Preview document (🔗 origineel)

---

AOW-notitie

Inleiding

Het kabinet heeft in het aanvullend beleidsakkoord gekozen voor een
pakket van houdbaarheidsmaatregelen waaronder het voornemen om de
AOW-gerechtigde leeftijd te verhogen van 65 naar 67 jaar. Aanleiding om
deze keuze nu te maken, is de verslechtering van de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën als gevolg van de financiële crisis en de
economische gevolgen daarvan. De keuze moet echter mede geplaatst worden
tegen de achtergrond van de demografische veranderingen in de afgelopen
vijftig jaren en de noodzaak om ook voor toekomstige generaties een
solide stelsel van publieke voorzieningen, sociale zekerheid en de zorg
voor de oude dag zeker te stellen. Als gevolg van de vergrijzing zullen
niet alleen de pensioenlasten toenemen maar daarnaast ook de zorgkosten,
terwijl de beroepsbevolking vanaf 2010 krimpt. Het gaat dan ook niet
alleen om het zekerstellen van de AOW, maar meer in het algemeen om het
zekerstellen voor de toekomst van de wezenlijke aspecten van de
verzorgingsstaat. 

Deze notitie is bedoeld als toelichting op de achtergronden van de keuze
voor verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd en op de mogelijke
invulling daarvan. Eerst worden de demografische ontwikkelingen –
vergrijzing en ontgroening – geschetst en de gevolgen van de crisis,
die tot een beslissing over verhoging van de pensioenleeftijd nopen.
Vervolgens wordt gemotiveerd waarom het kabinet gelet op de
verschillende mogelijkheden kiest voor verhoging van de pensioenleeftijd
als het meest aanvaardbare alternatief. Die keuze sluit aan bij een
bredere maatschappelijke ontwikkeling. Het centrale deel van de notitie
schetst de mogelijke invullingen van een verhoging van de
pensioenleeftijd en de wijze waarop deze verhoging geleidelijk ingevoerd
kan worden. Tenslotte wordt ingegaan op de mogelijke maatregelen ten
aanzien van zware beroepen en flankerend beleid ter ondersteuning van
langer werken. 

Het kabinet is zich er van bewust dat het zich in het overleg met
sociale partners over het sociaal akkoord bereid heeft verklaard om de
Sociaal-Economische Raad (SER) in de gelegenheid te stellen voor 1
oktober 2009 een alternatief voor de verhoging van de pensioenleeftijd
aan te reiken, dat een zwaarwegende rol heeft in de definitieve
besluitvorming. De SER is daartoe inmiddels uitgenodigd. Deze notitie is
geen miskenning van die uitnodiging. In het debat over het aanvullend
beleidskader heeft de Tweede Kamer evenwel gevraagd om een toelichting
op en een verkenning van de mogelijke invullingen van de verhoging van
de pensioenleeftijd. Het kabinet heeft dit toegezegd en met voorliggende
notitie wordt daaraan voldaan. Dat verklaart ook dat tevens wordt
ingegaan op varianten en alternatieven voor een verhoging van de
pensioenleeftijd die niet passen binnen de beslissing daarover van het
kabinet.

De verzorgingsstaat onder druk

De discussie over verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd richt de
aandacht onvermijdelijk op de Algemene Ouderdomswet en de zorg voor
ouderen. Die verhoging is echter slechts een concreet aspect van een
bredere inzet, want het gaat om meer. Uiteindelijk raakt dit ook aan de
houdbaarheid van het geheel van voorzieningen, zekerheid en zorg dat we
de verzorgingsstaat noemen. Het Nederlandse stelsel is breed van opzet
en voorziet in investeringen in menselijke ontplooiing, bescherming
tegen bestaansrisico’s, evenals zorg en bescherming tegen armoede,
arbeidsongeschiktheid en de lasten van ouderdom. Het stelsel van
publieke voorzieningen, sociale zekerheid, zorg en pensioenen is
opgebouwd in een periode van economische en demografische groei
(naoorlogse geboortegolf). Zowel het grote aantal betalenden als de
groeiende welvaart maakten de ontwikkeling van steeds betere
voorzieningen mogelijk. Het stelsel berust op solidariteit tussen
verschillende groepen in de samenleving: tussen werkenden en
niet-werkenden, tussen jongere generaties en oudere, tussen wie
mogelijkheden heeft en wie beperkingen kent. Nederlanders hechten aan
dit stelsel; uit enquêtes blijkt dat zij ook voor de toekomst wensen
vast te houden aan een solidair en activerend stelsel. 

De houdbaarheid op lange termijn van dit stelsel komt geleidelijk onder
druk te staan door maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing en
ontgroening. De gevolgen van de huidige crisis voor de economie en de
overheidsfinanciën brengen deze ontwikkelingen in een
stroomversnelling. 

2.1		Demografische ontwikkelingen: vergrijzing en ontgroening 

Sinds het einde van de negentiende eeuw stijgt de gemiddelde leeftijd
van de bevolking als gevolg van verbetering van de volksgezondheid, de
welvaart en de hygiëne. Het is een grote verworvenheid van onze
maatschappij dat wij massaal en in goede gezondheid steeds hogere
leeftijden bereiken. Er is daarbij sprake van een dubbel proces; meer
kinderen bereiken een volwassen leeftijd en mensen leven langer. In
eerste instantie heeft dat tot een snelle groei van de bevolking geleid.
Een groei die afneemt als vervolgens de gezinsgrootte kleiner wordt
omdat een groter aantal kinderen de jeugd overleeft. Daardoor verschuift
de verhouding tussen ouderen en jongeren, waarbij het aantal jongeren
relatief afneemt: de ontgroening. Die verschuiving is in een
stroomversnelling geraakt toen eind jaren zestig de gemiddelde
gezinsgrootte in Nederland in enkele jaren sterk is teruggelopen. Het
geboortecijfer is in Nederland tussen 1965 en 1985 gehalveerd van 3 naar
1,5. Inmiddels is het gemiddeld aantal kinderen per vrouw weer licht
gestegen naar 1,7 in 2000 waarna een stabilisatie is ingetreden.
Vergrijzing en ontgroening zijn samenhangende verschijnselen die zich in
de hele geïndustrialiseerde wereld voordoen. Zo heeft Nederland een
geboortecijfer dat zelfs iets boven het Europees gemiddelde ligt. 

Figuur 1: Resterende levensverwachting als iemand 65 jaar wordt

Voor de AOW is het relevant om te kijken hoe lang mensen nog te leven
hebben op het moment dat ze 65 worden. Deze (resterende)
levensverwachting is gemiddeld genomen sinds de start van de AOW in 1957
opgelopen met ongeveer een kwart tot circa negentien jaar. In het jaar
2050 zal de levensverwachting verder gestegen zijn naar ongeveer
tweeëntwintig jaar (zie figuur 1). Iemand die in 2050 in de AOW komt,
heeft dan een levensverwachting die zeven jaar hoger is dan iemand die
in 1957 in de AOW kwam. 

In de komende jaren versterken de demografische gevolgen van de
naoorlogse geboortegolf en de forse daling van de bevolkingsgroei sinds
het eind van de jaren zestig elkaar. Vijftig jaar geleden was nog sprake
van een sterke bevolkingsgroei, waarbij elke generatie omvangrijker was
dan de vorige. Voor de financiering van de verzorgingsstaat, in het
bijzonder de AOW, was dat gunstig, omdat de lasten over steeds meer
schouders verdeeld konden worden. Sinds de jaren zeventig zijn de
geboortecijfers sterk gedaald, zelfs tot onder het niveau dat nodig is
om de bevolking op lange termijn constant te houden. Bij dit
geboortepatroon werkt de vormgeving van de AOW averechts en stijgen de
lasten voor de werkenden juist extra snel (zij het dat deze door de
maximering van de premie sinds 1997 thans mede bij de belastingbetaler
in het algemeen terecht komen). De grafieken van figuur 2 illustreren
dit effect.

Figuur 2: Leeftijdsopbouw bevolking in 2009 en 2040

Onder invloed van ontgroening en stijgende levensverwachting zal de
beroepsbevolking vanaf 2010 kleiner worden, terwijl het aantal
65-plussers naar verhouding snel toeneemt. Tegenover één
AOW-gerechtigde stonden in 1957 nog ruim zes mensen in de leeftijd van
20 tot 64 jaar. Inmiddels is de verhouding één op vier, en op het
hoogtepunt van de vergrijzing zal de verhouding bijna één op twee
zijn. Dat betekent dus dat de grijze druk – de verhouding tussen
65-plussers en de potentiële beroepsbevolking – oploopt tot 50%. Dit
is drie keer zo hoog als in de tijd dat de AOW werd ingevoerd. Bovendien
moet de potentiële beroepsbevolking daarnaast ook de voorzieningen en
lasten dragen voor een ander deel van de bevolking – opgroeiende
kinderen – dat ook gelijk is aan de helft van de beroepsbevolking.
Voor ieder potentieel lid van de beroepsbevolking staat er dan één
persoon die niet tot de beroepsbevolking behoort.

2.2.	De crisis als katalysator 

Vorig jaar waarschuwde de commissie Arbeidsparticipatie nog voor de
gevolgen van de ontgroening voor de beschikbare hoeveelheid
arbeidskrachten. Deze commissie concludeerde dat in dat kader de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd onvermijdelijk zou zijn.
Op dat moment leek het nog mogelijk eerst alle aandacht te richten op
het stimuleren van mensen om door te werken tot de pensioengerechtigde
leeftijd. Vandaar dat het kabinet in de reactie op het rapport van de
commissie Arbeidsparticipatie concludeerde dat de verhoging van de
pensioengerechtigde leeftijd nog niet aan de orde was en dat eerst
ingezet moest worden op het bevorderen van doorwerken tot 65. 

Wat toen evenwel nog vooral een bedreiging leek van de Amerikaanse
markt, is sindsdien een wereldwijde financiële crisis geworden, met
ingrijpende economische gevolgen. Sinds de zomer van vorig jaar wordt
ook de Nederlandse economie daar ernstig door getroffen. Voor het zo
goed mogelijk opvangen van deze tegenwind waren forse ingrepen
noodzakelijk. Geld bestemd voor de toekomst is noodgedwongen hier en nu
gebruikt, hetgeen zich vertaalt in een oplopende staatsschuld. Ook de
kwetsbaarheid van het systeem van pensioenfondsen en kapitaalgedekte
aanvullende pensioenen is in de huidige economische crisis duidelijk
geworden. De vergrijzing komt daar nog overheen. Dit noopt ons tot
keuzes hoe we ons stelsel van collectieve voorzieningen voor de lange
termijn houdbaar kunnen maken.

Waarom de AOW-leeftijd verhogen als oplossing?

3.1.	Verschillende oplossingsrichtingen

Economische en maatschappelijke ontwikkelingen zetten het stelsel van
collectieve voorzieningen thans versneld onder druk. Dit vraagt om een
antwoord. Verschillende oplossingen en oplossingsrichtingen zijn daarbij
denkbaar. Grofweg vallen die uiteen in drie hoofdcategorieën: 1.
aanpassen van de vergrijzingsgerelateerde instituties, 2. een breder
draagvlak scheppen door hogere participatie en langer doorwerken, en 3.
sparen door middel van hogere lasten of lagere uitgaven

1. Aanpassing vergrijzingsgerelateerde instituties

Door aanpassing van de vergrijzingsgerelateerde instituties wordt een
oplossing gezocht daar waar de groei van de collectieve uitgaven zich
het meest pregnant zal doen voelen. Als gevolg van de vergrijzing zullen
de kosten van de AOW en de zorg het hardst stijgen, beide met ruim 4%
van het Bruto Binnenlands Product (BBP). De AOW-uitgaven lopen snel op:
in geld van nu van €27 miljard naar bijna €50 miljard in 2040. Dit
wordt gefinancierd met een omslagstelsel. Sinds 1997 zijn de premies
echter gemaximaliseerd waardoor de AOW in toenemende mate ook wordt
gefinancierd uit de algemene middelen.

