Preview document (🔗 origineel)

---

Nota van toelichting bij het Besluit omgevingsrecht

  TOC \o "1-4" \h \z    HYPERLINK \l "_Toc232226082"  I	Algemeen deel	 
PAGEREF _Toc232226082 \h  2  

  HYPERLINK \l "_Toc232226083"  § 1. Inleiding	  PAGEREF _Toc232226083
\h  2  

  HYPERLINK \l "_Toc232226084"  § 2. Aanwijzing van vergunningplichtige
en vergunningvrije activiteiten	  PAGEREF _Toc232226084 \h  2  

  HYPERLINK \l "_Toc232226085"  2.1. Inrichtingen en mijnbouwwerken	 
PAGEREF _Toc232226085 \h  2  

  HYPERLINK \l "_Toc232226086"  2.2. Gebruik van een bouwwerk	  PAGEREF
_Toc232226086 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc232226087"  2.3. Vergunningvrije bouwactiviteiten	 
PAGEREF _Toc232226087 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc232226088"  2.4 Beschermde rijksmonumenten	  PAGEREF
_Toc232226088 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc232226089"  § 3. Het bevoegd gezag	  PAGEREF
_Toc232226089 \h  3  

  HYPERLINK \l "_Toc232226090"  § 4. De aanvraag	  PAGEREF
_Toc232226090 \h  5  

  HYPERLINK \l "_Toc232226091"  4.1. De wijze van indiening	  PAGEREF
_Toc232226091 \h  5  

  HYPERLINK \l "_Toc232226092"  4.2. De indieningsvereisten	  PAGEREF
_Toc232226092 \h  6  

  HYPERLINK \l "_Toc232226093"  4.3. Relatie met de Wet Bibob	  PAGEREF
_Toc232226093 \h  7  

  HYPERLINK \l "_Toc232226094"  § 5. De inhoud van de
omgevingsvergunning	  PAGEREF _Toc232226094 \h  8  

  HYPERLINK \l "_Toc232226095"  5.1. Voorschriften archeologische
monumentenzorg	  PAGEREF _Toc232226095 \h  8  

  HYPERLINK \l "_Toc232226096"  5.2. Voorschriften inrichtingen en
mijnbouwwerken	  PAGEREF _Toc232226096 \h  8  

  HYPERLINK \l "_Toc232226097"  5.3. Voorschriften ten aanzien van
activiteiten in provinciale verordeningen	  PAGEREF _Toc232226097 \h  9 


  HYPERLINK \l "_Toc232226098"  5.4. Tijdelijke vergunningen	  PAGEREF
_Toc232226098 \h  9  

  HYPERLINK \l "_Toc232226099"  § 6. Advies, verklaring van geen
bedenkingen en bijzondere bestuurlijke verplichtingen	  PAGEREF
_Toc232226099 \h  9  

  HYPERLINK \l "_Toc232226100"  § 7. Kwaliteitseisen handhaving	 
PAGEREF _Toc232226100 \h  11  

  HYPERLINK \l "_Toc232226101"  7.1. Algemeen	  PAGEREF _Toc232226101 \h
 11  

  HYPERLINK \l "_Toc232226102"  7.2. Interbestuurlijk toezicht	  PAGEREF
_Toc232226102 \h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc232226103"  § 8. Bedrijfseffecten, administratieve
en bestuurlijke lasten	  PAGEREF _Toc232226103 \h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc232226104"  8.1. Omgevingsvergunning	  PAGEREF
_Toc232226104 \h  13  

  HYPERLINK \l "_Toc232226105"  8.2. Handhaving	  PAGEREF _Toc232226105
\h  14  

  HYPERLINK \l "_Toc232226106"  8.3 Bestuurlijke lasten	  PAGEREF
_Toc232226106 \h  15  

  HYPERLINK \l "_Toc232226107"  § 9. Uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid	  PAGEREF _Toc232226107 \h  15  

  HYPERLINK \l "_Toc232226108"  § 10. Adviezen	  PAGEREF _Toc232226108
\h  15  

  HYPERLINK \l "_Toc232226109"  § 11. Reacties op het ontwerp	  PAGEREF
_Toc232226109 \h  16  

  HYPERLINK \l "_Toc232226110"  II	Artikelsgewijze deel	  PAGEREF
_Toc232226110 \h  17  

  HYPERLINK \l "_Toc232226111"  Bijlage I	  PAGEREF _Toc232226111 \h  43
 

  HYPERLINK \l "_Toc232226112"  Bijlage II	  PAGEREF _Toc232226112 \h 
44  

  HYPERLINK \l "_Toc232226113"  Transponeringstabel	  PAGEREF
_Toc232226113 \h  81  

 



I	Algemeen deel

§ 1. Inleiding

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kent bij een groot
aantal artikelen de verplichting of de mogelijkheid om de artikelen via
een algemene maatregel van bestuur of via een ministeriële regeling uit
te werken. Het onderhavige Besluit omgevingsrecht (Bor) voorziet hierin
ten aanzien van de onderwerpen die bij algemene maatregel van bestuur
worden uitgewerkt. In het besluit komt een grote variëteit aan
onderwerpen aan de orde. In enkele gevallen worden de onderwerpen in een
ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) (verder) uitgewerkt. Het
gaat hierbij met name om de gegevens die bij de indiening van een
aanvraag van een omgevingsvergunning moeten worden overgelegd. Het
besluit en de regeling zullen gelijktijdig met de Wabo in werking
treden.

Het besluit en de regeling vervangen hetgeen thans in diverse wetten,
uitvoeringsbesluiten en 

-regelingen is geregeld. Zo zullen het Inrichtingen- en
vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) en het Besluit
indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning (Biab) komen te vervallen.
De inhoud van deze besluiten is grotendeels overgenomen in dit besluit
en in de Mor. Hierbij zijn de regels zo veel mogelijk geïntegreerd. Via
een apart aanpassingsbesluit en een aparte ministeriële regeling zullen
de desbetreffende besluiten en regelingen aan het Bor en de Mor worden
aangepast. Evenals bij de Wabo is bij het opstellen van het besluit het
uitgangspunt gehanteerd dat bepalingen die specifiek en noodzakelijk
zijn voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een bepaalde
activiteit, uitsluitend op die activiteit van toepassing zullen zijn. 

In onderstaande toelichting worden de bepalingen veelal kort toegelicht,
onder verwijzing naar de toelichting van de oorspronkelijke besluiten
voor de verdere beschrijving van de achtergronden van die bepalingen. In
verband hiermee is aan het slot van de toelichting een
transponeringstabel opgenomen, waarin is aangegeven waaraan de
desbetreffende bepaling is ontleend. Bij de opzet van het besluit is
dezelfde indeling als de Wabo aangehouden. Allereerst wordt aandacht
besteed aan de aanwijzing van de vergunningplichtige activiteiten.
Vervolgens vindt een nadere uitwerking plaats van wie bevoegd gezag is
voor de vergunningverlening. De volgende hoofdstukken hebben betrekking
op de aanvraag om vergunning, de inhoud van de vergunning en enkele
procedurele zaken, zoals de aanwijzing van adviseurs. Tot slot volgt een
hoofdstuk over de kwaliteitseisen handhaving. In het algemeen deel van
deze toelichting zal in hoofdlijnen op deze onderwerpen worden ingegaan.
In het artikelsgewijze deel zal uitgebreider bij de desbetreffende
onderwerpen worden stilgestaan. 

Aan het besluit is een drietal bijlagen gevoegd met betrekking tot de
aanwijzing van categorieën (vergunningplichtige) inrichtingen (bijlage
I) en van bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten
waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist en van planologische
afwijkingsmogelijkheden (bijlage II). Op deze bijlagen wordt na het
artikelsgewijze deel in een aparte toelichting ingegaan. 

 

§ 2. Aanwijzing van vergunningplichtige en vergunningvrije activiteiten

De aanwijzing van activiteiten waarvoor een vergunning is vereist,
geschiedt momenteel deels in de wet, deels in uitvoeringsbesluiten. Zo
blijkt rechtstreeks uit de Woningwet welke bouwwerken vergunningplichtig
zijn en uit de Monumentenwet 1988 (Mw) welke activiteiten met betrekking
tot (voor)beschermde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten
vergunningplichtig zijn. Bij de Wet milieubeheer (Wm) is in het Ivb
aangewezen welke inrichtingen vergunningplichtig zijn. In dit besluit
wordt bij deze laatste systematiek aangesloten. Tevens worden in dit
hoofdstuk de vergunningvrije activiteiten aangewezen. Deze aanwijzing
heeft met name betrekking op het bouwen.

2.1. Inrichtingen en mijnbouwwerken

Als gevolg van het Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer
(hierna: Activiteitenbesluit) zijn (veel) minder inrichtingen
vergunningplichtig op grond van de Wm. De resterende vergunningplichtige
gevallen betreffen met name de inrichtingen die onder de reikwijdte van
de IPPC-richtlijn vallen (de “gpbv-inrichtingen”) en enkele andere
categorieën omvangrijkere (BRZO) inrichtingen. De aanwijzing van de
vergunningplicht van deze inrichtingen was aanvankelijk geregeld in
bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit. Deze bijlage is thans overgenomen
als bijlage I bij het onderhavige besluit. Daarin is de aanwijzing
samengevoegd met de aanwijzing van het bevoegd gezag voor de
desbetreffende categorie inrichtingen. Hierop wordt nader ingegaan bij
de toelichting op artikel 2.1.

