de keten van groot belang is, met name
voor de groep jongeren die kampen met een stapeling van problemen. Een
kabinetsreactie wordt voorbereid op het WRR rapport, waarin wordt
ingegaan op de problemen met de ‘overbelasten’. Dit zijn jongeren
die kampen met een cumulatie van problemen, met maatschappelijke uitval
als resultaat.

Onlangs is de beleidsreactie over zorgleerlingen in het mbo aan de
Tweede Kamer aangeboden. Dit is een reactie op het onderzoek van de
Inspectie van het Onderwijs naar de kwaliteit van leerlingenzorg in het
mbo. 

De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de mate waarin vo- scholen en
bve- instellingen (dreigende) uitval en verzuim correct melden aan
leerplichtambtenaren, RMC’s en de IB-groep. In een brief (Tweede
Kamer, 2008-2009, 26 695, nr. 63) aan de Tweede Kamer heeft
staatssecretaris Van Bijsterveldt laten weten welke maatregelen wij
nemen om de ‘verzuimketen’ te verbeteren. Ook is de staatssecretaris
in deze brief ingegaan op de aanbevelingen van de inspectie. 

De inspectie wijst op de noodzaak om verschillen in uitval tussen
groepen leerlingen en tussen regio’s en instellingen onderling te
onderzoeken. De reden hiervoor is het grote verschil in resultaten. Ook
wij zien deze verschillen. Wij gaan de komende periode de oorzaken van
de verschillen in kaart brengen. Van belang is hierbij dat de problemen
niet gelijkmatig over het land zijn verdeeld. Wij gaan onderzoeken welke
succesfactoren ervoor zorgen dat een regio of onderwijsinstelling wél
een stevige reductie van de uitval haalt. TIER (Top Institute for
Evidence Based Education Research,) voert een effectevaluatie van het
beleid voor voortijdig schoolverlaten uit. De inspectie constateert dat
de uitval hoger is op zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs. U
bent onlangs geïnformeerd over de versterkte aanpak van deze scholen. 

Er is onderzoek gedaan naar best practices op het gebied van
loopbaanbegeleiding. Hieruit zijn kenmerken van een succesvolle aanpak
gedestilleerd. Deze zijn neergelegd in een leidraad voor de RMC
regio’s. Het ministerie van Onderwijs organiseert regiobijeenkomsten
om voorbeelden uit de praktijk te delen en via een uitgebreid
informatiesysteem kunnen regio’s en scholen gegevens over voortijdig
schoolverlaten van elkaar zien en vergelijken.  

Uitval en rendement in het hoger onderwijs

Het kabinetsbeleid is gericht op het creëren van een ambitieuze
studiecultuur in het hoger onderwijs. Dit kan door het verbeteren van de
basiskwaliteit van het hoger onderwijs het stimuleren van excellentie,
het verbeteren van het ‘schoolrendement’ en het terugdringen van
uitval van studenten. Er zijn meerjarige afspraken gemaakt met de VSNU
en de HBO-raad over het verbeteren van de kwaliteit van het hoger
onderwijs. Deze afspraken gaan over het verbeteren van het studiesucces,
de verbetering van de kwaliteit van docenten, extra investeringen in
meer excellentie (Sirius Programma) en extra investeringen in het
studiesucces van allochtone studenten. Over het laatste zijn afspraken
gemaakt met de vier grote steden.

4 Groen onderwijs 

De inspectie schetst een realistisch en in het algemeen positief beeld
van het groen onderwijs. Wel zijn er enige aandachtspunten. Het
ministerie van LNV besteedt veel aandacht aan versterking van de
culturele diversiteit in het groen onderwijs. De AOC’s hebben hiervoor
het gezamenlijke actieplan ‘Kies Kleur in Groen’ opgesteld. De
komende jaren werken de instellingen aan de uitvoering van dit plan. LNV
ondersteunt de scholen hierbij.