2. Breder draagvlak door meer mensen aan het werk te krijgen

Eerder in 2006 adviseerde de SER het kabinet reeds om de gevolgen van de
demografische veranderingen op te vangen door de arbeidsparticipatie te
verhogen. Verhogen van de arbeidsparticipatie leidt zowel tot meer
inkomsten van de staat (door hogere premie- en belastingafdrachten) als
tot beperking van de uitgaven (door minder uitkeringen). De lasten
worden daardoor over meer schouders verdeeld en meer mensen zijn in
staat ‘op eigen economische benen’ een bestaan op te bouwen.
Verhoging van de arbeidsparticipatie beperkt de noodzaak van verhoging
van de lasten en kan een vergaande versobering van de collectieve
voorzieningen voorkomen. Ook komt het tegemoet aan de stijgende vraag
naar arbeid in onder meer zorg en onderwijs.

Willen we het draagvlak onder ons stelsel van publieke voorzieningen
substantieel versterken, dan kunnen we niet langer vooral op de groep
van 20-64 jarigen rekenen, omdat deze in de komende jaren steeds kleiner
zal worden. 

3. Sparen door hogere lasten of lagere uitgaven

Een derde mogelijkheid is om te sparen voor later. Dit kan door te
bezuinigen op collectieve uitgaven of door de belasting- en premiedruk
te laten toenemen. 

Gegeven de absolute en relatieve afname van het aantal werkenden, zal
een zekere lastenverzwaring vermoedelijk onvermijdelijk zijn, ook zonder
dat we daarvoor kiezen als oplossing voor de financiering van de
stijgende lasten van AOW en andere voorzieningen. Maar wanneer de
oplossing van het houdbaarheidsprobleem vooral wordt gezocht in
oplopende belastingen en premies, dan doet dit de economie en de
werkgelegenheid geen goed. Het tast de concurrentiepositie aan, waardoor
het economisch draagvlak van collectieve voorzieningen kwetsbaarder
wordt en maakt ‘niet participeren’ aantrekkelijker. 

Zou het oplopende houdbaarheidstekort geheel worden afgewenteld op de
belasting- en premiebetaler, dan zouden de belastingen en premies
substantieel moeten stijgen. Het aandeel van de collectieve sector in
het geheel van de economie neemt daardoor toe. De lastendruk is nu reeds
39% en dit zal als gevolg van de huidige economische neergang
vermoedelijk stijgen, ook los van de extra lasten van de vergrijzing.
Een aanpak die het oplopende houdbaarheidstekort vooral afwentelt op de
belasting- en premiebetaler is daarom niet wenselijk. In het aanvullend
beleidskader is vanuit dezelfde gedachte afgesproken dat in de jaren van
herstel de lasten per saldo niet zullen worden verzwaard.

Beperking van collectieve uitgaven, door bijvoorbeeld het verminderen
van de rechten en aanspraken op basis van het stelsel van collectieve
voorzieningen en zekerheid, is een alternatief voor het verhogen van
belastingen en premies. Nu zal het steeds nodig zijn om het stelsel van
voorzieningen en sociale zekerheid te bezien op verbetering,
doelmatigheid en vermindering van lasten. Maar dit kan niet onbeperkt
doorgaan, want het beperken van rechten en zekerheid kan de beschermende
waarde van het stelsel aantasten. Een toekomstbestendig stelsel van
collectieve voorzieningen vormt een belangrijke voorwaarde om als
samenleving de effecten van globalisering en technologische
ontwikkelingen met vertrouwen op te vangen en tegelijkertijd optimaal te
kunnen profiteren van kansen die de economische ontwikkeling biedt. 

3.2.	Verhoging pensioenleeftijd meest aanvaardbare oplossing

Het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd is niet de enige
maatregel die het kabinet voorstelt met het oog op de houdbaarheid en
het is ook niet de enig denkbare oplossing daarvan. Het is ook geen
gemakkelijke maatregel voor velen die er niet op zitten te wachten om
nog twee jaar door te werken. Alles afwegende is het echter naar de
mening van het kabinet, gelet op de gevolgen van de andere
oplossingsrichtingen, wel een evenwichtige en een meer aanvaardbare
oplossing dan het eenzijdig verhogen van lasten of beperken van
aanspraken. Verhoging van de pensioenleeftijd draagt bij aan ieder van
de drie genoemde oplossingsrichtingen. Het past een van de
vergrijzingsgerelateerde instituties aan, het beperkt de collectieve
lasten en draagt bij aan de arbeidsparticipatie, waardoor het een
versterking is van de Nederlandse economie. Bovendien biedt het een
aanknopingspunt dat bij kan dragen aan de oplossing van de problematiek
van de pensioenfondsen. 

Verhoging van de pensioenleeftijd ligt in het verlengde van eerdere
adviezen van zowel de SER als de commissie Arbeidsparticipatie. In
antwoord op laatstgenoemd advies heeft het kabinet vorig jaar nog
aangegeven dat een leeftijdsverhoging welhaast onvermijdelijk was, maar
dat alles in het werk zou worden gesteld om dat in de lopende
kabinetsperiode te vermijden. Nieuw is echter dat de crisis en de
economische en financiële gevolgen daarvan sneller dan tot dusver
gedacht nopen tot een beslissing.

3.2.1.	Houdbaarheidseffecten verhoging AOW-leeftijd

Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd heeft diverse effecten die
gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën. Het Centraal Planbureau
(CPB) verwacht van verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar een
verbetering van de houdbaarheid van 0,7% BBP. In geld van nu gaat het
dan om ongeveer € 4 miljard. Verhoging van de AOW-leeftijd levert dus
een belangrijke bijdrage aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
De 0,7% BBP is een saldo van besparingen en besparingsverliezen:

Bij een AOW-leeftijd naar 67 jaar dalen de AOW-uitgaven met 0,7% BBP. 

Een deel van die uitgavendaling (0,2% BBP) vloeit echter weg vanwege
hogere uitgaven aan andere sociale zekerheidsregelingen zoals de WIA, de
WW en de WWB. Ook neemt het CPB aan dat vervroegde
uittredingsregelingen, zoals de regelingen voor functioneel
leeftijdsontslag bij de overheid, kostenneutraal met twee jaar
opschuiven.

In de tweede plaats stijgen de belastinginkomsten van de overheid met
0,2% BBP. Het CPB gaat er hierbij vanuit dat de pensioenleeftijd in de
tweede pijler meeschuift en dat het Witteveenkader wordt aangepast,
zodat de fiscale facilitering van pensioensparen afneemt. 

In de derde plaats is er een werkgelegenheidseffect omdat mensen langer
doorwerken; dit wordt eveneens op 0,2% BBP geraamd. 

Tenslotte heeft de wijze van invoering van de leeftijdverhoging een
effect. Hoe eerder en sneller de invoering, des te groter het
houdbaarheidseffect. Het CPB heeft de 0,7% (om modeltechnische redenen)
berekend op basis van een verhoging in twee stappen van één jaar, in
2015 en 2025, wat ongeveer gelijk is aan een verhoging van de
AOW-leeftijd naar 67 jaar ineens in 2020, dus met tien jaar uitstel. Bij
deze aanname valt het houdbaarheidseffect 0,1% lager uit.

Het saldo van de bovengenoemde factoren is afgerond 0,7%. 

3.2.2.	Verhoging pensioenleeftijd en arbeidsparticipatie 

Van belang is ook dat het verhogen van de pensioenleeftijd bijdraagt aan
de arbeidsparticipatie. Iedere bijdrage daaraan zal nodig zijn want er
zullen in de toekomst steeds minder mensen zijn om de publieke
voorzieningen, de zorg en de economie aan de gang te houden. Tegenover
het groeiend aantal ouderen dat zorg nodig heeft staan steeds minder
mensen die deze zorg verzekeren. Ook andere publieke voorzieningen zoals
onderwijs, openbare veiligheid en bestuur, maar ook sectoren van de
economie waarvan we afhankelijk zullen zijn voor ons inkomen, worden
geconfronteerd door een arbeidstekort als gevolg van de vergrijzing. 

Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd zal er niet automatisch
toe leiden dat alle ouderen twee jaar langer zullen werken. Daarom gaat
deze notitie aan het slot in op begeleidende maatregelen die een
voortgaande groei van de arbeidsparticipatie van ouderen kunnen
ondersteunen. Op dit moment is het evenwel zo dat bij een
pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar de leeftijd waarop mensen
gemiddeld feitelijk ophouden met werken net onder de 62 jaar ligt. Ook
wordt gewezen op de afnemende kansen van ouderen van meer dan 50 jaar
bij het vinden van een baan, zoals ook de CPB-studie Rethinking
Retirement laat zien. 

De arbeidsmarkt voor ouderen functioneert slecht. Het kabinet heeft met
het oog daarop reeds diverse maatregelen getroffen (premiekorting
ouderen, passende arbeid, doorwerkbonus). Maar oudere werkzoekenden zijn
ook niet kansloos; de eerder genoemde CPB-studie laat dat zien. Om
daarom zonder meer op basis van het huidig beeld van die participatie en
van de arbeidsmarktpositie van ouderen te concluderen dat hun
participatie niet verder zal groeien, miskent de opvallende groei van
arbeidsparticipatie van ouderen in de afgelopen jaren. In de afgelopen
tien jaren is de feitelijke uittreedleeftijd met twee jaren gestegen. De
uitkomsten van de recente arbeidsmarktenquête rechtvaardigen de
veronderstelling dat deze ook verder zal stijgen. Het aantal mensen dat
door werkt dan wel er van uitgaat door te zullen werken neemt nog steeds
toe. 

Het huidig beeld van arbeidsparticipatie van ouderen wordt mede
beïnvloed door de grote groep ouderen die in de jaren negentig
vervroegd is gestopt met werken en door de lage participatie van vrouwen
in die generatie. De sterk uiteenlopende cijfers voor
ouderenparticipatie in de leeftijdsgroep 55-60 jaar en 60-65 jaar wijzen
daarop. Het niveau wordt voorts beïnvloed door nog bestaande
mogelijkheden van vervroegde pensionering en door de pensioenleeftijd. 

Het CPB heeft het effect op participatie onderzocht, zich daarbij
baserend op een groot aantal internationale studies. In bijna al die
studies gaat het om ramingen vooraf. Dat komt omdat nog maar heel weinig
landen al echt begonnen zijn met het verhogen van de pensioenleeftijd.
Het eerste onderzoek naar een land dat al wel begonnen is, de Verenigde
Staten, suggereert echter dat het werkgelegenheidseffect aanmerkelijk
groter kan uitvallen dan waar de onderzoeken tot nu toe op wezen. Dit
wordt toegewezen aan het sociaal-culturele norm-effect. De
pensioenleeftijd werkt als een mentale ’richtleeftijd’. Het CPB
heeft hiermee dan ook rekening gehouden in haar berekeningen.

3.3.	Aanpassing pensioenrichtleeftijd in tweede en derde pijler

De AOW is weliswaar de basis van het Nederlandse pensioenstelsel, maar
dat pensioenstelsel berust op twee andere pijlers, te weten verplichte
aanvullende pensioenen als onderdeel van het arbeidscontract (tweede
pijler) en vrijwillige aanvullende pensioenen (derde pijler). De
pensioenen in de tweede pijler zijn aan de AOW gekoppeld in die zin dat
daarin wordt verondersteld dat mensen ook een AOW-inkomen hebben. Ook in
de wettelijke ruimte voor fiscaal gefaciliteerde pensioenopbouw in de
tweede pijler – het zogenaamde Witteveenkader –speelt de AOW een
rol. De fiscale facilitering voor aanvullende pensioenen zal ook in de
toekomst op logische wijze aangesloten moeten blijven op de
basisvoorziening AOW. 

3.3.1	Aanpassing Witteveenkader

Het Witteveenkader bestaat uit drie bouwstenen. In de eerste plaats
geldt een maximaal opbouwpercentage; dit is 2% per jaar voor
eindloonregelingen en 2,25% per jaar voor de thans veel voorkomende
middelloonregelingen. Verder is in het fiscale kader als uitgangspunt
een pensioenrichtleeftijd van 65 jaar van toepassing, gelijk aan de
huidige AOW-leeftijd. Ten derde dient in de ruimte voor pensioenopbouw
rekening gehouden te worden met de AOW-uitkering. Deze drie elementen
zorgen ervoor dat werknemers in aanvulling op de AOW-uitkering bij een
volledig dienstverband een pensioen moeten kunnen opbouwen dat aansluit
bij het laatstverdiende, of het gemiddeld tijdens hun loopbaan verdiende
inkomen. 