2.2. Gebruik van een bouwwerk

In het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: Gebruiksbesluit)
zijn de brandveiligheidsvoorschriften voor het gebruik van bouwwerken
landelijk geüniformeerd. In de meeste gevallen gelden algemene regels;
in sommige gevallen geldt een meldingsplicht en in enkele gevallen
blijft de vergunningplicht gelden. De aanwijzing van deze
vergunningplichtige gevallen vindt plaats in artikel 2.2 van het Bor. 

De melding van de meldingsplichtige gevallen uit het Gebruiksbesluit
zal, voor zover er sprake is van samenloop met een omgevingsvergunning
(bijvoorbeeld voor het bouwen), gelijktijdig met de aanvraag van een
omgevingsvergunning plaatsvinden. Op het aanvraagformulier voor een
omgevingsvergunning wordt aangegeven welk gebruik van bouwwerken
meldingsplichtig is. Dit wordt verder uitgewerkt in de Mor. 

2.3. Vergunningvrije bouwactiviteiten

Op dit moment is de categorie bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning is
vereist opgenomen in artikel 43 van de Woningwet. Het gaat hier onder
meer om het bouwen dat tot het gewone onderhoud behoort en de bouwwerken
die thans zijn aangewezen in het Besluit bouwvergunningsvrije en
licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Door de komst van de
Wabo zal de grondslag voor het aanwijzen van een categorie
bouwvergunningvrije bouwwerken niet langer in de Woningwet zijn
opgenomen, maar in de Wabo. Daarnaast zal de categorie
licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken komen te vervallen. Het gevolg
hiervan is dat ook het Bblb komt te vervallen. De grondslag voor het bij
amvb aanwijzen van bouwwerken waarvoor geen omgevingsvergunning is
vereist, is in de wet opgenomen in artikel 2.1, derde lid. Dit wordt in
artikel 2.3 en bijlage II van dit besluit nader uitgewerkt. Daarin staan
de vergunningvrije bouwactiviteiten opgesomd.

2.4 Beschermde rijksmonumenten

Activiteiten die een wijziging van een monument tot gevolg hebben, zijn
vergunningplichtig ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de
wet. Deze bepaling is overgenomen uit artikel 11 van de Mw.
Vergunningvrij zijn alleen die werkzaamheden aan monumenten, die niet
onder de reikwijdte van voornoemde bepaling vallen. In de Memorie van
Toelichting bij de Mw stond over de vergunningplicht: “Uitsluitend
voor de noodzakelijke en regelmatig terugkerende
onderhoudswerkzaamheden, zoals het periodieke schilderwerk, geldt het
vereiste van een vergunning niet.” (Kamerstukken II 1986-1987, 19 881,
nr. 3, p. 20). Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat schilderwerk
waarbij de kleurstelling of het verfsysteem gewijzigd wordt wel een
wijziging van het monument betreft, waarvoor de vergunningplicht dus wel
van toepassing is. Andere onderhoudswerkzaamheden waaraan in dit verband
kan worden gedacht, zijn het leeghalen van goten en afvoeren, het
incidenteel recht leggen of vervangen van dakpannen of het opstoppen van
rieten daken.

§ 3. Het bevoegd gezag

De Wabo hanteert het uitgangspunt dat er per project één bevoegd gezag
is dat verantwoordelijk is voor de verlening en de (bestuursrechtelijke)
handhaving van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag besteedt
hierbij aandacht aan alle aspecten van de fysieke leefomgeving die bij
een project aan de orde komen. Dit bevoegd gezag beslist ook op alle
aanvragen om een omgevingsvergunning die nadien worden ingediend.

Als hoofdregel kent de Wabo het bevoegd gezag toe aan burgemeester en
wethouders van de gemeente waar het project (in hoofdzaak) zal worden
uitgevoerd. Als uitzondering op deze hoofdregel is het mogelijk dat een
ander bestuursorgaan wordt aangewezen als bevoegd gezag. Dit kunnen
gedeputeerde staten van de provincie zijn, indien het projecten van
provinciaal belang betreft, of een minister voor projecten van nationaal
belang. 

De aanwijzing van het bevoegd gezag geschiedt in hoofdstuk 3 van dit
besluit en is ten aanzien van inrichtingen verder uitgewerkt in bijlage
I bij het besluit. Bij de aanwijzing van bevoegd gezag is zoveel
mogelijk aangesloten bij de bestaande verdeling van taken en
bevoegdheden tussen gemeente, provincie en Rijk. Voor inrichtingen is
dat de bevoegdheidsverdeling zoals deze op dit moment is neergelegd in
het Ivb. Gedeputeerde staten worden alleen aangewezen als het bevoegd
gezag ten aanzien van de complexere bedrijven die vanwege hun
milieuaspecten in de huidige regeling al onder provinciaal gezag vallen.
Gedeputeerde staten zijn eveneens bevoegd gezag in de gevallen waarin in
het kader van de ruimtelijke ordening wordt besloten dat de
besluitvorming over een bepaald project op provinciaal niveau
plaatsvindt. 

Voor een zeer klein aantal gevallen komt de bevoegdheid tot het verlenen
van de omgevingsvergunning op rijksniveau te liggen. Het gaat hierbij
met name om bepaalde defensie-inrichtingen en om mijnbouwwerken. De
Minister van VROM is aangewezen voor de defensie-inrichtingen en een
enkele andere categorie activiteiten. De Minister van EZ is aangewezen
als bevoegd gezag voor vrijwel alle mijnbouwwerken. Indien sprake is van
een inrichting in de territoriale zee, is de Minister van VenW
aangewezen als bevoegd gezag. Wanneer in het kader van de ruimtelijke
ordening besloten wordt dat de besluitvorming over een bepaald project
op rijksniveau plaatsvindt, zal de Minister van VROM in het algemeen als
bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor dat project optreden. 

Ten aanzien van het bevoegd gezag is in het onderhavige ontwerp van Bor
aangesloten bij de huidige verdeling van taken en bevoegdheden, zoals
deze is neergelegd in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit
milieubeheer. Ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel Wabo in
de Tweede Kamer hebben IPO en VNG reeds aangegeven dat zij streven naar
een wijziging in de verdeling van het bevoegd gezag. Sindsdien zijn zij
hierover met elkaar in overleg getreden zonder dat dit tot nu toe tot
een gezamenlijk standpunt heeft geleid. Om deze reden is in het
onderhavige besluit uitgegaan van de situatie zoals oorspronkelijk is
afgesproken in het kader van het wetsvoorstel Wabo. 

Hierin kan verandering komen indien het transitieproces zoals voorzien
in de kabinetsreactie van 6 november 2008 inzake het advies van de
Commissie Herziening handhavingstelsel VROM-regelgeving (onder
voorzitterschap van de heer Mans) daar aanleiding toe geeft. In deze
kabinetsreactie is een eindbeeld geschetst waarin een deel van de
provinciale bevoegdheden in de Wabo op enig moment wordt
gedecentraliseerd naar de gemeenten, nadat sprake is van de oprichting
van regionale uitvoeringsorganisaties. Deze verdere decentralisatie is
voorzien als sluitstuk van het beoogde proces van verbetering van de
uitvoering van de VROM-regelgeving. Daarnaast blijkt dat de Wabo voor de
diverse overheden, met name voor de gemeenten, aanleiding is geweest het
nut en de noodzaak van de diverse autonome vergunningstelsels te bezien.
Deze operatie heeft in veel gevallen geleid tot een vermindering van de
regeldruk op gemeentelijk niveau.

In de gevallen waar thans voor een project de vergunningverlening
plaatsvindt op diverse bestuursniveaus, is een keuze gemaakt welk
bestuursorgaan belast zal worden met de verlening van de
omgevingsvergunning. Uitgangspunt hierbij is dat de vergunningverlening
zo decentraal mogelijk plaatsvindt. In het geval waarin het een
toestemmingsvereiste betreft voor een bepaald aspect van relatief
ondergeschikt belang, is het niet wenselijk dat gedeputeerde staten of
de minister bevoegd gezag voor de gehele omgevingsvergunning worden. In
die gevallen zullen burgemeester en wethouders het bevoegd gezag blijven
en zal in de betrokkenheid van het voormalige bevoegde bestuursorgaan op
andere wijze worden voorzien (via een advies of een verklaring van geen
bedenkingen: zie volgend hoofdstuk). Wanneer bijvoorbeeld bij het
ontwikkelen van een woonwijk een provinciale uitwegvergunning nodig is,
ligt het niet voor de hand dat de vergunningverlening voor de gehele
woonwijk overgaat naar de provincie. In dit geval blijft de gemeente het
bevoegd gezag en krijgt de provincie een adviesbevoegdheid ten aanzien
van de uitweg. Dit zal gelden voor de meeste toestemmingen op grond van
de provinciale verordening. 

Wanneer een bepaald aspect van zodanige importantie is dat de
vergunningverlening voor dat deel op provinciaal niveau moet (blijven)
plaatsvinden, zal de vergunningverlening voor het gehele project op
provinciaal niveau plaatsvinden. Dit geldt voor activiteiten met
betrekking tot gesloten stortplaatsen (en de bijbehorende nazorgzone)
als bedoeld in de artikelen 8.47 tot en met 8.51 van de Wm. Vanwege de
vergaande juridische en financiële verantwoordelijkheid van de
provincies voor het beheer van deze nazorglocaties zijn de provincies
aangewezen als het bevoegd gezag op of nabij deze locaties. 