Opvallend is dat het groen vmbo er beter in slaagt dan de overige
vmbo-scholen om leerlingen met een laag schooladvies tot het derde jaar
op school te houden. Dit geldt ook als rekening wordt gehouden met de
kenmerken van het vmbo in de verschillende sectoren. Daarentegen is het
aantal leerlingen dat met succes een eindexamen aflegt lager dan in de
rest van het vmbo. Aandachtspunt is de handhaving van de kwaliteit van
de examens van het groen vmbo. Zo worden de regels onvoldoende nageleefd
bij onderdelen van de centraal schriftelijke en praktische examens van
de beroepsgerichte vakken in het vmbo. Het ministerie van LNV is met de
AOC’s in overleg om deze kwaliteitsgebreken gezamenlijk aan te pakken.


Een vergelijkbaar patroon is te zien in het groen mbo. In de lagere
niveaus van de kwalificatiestructuur doet het groen mbo het duidelijk
beter dan de overige opleidingen in het mbo. Wel is het zo dat meisjes
lager scoren dan jongens, terwijl overal elders de meisjes het beter
doen. Ook dit punt krijgt aandacht.

De AOC’s hebben de achterstand bij de examenkwaliteit mbo in
belangrijke mate ingehaald. Dit is ondermeer het resultaat van het
‘actieplan examinering’. De kwaliteit van de examens van de
eindtermgerichte opleidingen blijft echter achter (slechts 46%
onvoldoende). Het ministerie van LNV heeft de AOC’s hierop
aangesproken. Dit is onderdeel van de maatregelen in de beleidsreactie
op het examenverslag 2007-2008 (Tweede Kamer, 2008-2009, 27 451, nr.
99). Zorg bestaat er wel over het relatief grote aantal eenheden van
AOC’s van onvoldoende kwaliteit (32%). Vorig jaar was dit nog 29%. 
Het ministerie van LNV zal de AOC’s hierop aanspreken.

Met voortijdig schoolverlaten scoort het groen mbo relatief gunstig. Het
grote verschil met het overig mbo komt vrijwel geheel voor rekening van
de BOL. Ook in het groen hbo is de situatie wat betreft het voortijdig
schoolverlaten relatief gunstig. De instroom in het groen hoger
onderwijs, in relatie tot de vraag van de arbeidsmarkt, is een blijvend
punt van aandacht voor instellingen en ministerie.

De inspectie vindt dat projecten uit de Regeling Innovatie Groen
Onderwijs (RIGO) structureel hebben bijgedragen aan de inhoudelijke en
onderwijskundige vernieuwing van het groen onderwijs. Het beeld van de
projecten op het vlak van kenniscirculatie is minder eenduidig. De
samenwerking met het bedrijfsleven verloopt bijvoorbeeld moeizaam. De
RIGO is in 2007 vervangen door de regeling Kennisverspreiding  en
innovatie Groen Onderwijs (KIGO). Deze legt meer nadruk op
kennisverspreiding vanuit de vraag uit maatschappij en bedrijfsleven. Er
zijn toen 16 meerjarige kennisprogramma’s in het kader van de Groene
Kennis Coöperatie gestart. Deze zijn opgesteld vanuit deze vraag en
beogen meer samenwerking met het bedrijfsleven. Het ministerie van LNV
zorgt er zo voor dat de subsidie vraaggestuurd wordt ingezet.

5 Leraren

De positie van de leraar

De kwaliteit van de leraar is belangrijk voor de kwaliteit van het
onderwijs. De inspectie constateert dat het aantal leraren met een
hogere salarisschaal (LD-leraren) de afgelopen jaren is gedaald en dat
relatief veel lessen door onbevoegde docenten worden gegeven. Daarnaast
maakt de inspectie melding van het verwachte dramatische tekort aan
kwalitatief goede leraren. Dit verwachte tekort staat centraal in het
lerarenbeleid. Dit beleid is gericht op het aantrekken en vasthouden van
goede leraren. Daarom heb ik afgelopen jaar het convenant ‘LeerKracht
van Nederland’ afgesloten met sociale partners in het primair en het
voortgezet onderwijs, het beroepsonderwijs en het hoger
beroepsonderwijs. Ook is besloten dat de inspectie vanaf 2010 toezicht
gaat houden op de kwaliteit van leraren. De inspectie constateert dat
het didactisch handelen van grote groepen leraren verbeterd kan worden.
Meer toezicht zorgt ervoor dat scholen meer informatie voorhanden hebben
om hun didactisch handelen te verbeteren.