De koppeling van de fiscale facilitering voor aanvullende pensioenen op
de AOW is naar de mening van het kabinet ook in de toekomst wenselijk.
Aansluiting van de pensioenrichtleeftijd in de tweede pijler op de
AOW-leeftijd heeft ook tot gevolg dat de te verwachten stijging van de
uittreedleeftijd evenwichtiger wordt verdeeld over de verschillende
inkomensgroepen. Zou alleen de AOW-leeftijd worden verhoogd, dan zouden
vooral de mogelijkheden van lagere inkomensgroepen om – fiscaal
gefaciliteerd – te sparen voor vervroegde uittreding worden beperkt.
Hun oudedagsvoorziening bestaat – ten opzichte van hoge
inkomensgroepen – immers voor een groter deel uit de AOW-uitkering.

Uitgangspunt voor het kabinet is dat op de nieuwe pensioenleeftijd een
gelijk pensioen behaald kan worden als thans op 65-jarige leeftijd.
Naast een verhoging van de pensioenrichtleeftijd in de tweede pijler van
65 naar 67 jaar zullen daarom ook de fiscaal gefaciliteerde maximale
jaarlijkse opbouwpercentages worden aangepast. Immers om hetzelfde
pensioen te bereiken zijn twee extra opbouwjaren tussen 65 en 67 jaar
beschikbaar. In de voorgaande berekening van de effecten van verhoging
van de pensioenleeftijd op de overheidsfinanciën is hier dan ook van
uitgegaan. 

Dit alles pleit er voor dat de aanpassing van de pensioenrichtleeftijd
in het tweede pijler pensioen ook geldt voor de opbouw van
oudedagsvoorziening in de derde pijler (lijfrenten). Het maximum van de
jaarlijkse premieaftrek voor de opbouw van inkomensvoorzieningen in de
derde pijler is een afgeleide van de fiscale ruimte die geldt voor
aanvullende pensioenen. Indien de fiscale ruimte voor aanvullende
pensioenen gebaseerd wordt op een pensioenleeftijd van 67 jaar, dan ligt
voor de hand ook de premieaftrek in de derde pijler op die leeftijd te
richten. Op deze wijze dragen mensen die in de derde pijler hun pensioen
opbouwen op een evenwichtige manier bij aan de gevolgen van de verhoging
van de pensioenleeftijd. Gegeven dat de tweede en derde pijler tot op
zekere hoogte als communicerende vaten functioneren, is een aanpassing
van het maximum van de jaarlijkse premieaftrek in de derde pijler nodig
om de houdbaarheidswinst te kunnen waarborgen.

3.3.2	Mogelijke doorwerking pensioenleeftijd voor pensioenfondsen

Een verhoging van de AOW-leeftijd leidt overigens niet vanzelf tot een
betere dekkingsgraad van pensioenfondsen. 

De berekeningen van het CPB gaan er van uit dat de vermindering van de
pensioenopbouw kostendekkend plaatsvindt, wat betekent dat de
pensioenpremie daalt. Gelet op de dekkingsproblematiek van de
pensioenfondsen als gevolg van dalende beurskoersen en dalende rente, is
echter ook een andere reactie mogelijk. Denkbaar is dat de opbouw wordt
versoberd zonder de premie te verlagen. Dit zou de dekkingsgraad van de
pensioenfondsen op termijn verbeteren. Indien voorts besloten zou worden
om de reeds opgebouwde pensioenrechten van actieve deelnemers aan te
passen aan de nieuwe pensioenleeftijd in de AOW, dan zou de
dekkingsgraad van pensioenfondsen zelfs met gemiddeld circa 5% kunnen
verbeteren. Dit effect verschilt overigens naar gelang de opbouw van het
deelnemersbestand van een fonds. Bij een relatief jong deelnemersbestand
(veel werkenden) kan deze verbetering nog wat hoger uitpakken, bij een
pensioenfonds met veel gepensioneerden zal de verbetering echter kleiner
zijn. 

De verantwoordelijkheid voor de beslissing over deze aanpassing van
pensioenregelingen ligt evenwel primair bij sociale partners.

3.4	Verhoging pensioenleeftijd en maatschappelijke ontwikkeling

Verhoging van de AOW-leeftijd is niet alleen de minst onaantrekkelijke
optie om bedreiging van publieke voorzieningen, sociale zekerheid, zorg
en pensioenen het hoofd te bieden, het is ook een ontwikkeling die
aansluit bij de werkelijkheid van een gestegen levensverwachting, bij
het veranderende karakter van arbeid en bij veranderende
maatschappelijke patronen van persoonlijke voorkeur van mensen. 

Al ten tijde van de aanvaarding van de huidige AOW werd gedacht aan de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd als mogelijk gevolg van de
vergrijzing. Op de tegenwerping dat mensen dan het gevoel zouden hebben
dat hen zo pensioen zou worden ontnomen waarvoor zij premie hebben
betaald, stelde de regering dat er geen sprake is van een
staatsgarantie. Dat is sindsdien niet alleen formeel juist gebleken,
maar ook materieel. De AOW die 65-plussers nu ontvangen is een
substantieel ander en hoger pensioen dan dat van hun ouders.
Verondersteld werd indertijd dat de meeste jongeren al op vijftienjarige
leeftijd werk zouden zoeken, hetgeen al lang niet meer zo is. Het
werkzame leven is ook overigens wezenlijk korter geworden. Bovendien
kunnen mensen nu gemiddeld meer dan een kwart langer van de AOW genieten
dan in 1957. Wie in de komende jaren met pensioen gaat heeft bovendien
met meer andere premiebetalers voor het pensioen betaald dan
premiebetalers in de toekomst. 

3.4.1	Gezonder, veiliger en korter werken

Mensen van nu leven niet alleen langer, zij leven ook langer gezond en
actief. Hoewel hierover nog niet zo'n lange cijferhistorie bestaat,
blijkt uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat
de levensverwachting in door de mensen zelf als goed ervaren gezondheid
tussen 1981 en 2007 is gestegen met vijf jaar voor mannen en een jaar
voor vrouwen. De levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen is in
dezelfde periode gestegen met bijna zes jaar voor zowel mannen als
vrouwen.

Dit is de vrucht van voorschriften en publieke voorzieningen gericht op
verbetering van de volksgezondheid en van gezond en veilig werken. De
zware arbeid die een groot deel van de beroepsbevolking vijftig jaren
geleden nog verrichtte, komt in die vorm veel minder voor als gevolg van
verbeterde technieken die de voortdurende verscherping van de normen van
de arbeidsbescherming mogelijk maakten. Er zijn nog steeds werkzaamheden
die het lichaam zwaar belasten en die niet onderdoen voor de zware
arbeid van eertijd, maar het is een snel afnemend verschijnsel. De groei
van een diensteneconomie heeft daar in niet geringe mate aan
bijgedragen. Een steeds groter deel van de arbeid is administratief
werk, dat weliswaar andere vormen van belasting met zich meebrengt, maar
niet meer zware fysieke arbeid in de klassieke betekenis oplevert.
Hetgeen onverlet laat dat de nieuwe beroepen die zijn ontstaan niet hun
eigen belasting en spanning met zich meebrengen. 

Sinds de invoering van de AOW zijn we gemiddeld ook korter gaan werken
door een kortere werkweek en meer vakantie en verlofdagen. Tezamen
hebben die tot gevolg dat we thans per levensweek 40% minder werken dan
vijftig jaren geleden. In totaal is het aantal gewerkte uren per
levensweek gedaald van 25 naar 16 uur.

3.4.2	Groeiende bereidheid tot doorwerken

Hoewel veel ouderen eerder ophouden met werken en het genoeg vinden, is
het een feit dat ouderen de laatste jaren om verschillende redenen weer
steeds vaker en langer door werken. In het voorgaande is reeds gewezen
op het belang van een grotere participatie van ouderen. Steeds meer
mensen willen ook op latere leeftijd participeren. Dat heeft op zijn
beurt weer een gunstig effect te hebben op de gezondheid van mensen
omdat langer werken mensen prikkelt om langer scherp en actief te
blijven. Extra participatie heeft bovendien een duidelijke sociale
functie. Meedoen op de arbeidsmarkt zorgt voor betrokkenheid tussen
mensen, stimuleert emancipatie en draagt bij aan integratie tussen
verschillende bevolkingsgroepen. Hetgeen niet wil zeggen dat werken de
enige manier is om dit te realiseren. Arbeid is steeds minder een last
die men draagt om een inkomen te verwerven. Naast een bron van
inkomsten, is het voor veel mensen een wijze waarop zij eigen
mogelijkheden realiseren, nieuwe kennis en ervaring opdoen en sociaal en
maatschappelijk betrokken blijven. 

De mogelijkheden om te participeren zijn groter geworden. Er is meer
aandacht voor de combinatie van arbeid en zorg, er is meer aandacht voor
de preventie van ziekte en arbeidsongeschiktheid, en er is meer aandacht
voor goede arbeidsomstandigheden. Internationale onderzoeken bevestigen
deze trend: mensen die langer doorwerken, leven langer, ook als wordt
gecorrigeerd voor verschillen in gezondheid die de reden kunnen zijn om
vervroegd uit te treden.

De bereidheid om door te werken wordt als eerste zichtbaar in de
stijgende participatiegraad onder ouderen; ook na 65 jaar. De bereidheid
berust op uiteenlopende motieven, waarbij vermoedelijk onder meer het
afschaffen van VUT-regelingen en de aanwezigheid van een onvolledige
AOW-opbouw van bijvoorbeeld migranten een rol spelen, maar ook de wens
tot het aanvullen van de uitkeringen van VUT en AOW. Het aantal mannen
tussen de 65 en 74 jaar dat werkt, is gestegen van 7% in 1997 naar meer
dan 12% in 2005 en 2006. Uit de Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden
blijkt voorts dat de bereidheid onder werknemers om dóór te blijven
werken tot het 65e levensjaar wederom is toegenomen. Sinds 2005 is die
bereidheid gegroeid van 21% tot 36%. Binnen alle leeftijdsgroepen is
sprake van een toename zij het dat er verschillen zijn tussen sectoren.
In de bouw wil een kwart van de werknemers doorwerken, terwijl in de
agrarische sectoren de animo ruim boven de 40% ligt en in de horeca, de
zakelijke dienstverlening, de cultuursector en het onderwijs rond de
40%. 

3.5	Verhoging van de pensioenleeftijd in andere landen 

De keuze voor verhoging van de pensioenleeftijd sluit eveneens aan bij
ontwikkelingen elders in Europa. Vergrijzing is ook geen typisch
Nederlands vraagstuk. Vrijwel alle westerse landen worstelen hier ook
mee en in veel gevallen is het probleem op lange termijn daar nog
nijpender. In sommige landen komt de verhouding tussen werkenden en
gepensioneerden bijvoorbeeld nog verder uit het lood te liggen dan in
Nederland. Dit speelt bijvoorbeeld een rol in een aantal Zuid-Europese
landen, die een zeer laag geboortecijfer kennen. Ook hebben veel landen
nog een pensioensysteem dat vrijwel volledig op omslagbasis is
gefinancierd. Nederland heeft via de aanvullende pensioenen meer
kapitaal opgebouwd dan vrijwel elk ander buitenland. Veel landen zijn
Nederland dan ook al voorgegaan met het nemen van maatregelen om de
overheidsfinanciën beheersbaar te houden. 

Zo heeft de meerderheid van de OECD-leden inmiddels hervormingen in het
pensioensysteem doorgevoerd. Soms gaat het daarbij om een
systeemwijziging, zoals de overgang van een defined benefit systeem met
een vaste pensioenhoogte en variabele premie naar een zogenaamd defined
contribution systeem met een vaste premie en een variabele
pensioenhoogte. Vaker gaat het om aanpassingen binnen een bestaand
pensioensysteem. Vrijwel alle landen die hervormen, veranderen ook de
pensioenleeftijd of schrappen de mogelijkheid dat vrouwen eerder met
pensioen mogen dan mannen. De tabel in de bijlage geeft een overzicht
van een aantal landen dat een hervorming van de pensioenleeftijd heeft
doorgevoerd.