De mogelijkheden van delegatie en mandaat van bevoegdheden tussen
bestuursorganen, i.c. provincie en gemeente, zijn beperkt. Dit hangt
samen met het eerdergenoemd uitgangspunt van één bevoegd gezag. Voor
delegatie is een wettelijke grondslag noodzakelijk. In de Wabo is geen
specifieke regeling van delegatie opgenomen. De algemene
delegatiemogelijkheden in de Gemeentewet en Provinciewet zijn niet goed
bruikbaar binnen de Wabo. Een bijzondere vorm van delegatie volgt uit
artikel 8, derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In een
dergelijke regeling tussen provincies en gemeenten kan een delegatie van
bevoegdheden plaatsvinden aan een openbaar lichaam dat bij die regeling
is opgericht. 

Voor mandaat is in beginsel geen bijzondere wettelijke grondslag
vereist, maar mandaat kan wel uitgesloten zijn vanwege de aard van de
bevoegdheid of vanwege een expliciete wettelijke regeling. Mandaat aan
een ondergeschikte is in beginsel mogelijk; mandaat aan een
niet-ondergeschikte is alleen mogelijk mits deze instemt met de
mandatering. Mandatering tussen organen van verschillende
bestuursorganen is echter slechts bij hoge uitzondering toelaatbaar en
in dit geval gelet op de jurisprudentie vrijwel uitgesloten.

 

§ 4. De aanvraag 

4.1. De wijze van indiening

Voor het doen van een aanvraag om een omgevingsvergunning kan gebruik
worden gemaakt van het Omgevingsloket online. Voor degenen die hiervan
geen gebruik kunnen maken, bestaat de mogelijkheid om een aanvraag op
papier in te dienen. De Minister van VROM stelt een formulier vast, dat
op alle aanvragen om een omgevingsvergunning in heel Nederland van
toepassing is. Iedere aanvrager en ieder bevoegd gezag is gehouden
uitsluitend dit formulier te gebruiken. Het formulier bestaat uit een
algemeen deel en uit een of meer bijzondere delen. Dit is een
vergelijkbare opzet als het aangifteformulier voor de
inkomstenbelasting. In het algemeen deel verschaft de aanvrager
informatie over zichzelf, alsmede over de soort activiteiten en de
locatie van die activiteiten waarvoor vergunning wordt gevraagd. In
gevallen waarin de aanvraag wordt verzorgd door een gemachtigde, wordt
dit ook in het algemene deel vermeld. Vervolgens bestaat het formulier
uit een of meer bijzondere delen, waarvan de toepasselijkheid
afhankelijk is van het project waarvoor een vergunning wordt
aangevraagd. In deze bijzondere delen kan de aanvrager nadere informatie
verschaffen over de aard, omvang en effecten van de aangevraagde
activiteiten. 

In de memorie van toelichting bij de Wabo (paragraaf 7.4) is uiteengezet
dat particuliere aanvragers in principe een keuzevrijheid hebben tussen
het bewandelen van de digitale of de papieren route. Hiervoor is gekozen
omdat op dit moment nog niet van alle burgers gevraagd kan worden om
over de geschikte apparatuur te beschikken voor het doen van een
elektronische aanvraag. Voor ondernemers is een verplichting in het
besluit opgenomen om hun aanvragen uitsluitend langs elektronische weg
in te dienen. Deze verplichting zal echter in de eerste periode nog niet
in werking treden. In overleg met de diverse brancheorganisaties is
besloten om deze verplichting na verloop van twee jaar in werking te
laten treden. Dit zal bij koninklijk besluit gebeuren.

In het besluit is wel al bepaald dat het bevoegd gezag verplicht is tot
ontvangst van iedere aanvraag langs elektronische weg. Dit geldt
eveneens voor de ontvangst van elektronische gegevens en bescheiden die
bij de aanvraag horen.

In aansluiting op de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer bevat dit
besluit normen die waarborgen dat een langs elektronische weg verzonden
bericht voldoende betrouwbaar en vertrouwelijk is. Dit is van belang
omdat met de inhoud en afkomst van een aanvraag niet moet kunnen worden
gemanipuleerd. De waarborg bestaat uit eisen met betrekking tot het
bestandsformaat, het verzenden als “read-only” document en het
elektronisch ondertekenen. Deze eisen gelden zowel voor het elektronisch
verkeer tussen het omgevingsloket en de aanvrager of diens gemachtigde,
als voor het verkeer tussen het bevoegd gezag en de adviserende
bestuursorganen. Ook in laatstgenoemde gevallen moet het gebruik van de
elektronische weg voldoende beveiligd zijn om te voorkomen dat de inhoud
of afkomst van elektronische berichten wordt gewijzigd. 

Het bevoegd gezag kan een langs elektronische weg verzonden bericht
weigeren te aanvaarden, voor zover de betrouwbaarheid of
vertrouwelijkheid van het bericht onvoldoende zijn gewaarborgd. Dit is
in algemene zin geregeld in artikel 2:15, derde lid, Awb. In dat kader
wordt erop gewezen dat elektronische handtekeningen in de Wet
elektronische handtekening 2003 zijn gelijkgesteld aan geschreven
handtekeningen en dat artikel 2:16 Awb bepaalt dat de vereiste mate van
betrouwbaarheid van de ondertekening afhangt van de inhoud en het doel
van het elektronische bericht. Bij de aanvraag om een
omgevingsvergunning zal gebruik worden gemaakt van DigiD, dat voldoende
betrouwbaar wordt geacht. Bij de ontwikkeling van het digitale
aanvraagformulier wordt er tevens voor gezorgd dat in het elektronisch
bestand duidelijk wordt van wie elke wijziging van de gegevens afkomstig
is. 

4.2. De indieningsvereisten

Artikel 2.8 van de wet biedt de grondslag voor een geharmoniseerde
regeling van de indieningsvereisten. Dit betreft de gegevens en
bescheiden die bij een aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden
verstrekt, om tot een ‘ontvankelijke’ aanvraag te komen. Deze
regeling is uitgewerkt in artikel 4.4 van het besluit, met een nadere
uitwerking in de Mor. In artikel 4.7 van het besluit is een algemene
regeling opgenomen met betrekking tot het op een later tijdstip
verstrekken van gegevens en bescheiden. De verstrekking van deze
gegevens en bescheiden kan daardoor beter aansluiten bij de voortgang
van het project. Ook deze mogelijkheid wordt in de Mor verder
uitgewerkt.

De indieningsvereisten in de Mor zijn totstandgekomen door uit bestaande
regelingen te putten, zoals het Ivb en het Biab. Voor diverse
toestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning, bestonden echter
geen uitgewerkte indieningsvereisten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
toestemmingen krachtens de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de
Monumentenwet 1988 (Mw). Voor dit soort toestemmingen is in de praktijk
een waaier aan indieningsvereisten en daarop afgestemde
aanvraagformulieren ontstaan, met soms aanzienlijke verschillen per
gemeente of provincie. Dankzij de integratie van de diverse
toestemmingstelsels in de omgevingsvergunning en de toewijzing van de
beslissingsbevoegdheid aan één bevoegd gezag per vergunning, komt er
thans grotendeels een einde aan deze onoverzichtelijke situatie. 

Bij het opstellen van de Mor zijn alle relevante indieningsvereisten
ontleend aan een brede selectie van bestaande aanvraagformulieren. Na
een analyse van deze aanvraagformulieren is een database samengesteld
met vragen om gegevens en bescheiden. Na een bundeling van de
gelijkluidende, algemene vereisten en na een selectie van de specifiek
noodzakelijke vereisten per activiteit, zijn alle relevante vereisten
bij elkaar gebracht in Mor. Bij het samenvoegen van de
indieningsvereisten voor de diverse activiteiten is ernaar gestreefd om
dubbele eisen te schrappen. Een aantal algemene gegevens en bescheiden
bleken gelijkluidend te zijn voor alle vergunningaanvragen. Dit betreft
met name allerlei informatie over de aanvrager en over de locatie van de
activiteit. Deze indieningsvereisten zijn bijeengezet in een algemeen
hoofdstuk en gelden voor alle vergunningaanvragen. Daarnaast gelden voor
veel activiteiten specifieke indieningsvereisten. Soms zijn die
eenvoudig of globaal, soms uiterst complex of gedetailleerd. Deze
aanvullende vereisten zijn in aparte hoofdstukken van de Mor opgenomen
en gelden alleen voor daarbij genoemde specifieke activiteiten of
categorieën van gevallen.

Uit artikel 3:2 Awb en het algemene rechtsbeginsel dat een besluit
zorgvuldig moet worden genomen, volgt dat het niet mogelijk is
inhoudelijk te beslissen op een aanvraag waarin de aard, omvang en
effecten van de voorgenomen activiteiten onvoldoende zijn beschreven. De
aanvrager is daarom gehouden om alle gegevens en bescheiden bij de
aanvraag te verschaffen, die nodig zijn om het bevoegd gezag in staat te
stellen een goede beoordeling van de aanvraag te maken. Dit betekent dat
de verantwoordelijkheid voor de volledigheid en juistheid van de
aanvraag op de schouders van de aanvrager rust. Hier staat tegenover dat
het bevoegd gezag verantwoordelijk is voor een correcte beslissing over
het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning, binnen de gestelde
termijnen.