De functiemix

Bij de functiemix – de verdeling van het personeel over de
salarisschalen - constateert de inspectie een daling in het aandeel
LD-leraren. Ook het aandeel schaal LB is gedaald, en net als het aandeel
schaal LD, ten gunste van het aandeel schaal LC. Functies in schaal LD,
die ontstonden door het vertrek van oudere leraren, kwamen niet altijd
beschikbaar voor jongere leraren. In het convenant ‘Leerkracht van
Nederland’ hebben wij afgesproken dat vrijvallende hogere schalen
ingezet worden om lager ingeschaalde leraren te promoveren of nieuwe
leraren op hetzelfde schaalniveau aan te nemen. Zo voorziet het
convenant leerkracht een stijging in het aandeel leraren in LC én LD
ten opzichte van 2006. De harde koppeling tussen salarisschaal LD en het
lesgeven in de bovenbouw met een eerstegraadsbevoegdheid is opgenomen in
de bijlage van het convenant. Dit betreft een aanvullende afspraak die
tussen de sociale partners onderling is overeengekomen. Meer informatie
over de functiemix is te vinden op   HYPERLINK
"http://www.functiemix.minocw.nl"  www.functiemix.minocw.nl 

Opleiding on(der)bevoegde leraren

Naar verwachting leiden de afspraken in het convenant ‘LeerKracht van
Nederland’ er ook toe dat het aantal lessen dat door onbevoegde
leraren wordt gegeven, minder wordt. Met het oog op de kwaliteit van het
onderwijs vind ik het ongewenst dat leraren structureel onderwijs
verzorgen waarvoor zij niet bevoegd of benoembaar zijn. Met het
onderwijsveld is een convenant afgesloten over professionalisering en
begeleiding van onderwijspersoneel in primair en voortgezet onderwijs
(2007). In de lumpsum van primair en voortgezet onderwijs is daarvoor
structureel 100 miljoen euro op jaarbasis opgenomen. Scholen kunnen dat
geld onder meer gebruiken voor de opleiding van onbevoegde leraren.

Kwaliteitsagenda Krachtig meesterschap

In de tussentijdse monitor over de voortgang van de beleidsagenda
lerarenopleidingen 2005-2008 heeft de inspectie vastgesteld dat er
belangrijke stappen zijn gezet in de kwaliteitsverbetering van de
lerarenopleiding. Om te zorgen dat deze verbetering zich verder
voortzet, is de kwaliteitsagenda ‘Krachtig meesterschap’ opgesteld.
In deze kwaliteitsagenda voor het opleiden van leraren,staan plannen om
samen met ‘het veld’ te zorgen voor meer goed opgeleide leraren door
een verdere intensivering van de kwaliteitsverhoging van de
lerarenopleidingen. 

Opleiden in de School 

De inspectie vraagt terecht aandacht voor de manier waarop de kwaliteit
van het opleiden in de school gegarandeerd wordt. Dit is vooral
belangrijk als scholen meer structureel binnen de school gaan opleiden.
Een beperkt aantal partnerschappen van scholen en lerarenopleidingen
ontvangt een financiële tegemoetkoming voor het opleiden van
toekomstige leraren op de werkplek.

Om in aanmerking te komen voor deze tegemoetkoming moeten de
partnerschappen een aanvraag indienen bij de Nederlands Vlaamse
Accreditatieorganisatie (NVAO). De NVAO beoordeelt het niveau en de
kwaliteit van de samenwerkingsovereenkomst. Voldoet het partnerschap aan
de vereiste basiskwaliteit, dan kan het in aanmerking komen voor
subsidie. Elke zes jaar wordt – in het kader van de reguliere
accreditatiesystematiek – opnieuw vastgesteld of het
samenwerkingsverband aan de eisen van kwaliteit voldoet. De inspectie en
NVAO hebben voor het toezicht op het opleiden van aankomende leraren in
de school eind 2006 een toetsingskader ontwikkeld.