Enkele landen verdienen hier bijzondere aandacht vanwege de
vergelijkbare situatie met Nederland. Noorwegen heeft de AOW-leeftijd
tot 67 jaar verhoogd. Bij 67 jaar ontstaat in Noorwegen recht op een
volledige AOW, maar de Noren mogen ook eerder (vanaf 62 jaar) of later
(tot 70 jaar) met pensioen. Dat pensioen wordt dan op actuarieel
neutrale wijze gekort of opgehoogd. Bovendien stijgt de pensioenleeftijd
in Noorwegen mee met toekomstige stijgingen van de levensverwachting.
Ook Zweden heeft een flexibel pensioen ingebouwd met een spilleeftijd
van 65 jaar en de mogelijkheid om eerder vanaf 61 jaar met een
actuariële korting met pensioen te gaan of na 65 jaar met actuarieel
verhoogd pensioen te gaan. Zweden is daarnaast overgestapt op het
defined contribution systeem, waarbij de uitkering niet gegarandeerd is,
maar daalt als de levensverwachting stijgt. Om een zelfde
uitkeringsniveau te bereiken als oudere generaties, moet dan dus langer
worden doorgewerkt. De Zweedse hervorming werd al in de jaren ’90
doorgevoerd, toen Zweden met grote economische problemen kampte als
gevolg van een bankencrisis. Ook Frankrijk kent een soortgelijke
koppeling van pensioenniveau aan levensverwachting. Duitsland en
Engeland hebben gekozen voor een stapsgewijze verhoging van de
pensioenleeftijd naar 67 onderscheidenlijk 68 jaar. Ook in de Verenigde
Staten gaat de pensioenleeftijd omhoog naar 67 jaar, binnen een systeem
van flexibele pensionering tegen actuariële kortingen en ophogingen.

Varianten verhogen AOW-leeftijd 

De keuze om de pensioengerechtigde leeftijd te verhogen is één.
Daarmee is echter nog niets gezegd over de concrete invulling daarvan en
of het daarbij alleen gaat om het invullen van een andere
pensioenleeftijd - 67 in plaats van 65 – of dat ook andere elementen
aan de orde zijn. In het debat over verhoging van de AOW-leeftijd zijn
al diverse aspecten en bijkomende elementen genoemd die ook een plaats
zouden kunnen vinden in de AOW-regeling (zware beroepen,
pensioenleeftijd na 40 jaren arbeid). Ook als het alleen om een
wijziging van de pensioenleeftijd gaat, kan dat niet van de ene op de
andere dag worden ingevoerd. De wijze waarop en de termijn waarin de
verhoging wordt ingevoerd is dan ook een wezenlijk aspect van de
verhoging. 

4.1 Vaste of flexibele pensioenleeftijd

Op dit moment kent de AOW een vaste leeftijd waarop het recht op
pensioen ontstaat. De keuze voor een vaste, bepaalde pensioenleeftijd
vloeit voort uit het oogmerk van de algemene ouderdomsvoorziening. Doel
was om het groeiend aantal ouderen een zekere bron van inkomen te
bieden. Uitgangspunt was een zoveel mogelijk voor iedereen gelijk recht
op basisinkomen te scheppen, onafhankelijk van inkomen, vermogen of
verleden en de vraag of men werkelijk ophield met werk. Het pensioen zou
uitsluitend afhankelijk moeten zijn van het aantal jaren dat men in
Nederland woonde en premieplichtig was. Voor een nader onderscheid
binnen de groep ouderen was vanuit die optiek geen aanleiding. Daarom
werden destijds voorstellen voor een pensioenleeftijd naar
levensverwachting of naar eigen keuze, die toen ter tafel lagen,
afgewezen. 

Het grote niet te onderschatten voordeel van de keuze voor een vaste
pensioenleeftijd is de transparantie en voorspelbaarheid van de
pensioenvoorziening (iedereen weet waar hij aan toe is) en de
betrekkelijke eenvoud van de toepassing daarvan, die een betrouwbare
uitvoering mogelijk maakt. De AOW is in de loop van de tijd op
verschillende punten aangepast aan veranderende (geïndividualiseerde)
leefpatronen en deze ontwikkeling zet zich voort. Zo zal in 2015 de
AOW-partnertoeslag worden afgeschaft. Verder is de hoogte van het
pensioen geleidelijk opgetrokken naar wat als een algemeen aanvaardbaar
minimum wordt beschouwd teneinde te voorkomen dat AOW’ers naast de AOW
ook nog op de bijstand zouden zijn aangewezen. Bij alle aanpassingen is
de AOW echter een voorziening gebleven waarbij het pensioen voorspelbaar
vanaf het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd naar ouderen
wordt overgemaakt. 

Het belangrijkste knelpunt dat in de loop van de tijd is gebleken is
wellicht dat in een samenleving met grote groepen immigranten en een
groeiende groep mensen die voor korte of lange tijd buitenslands
verblijven, er ook steeds meer ouderen zijn die niet lang genoeg in
Nederland hebben gewoond om een recht op een volledige AOW op te bouwen.
Daardoor moet er alsnog een beperkt aantal ouderen naast de AOW ook een
beroep doen op bijstand.

4.2 Flexibele pensioenleeftijd

Inmiddels zijn er diverse voorstellen naar voren geschoven om, al dan
niet in het kader van een verhoging van de pensioenleeftijd, te komen
tot een flexibele pensioenleeftijd. Daarbij zijn dan weer verschillende
varianten denkbaar. De pensioenleeftijd kan afhankelijk gemaakt worden
van de levensverwachting, van het arbeidsverleden, of van eigen keuze. 

4.2.1	Koppeling aan levensverwachting

Een vaste pensioenleeftijd heeft tot gevolg dat als mensen gemiddeld
langer leven de lengte van het pensioen ook geleidelijk zal oplopen,
waardoor de kosten zullen stijgen. Ook een verhoging van de
pensioenleeftijd naar 67 compenseert slechts ongeveer de helft van de
gestegen levensverwachting sinds 1957. De levensverwachting zal naar
verwachting ook verder blijven toenemen. Om die reden wordt wel
voorgesteld om in het kader van verhoging van de AOW-leeftijd naar 67
jaar te overwegen de AOW-leeftijd glijdend te koppelen aan de
levensverwachting. Een dergelijke koppeling versterkt op den duur de
houdbaarheid van de AOW. 

Een koppeling van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting kan langs
twee lijnen. Er kan gekozen worden voor een stelselmatige verhoging jaar
op jaar van de pensioenleeftijd met een bepaalde termijn. Zo werd ten
tijde van de totstandkoming van de AOW voorgesteld om te kiezen voor een
jaarlijkse verhoging met zeven weken. De commissie Arbeidsparticipatie
stelde vorig jaar voor om de invoeringsystematiek van een maand per jaar
ook voort te zetten na het bereiken van de leeftijd van 67. Duidelijk
zal zijn dat indien in de toekomst blijkt dat de levensverwachting niet
verder stijgt, ook de verdere groei van de pensioenleeftijd stopt. 

Een tweede benadering is om de stijging van de pensioenleeftijd te
koppelen aan de feitelijke ontwikkeling van de levensverwachting. Als de
levensverwachting met een jaar stijgt, stijgt de AOW-leeftijd ook met
een jaar. Feitelijk houdt dit in dat de duur van het AOW-pensioen gelijk
blijft. Zweden hanteert een dergelijk systeem door het totale
pensioenbedrag dat iemand gaat ontvangen vast te zetten. Als de
levensverwachting daar een jaar is gestegen, kunnen mensen het pensioen
een jaar later laten ingaan of er voor kiezen een lager pensioen te
ontvangen voor de rest van het leven. Een variant hierop is om niet de
duur van de AOW, maar de verhouding tussen de duur van het gemiddeld
werkzame leven en de duur van de AOW gelijk te houden. Als mensen
gemiddeld een jaar ouder worden, zal de AOW-leeftijd met minder dan een
jaar stijgen. Ook in deze benadering zou het logisch moment van
invoering zijn het tijdstip waarop de AOW-leeftijd voor iedereen op 67
jaar ligt; dat wil zeggen aan het eind van de invoerings- of
overgangstermijn. 

4.2.2	Koppeling aan de duur van het werkzame leven

Op dit moment berust de opbouw van het AOW-recht op ingezetenschap.
Ieder die 50 jaar in Nederland woont tussen de leeftijd van 15 en 65
jaar bouwt een volledig AOW-pensioen op. In het debat over de AOW is
evenwel geopperd om het recht op AOW te koppelen aan het aantal gewerkte
jaren of het aantal jaren dat een bepaald inkomen is verkregen. In de
meest vergaande voorstellen wordt de verzekering voor de AOW op basis
van ingezetenschap vervangen door een verzekering op basis van gewerkte
jaren of verkregen inkomen. 

Het tot dusver meest uitgewerkte voorstel op dit punt is het voorstel
dat door (de fractie van) GroenLinks is gepubliceerd (www.groenlinks.nl,
17 april 2009). Het voorstel van GroenLinks koppelt de opbouw van
AOW-rechten aan het arbeidsverleden. Een volledig AOW-recht ontstaat in
dit voorstel als mensen veertig jaar hebben gewerkt en tenminste 63 jaar
oud zijn. Verlofregelingen en uitkeringsrechten tellen daarbij mee als
relevant arbeidsverleden. Voor ieder jaar dat men tussen de leeftijd van
18 en 65 meer dan 70% van het minimumloon verdient, wordt een AOW-recht
van 1/40 opgebouwd. Indien men minder verdient wordt het op te bouwen
AOW-recht naar rato verkleind. Dit leidt tot een flexibele AOW-leeftijd.
GroenLinks geeft aan met dit alternatief de economische zelfstandigheid
en de arbeidsparticipatie van met name vrouwen te versterken. Dit leidt
tot een toename van de arbeidsparticipatie. GroenLinks stelt daarbij dat
lager opgeleiden die doorgaans vroeg beginnen met werken en vaak ook in
zwaardere beroepen werken in het GroenLinks-voorstel vanaf 63 jaar
volledige AOW krijgen. Deze nieuwe systematiek zou alleen moeten gaan
gelden voor wie na 2011 18 jaar wordt en dus pas vanaf 2056 ingaan. Het
volledige effect van het plan wordt bereikt na ongeveer tachtig jaar,
dus rond 2090.

Strikt genomen strekt het voorstel van GroenLinks niet in de eerste
plaats tot verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, maar tot een
fundamentele verandering van grondslag van de AOW. Het recht op een
AOW-pensioen wordt daarbij niet meer opgebouwd op basis van
ingezetenschap, maar op basis van participatie en de opbouwperiode zou
niet meer vijftig jaren zijn, maar veertig jaren. Praktisch zal het
voorstel voor wie aaneengesloten werkt vermoedelijk leiden tot verlaging
van de pensioengerechtigde leeftijd. 

Het voorstel van GroenLinks is slechts een mogelijke invulling van de
koppeling van de pensioenleeftijd aan het arbeidsverleden, maar het
biedt een aanknopingspunt voor bespreking van de verschillende aspecten
van een dergelijke koppeling. Daarmee wordt tevens voldaan aan het
verzoek van de Tweede Kamer om commentaar te geven op de voorstellen,
zonder dat dit overigens een definitief oordeel daarover inhoudt.

Grote aantrekkelijkheid van een koppeling aan het arbeidsverleden is het
effect daarvan op de arbeidsparticipatie. Mede met het oog daarop schat
het CPB het houdbaarheidseffect van het voorstel op 0,6% BBP. Dit is het
gevolg van enerzijds de sterke prikkel tot participatie en anderzijds de
besparing op de AOW-uitkering bij wie niet veertig jaren heeft gewerkt .


In het algemeen vergen alle voorstellen die de pensioenleeftijd koppelen
aan het arbeidsverleden, een lange inlooptijd. Voor de toepassing
daarvan is een nauwkeurige en eenduidige definitie nodig van wat het
relevante arbeidsverleden is en een ondubbelzinnige registratie daarvan.
Die ontbreken thans. Dus moet daar eerst mee begonnen worden voor wie nu
voor het eerst gaat werken. Implicatie daarvan is dat een verhoging
gekoppeld aan het arbeidsverleden pas na het hoogtepunt van de
vergrijzing effectief wordt. Zo zal het effect van het voorstel van
GroenLinks op de AOW pas merkbaar worden vanaf 2056 dus na de piek van
de vergrijzing. Om die reden is het houdbaarheidseffect daarvan kleiner
dan de totale jaarlijkse besparing die na tachtig jaar uiteindelijk op
1,1% BBP uitkomt.