Indien een gemeentelijke of provinciale verordening een vergunningplicht
omvat voor een activiteit die in artikel 2.2, eerste lid, van de wet is
genoemd, wordt deze van rechtswege aangemerkt als een
omgevingsvergunning. In de memorie van toelichting bij artikel 2.2 van
de wet is opgemerkt dat de Wabo geen regels bevat omtrent de
vergunningplicht als zodanig. De Wabo omvat evenmin de bijbehorende
weigeringsgronden, intrekkingsgronden, aanwijzingen van adviserende
instanties of een schadevergoedingsregeling. Deze onderwerpen moeten
derhalve in de betrokken verordening (blijven) worden geregeld. Alleen
de indieningsvereisten worden bij of krachtens het onderhavige besluit
geregeld. Dit geldt eveneens voor de indieningsvereisten ten aanzien van
omgevingsvergunningplichtige activiteiten met betrekking tot gesloten
stortplaatsen en in milieubeschermingsgebieden voor grondwater. Hierdoor
is het mogelijk de eerder vermelde landelijke uniformering van de
benodigde gegevens en bescheiden te realiseren. Dit leidt tot een
lastenvermindering voor burgers en bedrijfsleven. 

Het voordeel van uniforme indieningsvereisten voor omgevingsvergunningen
krachtens de provinciale en gemeentelijke verordeningen is dat de
vereisten landelijk gelijkluidend en daardoor beter kenbaar zijn.
Tegelijkertijd is de autonomie van lokale overheden gerespecteerd. Ter
illustratie kan worden gedacht aan de vergunningplicht voor het vellen
of rooien van houtopstand. De vergunningplicht wordt als zodanig
geregeld in de gemeentelijke verordening en is veelal afhankelijk van de
locatie van de houtopstand (zoals openbaar groen of particuliere tuin),
de soort boom of de diameter van de stam. In het nieuwe stelsel worden
alleen de indieningsvereisten in de uniforme regeling opgenomen. Het
gemeentelijk beleid omtrent het al dan niet verlenen van in dit geval de
kapvergunning blijft volledig in stand. Tevens krijgt de gemeente de
mogelijkheid om, gelet op de specifieke locale omstandigheden, een
beperkt aantal indieningsvereisten aan het aanvraagformulier toe te
voegen.

Het digitale aanvraagformulier zal het mogelijk maken dat het bevoegd
gezag de relevante indieningsvereisten vooraf definieert, als
deelverzameling uit het totaal aantal opties. De andere
indieningsvereisten worden hierdoor in het digitale formulier
geblokkeerd en worden niet aan de aanvrager gesteld. Op deze wijze komt
een aanvrager niet in aanraking met indieningsvereisten, die niet op
zijn situatie van toepassing zijn.

De Wabo verschaft in artikel 2.2, tweede lid, de mogelijkheid om bij
provinciale of gemeentelijke verordening andere toestemmingstelsels toe
te voegen. Hierbij kan gedacht worden aan de gemeentelijke vergunning
voor het innemen van gemeentegrond of toestemmingen voor aansluiting op
het riool. Uit artikel 2.8, tweede lid, van de wet volgt dat het
bevoegde gezag in dat geval de indieningsvereisten voor deze
toestemmingen vaststelt. Voor de gevallen als bedoeld in artikel 2.2,
tweede lid, van de wet wordt derhalve geen landelijk uniforme regeling
opgesteld. Op termijn zal het elektronische aanvraagformulier wel een
mogelijkheid gaan bevatten voor het bevoegd gezag om de aanvraag van
deze lokale toestemmingen als bijlage aan het landelijke elektronische
aanvraagformulier toe te voegen.

4.3. Relatie met de Wet Bibob

Het besluit bevat geen regeling voor de gegevensverstrekking in het
kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur (Wet Bibob). Deze wet kan van toepassing zijn op de aanvraag van
een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk of voor het
oprichten, in werking hebben of veranderen van een inrichting. Dit is
geregeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van die wet. 

Het bevoegd gezag legt in veel gevallen in een beleidsdocument vast in
welke gevallen de bevoegdheden uit de Wet Bibob daadwerkelijk zullen
worden toegepast. Wanneer een bevoegd gezag een dergelijk Bibob-beleid
hanteert, kan dit gevolgen hebben voor de behandeling van een aanvraag
om een omgevingsvergunning. In grote lijnen zal deze procedure als volgt
verlopen. Het bevoegd gezag zal in het kader van de behandeling van
bepaalde vergunningaanvragen veelal een kort vooronderzoek laten doen
naar de aard van de aanvraag of naar de aanvrager (in het bijzonder
diens financiële en strafrechtelijke verleden). Wanneer dit onderzoek
en het Bibob-beleid daartoe aanleiding geven, vraagt het bevoegd gezag
daarna desgewenst een Bibob-advies aan het landelijk Bureau Bibob. Dit
heeft van rechtswege een opschortende werking voor de behandeltermijn
van de aanvraag om een omgevingsvergunning.

In het kader van het vooronderzoek zal het bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunning veelal aanvullende financiële informatie verlangen
van de aanvrager. Hiervoor zijn geen voorzieningen getroffen in het
schriftelijke of elektronische aanvraagformulier van de
omgevingsvergunning, omdat het hoogstens om enkele honderden gevallen
per jaar in heel Nederland gaat. Bovendien is de toepasselijkheid van de
integriteitsbeoordeling volledig afhankelijk van het gevoerde
Bibob-beleid van het betrokken bestuursorgaan. Een aparte module is
daarom thans niet opportuun. 

Voor de uitvoering van de integriteitsbeoordeling is het ontbreken van
een voorafgaande koppeling met het aanvraagformulier om een
omgevingsvergunning geen bezwaar. Het bevoegd gezag kan op grond van
artikel 4:5, eerste lid, Awb om aanvullende gegevens verlangen van de
aanvrager, ter uitvoering van het Bibob-beleid. Deze werkwijze is bij
veel bevoegde bestuursorganen reeds gangbaar.

§ 5. De inhoud van de omgevingsvergunning

In hoofdstuk 5 van het besluit wordt een scala aan onderwerpen
behandeld, die van belang zijn voor de inhoud van de
omgevingsvergunning. Het grootste deel van de regels heeft betrekking op
zaken die het bevoegd gezag bij een vergunningaanvraag voor een
inrichting of een mijnbouwwerk in beschouwing moet nemen of waaromtrent
voorschriften aan de vergunning kunnen of moeten worden verbonden.
Verder vindt in dit hoofdstuk de aanwijzing van activiteiten plaats,
waarvoor een tijdelijke vergunning kan worden verleend en waarvoor een
verplichting tot herstel in de oorspronkelijke toestand geldt. 

5.1. Voorschriften archeologische monumentenzorg

Aan een omgevingsvergunning voor het bouwen, aanleggen, afwijken van het
bestemmingsplan, of slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of
dorpsgezicht, kunnen in het belang van de archeologische monumentenzorg
voorschriften worden verbonden. De grondslag hiervoor was neergelegd in
de artikelen 37 en 39 tot en met 41 van de Mw. Bij de Invoeringswet Wabo
komen deze artikelen ofwel te vervallen (artikel 37), of worden zij
technisch aangepast (artikelen 39 tot en met 41). De nieuwe grondslag
vormt artikel 2.22 van de wet, in het bijzonder het derde lid, onder d.
Inhoudelijk wordt deze zorg voor de archeologische monumentenzorg
overgenomen door het onderhavige artikel. Hierin worden de voorschriften
genoemd die in ieder geval aan de omgevingsvergunning kunnen worden
verbonden. 

5.2. Voorschriften inrichtingen en mijnbouwwerken

De bepalingen die in § 5.2 zijn opgenomen, hebben allen betrekking op
activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de
wet. Het gaat hierbij om inrichtingen of mijnbouwwerken. Voorheen waren
deze bepalingen deels op wetsniveau in de Wm, deels op het niveau van
een amvb, het Ivb, opgenomen. In dit besluit zijn alle bepalingen op
hetzelfde niveau bijeengebracht, waardoor de samenhang tussen de diverse
bepalingen beter zichtbaar wordt. 

Inhoudelijk zijn de artikelen volledig overgenomen uit de Wm en Ivb. Zij
vormen grotendeels een implementatie van de IPPC-richtlijn. De artikelen
richten zich met name tot het bevoegd gezag om bij de formulering van
voorschriften met de daargenoemde aspecten rekening te houden of om
bepaalde voorschriften aan de vergunning te verbinden. De artikelen zijn
deels imperatief, deels facultatief geformuleerd. Bij de facultatief
geformuleerde artikelen heeft het bevoegd gezag een zekere vrijheid om
daaromtrent voorschriften aan de vergunning te verbinden.

Een aantal artikelen ( o.a de artikelen 5.12 en 5.13) legt het bevoegd
gezag de verplichting op om geen voorschriften in de vergunning op te
nemen omtrent de daargenoemde onderwerpen. Deze uitzonderingen hangen
samen met het feit dat deze onderwerpen uitputtend in andere kaders zijn
geregeld. Zo is de emissie van broeikasgassen uit de desbetreffende
broeikasgasinstallaties geregeld in hoofdstuk 16 Wm.

Ten aanzien van mijnbouwwerken kunnen drie situaties worden
onderscheiden. De eerste situatie betreft permanente mijnbouwwerken, die
tegelijkertijd een inrichting in de zin van de Wm zijn. Het gaat meestal
om installaties voor de winning van olie, gas of zout. De tweede
situatie betreft tijdelijke mijnbouwwerken, die vanwege hun
tijdelijkheid niet tevens een inrichting zijn. Hierbij kan gedacht
worden aan (proef)boringen naar delfstoffen. Op deze twee situaties is
de regeling in § 5.2 van dit besluit van toepassing. De derde situatie
betreft mijnbouwwerken in de EEZ. Deze vallen niet onder de
werkingssfeer van de Wabo. Daarop is artikel 40 van de Mijnbouwwet van
toepassing.