6 Leerlingenzorg en veiligheid

Passend onderwijs

In hoofdstuk 1 van het Onderwijsverslag zet de inspectie gegevens op een
rij over het aantal zorgleerlingen en over de kwaliteit en de effecten
van de leerlingenzorg in het funderend onderwijs. Tegen de achtergrond
van de in gang gezette ontwikkeling van ‘passend onderwijs’, schetst
de inspectie de ontwikkelingen over de afgelopen jaren. De inspectie
concludeert dat de zorgstructuur in de afgelopen jaren is uitgebouwd,
maar desondanks de zorg aan de leerlingen niet altijd goed is geregeld.
Zo wordt niet altijd een handelingsplan opgesteld en uitgevoerd, is het
niet gewaarborgd dat ook daadwerkelijk de zorg wordt geboden die een
leerling nodig heeft, zijn de effecten van de leerlingenzorg niet altijd
in beeld en is het (voortgezet) speciaal onderwijs aan leerlingen met
gedragsproblemen in tien jaar tijd verdubbeld. Staatssecretaris Dijksma
is met de inspectie van mening dat met ‘passend onderwijs’ het
onderwijs in de klas, aan leerlingen die extra ondersteuning nodig
hebben, ook daadwerkelijk moet verbeteren. Naast leraren te leren
signaleren, zoals in de afgelopen periode is gebeurd, is het van belang
leraren ook handvatten te geven om onderwijs aan leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben vorm te geven. De versterking van de positie
van de leraren ziet de staatssecretaris dan ook als een belangrijk
onderdeel om ‘passend onderwijs’ in de klas te realiseren. Een
andere randvoorwaarde om alle leerlingen een passend onderwijsprogramma
te laten volgen is dat de zorgstructuur op orde is. Daarom worden
regionale netwerken gevormd die één loket inrichten voor de
indicatiestelling en er gezamenlijk voor zorgen dat er voor alle
leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben een passende plek komt.
De ondersteuning die leerlingen en leerkrachten nodig hebben om  het
onderwijs in de klas vorm te geven mogen hierbij niet uit het oog worden
verloren.

Herstart en Op de Rails

Als vervolg op het onderzoek in 2007 naar de kwaliteit van het onderwijs
in cluster 4, onderzocht de inspectie in 2008 13 locaties waar de
programma’s Herstart en Op de Rails worden uitgevoerd. De inspectie
constateert dat er grote verschillen zijn in de vormgeving en de
kwaliteit van de verschillende voorzieningen. Hoewel de leraren
betrokken zijn, er voldoende onderwijstijd wordt ingepland en ouders en
leerlingen vaak tevreden zijn over het traject, is de inspectie kritisch
over onder meer de dossiervorming, het cognitieve aanbod (vooral voor
leerlingen op havoniveau of hoger) en de handelingsplanning. Deze
resultaten tonen opnieuw het belang aan van ‘passend onderwijs’ en
de kwaliteitverbetering van het onderwijs aan leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben. Voor meer informatie verwijs ik dan ook naar
de brieven die in dat kader naar de Kamer zijn gestuurd (Tweede Kamer,
publicatienummer 31 497)

Veiligheid

Veiligheid is een voorwaarde voor goed onderwijs. Wij verwachten dan ook
van scholen dat zij er alles aan doen om te zorgen voor een veilig
klimaat. Dit kunnen scholen niet alleen. Daarvoor moeten zij een beroep
kunnen doen op leerlingen, ouders, gemeenten, politie, maatschappelijk
werk, jeugdzorg en het Rijk.

Op 23 januari 2009 is een brief naar de Tweede Kamer gestuurd over
veiligheid op scholen. (Tweede Kamer, 2008-2009, 29 240, nr. 30).
Belangrijkste maatregelen voor veiliger scholen zijn: invoering van een
verplichte incidentenregistratie, versterking van de ondersteuning van
scholen (ondersteuning op maat via de Kwaliteitsteams Veiligheid en
brede informatie- en vraagbaakfunctie via het Centrum School en
Veiligheid), specifiek beleid om de veiligheid van het
onderwijspersoneel te verbeteren. Eind 2009 wordt de Kamer opnieuw
geïnformeerd over de voortgang en effecten van het veiligheidsbeleid.