Koppeling van de AOW-leeftijd aan het arbeidsverleden roept praktische
en fundamentele vragen op. De praktische vragen betreffen de wijze hoe
daarin omgegaan moet worden met arbeidsbeperkingen en
–ongeschiktheden; hoe om te gaan met deeltijdwerk en parttime banen
die bijvoorbeeld studenten verrichten naast hun studie; hoe om te gaan
met het tijdelijk of permanent niet verwijtbaar verlies van arbeid. Dit
alles zal nauwkeurig geregistreerd moeten worden omdat het
rechtsrelevant zal zijn voor het recht op en/of de hoogte van het
pensioen. Ook de duiding en registratie van  werkzaamheden verricht als
zelfstandige vragen aandacht. De opgave voor de inkomensbelasting zou
daarbij een rol moeten spelen. Dit zal gegeven de groei van het aantal
zelfstandigen zonder personeel, een steeds grotere groep betreffen. 

Koppeling van de AOW aan het arbeidsverleden roept echter vooral
fundamentele vragen op. Opbouw van de AOW op basis van arbeidsverleden
in plaats van ingezetenschap houdt in dat de AOW van een
volksverzekering in een werknemersverzekering (een werkgerelateerde
voorziening) verandert. Mensen die al dan niet tijdelijk geen baan
hebben -vanwege studie, vrijwilligerswerk, mantelzorg, zorg voor de
opvoeding van kinderen of om andere reden- bouwen geen volledige AOW op.
Zij zullen dan eventueel, geheel of in aanvulling op hun onvolledige
AOW, te zijner tijd voor hun inkomen aangewezen zijn op de bijstand, met
bijbehorende inkomens- en vermogenstoets. Een ander effect kan zijn dat
de onvermijdelijke perioden van conjuncturele neergang en recessie en
zeker een ernstige recessie zoals de huidige, dan sterker doorwerken in
het pensioen. 

Als ook de AOW een arbeidsgerelateerd pensioen wordt, kan zelfs de vraag
gesteld worden waarom nog langer een deel van het pensioen via omslag
gefinancierd wordt en een ander deel via kapitaalopbouw. Is er dan nog
grond voor het onderscheid tussen de eerste en de tweede pijler? De AOW
zou alleen nog betekenis hebben voor zelfstandigen. Bij wie arbeid in
loondienst verricht, kan de oudedagsvoorziening geheel onderdeel gaan
vormen van de arbeidsovereenkomst.

Voorts rijst de vraag of in een arbeidsgerelateerde AOW nog een
leeftijdsgrens kan gelden. Het voorstel van GroenLinks stelt naast de
eis van veertig jaren arbeidsparticipatie ook een minimumleeftijd van 63
jaar. De vraag rijst waar dit op berust. Iemand is vanaf 18 jaar
volwassen en in staat om volledig te werken. Waarom zou dan iemand die
op zijn 58ste veertig jaren heeft gewerkt niet met pensioen mogen,
terwijl iemand die op zijn 63ste veertig jaren heeft gewerkt dit wel
mag? Voor leeftijdsonderscheid dient een objectieve rechtvaardiging te
bestaan, waarbij het doel van het onderscheid legitiem moet zijn en het
gehanteerde middel – de pensioenleeftijd - passend en noodzakelijk. 

Tenslotte rijst de vraag of een arbeidsgerelateerde AOW verenigbaar is
met een maximumpensioenleeftijd of een leeftijdsontslag, indien de
pensioenopbouw nog niet is afgerond en betrokkene bereid en in staat is
om door te werken. Gedwongen ontslag bij het bereiken van een bepaalde
leeftijd voordat de pensioenopbouw is afgerond, ontneemt de werknemer
immers de mogelijkheid van een volledig pensioen

4.3	Combinaties van een vaste en flexibele pensioenleeftijd

Het is niet alleen mogelijk om de pensioenopbouw geheel te koppelen aan
andere criteria dan thans, er zijn echter ook combinaties denkbaar.
Binnen een AOW die, zoals thans, opgebouwd wordt op basis van het
ingezetenschap, zou het recht op pensioen ook nog op andere wijze kunnen
ontstaan.

4.3.1	Vaste pensioenleeftijd en arbeidsverleden 

Het is denkbaar dat binnen een AOW-regeling zoals de bestaande, het
recht op AOW ook ontstaat na 45 gewerkte jaren. Daarbij kan dan nog
gekozen worden of dit alleen kan dienen om een eventueel gat in de
opbouw van de AOW te dekken, of dat dit ook recht op vervroegd pensioen
zou kunnen geven. In het laatste geval wordt de pensioenleeftijd
variabel. De AOW behoudt dan het karakter van een volksverzekering maar
biedt tegelijk aan werknemers die vroeg zijn begonnen met werken een
bijzondere mogelijkheid om een tekort aan opbouw af te dekken, dan wel
om eerder met pensioen te gaan. Een dergelijke regeling heeft in
tegenstelling tot een volledige koppeling aan het arbeidsverleden niet
het gevolg dat mensen zonder arbeidsverleden of met een te kort
arbeidsverleden, geen of geen volledige AOW opbouwen. Keerzijde is dat
een dergelijke regeling een geringere prikkel biedt om de arbeidsmarkt
te betreden. 

Een dergelijke combinatie biedt een veel geringere prikkel tot
arbeidsparticipatie dan een volledige koppeling aan het arbeidsverleden.
Alleen wie via het arbeidsjarencriterium eerder recht krijgt op een
AOW-uitkering dan via het ingezetenencriterium zal zich extra inspannen
op de arbeidsmarkt. Een dergelijke regeling kan daardoor zelfs leiden
tot een gemiddelde verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd in
plaats van een verhoging. Daarmee biedt ze geen oplossing voor de
problematiek die aanleiding is om tot verhoging te besluiten. Gegeven
dat werktijden in de afgelopen decennia eerder korter zijn geworden dan
langer, is het de vraag of een combinatievariant in voldoende mate kan
bijdragen aan een oplossing voor het probleem waar we nu voor staan. 

De eerder genoemde praktische vragen rond de koppeling van de AOW aan
het arbeidsverleden, gelden overigens ook voor een combinatievariant. De
definitie van het pensioenrelevante arbeidsverleden en de registratie
daarvan zijn eveneens essentieel voor deze variant. Omdat een
registratie voor het verleden ontbreekt, zou een combinatievariant
alleen voor komende generaties kunnen worden ingevuld en pas vanaf 2055
volledig kunnen ingaan.

4.3.2	Flexibilisering naar keuze

Koppeling van de pensioenleeftijd aan externe gegevens, zoals
levensverwachting of arbeidsverleden, is niet de enige mogelijkheid.
Flexibilisering op basis van eigen voorkeur van toekomstig pensionaris
is ook denkbaar. Een optie die al bij de totstandkoming van de AOW werd
overwogen. 

Mensen de volledige vrijheid geven om zelf het ingangstijdstip van de
AOW te bepalen is vergaand. Het verdraagt zich minder goed met het
karakter van de AOW als verplichte collectieve verzekering en met het
oogmerk daarvan – ouderen een zeker inkomen bieden waardoor zij niet
op de bijstand zijn aangewezen. Het verzekeringskarakter van de AOW
verdraagt zich minder goed met een volledige vrijheid om zelf de aanvang
daarvan en daarmee ook de mogelijke looptijd te kunnen bepalen. Indien
gekozen wordt voor een AOW op een eerdere leeftijd dan de algemene
pensioenleeftijd, dan zal de hoogte van het pensioen navenant moeten
worden aangepast. Dit kan betekenen dat gepensioneerden kunnen kiezen
voor een pensioen dat lager is dan de bijstandsgrens om vervolgens een
beroep te doen op de bijstand als aanvulling.

Tenslotte zou de vrije keuze om het recht op een (deel) AOW in te laten
gaan voor de pensioengerechtigde leeftijd, de participatiedoelstelling,
die onder meer aan de verhoging van de pensioenleeftijd ten grondslag
ligt, kunnen ondergraven.

4.3.3	Flexibilisering rond een vaste pensioenleeftijd

Deze bedenkingen bij een volledige vrijheid om de ingang van het
pensioen te kiezen, spelen niet bij een flexibilisering op basis van
eigen voorkeur gekoppeld aan een vaste pensioenleeftijd als
spilleeftijd. Dit is wat wordt voorgesteld in het wetsvoorstel
flexibilisering AOW. Dat voorstel maakt het mogelijk om het tijdstip
waarop de AOW ingaat naar een later tijdstip te schuiven, waarbij de AOW
over de resterende periode navenant hoger zou zijn. Onderdeel van het
voorstel is ook om een deeltijd-AOW mogelijk te maken. Dat wil zeggen
dat mensen niet alleen kunnen kiezen om de AOW als geheel op een later
tijdstip te laten ingaan, maar ook om dit te doen voor een deel van de
AOW. Hierdoor kan men er voor kiezen om na het bereiken van de
pensioenleeftijd minder te gaan werken en het inkomen aan te vullen met
een deel van de AOW. Beide mogelijkheden sluiten aan op de behoefte bij
ouderen om het werkzaam leven niet abrupt van de ene op de andere dag af
te bouwen, maar meer geleidelijk.

Aan die mogelijkheid zal behoefte blijven bestaan, ook als de
pensioenleeftijd wordt verhoogd naar 67 jaar. 67 jaar is evenmin als 65
jaar een fysieke grens waarna werken onmogelijk is, integendeel. Ook nu
al werkt een deel van de werknemers door, niet alleen na 65 maar ook na
67. De bereidheid om door te werken blijkt juist toe te nemen naarmate
mensen meer mogelijkheden hebben om het werkzame leven later of
geleidelijk af te bouwen. 

In het kader van de verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar is een
nog verdergaande flexibilisering denkbaar. Men zou ook al voor het
bereiken van de pensioenleeftijd geleidelijk minder moeten kunnen gaan
werken. Zo zou bij het bereiken van het 65ste levensjaar de mogelijkheid
geboden kunnen worden om vrijwillig een dag AOW op te nemen en vanaf het
66ste twee dagen. Uiteraard zal dan de hoogte van het pensioen bij
gebruikmaking van die mogelijkheid per jaar lager zijn dan een volledige
AOW bij 67 jaar. Deze verlaging zou dan actuarieel neutraal plaats
moeten vinden en gelden voor de totale looptijd van het pensioen. 
Mensen zouden die verlaging later weer kunnen compenseren door het
restant van de AOW later dan 67 jaar in te laten gaan; bijvoorbeeld bij
67 neemt men drie dagen AOW en bij 68 vier dagen. Ook hier geldt echter
dat het niet mogelijk moet zijn dat het pensioen lager wordt dan de
bijstandnorm waardoor aanvullend aanspraak zou moeten worden gemaakt op
bijstand.

Met deeltijd-AOW kan iemand, gelet op zijn fysieke en financiële
mogelijkheden en wensen, maatschappelijk zinvol blijven participeren.
Door meer vrijheidsgraden in de AOW in te bouwen, zou de AOW beter aan
kunnen sluiten op het feitelijke arbeidspatroon van mensen in aanloop
naar de pensioengerechtigde leeftijd. Bij eventuele vormgeving van het
eerder ingaan van deeltijd-AOW zal eenvoud en een goede en betrouwbare
uitvoering een belangrijke voorwaarde zijn. Dit geldt ook voor de
samenhang met de overige regelingen van de sociale zekerheid en de
fiscaliteit. 

4.5	Invoeringspad of overgangstermijn

Het is niet de bedoeling van het kabinet om de verhoging van de
pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar naar 67 jaar zonder enige
overgang in te voeren. Van ouderen die vlak voor het pensioen staan kan
niet worden verwacht dat zij plotseling twee jaren langer moeten werken.
Ook werkgevers die in hun personeelsbeleid rekening hebben gehouden met
het vertrek van de ouderen kunnen niet van de ene op de andere dag hun
planning omgooien. Omgekeerd is het ook de vraag of de verhoging pas in
moet gaan voor wie pas na de invoering 18 jaar wordt en begint met
werken. Uit peilingen blijkt dat het overgrote deel van de jongeren dat
nu al werkt verwacht langer door te zullen werken. 