Het is de bedoeling dat op termijn algemene regels voor tijdelijke
mijnbouwwerken zullen worden opgesteld, die in de plaats zullen treden
van de vergunningplicht op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e,
van de wet.

5.3. Voorschriften ten aanzien van activiteiten in provinciale
verordeningen 

De provincies hebben in hun provinciale milieuverordeningen (PMV) regels
gesteld o.a. ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het
oog op de waterwinning in bij de verordening aangewezen gebieden en ten
aanzien van het gebruik van gesloten stortplaatsen. De regels bestaan
uit een ontheffingstelsel met voorschriften die aan de ontheffing worden
verbonden. Bij de regulering van activiteiten is in veel gevallen sprake
van samenloop met activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is
vereist. Via de invoeringswet is daarom in de Wet milieubeheer bepaald
dat de provinciale milieuverordening ten aanzien van deze activiteiten
(verplicht) aanhaakt bij de omgevingsvergunning. Dit leidt ertoe dat een
aantal elementen die tot nu toe in de PMV waren geregeld, thans op basis
van het onderhavige besluit worden geregeld. 

5.4. Tijdelijke vergunningen

In artikel 2.23 van de Wabo is de mogelijkheid van een tijdelijke
vergunning gehandhaafd. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat
deze mogelijkheid bij amvb kan worden uitgewerkt. Dit is gebeurd in §
5.4 van dit besluit. Hierbij is aangesloten bij hetgeen thans bij of
krachtens de Woningwet, de Wet ruimtelijke ordening en de Wet
milieubeheer is geregeld. Daarnaast wordt ter voldoening aan de Europese
grondwaterrichtlijn voor specifieke inrichtingen een tijdelijke
vergunning voorgeschreven.

Zoals in het Landelijk Afvalbeheersplan is aangegeven, zullen de
tijdelijke vergunningen voor afvalinrichtingen komen te vervallen. De
thans in het Ivb opgenomen bepaling (artikel 2.2) zal niet in het
onderhavige besluit worden overgenomen.

§ 6. Advies, verklaring van geen bedenkingen en bijzondere bestuurlijke
verplichtingen

In hoofdstuk 6 van het besluit wordt een drietal onderwerpen behandeld.
Allereerst vindt in § 6.1 de aanwijzing van bestuursorganen plaats, die
als adviseur bij de aanvraag van een omgevingsvergunning moeten worden
betrokken. In § 6.2 is de verklaring van geen bedenkingen verder
uitgewerkt. In § 6.3 zijn enkele bestuurlijke verplichtingen opgenomen,
zoals het toezenden van de aanvraag, het ontwerpbesluit en het
definitieve besluit aan bepaalde bestuursorganen.

De paragrafen 6.1 en 6.2 van het besluit vormen een uitwerking van de
artikelen 2.26, derde lid, en 2.27, eerste lid, van de Wabo. In artikel
2.26, eerste, tweede en vierde lid, van de Wabo is op wettelijk niveau
een tweetal andere vormen van advisering uitgewerkt. In artikel 2.26,
eerste en tweede lid, gaat het om de advisering door de
waterkwaliteitsbeheerder. In artikel 2.26, vierde lid, wordt het bevoegd
gezag de mogelijkheid geboden om een als adviseur aangewezen
bestuursorgaan te verzoeken een advies uit te brengen over o.a. de aan
een vergunning te verbinden voorschriften.

In de milieuregelgeving werd tot nu toe onderscheid gemaakt tussen
adviserende bestuursorganen (“adviseurs”) en bestuursorganen die
vanwege de behartiging van een bepaald belang bij de procedure worden
betrokken (“betrokken bestuursorganen”). Dit is bijvoorbeeld
geregeld in de huidige artikelen 8.7 van de Wm en de artikelen 7.1 tot
en met 7.4 van het Ivb, waarin precies is bepaald welke bestuursorganen
een rol als adviseur of betrokken bestuursorgaan hebben. In de Wabo is
dichter aangesloten bij de Awb. Dit heeft ertoe geleid dat de categorie
“betrokken bestuursorganen” niet meer als zodanig krachtens de Wabo
is aangewezen. Conform de regeling uit de Awb is de betrokkenheid van
deze bestuursorganen afhankelijk van de vraag of deze organen zijn te
beschouwen als belanghebbenden. Hiervoor is doorslaggevend of de
aanvraag van een omgevingsvergunning belangen raakt die aan dat
bestuursorgaan zijn toevertrouwd (artikel 1:2, tweede lid, van de Awb).
Het voorgaande betekent dat andere bestuursorganen in ieder geval
belanghebbenden moeten zijn om bezwaar te kunnen maken of beroep in te
kunnen stellen.

Wat betreft de aanwijzing van adviseurs brengt de Wabo geen wijziging in
het systeem van aanwijzingen van verplichte adviseurs. Het adviseurschap
draait strikt genomen niet om een bepaald belang bij het besluit, maar
is bedoeld om het bevoegd gezag in de besluitvorming gebruik te laten
maken van informatie van een ander bestuursorgaan dat ter zake van een
aangevraagde activiteit relevante deskundigheid bezit. De adviseurs die
bij een aanvraag van een omgevingsvergunning verplicht moeten worden
geconsulteerd, zijn aangewezen in de artikelen 6.1 tot en met 6.4 van
het besluit. Zo zijn in artikel 6.1, eerste lid, burgemeester en
wethouders aangewezen als adviseur in die gevallen dat gedeputeerde
staten (of de minister) de omgevingsvergunning zullen verlenen. Verder
is de aanwijzing van bestuursorganen als adviseur afhankelijk van de
aspecten en benodigde deskundigheden, die bij een aanvraag om een
omgevingsvergunning een rol spelen. 

Het uitbrengen van een advies laat onverlet dat het bevoegd gezag
integraal verantwoordelijk blijft voor het al dan niet verlenen van de
omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag zal derhalve over een zodanige
deskundigheid moeten beschikken dat zij de uitgebrachte adviezen kan
beoordelen en kan integreren met de overige bouwstenen van de
omgevingsvergunning. Deze verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag
geldt ook voor de adviezen, bedoeld in artikel 2.26, vierde lid, van de
wet.

Bij de aanwijzing van de adviseurs is aangesloten bij de huidige
praktijk van het bestuurlijke verkeer, voor zover sprake is van de
inschakeling van een specifieke deskundigheid van een ander
overheidsorgaan door het bevoegd gezag. Met name in de advisering
omtrent omgevingsvergunningen voor inrichtingen is hierdoor een
aanzienlijke vereenvoudiging ten opzichte van de eerdere regelgeving
aangebracht, door het schrappen van een aantal adviesrollen die in
onbruik zijn geraakt en door het maken van onderscheid tussen
belanghebbende bestuursorganen en adviserende, deskundige instanties.

In een aantal bijzondere gevallen waarbij in de eerdere regelgeving
sprake was van een aanwijzing als betrokken bestuursorgaan of
bestuurlijke adviseur om andere redenen dan specifieke deskundigheid, is
in dit besluit de aanwijzing vervangen door een kennisgeving van de
ontwerpbeschikking. Op deze wijze is de mogelijkheid gewaarborgd dat het
bestuursorgaan tijdig een zienswijze kenbaar kan maken, om zodoende bij
de procedure betrokken te raken. Deze regeling heeft met name betrekking
op de betrokkenheid van de Inspecteur van de VROM-Inspectie bij
omgevingsvergunningen voor bepaalde typen projecten, vanwege diens taak
om de rechtseenheid en een goede taakuitvoering te bewaken. Daarnaast is
ook de betrokkenheid van GS bij bepaalde besluiten op deze manier
gewaarborgd. 

In paragraaf 6.2 is de verklaring van geen bedenkingen (vvgb) in een
beperkt aantal gevallen verder uitgewerkt. Deze uitwerking is gebaseerd
op artikel 2.27 van de wet. Het gaat ten eerste om de gevallen waarin de
vergunning voor in hoofdzaak een mijnbouwwerk tevens betrekking heeft op
het ondergronds opslaan van afvalstoffen die van buiten het mijnbouwwerk
afkomstig zijn, dan wel gevaarlijke afvalstoffen. In de tweede gaat het
om gevallen waarin de vergunning betrekking heeft op een inrichting
waarin niet in hoofdzaak activiteiten met betrekking tot een
mijnbouwwerk plaatsvinden.

Vervolgens wordt de vvgb toegepast in een tweetal gevallen in de
ruimtelijke ordening. In de eerste plaats betreft dit gevallen waarin
van een bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken (de
voormalige projectbesluiten uit de Wro). De omgevingsvergunning voor
deze afwijking kan alleen worden verleend als de gemeenteraad hierover
een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. In de tweede plaats
betreft dit gevallen in relatie tot ontheffingen van een provinciale
verordening of van een amvb als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Wro. 

Naast deze gevallen is via de Invoeringswet een vvgb-constructie
opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet. Het
gaat hierbij om vergunningverlening die thans op provinciaal of
nationaal niveau plaatsvindt. Voor die gevallen dat sprake is van
samenloop met een omgevingsvergunningplichtige activiteit waarvoor een
ander orgaan bevoegd gezag is, zal de toetsing aan de belangen in die
wetten plaatsvinden in de vorm van een vvgb.