7 Sociale cohesie en burgerschap

Scholen hebben een rol bij het bevorderen van sociale integratie en
actief burgerschap. Zij formuleren een visie, benoemen leerdoelen en
ontwikkelen lesgebonden en lesoverstijgende activiteiten om die visie
gestalte geven. De meeste scholen hebben inmiddels een visie op
burgerschap. De concrete invulling van burgerschap in de lesinhouden, de
niet lesgebonden activiteiten en het onderwijskundige programma, vergt
de nodige tijd. 

De inspectie geeft aan dat vanwege de recente invoering (2006) van de
burgerschapsopdracht op scholen enige terughoudendheid gepast is. Toch
zijn wij niet ontevreden over de huidige stand van zaken. Veel scholen
werken op dit moment ‘burgerschap’ uit in concrete methoden. In het
voortgezet onderwijs is de maatschappelijke stage een belangrijk
instrument voor burgerschapsvorming. Meer dan 90 procent van de scholen
doet aan maatschappelijke stage. Verder zijn er kernleerplannen
ontwikkeld voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs en er
zijn ‘scholenpanels burgerschap’ in het leven geroepen. De Stichting
Leerplan Ontwikkeling (SLO) heeft projecten opgezet om scholen te
ondersteunen bij het vormgeven van burgerschap. Ook begeleidt de
stichting scholen bij het ontwikkelen en uitwerken van hun visie. 

Zoals de inspectie terecht opmerkt, gaat het bij de uitwerking om een
samenhangende aanpak van inhoud en activiteiten, die in overeenstemming
is met de leerlingenpopulatie, sociale context en visie van de school.
We blijven scholen stimuleren en ondersteunen om deze samenhangende
aanpak te realiseren.

8 Financieel toezicht

De jaarverslaglegging over 2008 is voor de scholen anders dan de
voorgaande jaren. Ook het financieel toezicht door de inspectie is
gereorganiseerd. Hierdoor rapporteert de inspectie dit jaar voor het
eerst in het onderwijsverslag over de financiële stand van zaken in de
onderwijssectoren. De inspectie schrijft dat zij het primair en
voortgezet onderwijs beoordeelt op basis van het weerstandsvermogen van
de betreffende sector. Bij het weerstandsvermogen van het voortgezet
onderwijs wordt een bandbreedte gehanteerd van 10-40%. Het is belangrijk
hierbij op te merken dat het signaleringsgrenzen betreft en niet een
normering. Wanneer het weerstandvermogen van een schoolbestuur onder de
10% zit, of boven een weerstandvermogen van 40%, dan is dit een
indicatie van een mogelijk risico. Het betreffende schoolbestuur wordt
vervolgens meegenomen bij het verdere toezicht van de inspectie. Voor
het primair onderwijs zijn geen signaleringsgrenzen op basis van het
weerstandsvermogen vastgesteld. In het rapport onderzoek
vermogenspositie van het primair onderwijs, uitgevoerd door PWC, is het
eigen vermogen van instellingen laag als dit minder is dan 50% van de
vervangingswaarde van de materiële vaste activa en hoog als dit meer is
dan 100% van de vervangingswaarde.

De inspectie heeft haar zorg uitgesproken over de financiële
situatie bij de mbo-instellingen. De rentabiliteit is sinds 2005 sterk
gedaald en is in 2007 zelfs negatief. De meest gehoorde
oorzaken zijn: inburgering, educatie, aflopen FES-middelen,
huisvesting en het niet op orde hebben van de bedrijfsvoering binnen de
instelling. Waar nodig gaan de inspectie en het ministerie gezamenlijk
naar de instellingen om te bespreken wat de instelling gaat doen om weer
financieel gezond te worden. De voortgang zal vervolgens nauwlettend
gevolgd worden.

In mijn brief van 18 november 2008 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 700
VIII, nr. 42) heb ik samen met de minister van Financiën, de Tweede
Kamer geïnformeerd over het instellen van de commissie Vermogensbeheer
onderwijsinstellingen, onder voorzitterschap van prof. dr. F.J.H. Don.
Deze commissie richt zich op de financiële situatie van
onderwijsinstellingen in alle sectoren. De verwachting is dat het
rapport van deze commissie na het zomerreces aan de Kamer kan worden
aangeboden.

 PAGE    

 PAGE   1