4.5.1	Stapsgewijze invoering

Noch de wetsgeschiedenis noch de rechtsgeschiedenis vormen een beletsel
om de vastgestelde pensioenleeftijd te wijzigen. Bij de invoering van de
AOW gold zij gelijk voor iedereen, of men nu een leven lang premie had
betaald of niet. Er is dan ook geen reden om een verhoging alleen in te
laten gaan voor wie pas na de wijziging beginnen met premiebetaling. Er
is evenmin reden om een verhoging met onmiddellijke ingang voor iedereen
in te voeren. Het ligt voor de hand een verhoging van de
pensioenleeftijd geleidelijk plaats te laten vinden voor de oudere
werknemers. De verhoging van de pensioenleeftijd in de Bondsrepubliek
Duitsland is een voorbeeld van die geleidelijke invoering. Vanaf 2012
zal daar de pensioenleeftijd over een periode van 18 jaren geleidelijk
in stappen van een tot twee maanden per jaar worden verhoogd naar 67. De
commissie Arbeidsparticipatie stelde eveneens een geleidelijk
invoeringspad van een maand per jaar voor. 

Er zijn andere stappen en invoeringsmechanismen denkbaar. De stappen
zouden groter kunnen zijn, bijvoorbeeld twaalf stappen van twee maanden,
of  acht van een kwartaal. Het is denkbaar om bij voorbeeld de oudste
groep werknemers, zeg die van 60 tot 65 jaar, geheel van de verhoging
uit te zonderen. Bij grotere stappen is het denkbaar om deze niet per
jaar, maar per twee of drie jaren te nemen; vier stappen van een half
jaar of twee van een jaar, maar dan om de twee of drie jaren. Het CPB
gaat in zijn houdbaarheidsberekeningen om modeltechnische redenen uit
van twee stappen van een heel jaar (in 2015 en 2025). Kleine stappen
bieden werknemers en werkgevers meer tijd om zich voor te bereiden maar
de invoering duurt langer, is (uitvoeringstechnisch) complexer en zal
minder soelaas bieden voor het groeiend demografische knelpunt tot 2040.
Bovendien komen de lasten van vergrijzing meer bij jongeren te liggen. 

Ook is een invoering met verschillende snelheden denkbaar. Dit zou er
bijvoorbeeld op neer kunnen komen dat in een eerste periode van zeg drie
jaren er niets verandert. In een tweede periode van drie jaren gaat de
AOW-leeftijd met een maand per jaar omhoog. In een derde periode van zeg
vijf jaren geschiedt dit met twee maanden per jaar en in een laatste
periode met drie maanden per jaar. Gevolg van een dergelijke aanpak zou
zijn dat er voor de oudste groep werknemers van 63 jaar en ouder niets
verandert, voor de leeftijdsgroep van 60 tot en met 62 jaar wordt de
pensioenleeftijd hooguit drie maanden later, voor leeftijdsgroep van 55
tot 60 is dat hooguit 13 maanden, terwijl wie bij invoering 50 jaar is
geconfronteerd wordt met de verhoging tot 67 jaar. Dit doet zowel recht
aan de behoefte aan voortvarendheid als aan de behoefte om op de
verhoging te kunnen anticiperen, maar ook aan het grotere
aanpassingsvermogen van jongeren ten opzichte van ouderen.

4.5.2	Invoering en overgang

Los van de stappen waarin dit geschiedt, zijn er twee verschillende
methoden van verhoging: een geleidelijke invoering waarbij de
pensioenleeftijd in stappen omhoog gaat of een onmiddellijke invoering
met een overgangstermijn voor ouderen boven een bepaalde leeftijd. Voor
de wijze waarop de verhoging ouderen raakt hoeft dit onderscheid geen
verschil te maken. Een aanpak zoals die van een verhoging van een maand
per jaar, kan ook gerealiseerd worden in het kader van een
overgangsregeling. De pensioengerechtigde leeftijd gaat dan met
onmiddellijke ingang naar 67 jaar, maar als gevolg van de
overgangsregeling hoeven ouderen die op het moment van invoering 64 jaar
zijn slechts een maand langer te werken, die van 63 slechts twee
maanden, en zo verder terug tot 41 jaar. Voor ieder van de mechanismen
van invoering is er zo een spiegelbeeldige overgangsregeling. 

Kiezen voor geleidelijke invoering of onmiddellijke invoering met een
geleidelijke overgangstermijn heeft evenwel andere effecten. Invoering
ineens met een overgangsperiode heeft tot gevolg dat vanaf de datum van
invoering iedereen in beginsel mag doorwerken tot de nieuwe
pensioenleeftijd, ongeacht of iemand onder de overgangsregeling valt of
niet. Bepalingen over leeftijdsontslag zullen aangesloten moeten worden
op de nieuwe pensioenleeftijd. De problematiek van het arbeidsregime bij
doorwerken tussen 65 en 67 jaar is daarmee in een keer geregeld. Dit kan
aanmerkelijke gevolgen hebben voor zowel werkgevers als werknemers. 

Geleidelijke invoering of invoering ineens zijn de twee uiterste
mogelijkheden. Het kabinet zal nader bezien welke vorm van invoering
praktisch mogelijk en wenselijk is, waarbij zo nodig ook een combinatie
van beide uitersten bezien zal worden. Invoering ineens heeft het
praktische voordeel dat dit de aanpassing in tal van andere regelingen
eenvoudiger maakt. Een geleidelijke invoering betekent dat over een
kortere of langere periode jaarlijks aanpassingen plaats moeten vinden
in wetgeving die aansluit op de AOW-leeftijd, bijvoorbeeld in de sociale
zekerheid, de levensloopregeling, de belastingwetgeving en de regeling
van aanvullende pensioenen. 

4.5.3	Invoering en aanpassing Witteveenkader

De wijze waarop de wijziging van de pensioenrichtleeftijd van het
Witteveenkader zal worden vormgegeven hangt uiteraard samen met de
invoering van de leeftijdsverhoging van de AOW. Vanuit die optiek is
invoering in een zo beperkt mogelijk aantal stappen wenselijk. Invoering
ineens voor alle leeftijdscategorieën is dan de meest aantrekkelijke
methode. Dit beperkt de uitvoeringslasten voor pensioenuitvoerders en
daarmee ook voor de Belastingdienst.

4.5.4	Doorwerking in de sociale- en andere wetgeving

De AOW is een fundamenteel onderdeel van de Nederlandse sociale
zekerheid voor de oude dag. Dit fundamentele karakter van de AOW blijkt
ook uit het feit dat hier in tal van wettelijke en andere regels op
aangesloten wordt. Een verandering van de AOW-leeftijd heeft dan ook
gevolgen in tal van andere regelingen. 

Bij de voorbereiding van een concreet voorstel tot verhoging zal
uiteraard precies geïdentificeerd moeten worden op welke andere
plaatsen in de wetgeving dit gevolgen heeft en welke wisselwerking dit
kan hebben met andere beleidsterreinen. Op dit moment is dat nog niet
mogelijk omdat het nog te vroeg is voor een concrete invulling van de
beoogde verhoging en de concrete wijze van invoering. Dat laat onverlet
dat wel aan te geven valt op welke terreinen van wetgeving en beleid er
eventueel gevolgen zijn.

Verhoging van de AOW-leeftijd heeft in de eerste plaats tot gevolg dat
het bereik van de sociale zekerheidswetgeving en de arbeidswetgeving
wordt uitgebreid. In veel gevallen gaat dit vanzelf omdat de wetgeving
van toepassing is op arbeid in loondienst of arbeidscontracten. Het
werknemerschap wordt eenvoudig in de tijd uitgebreid. Nu zijn alle
werknemers jonger dan 65 jaar via de werknemersverzekeringen (WW,
WAO/WIA en ZW) verzekerd. Als deze leeftijd opschuift naar 67 jaar, dan
zullen vermoedelijk meer mensen van deze regelingen gebruikmaken.
Tegelijkertijd zal ook de grondslag verbreden omdat mensen langer
doorwerken. Hetzelfde geldt voor aanpalende voorzieningen zoals de WWB,
de Wajong en de WSW. 

Hoewel de verandering van de pensioenleeftijd in veel gevallen
automatisch zal doorwerken in de sociale zekerheidswetgeving, zal de
wetgeving echter ook op tal van plaatsen moeten worden aangepast waar
direct of indirect wordt verwezen naar de pensioenleeftijd. In het
vorige hoofdstuk is al geschetst dat daarbij van belang is of de
wetgever kiest voor een geleidelijke verhoging  of voor een
onmiddellijke verhoging met een overgangstermijn. 

In aansluiting daarop zal de belastingwetgeving moeten worden aangepast.
In het bijzonder zal ook moeten worden bezien hoe de regeling voor de
recent ingevoerde doorwerkbonus en de premievrijstelling voor ouderen
moeten worden aangepast.

Een ander terrein waarop de verhoging van de pensioenleeftijd gevolgen
zal hebben voor de wet- en regelgeving is het terrein van de
leeftijdgebonden regelingen, in het bijzonder het terrein van het
leeftijdontslag, waarbij het in de rede ligt dat het kabinet hiermee in
principe op dezelfde wijze omgaat als met de AOW-leeftijd. Zoals gezegd
is de leeftijd van 65 jaar in de loop van de tijd een juridische en
culturele waterscheiding geworden. De Nederlandse wetgeving kent geen
algemene regel voor leeftijdontslag op 65-jarige leeftijd. Slechts voor
een beperkt aantal beroepen (bijvoorbeeld hoogleraren en notarissen)
dwingt de wet tot ontslag. In diverse overheidssectoren (zoals defensie,
politie, brandweer, ambulancepersoneel) komen evenwel regelingen voor
die voorzien in een eerdere uittreedleeftijd dan 65 jaar. Een verhoging
van de AOW-leeftijd heeft consequenties voor sectorale regelingen zoals
de regelingen van (functioneel) leeftijdsontslag, bovenwettelijke
WW-regelingen en bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen,
waaronder de daaraan gerelateerde kosten. 

De wetgeving schrijft slechts in een beperkt aantal gevallen dwingend
een leeftijd voor. Cao’s en arbeidsovereenkomsten bevatten dergelijke
bepalingen des te meer. De cao’s zullen in ieder geval moeten worden
aangepast aan de wijziging van de pensioenleeftijd. Strikt genomen heeft
een wijziging van de AOW-leeftijd slechts direct gevolg in een private
overeenkomst indien daarin niet een concrete leeftijd wordt genoemd,
maar in het algemeen wordt verwezen naar de AOW-gerechtigde leeftijd.
Cao’s zullen echter moeten worden aangepast aan de gewijzigde
pensioenleeftijd omdat zij anders moeilijk algemeen verbindend kunnen
worden verklaard. Een bijkomend aspect is dat leeftijdsdiscriminatie
vermoedelijk mee zal ontwikkelen met de wijziging van de
pensioenleeftijd. De rechtspraak aanvaardt een leeftijdgebonden
ontslagbepaling wanneer die aansluit bij een algemene pensioenleeftijd,
ook al ligt die in verschillende landen op verschillend niveau. 

 

Zware beroepen en langer doorwerken 

In het voorgaande is geschetst, hoe bij invoering rekening kan worden
gehouden met oudere werknemers, zodat die niet abrupt met een hogere
pensioenleeftijd worden geconfronteerd. Drie bijzondere vraagstukken
rond de verhoging van de pensioenleeftijd verdienen echter nadere
aandacht. In de eerste plaats moet er aandacht zijn voor mensen in zware
beroepen. Het is niet uitgesloten dat er werknemers zijn die al jaren
zeer zware arbeid verrichten en die door de verhoging geconfronteerd
zouden worden met een onverwachte verlenging daarvan. Waar dit blijkt
zou daarvoor een oplossing gevonden moeten worden die tevens
aanknopingspunt biedt voor een structurele aanpak van deze zware arbeid
zodat voorkomen wordt dat mensen voortijdig versleten raken. In de
tweede plaats zijn er voormalige werknemers die om reden van
werkloosheid, arbeidsongeschiktheid of andere redenen een uitkering
hebben, maar van wie niet verwacht kan en mag worden dat zij bij
verhoging van de pensioenleeftijd in staat zullen zijn om langer te
werken. Tenslotte is er het algemene vraagstuk van het functioneren van
de arbeidsmarkt voor ouderen en de kansen van ouderen om bij verhoging
van de pensioenleeftijd ook daadwerkelijk door te werken. Die drie
vraagstukken komen hier achtereenvolgens aan de orde.  