In paragraaf 6.3 is een aantal gevallen van bijzonder bestuurlijk
verkeer geregeld. Artikel 6.9 bevat een verplichting voor het bevoegd
gezag om, indien een inrichting belangrijke nadelige gevolgen voor het
milieu in een andere lidstaat van de EU kan veroorzaken, aan dat land al
dan niet op verzoek een exemplaar van de aanvraag dan wel de ter inzage
gelegde stukken toe te zenden. In artikel 6.10 is bepaald dat het
ontwerpbesluit aan een aantal overheidsinstanties moet worden
toegezonden. In artikel 6.11 is de verplichting opgenomen om het
definitieve besluit aan de adviseurs moet worden toegezonden. 

In artikel 6.12 worden de gevallen aangewezen waarin publicatie van het
ontwerpbesluit en het definitieve besluit moet plaatsvinden in de
Staatscourant en langs elektronische weg. Het gaat met name om gevallen
waarin via een projectbesluit wordt afgeweken van het bestemmingsplan. 

In de artikelen 6.13 tot en met 6.15 van het besluit is een aantal
verplichtingen voor het bevoegd gezag opgenomen met betrekking tot het
toezenden van de aanvraag, de ontwerpbeschikking, de schriftelijke
samenvatting van de risicoanalyse en onderdelen van het
veiligheidsrapport aan de daargenoemde overheidsinstanties. Deze
verplichtingen vloeien voort uit het Besluit risico’s zware ongevallen
1999 en hebben alleen betrekking op de inrichtingen die onder de
werkingssfeer van dit besluit vallen.

§ 7. Kwaliteitseisen handhaving

7.1. Algemeen

Krachtens artikel 5.3, eerste lid, van de Wabo worden in het belang van
een doelmatige handhaving bij algemene maatregel van bestuur (amvb)
regels gesteld. In het onderhavige besluit, dat mede uitvoering geeft
aan artikel 5.3 van de Wabo, worden kwaliteitseisen gesteld aan de
bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel. Deze
kwaliteitseisen zijn ook van toepassing op de handhaving van de in
artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten voor zover dat in die wetten is
bepaald, en op de handhaving van de de EG-verordening overbrenging van
afvalstoffen, de EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie
van chemische stoffen (REACH) en de EG-verordening PRTR. 

De introductie van wettelijke kwaliteitseisen voor de handhaving van het
omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens de betrokken wetten
bepaalde bouwt voort op de bestaande wettelijke kwaliteitseisen voor de
handhaving van de milieuregelgeving op grond van het Besluit
kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. Aan die kwaliteitseisen lagen
de kwaliteitscriteria ten grondslag die waren ontwikkeld in het project
“Professionalisering van de milieuwethandhaving” dat gericht was op
een meer effectieve handhaving door middel van niet-vrijblijvende
samenwerking en een professionele(re) ambtelijke organisatie van het
milieutoezicht. 

Het project “Professionalisering van de milieuwethandhaving” was een
gezamenlijk project van de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer (VROM) en van Verkeer en Waterstaat (V&W), het
Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) dat begin 2002 is opgestart ter
verbetering van de milieuwethandhaving. In een bestuurlijk overleg
tussen de betrokken partijen zijn in het kader van het
professionaliseringsproject op 1 november 2002 kwaliteitscriteria
vastgesteld. In het desbetreffende criteriadocument “Doe je voordeel
met het oordeel” is uitgegaan van het door de Landelijke
Coördinatiecommissie Milieuhandhaving ontwikkelde model met criteria
voor een zogenaamd “Adequaat handhavingsproces”. Essentieel daarin
is dat er in de praktijk met betrekking tot de handhaving een
procesbenadering wordt gevolgd met een cyclisch karakter: er moet zowel
sprake zijn van een beleidscyclus (prioriteiten – resultaten –
evaluatie – prioriteiten – etc.) als van een operationele cyclus
(programmering – middelen – monitoring – programmering – etc.).
De aansturing van deze cycli dient plaats te vinden vanuit van tevoren
geformuleerde meetbare doelstellingen. Diverse elementen van de
kwaliteitscriteria vloeien voort uit aanbeveling nr. 2001/331/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 4 april 2001
betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (PbEG
L 118). Alle tot de milieuwethandhaving bevoegde handhavingsinstanties
moesten op 1 januari 2005 voldoen aan de gezamenlijk vastgestelde
kwaliteitscriteria. Uit de rapportage over de voortgang van het project
op 22 maart 2006 bleek dat volgens het IPO alle provincies en
waterschappen aan de kwaliteitscriteria en daarmee aan de
kwaliteitseisen van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer
voldoen. Met betrekking tot de gemeenten die niet voldoen, is er een
aantal waarmee nadere afspraken zijn gemaakt om te komen tot het wel
voldoen aan de kwaliteitseisen en is er een beperkt aantal waarbij
sprake was van onvoldoende presteren, hetgeen reden vormde voor het
voeren van bestuurlijk overleg vanuit de provincie met de desbetreffende
gemeenten. In de laatste voortgangsrapportage van 17 maart 2008 trekt
het IPO de conclusie dat de professionalisering van de milieuhandhaving
zich inmiddels in de beheersfase bevindt. 

Met dit resultaat op het terrein van het milieu bestaat er een goede
vertreksituatie voor de verwezenlijking van een professionele handhaving
op het bredere terrein van het omgevingsvergunningstelsel en het bij of
krachtens de betrokken wetten bepaalde. De kwaliteitscriteria voor de
milieuwethandhaving waren overigens reeds afgestemd met de parallel aan
de ontwikkeling van de criteria ontworpen “Handreiking handhaven
bouwregelgeving” en met het oog op zo’n verbreding beleidsneutraal
geformuleerd. Zoals echter uit het rapport van de Commissie Mans blijkt,
laat de handhaving op het bredere terrein van het omgevingsrecht nog te
wensen over. 

 

In dit besluit zijn de kwaliteitseisen van het Besluit kwaliteitseisen
handhaving milieubeheer omgezet in kwaliteitseisen voor de handhaving
van het omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens de betrokken
wetten bepaalde. Daarbij is de eigen verantwoordelijkheid van de
decentrale overheden mede in beschouwing genomen. Het besluit bevat in
feite alleen proceseisen. De inhoudelijke beleidskeuzen moeten door het
bevoegd gezag worden gemaakt. 

Het onderhavige besluit is minder uitgewerkt dan het Besluit
kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. Daarmee zijn echter geen
inhoudelijke wijzigingen van die kwaliteitseisen beoogd. Het onderhavige
besluit houdt rekening met de mogelijkheid om op grond van artikel 5.3,
vierde lid, van de Wabo nadere regels te stellen bij ministeriële
regeling. Dergelijke regels zijn opgenomen in de Mor. Deze regels hebben
alleen betrekking op de handhaving bij inrichtingen en de handhaving van
de milieuregelgeving. De regels betreffen onder meer de uitwerking van
de probleemanalyse, de toezichtstrategie en de te monitoren gegevens
alsook een opleidingsverplichting voor toezichthouders. Uit een
evaluatie van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer in
2007 is namelijk naar voren gekomen dat deze regels ondanks de vergaande
uitwerking effectief zijn en in de milieuhandhavingspraktijk niet gemist
kunnen worden. Uit een in het bijzonder op het nut en de noodzaak van
deze regels voor de handhaving op de andere beleidsterreinen gerichte ex
ante evaluatie is naar voren gekomen dat deze regels voor die andere
beleidsterreinen niet nodig zijn.

Bij deze evaluatie is eveneens vastgesteld dat het besluit de
planmatigheid en de transparantie van het handhavingsbeleid heeft
vergroot. Ook is het inzicht in de gewenste en feitelijke
handhavingscapaciteit vergroot. Meer in het algemeen is de conclusie dat
het interne beheer op een aantal punten is verbeterd. De onderzoekers
bevelen dan ook aan het besluit – dat tegen beperkte eenmalige
bestuurslasten zorgt voor een brede basis voor professionele handhaving
– te handhaven.

Bij de evaluatie is ook de mate van gedetailleerdheid van de
voorschriften als zodanig beoordeeld. Dat heeft ertoe geleid dat conform
aanbeveling 8 de verplichting tot het opstellen van werkplannen niet is
overgenomen in het voorliggende besluit. Hierbij is van belang dat het
voorliggende besluit beoogt de wettelijke basis te zijn van het voor een
adequaat handhavingsproces tot stand te brengen en in stand te houden
kwaliteitszorgsysteem. Voor een goed functionerend kwaliteitszorgsysteem
is het essentieel dat de werkprocessen goed gestructureerd in kaart
worden gebracht en dat vervolgens systematisch wordt nagegaan of het
handhavingsproces in de praktijk conform de desbetreffende documentatie
verloopt. Dit houdt in dat de werkprocessen op papier en in de praktijk
moeten voldoen en moeten kunnen worden getoetst aan afdwingbare
kwaliteitseisen. Dit beperkt de mogelijkheid om meer globale
(doel)voorschriften te stellen. In zijn algemeenheid geldt immers dat
hoe concreter beschreven is wat onder een kwaliteitseis wordt verlangd,
hoe eenvoudiger kan worden getoetst of aan die eis wordt voldaan. Dit is
van belang voor de provincies die op grond van artikel 5.4 van de Wabo
zorg moeten dragen voor de toetsing van de uitvoering van dit besluit
door de gemeenten. Ook de bestuursorganen die aan de kwaliteitseisen
moeten voldoen, hebben baat bij concrete (middel)voorschriften omdat
daarbij snel duidelijk is wat precies van hen wordt verwacht. Anderzijds
pleiten deze bestuursorganen voor meer globale kwaliteitseisen omdat
deze meer ruimte bieden voor een eigen invulling in de beleidspraktijk.
In het voorliggende besluit is zoveel mogelijk met de belangen van de
provincies als regisseurs en van de bestuursorganen rekening gehouden. 