5.1	AOW-leeftijd en zware beroepen

Zware arbeid is in de loop van de achterliggende jaren van karakter
veranderd als gevolg van mechanisering, technische verbeteringen en een
voortgaande verbetering van arbeidsomstandigheden. Toch zijn er onder de
groep ouderen die mogelijk geraakt worden door de verhoging van de
AOW-leeftijd, nog steeds werknemers die al lange jaren zware arbeid
hebben verricht en van wie niet verwacht mag worden dat zij langer dan
hun 65ste jaar doorwerken. In het aanvullend beleidsakkoord heeft het
kabinet aangegeven daarmee rekening te houden. 

Bepaalde beroepen kennen nu al de mogelijkheid van functioneel
leeftijdsontslag. Dat houdt in die gevallen niet primair verband met de
lengte van de diensttijd. Ook wanneer men het beroep slechts enkele
jaren heeft uitgeoefend vindt ontslag plaats. Wanneer echter gesproken
wordt over zware beroepen en verhoging van de AOW-leeftijd, dan gaat het
om mensen die te lang zware fysieke arbeid hebben moeten verrichten
waardoor zij voortijdig versleten raken zodat van hen niet verwacht mag
worden dat zij bij verhoging van de AOW-leeftijd nog langer doorwerken. 

Er is in de afgelopen decennia reeds meermalen bezien of aanvullend
beleid nodig is met betrekking tot zware beroepen en om welke beroepen
het daarbij gaat. Tot nu toe is steeds geconcludeerd dat deze
problematiek adequaat aangepakt kan worden binnen het algemene kader van
de Arbeidsomstandighedenwet en andere relevante wetten, zoals de WIA.
Uitgangspunt van de wetgever is dat bij arbeid in het algemeen en zware
beroepen in het bijzonder voorkomen moet worden dat werknemers zodanige
zware arbeid verrichten dat zij voortijdig versleten raken; ze eerder
met pensioen sturen omdat zij versleten zijn, is geen bevredigende
oplossing. Die aanpak is ook succesvol: steeds minder mensen verrichten
jaren achtereen zware arbeid. 

De primaire verantwoordelijkheid om te voorkomen dat bepaalde arbeid
inhoudt dat werknemers voortijdig fysiek versleten zijn, rust bij
werkgevers en werknemers in een bedrijf en sociale partners in een
bedrijfstak. Zij kunnen door de inrichting van de arbeid, het
personeelsbeleid, de algemene compenserende arbeidsvoorwaarden de
belasting van een zwaar beroep verminderen. Zoals de SER nog onlangs
unaniem heeft geadviseerd is goed loopbaanbeleid hierbij cruciaal. De
SER pleit ervoor om bij zware beroepen met goed loopbaanbeleid te
voorkomen dat werknemers uitvallen met gezondheidsklachten vanwege hun
werk. In navolging van initiatieven in de bouwsector worden thans op
sectoraal of brancheniveau loopbaantrajecten ontwikkeld om werknemers na
een aantal jaren naar een andere, minder zware functie te begeleiden.

Dit structurele beleid helpt natuurlijk niet voor de oudere werknemers
in zware beroepen die in de afgelopen jaren te weinig mobiel zijn
geweest en waar te weinig in is geïnvesteerd en die straks langer
moeten doorwerken terwijl ze daar niet toe in staat zijn. Voor deze
groep acht het kabinet een regeling denkbaar die aansluit op het eerder
genoemde uitgangspunt. In die situatie is dit daarmee niet in strijd.
Immers verhoging van de AOW-leeftijd is een verandering waar werknemers,
noch bedrijven, noch sectoren zich op voor hebben kunnen bereiden. De
regeling zou kunnen inhouden dat de verhoging van de AOW-leeftijd geen
gevolgen heeft voor werknemers, die bij moment van invoering ouder zijn
dan een bepaalde leeftijd, mits deze mensen tot het moment dat zij 65
jaar worden een zwaar beroep uitoefenen, en dat dan al veertig jaren
doen. Een dergelijke regeling biedt bovendien een goed aanknopingspunt
om opnieuw het verschijnsel zware arbeid te overwegen. Uitgangspunt is
daarbij de (financiële) verantwoordelijkheid van sociale partners.  

Een regeling veronderstelt uiteraard dat duidelijk is wat zware beroepen
zijn. Een algemeen, objectief criterium is daarbij niet mogelijk. Dit is
eerder geprobeerd, onder andere in het kader van de Wet VUT, Pensioen en
Levensloop. Of een beroep zwaar is kan niet afhangen van de vraag of de
aanvrager het als zwaar ervaart, maar vergt een oordeel of de
werkzaamheden als zodanig als zwaar moeten worden aangemerkt. Dat
oordeel over de ‘zwaarte’ van werkzaamheden zou primair moeten
liggen bij de sociale partners. Ook omdat dit oordeel in aansluiting op
eerder genoemd uitgangspunt gevolgen moet hebben voor bedoelde
werkzaamheden en de werknemers die deze verrichten. Indien immers wordt
vastgesteld dat het werk in een sector zodanig van aard is dat mensen
daardoor vroegtijdig lichamelijk verslijten, dan zouden werkgevers, de
sector en sociale partners, al dan niet op basis van aanvullende regels
inzake arbeidsomstandigheden, maatregelen moeten treffen om dit in de
toekomst te voorkomen. 

Dit zou kunnen inhouden dat een sector een beroep als zwaar kan
aanmelden, nadat sociale partners hebben vastgesteld om welke
werkzaamheden het gaat. Bij de aanmelding zou de betrokken sector
tegelijk moeten aangeven voor de aangewezen zware beroepen hoe via
arbeidsomstandigheden, loopbaanbeleid of eventueel specifiek aanvullend
pensioen, verder de gevolgen zullen worden opvangen dat werknemers in
een situatie komen dat zij voortijdig zijn versleten. Dat geldt ook voor
wie op het moment van de verhoging van de AOW-leeftijd jonger is dan 55
jaar. Die werknemers hebben immers nog tenminste tien jaren de tijd om
deze om te schakelen naar minder zware arbeid. Zo ontstaat een
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor overheid en sociale partners om
te komen tot een adequate aanpak van zowel de overgangsproblematiek als
het structurele vraagstuk van zware beroepen. 

De aanwijzing van bepaalde werkzaamheden als een zwaar beroep zal
uiteraard moeten worden aangevuld met een individuele toets, waarbij
gekeken wordt of iemand inderdaad langdurig het zware beroep heeft
vervuld. Nader zal nog moeten worden ingevuld hoe lang en hoe intensief
mensen een zwaar beroep moeten hebben uitgeoefend om in aanmerking te
komen voor AOW bij 65. Hoe moet worden omgegaan met perioden van
inactiviteit gedurende die periode, of van inzet op eventueel
‘lichtere’ werkzaamheden? Wat dient het geval te zijn indien een
werknemer in een zwaar beroep vlak voor ommekomst van de termijn wordt
ontslagen of dat het werk verdwijnt? Uiteraard moeten bij het verder
uitwerken van een dergelijke regeling de uitvoerbaarheid en de kosten
van de uitvoering worden meegewogen.

5.2	Verhoging AOW-leeftijd en gedwongen werkloosheid

Een tweede probleem bij de verhoging van de pensioenleeftijd betreft
personen die onvrijwillig hun werk verloren hebben en geen ander werk
kunnen vinden en die er in inkomen op achteruit zouden kunnen gaan omdat
de pensioengerechtigde leeftijd later komt. Het gaat hier derhalve om
een overgangsprobleem. Dit kan worden opgelost met een tijdelijke
overgangsmaatregel voor bepaalde personen, die niet langer hoeft te
duren dan dat deze personen langer na hun 65ste door zouden moeten
werken. Een dergelijke overgangsmaatregel kan samengaan met een
geleidelijk ingroeipad naar een hogere AOW-leeftijd. Het gaat hierbij om
een beperkte groep mensen die op het moment van de verhoging werkloos
zijn. Hoe groot deze groep is en hoe dit het beste kan worden opgelost,
kan derhalve pas precies worden vastgesteld wanneer duidelijk is op
welke wijze de invoering en overgang van de verhoging van de
pensioenleeftijd geregeld wordt. 

5.3	Langer doorwerken mogelijk maken

Grotere arbeidsparticipatie van ouderen is een van de beoogde effecten
van een verhoging van de pensioenleeftijd. Die verhoging is een
noodzakelijke voorwaarde, maar het is geen voldoende voorwaarde. De
recente studie van het CPB Rethinking Retirement laat zoals aangegeven
zien dat de arbeidsmarktpositie van ouderen die een nieuwe baan zoeken,
slecht is. Ook de commissie Arbeidsparticipatie wees hierop. De
arbeidsmarktpositie van ouderen is evenwel slechts een aspect; afnemende
bereidheid om in de inzetbaarheid van ouderen te investeren is een
ander. Tenslotte is de mate waarin tegemoet gekomen kan worden aan de
wens van ouderen naar een geleidelijke afbouw van hun werkzame leven,
een derde aspect. Op deze drie aspecten wordt hier nader ingegaan. 

5.3.1	Arbeidsmarkt voor ouderen

Het beeld dat ouderen geheel kansloos zijn bij het vinden van werk is
een te simpele voorstelling van zaken. Oudere werklozen vinden nog
steeds werk. Ouderen maken ook niet een disproportioneel deel uit van de
werklozen. Dit komt mede omdat ouderen zich minder dan jongeren
aanbieden. De arbeidsparticipatie van ouderen stijgt in de afgelopen
jaren gestaag ondanks de vermeende belemmeringen. Aannemelijk is dat dit
het gevolg is van de groeiende bereidheid om door te werken op de plaats
die men heeft; het aandeel ouderen in de bedrijven stijgt, maar men
wisselt op die oudere leeftijd veel minder van baan. 

Feit is dat ouderen een kleinere kans hebben om werk te vinden dan
andere leeftijdsgroepen. Zoals het CPB onlangs vaststelde in de studie
Rethinking Retirement functioneert de arbeidsmarkt van ouderen niet
goed. Het is daarom vooral zaak om de kansen van werkloze ouderen te
verbeteren door de prikkels voor werkgevers en werknemers te versterken.
Het kabinet heeft eind 2008 al een premiekorting geïntroduceerd van
€6500 gedurende drie jaar voor werkgevers die een oudere
uitkeringsgerechtigde boven de 50 jaar in dienst nemen. Ook hoeven ze
minder premie te betalen als ze ouderen van boven de 62 jaar in dienst
houden. Doorwerken tot en na 65 jaar wordt eveneens aantrekkelijker
gemaakt door het introduceren van een substantiële doorwerkbonus. 

In het licht van de CPB-studie Rethinking Retirement en van het eerdere
rapport van de Regiegroep Grijs Werkt zal het kabinet bezien welke
aanvullende maatregelen mogelijk zijn. Daarbij is duidelijk dat de
perspectieven op de arbeidsmarkt op dit moment minder zijn vanwege de
economische gevolgen van de financiële crisis. Maar het blijft
desondanks wenselijk om de beeldvorming over oudere werknemers te
verbeteren door bekendheid te geven aan goede ervaringen daarmee en met
hun kwaliteiten (ervaring, deskundigheid, overzicht). Hierbij past het
genereren van meer aandacht voor het tegengaan van
leeftijdsdiscriminatie bij werving en selectie.

5.3.2	Ouderen kunnen langer doorwerken

Blijvende uitdaging in de komende jaren is om het werkzame leven zo te
organiseren dat het risico op gezondheidsproblemen beperkt blijft.
Wisselingen tussen functies en investeringen in brede inzetbaarheid
dragen daaraan bij. Dit is voor ouderen niet anders. Het op peil houden
van de inzetbaarheid is daarbij wezenlijk. Dat geldt ook voor de
bereidheid en mogelijkheden om op oudere leeftijd van werkzaamheden te
wisselen. Werkgever en werknemer zijn in de eerste plaats met elkaar
verantwoordelijk om daarover afspraken te maken. Het kabinet wil dit
versterken door de invoering van een wettelijke wederzijdse
scholingsplicht in de arbeidsovereenkomst zoals aangekondigd in het
aanvullend beleidskader. 

Langer door blijven werken en daarbij gezond blijven vergt
leeftijdsbewust personeelsbeleid. Ouderen moeten een succesvolle
overstap kunnen blijven maken naar een andere functie, bij de eigen
werkgever of elders. Inzetbaarheid bepaalt dus ook de mogelijkheden om
langer door te werken. Bij oudere werknemers moet daarnaast rekening
gehouden worden met de kans dat die in de privé-situatie worden
geconfronteerd met zorgtaken, bijvoorbeeld vanwege de
gezondheidstoestand van een partner. In de Beleidsverkenning
modernisering regelingen voor verlof en arbeidstijden, die het kabinet
op 19 november 2008 de Tweede Kamer heeft aangeboden (Kamerstukken
2008–2009, 26 447, nr. 42), zijn mogelijkheden verkend om het huidige
stelsel meer tegemoet te laten komen aan de behoeften van werknemers om
het arbeidspatroon te laten aansluiten op hun zorgtaken. Het kabinet
vindt het daarbij vooral van belang dat werknemers meer flexibiliteit
kunnen aanbrengen in de omvang van hun werkweek, bijvoorbeeld door een
periode van korter werken af te wisselen met een periode waarin de
niet-gewerkte uren worden gecompenseerd, en, voor zover dat binnen de
arbeidsorganisatie of de functie mogelijk is, de arbeidstijden aan te
passen of het werk voor een gedeelte thuis te verrichten. Na de
afronding van de consultatie bij maatschappelijke organisatie zal het
kabinet de in de Beleidsverkenning geschetste mogelijkheden dit najaar
nader uitwerken.

5.3.3	Meer ruimte voor afbouw 

Verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd laat onverlet dat ouderen een
mogelijkheid moeten hebben om het werkzame leven geleidelijk af te
bouwen. Daartoe moeten belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar nu al
weg worden genomen. Mensen die langer willen doorwerken moeten daartoe
de gelegenheid krijgen. De notitie ‘Men is zo oud als men zich
voelt’ (28 mei 2008; TK 29 544, nr. 152), noemt een aantal maatregelen
dat op korte termijn effect kan hebben voor deze groep. Doel is een
cultuuromslag te bereiken waardoor 65 jaar niet meer gezien wordt als
vast en definitief eindpunt van het werkzame leven, maar langer
doorwerken normaal wordt gevonden. 

Veel ouderen willen ook wel door blijven werken, maar dan met een minder
grote arbeidsdruk. Een verruimde mogelijkheid tot afbouw van het
werkzame leven is daarom in het voordeel van de samenleving, de
arbeidsparticipatie en de ouderen zelf. Het kabinet heeft daartoe op 18
november 2008 het wetsvoorstel flexibilisering AOW aangeboden aan de
Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel geeft mensen de mogelijkheid om de AOW
geheel of gedeeltelijk maximaal vijf jaar later in te laten gaan, onder
gelijktijdige verhoging van de AOW. Het werkelijk ingaan van de AOW kan
daardoor - meer dan nu - een individuele keuze zijn, gebaseerd op
individuele wensen en mogelijkheden. 

Langer doorwerken (ook na 65 jaar) is nu al aantrekkelijk omdat het
aanvullend pensioen bij uitstel actuarieel wordt verhoogd. Deze
aantrekkelijkheid wordt versterkt door, in lijn daarmee, ook de AOW te
flexibiliseren. Meer flexibiliteit in de AOW betekent dat burgers zelf
kunnen bepalen wanneer en hoe de AOW ingaat. Maatwerk is daarbij het
sleutelwoord. Daarbij gaat het niet alleen om flexibiliteit om in één
keer te kunnen stoppen met werken, maar ook de mogelijkheid om vanaf de
gebruikelijke pensioengerechtigde leeftijd geleidelijk minder dagen te
gaan werken. Dit zorgt bovendien voor een meer gelijkmatige ontwikkeling
van het besteedbare inkomen bij de overgang van het actieve naar het
post-actieve leven. Momenteel biedt de AOW geen ruimte voor een
individuele invulling die gebaseerd is op de fysieke en financiële
mogelijkheden en wensen van de 65-plusser. 



Landen	Leeftijd eerste pijler pensioen 	ingangseisen	Nieuw systeem
Koppeling levensver-wachting	grijze druk 	Effectieve pensioen leeftijd
jaar besluit-

vorming	periode invoering	Flex leeftijden	Zware beroepen regeling

Duitsland	Na 1964 geboren  67 jaar, daarvoor vanaf 65 jaar. 	5 jaar
verzekerd. 	ja	verband	50,4%	62,1 jaar	2005, 2007	2012-2029	63-67 jaar
nee

België	65 jaar, maar uitzonderingen (b.v. vroegpensioen)	45 jaar (44
jaar vrouwen) voor volledig staatspensioen	Kleine  aanpassing	nee	46,9%
59,6 jaar	 recent	 recent	nee	ja

Denemarken	65 jaar (tussen 2024 en 2027 verhoogd naar 67 jaar)	40 jaar
ingezetenschap voor vol pensioen	ja	ja	44,6%	63,5 jaar	2006	 2024-2027
60-70	nee

Zweden	Flexibel van 61 tot 67 jaar 	40 jaar in Zweden wonen	ja	ja	47,2%
65, 7 jaar	1999	reeds ingevoerd	61-67	nee

VK	65 voor mannen en 60 jaar voor vrouwen. Toekomst: 68 jaar.	30 jaar
premie betaald vanaf 2010	ja	nee	37,8%	63,2 jaar	2007	2024-2046
onbeperkt	nee

Noorwegen	67 jaar	Voor een volledig pensioen 40 jaar deelname!	ja	ja
45,2%	64,2 jaar	2007	vanaf 2010	62-67 (wordt 70)	nee

VS	Voor vol pensioen 65 jaar en 10 maanden, geboren na 1960 67 jaar 	40
kwartalen premie betalen. 	deels	nee	32,2%	64,6 jaar	recent	2007-2027
62-70 jaar	nee

Oostenrijk 	65 jaar, vrouwen 62 jaar.	300 maanden premie betalen. 	ja
nee	54,0%	58,9 jaar. 	 recent	2004-2017	onbeperkt	ja

Frankrijk 	60 jaar, bij 65 gegarandeerd vol pensioen 	160 kwartalen
premie betalen 	kleine aanpassing	verband	44,6%	58,7 jaar	2007	 2007	70
jaar	ja



 Bij een geboortecijfer van ongeveer 2,1 kind per vrouw blijft de
bevolkingsomvang op termijn stabiel. De afgelopen decennia lag het
geboortecijfer in Nederland rond de 1,7 kind per vrouw.

 Alle bedragen zijn afgerond op één cijfer achter de komma. Het totale
effect valt door afrondingsverschillen een tiende punt lager uit dan de
optelling van de afzonderlijke afgeronde bedragen.

   HYPERLINK "http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/bijzonder/80/" 
http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/bijzonder/80/ 

 Dit effect is gebaseerd op drie jaargangen mensen die resp. 2, 4 en 6
maanden langer door moesten werken om een volledig pensioenrecht te
verkrijgen. Hun feitelijke uittreedleeftijd steeg met ongeveer de helft,
dus resp. 1, 2 en 3 maanden.

 De hoogte van de maximaal toegestane jaarlijkse premieaftrek in de
derde pijler wordt beperkt door het in dat jaar opgebouwde pensioen in
de tweede pijler. Omgekeerd geldt dat – indien het maximum van de
jaarlijkse premieaftrek niet wordt gewijzigd – een aanpassing van de
pensioenopbouw in de tweede pijler de mogelijkheden voor het opbouwen
van een oudedagsvoorziening in de derde pijler vergroot.

 CPB-memorandum 1/2009/01 d.d. 13 februari 2009.

 Wanneer bijvoorbeeld oorspronkelijk tegenover 45 jaar werken, 15
pensioen genieten stond, dan leidt de stijging van de levensverwachting
met 1 jaar bij een gelijkblijvende verhouding tot 45 ¾ jaar werken en
15 ¼ jaar pensioen.

 Wetsvoorstel Wijziging van de Algemene Ouderdomswet in verband met
opname van de mogelijkheid om op verzoek van de pensioengerechtigde het
ouderdomspensioen geheel of ten dele op een later tijdstip te laten
ingaan; Kamerstukken II 2008/09, 31 774

 Waarbij de verhoging in dit voorbeeld in de laatste stap 2 maanden is,
zodat de verhoging in totaal 24 maanden omvat.

 SER-advies over preventie en gezondheid van werknemers, 17 april 2009.

   HYPERLINK "http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/bijzonder/80/" 
http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/bijzonder/80/ 

  HYPERLINK "http://www.senior-power.nl/img/homepage/Zeg_eens_B_def.pdf"
http://www.senior-power.nl/img/homepage/Zeg_eens_B_def.pdf 

 PAGE   20 

 PAGE   1 

 PAGE   20 

 Bij toename levensverwachting dient men langer door te werken om
hetzelfde pensioen te genieten of men dient een lager pensioen te
accepteren. Hierdoor gebalanceerde houdbaarheid staatsfinanciering (zie
ook noot 8).

  geprojecteerd voor 2040 bron: OECD naar United Nations (2003), World
Population Prospects: The 2002 Revisions (Medium variant), New York. %
65-plussers als deel van 14/64 jarigen populatie. 

  http://www.oecd.org/dataoecd/3/2/39371902.xls, huidige effectieve
uittredingstijd leeftijd voor mannen, bron:  OECD estimates derived from
the European and national labour force surveys.

 De leeftijd zal langzaam verhoogd worden tot 67 jaar van 2012 tot 2029.
Men begint met pensioengerechtigden die in 1947 geboren zijn. Eerst
wordt er met één maand per jaar verhoogd. Daarna met twee maanden per
jaar. Geboren na 1964 is pensioengerechtigde leeftijd altijd 67 jaar. In
2005 koppeling hoogte pensioen gekoppeld aan levenverwachting .

 Na 45 jaar werken mag ook met (vol-) pensioen. 65-62 (met actuariële
korting) jaar voor gehandicapten. Langdurige werkelozen moeten met 63
jaar met pensioen met actuariële korting.

 Na 45 jaar werken recht op vol pensioen. Brugpensioen bij 60 jaar
mogelijk bij ontslag door werkgever. Is eigenlijk geen pensioen maar een
soort uitkering zonder vermogenstoets tot aan de pensioengerechtigde
leeftijd. CAO aanvulling door werkgever verplicht. Ambtenaren zijn
uitgesloten. Voor zware beroepen brugpensioen mogelijk vanaf 56 jaar
(wordt opgehoogd tot 58 jaar).

 De pensioenleeftijd wordt geïndexeerd vanaf de gemiddelde
levensverwachting van 60 jaar beginnende in 2025.

 eerste pijler inkomensafhankelijk.

 De belangrijkste verandering was dat de jaarlijkse uitkering nu
afhankelijk werd van het individueel gespaarde pensioenkapitaal gedeeld
door de resterende levensverwachting op moment van uittreding. Het
demografisch en return-on-investment risico wordt neergelegd bij de
verzekerde in plaats van de verzekeraar (defined contribution system, in
plaats van defined benefit system)

 Het staatspensioen zal verhoogd worden met drie jaar tijd. Dit gebeurd
in etappes met één jaar per 10 jaar (dus verhoging van 65 tot 66 jaar
tussen 2024 en 2026; tweede van 66 tot 67 tussen 2034 en 2036 etc.).
Vanaf 2012 wordt in de tweede pijler meer opgebouwd en deelname
verplicht gesteld.

 Eerder mogelijk met korting op volledig pensioen. 

 Voor zware beroepen is een pensioen mogelijk vanaf 60 jaar. Er wordt
gewerkt met een limitatieve lijst van beroepen met uitgebreide
kwalificatie-eisen. 

 O.a. Vrouwen krijgen per kind 2 jaar extra premieopbouw en bij een
gehandicapt kind 4 jaar extra premieopbouw. 

 Gefragmenteerd systeem per sector. De minimaal deelname eis in jaren
voor verschillende sectoren is wel gelijk getrokken.

 Een commissie beoordeelt of indien de levensverwachting vanaf 60 jaar
toeneemt de opbouwperiode verlengd zou moeten worden. De regering kan
dit vervolgens overnemen. In 2008 is de opbouwperiode voor het eerst
verlengd van 40 naar 41 jaar in 2012. 

 per beroepsgroep geregeld.