7.2. Interbestuurlijk toezicht

Volgens artikel 5.4 van de Wabo dragen gedeputeerde staten zorg voor de
coördinatie van de toepassing van de onderhavige kwaliteitseisen in de
provincie. Hiertoe kunnen zij krachtens artikel 5.7 van de wet zo nodig
een aanwijzing geven aan burgemeester en wethouders of het dagelijks
bestuur van een waterschap ter zake van de uitvoering van de eisen. De
coördinatietaak en aanwijzingbevoegdheid vormen tezamen de zogenaamde
regiefunctie van de provincie. Waar het bij de regie om gaat, is dat
blijvend wordt voldaan aan alle kwaliteitseisen door alle gemeenten en
waterschappen (en vanzelfsprekend ook door de provincies zelf en de
betrokken rijksinspecties). In § 7.1 is in dit verband ingegaan op de
eisen van toetsbaarheid en afdwingbaarheid waaraan de kwaliteitseisen
moeten voldoen.

Hiernaast zijn ambtenaren van de VROM-Inspectie op grond van artikel
5.11 van de Wabo belast met het uitoefenen van toezicht op de uitvoering
van onder meer de Wabo door de gemeenten. Door de VROM-Inspectie worden
werkafspraken gemaakt met de provinciale regisseurs. Beide partijen
streven ernaar dat de regisseursrol van de provincie en de toezichtrol
van de inspecties elkaar versterken (en willen uiteraard voorkomen dat
gemeenten met dubbel onderzoek zouden kunnen worden geconfronteerd). De
verwachting is dat dit toezicht van de VROM-Inspectie overeenkomstig de
kabinetsreactie van 23 april 2008 op het advies van de commissie
Oosting, op afzienbare termijn zal kunnen worden overgedragen aan de
provincies. In dat geval kan dan ook de aanwijzingsbevoegdheid van
artikel 5.7 van de Wabo komen te vervallen. De provincies kunnen dan in
plaats daarvan zonodig gebruik kunnen maken van de (herziene) regeling
van de taakverwaarlozing die in artikel 124 van de Gemeentewet is
opgenomen. Zoals is opgemerkt, zal het interbestuurlijk toezicht
onderdeel uitmaken van het overleg dat plaatsvindt naar aanleiding van
het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de Commissie
Mans.

§ 8. Bedrijfseffecten, administratieve en bestuurlijke lasten

8.1. Omgevingsvergunning

In het kader van de totstandkoming van het wetsvoorstel Wabo is in 2006
onderzoek verricht naar de effecten van het wetsvoorstel op de
administratieve en bestuurlijke lasten. In de memorie van toelichting
(hoofdstuk 9) bij het wetsvoorstel is hierop uitgebreid ingegaan.
Terugdringing van de administratieve lasten werd met name verwacht door
vermindering van het aantal aanvragen van een omgevingsvergunning en het
uniformeren en digitaliseren van de indieningsvereisten. Uit dit
onderzoek blijkt dat de administratieve lasten voor bedrijven in de
huidige situatie ca. € 515 mln. bedragen en als gevolg van de Wabo met
€ 33,2 mln. per jaar (ofwel 6%) zullen afnemen. Voor burgers zullen de
lasten met € 3 mln. per jaar (ofwel 3 %) aan externe kosten en 9.000
uur (ofwel 5%) aan tijdsbesteding. 

In aanvulling op dit onderzoek is in 2008 onderzoek verricht naar de
mogelijk aanvullende effecten van Bor, Mor en de LVO op de reductie van
de administratieve lasten voor bedrijven en burgers. Hierbij is een
herberekening gemaakt van de effecten van de omgevingsvergunning op de
administratieve lasten. Voor bedrijven nemen de administratieve lasten
af met circa € 63,4 miljoen (12%) van € 512,8 miljoen tot € 449,4
miljoen. In de bedrijfsprofielen Onderwijs (43%), Houtindustrie (34%) en
Bouwmaterialenindustrie (34%) vindt de hoogste reductie. 

Voor burgers nemen de externe kosten met circa € 11,7 miljoen (11%) af
van € 106,9 miljoen tot € 95,2 miljoen. De tijdsbesteding voor
burgers neemt af met 15.000 uur van 178.600 tot circa 163.600 (8%).

De voornaamste oorzaken voor de verschillen tussen het model uit 2006 en
het model uit 2008 zijn:

Het aandeel van de indieningsvereisten dat vervalt is groter. In het
oorspronkelijke onderzoek is een aanname gehanteerd met betrekking tot
het aandeel van de indieningsvereisten dat vervalt. Op basis van Mor
blijkt dat een groter deel van de indieningsvereisten vervalt. Het niet
hoeven aanleveren van deze gegevens leidt tot een reductie van de
administratieve lasten.

Reeds bekende gegevens hoeven niet langer te worden ingediend. Indien
een bouwvergunning een bestaand bouwwerk betreft, hoeft een deel van de
indieningsvereisten niet langer te worden aangeleverd, omdat het
bevoegde gezag deze gegevens reeds heeft. Het niet hoeven aanleveren van
deze gegevens leidt tot een reductie van de administratieve lasten.

Digitaal ingediende aanvragen hoeven niet langer te worden gekopieerd.
Door het Omgevingsloket online is het niet langer nodig meerdere
kopieën van de vergunningaanvraag in te dienen. Dit leidt tot een
reductie op de tijd die nodig is voor het indienen van een
vergunningaanvraag.

Beide bovengenoemde onderzoeken waren gebaseerd op de nulmeting AL
bedrijven met als peiljaar 2002. Inmiddels is een nieuwe nulmeting AL
bedrijven gedaan met als peildatum 1 maart 2007. Bij deze nulmeting is
uitgegaan van enigszins andere uitgangspunten. Zo moest een
interpretatieslag plaatsvinden om de externe kosten uit de nieuwe
nulmeting te vertalen naar het handelingenniveau waarop de eerdere
berekeningen waren gebaseerd. In het licht van de nieuwe nulmeting zijn
de eerder gemaakte effectberekeningen voor bedrijven geactualiseerd. Uit
de berekening blijkt dat de totale reductie voor bedrijven circa € 85
mln. per jaar (ofwel 21%) bedraagt.

Daarenboven komt de reductie van de AL ten gevolge van de nieuwe
regeling van vergunningvrij bouwen. Naar verwachting zal met
voorliggende regeling het aantal licht-bouwvergunningplichtige en
regulier bouwvergunningplichtige bouwwerken met 57% in aantal
verminderen. Op jaarbasis betekent dit dat er ongeveer 64.000
vergunningen per jaar minder aangevraagd hoeven te worden. Dit zal
leiden tot een maximale reductie van structurele administratieve lasten
van maximaal circa € 35 miljoen per jaar, waarvan € 20,5 miljoen per
jaar voor bedrijven en € 14,8 miljoen per jaar voor burgers. Voor
burgers geldt daarnaast nog een reductie van tijdsbesteding van 3.000
uur.

Dit betekent dat de totale reductie van AL ten gevolge van Wabo, Bor,
Mor, LVO en de nieuwe regeling voor vergunningvrij bouwen neerkomt op
ruim € 105,5 miljoen per jaar voor bedrijven en ruim € 25,8 miljoen
en 18.000 uur aan tijdsbesteding per jaar voor burgers.

8.2. Handhaving

In 2002 heeft het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal)
bij zijn advies met betrekking tot het concept van het wetsvoorstel tot
wijziging van hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer
(Handhavingsstructuur) opgemerkt dat de huidige administratieve lasten
voortkomend uit de handhaving van wet- en regelgeving fors zijn. Actal
sprak de verwachting uit dat het genoemde wetsvoorstel een positieve
bijdrage zou kunnen leveren aan de vermindering van de administratieve
lasten en verwachtte daarbij dat die bijdrage groter zou worden naarmate
de regeling breder, departementsoverstijgend wordt opgezet en de
samenwerking tussen centrale en decentrale overheden verder toeneemt.
Deze ontwikkelingen hebben zich inmiddels met de introductie van de
omgevingsvergunning en de in artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de
Wabo vervatte opdracht van integrale handhaving voltrokken.

De belangrijkste oorzaak van de lastenverlichting kan gevonden worden in
een verbeterde samenwerking en afstemming tussen de
handhavingsorganisaties. Daardoor zullen bedrijven minder worden
geconfronteerd met dubbele of niet op elkaar afgestemde
handhavingsbezoeken. Organisatorische krachtenbundeling bij de diverse
toezichthouders leidt tevens tot efficiënter toezicht dat ook
voordeliger voor het bedrijfsleven is. 

8.3 Bestuurlijke lasten

Dit besluit leidt niet tot een structurele verzwaring van de
bestuurlijke lasten voor gemeenten, provincies, waterschappen en
rijksdiensten. De verwachting is dat eerder sprake zal zijn van een
vermindering van de bestuurlijke lasten doordat de verschillende
overheden de hen ter beschikking staande personen en middelen
efficiënter en doelmatiger zullen inzetten. Zo kan integratie van de
diverse afdelingen die met vergunningverlening en handhaving zijn belast
tot besparingen leiden. Tevens zal de inzet van ICT op termijn tot
belangrijke besparingen kunnen leiden. 

VNG en VROM hebben afgesproken uit te gaan dat de direct toe te rekenen
invoeringskosten voor de Wabo voor gemeenten € 62 miljoen zijn. In
2008 was afgesproken dat € 40 miljoen zou worden uitgekeerd in 2 fases
(2008 en 2009) en dat het verschil van € 22 miljoen via het accres zou
worden gedekt. In het financieel akkoord Rijk-VNG van 17 april 2009 is
deze afspraak bijgesteld en is afgesproken dat het bedrag van € 62
miljoen geheel zal worden uitgekeerd aan de gemeenten. Gemeenten hebben
reeds € 15 miljoen in 2008 uitgekeerd gekregen via het
gemeentefonds. De overige € 47 miljoen zal worden uitgekeerd via de
meicirculaire 2009. 

Tevens is afgesproken dat het Ministerie van VROM zorg draagt voor de
Wabo-opleiding voor 6000 gemeente- en provincieambtenaren. Ook zorgt het
departement voor het ontwikkelen van het Omgevingsloket online, het ter
beschikking stellen en het beheer ervan en worden een kennisplein en een
helpdesk verzorgd. Met de UvW is afgesproken de bestuurlijke lasten te
monitoren.

§ 9. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

De VROM-Inspectie heeft medio 2008 een HUF-beoordeling gedaan op het Bor
en de Mor. In zijn algemeenheid wordt opgemerkt dat de integratie van
regelingen van uiteenlopende disciplines geen nadelige gevolgen voor de
uitvoering zal hebben. Voorts hebben zij een aantal specifieke
opmerkingen bij diverse artikelen gemaakt. Deze opmerkingen hebben
geleid tot aanpassing van de tekst van het besluit en van de
toelichting.

§ 10. Adviezen

Het ontwerp van Bor en van Mor, alsmede een hiermee samenhangende
wijziging van de Wabo (artikel 7.6) zijn eind januari 2009 voor advies
voorgelegd aan Actal en het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP).

Actal constateert in haar advies van 12 februari 2009 allereerst dat de
besparing van administratieve lasten aanmerkelijk groter is dan enkele
jaren geleden werd voorzien. Door de nieuwe regeling voor vergunningvrij
bouwen wordt eveneens een (belangrijke) reductie voorzien. Actal
adviseert deze vermindering alsnog te berekenen en aan haar voor te
leggen. Onlangs is opdracht gegeven voor het uitvoeren van dit
onderzoek. Te zijner tijd zullen de resultaten aan Actal worden
voorgelegd. Vervolgens constateert Actal dat ook de opdracht tot
integrale handhaving zal leiden tot vermindering van administratieve
lasten en adviseert ook hiernaar onderzoek te verrichten. In opdracht
van het Bureau Inspectieraad van het Ministerie van BZK wordt hiernaar
op dit moment onderzoek verricht. 

Actal constateert dat een aantal toestemmingstelsels die aanvankelijk in
de Wabo zouden worden opgenomen, toch niet zijn meegenomen en adviseert
deze toestemmingstelsels, zoals de ontgrondingsvergunning, opnieuw te
betrekken bij het opstellen van de notitie over de toekomst van de Wabo.
Hiermee zal in het kader van de toekomst van de Wabo rekening worden
gehouden. Tenslotte vraagt Actal aandacht voor de watervergunning. Actal
ziet de volledige integratie van de watervergunning in de Wabo als een
kernstuk van de administratieve lasten aanpak. Zij adviseren de
volledige integratie van de watervergunning in de Wabo. Tijdens de
totstandkoming van de Wabo en de Waterwet is uitgebreid van gedachten
gewisseld over de verhouding tussen beide wettelijke stelsels. De
Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft hierover onlangs nog
weer een brief gezonden aan de Regiegroep Regeldruk. Kortheidshalve
wordt hiernaar verwezen.

Het CBP gaat in haar advies van 20 februari 2009 allereerst in op de
wijziging van de Wabo met betrekking tot de landelijke voorziening
(Omgevingsloket online), waarmee de aanvrager zijn aanvraag om een
omgevingsvergunning digitaal kan indienen. Het CBP constateert dat zij
ook bij andere wetten een omschrijving van soortgelijke voorzieningen
heeft gezien. Gelet op de zorgvuldige omgang met persoonsgegevens geeft
de wijziging van de Wabo geen aanleiding tot het maken van op- of
aanmerkingen. Vervolgens constateert het CBP dat het Bor inhoudelijk
geen betrekking heeft op het verwerken van persoonsgegevens. Het CBP
heeft daarom geen commentaar op het Bor. Tenslotte constateert het CBP
ten aanzien van de Mor dat de landelijke voorziening en het digitale
aanvraagformulier zodanig worden opgezet dat gegevens die niet of niet
zonder meer openbaar moeten worden gemaakt, zoals persoonsgegevens,
gescheiden kunnen worden gehouden van andere onderdelen van de aanvraag.
Het CBP kan met deze systematiek instemmen. Uit een oogpunt van een
zorgvuldige omgang met persoonsgegevens geeft de Mor het CBP geen
aanleiding tot het maken van op- of aanmerkingen.

§ 11. Reacties op het ontwerp

Eind 2006 is een voorontwerp van dit besluit en de ministeriële
regeling omgevingsrecht gepubliceerd en aan een aantal instanties en
brancheorganisaties met verzoek om commentaar toegezonden. Hierop zijn
meer dan 25 commentaren ontvangen. Deze commentaren hadden met name
betrekking op de aanwijzing van vergunningplichtige activiteiten, de
nadere uitwerking van de aanwijzing van het bevoegd gezag, de
kwaliteitseisen handhaving en de indieningsvereisten. Verder had een
aantal reacties betrekking op de inhoud van de wet. Eind september 2007
is een uitgebreide reactienota op de binnengekomen commentaren aan de
betrokkenen toegezonden. Deze reactienota is eind oktober 2007 voor een
aantal belangstellenden mondeling nader toegelicht. De commentaren
hebben op een groot aantal punten geleid tot aanpassing van het
ontwerpbesluit, het ontwerp van de ministeriële regeling en de
toelichting daarop.

PM Reacties voorpublicatie en voorhang

II	Artikelsgewijze deel

Artikel 1.1

Eerste lid

De begripsomschrijvingen die zijn opgenomen in artikel 1.1 van de Wabo,
zijn eveneens van toepassing op dit besluit voor zover die begrippen
hierin worden gebruikt. De in dit artikel opgenomen
begripsomschrijvingen vormen een aanvulling hierop. Voorts is voor de
definitie van een groot aantal begrippen verwezen naar de omschrijvingen
in de Wet milieubeheer (Wm). In de definitie van “aanvraag” wordt
onder “verlening, wijziging of intrekking van een
omgevingsvergunning” dus verstaan, hetgeen daaronder in de Wabo wordt
verstaan. Tot de aanvraag behoren zowel het formulier als alle daarbij
te verstrekken gegevens en bescheiden.

 

De definitie van “betrokken wetten” is bepalend voor het
toepassingbereik van hoofdstuk 7 van dit besluit. In deze definitie is
reeds rekening gehouden met de in voorbereiding zijnde wijziging van de
Wm (via de invoeringswet) waarin wordt bepaald dat onder meer de
artikelen 5.3 tot en met 5.9 van de Wabo van overeenkomstige toepassing
worden verklaard met betrekking tot de handhaving van het bepaalde bij
of krachtens de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen en de
EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische
stoffen (REACH) en de EG-verordening PRTR. 

Tweede lid 

Onder handhaving wordt in dit besluit de bestuursrechtelijke handhaving
verstaan. Dat wil zeggen de uitoefening van het toezicht op de naleving
van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde en het nemen en
uitvoeren van bestuurlijke sanctiebeschikkingen, houdende het opleggen
van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang, het bij
wijze van sanctie geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning of
ontheffing en het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit besluit is
niet van toepassing op de privaatrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving. Wel is in enkele artikelen de afstemming van de
bestuursrechtelijke handhaving op de strafrechtelijke handhaving aan de
orde.

Derde lid 

In het derde lid van dit artikel wordt voor de betekenis van een aantal
in dit besluit opgenomen begrippen verwezen naar de betekenis daarvan in
de Wm.

Artikel 2.1

De bepaling van de toepasselijke regelgeving voor een bedrijfsmatige
activiteit, verloopt langs de volgende stappen. Allereerst wordt aan de
hand van bijlage I van dit besluit bepaald of sprake is van een
aanwijzing als milieurelevante inrichting. Vervolgens kan worden bepaald
of sprake is van een vergunningplichtige inrichting, eveneens aan de
hand van de aanwijzing in bijlage I van dit besluit. Met artikel 2.1,
eerste lid, worden categorieën van milieurelevante inrichtingen
aangewezen. Milieurelevant wil zeggen dat de inrichting nadelige
gevolgen voor het milieu kan hebben. Deze aanwijzing vond voorheen
plaats in de bijlage van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit
milieubeheer (Ivb). 

De vergunningplicht is geregeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van
de wet. Voorheen was dit geregeld in artikel 8.1 van de Wm. Als gevolg
van de modernisering van de algemene regels is het systeem van de Wm
zodanig gewijzigd dat alle inrichtingen met relevante gevolgen voor het
milieu onder de algemene regels vallen, tenzij zij specifiek zijn
aangewezen als vergunningplichtig. Dit systeem van “algemene regels,
tenzij een vergunningplicht”, is overgenomen in de Wabo. De aanwijzing
van vergunningplichtige inrichtingen geschiedt in artikel 2.1, tweede
lid, en is eveneens uitgewerkt in bijlage I van dit besluit. Hierbij
worden in ieder geval de inrichtingen waartoe een gpbv-installatie
behoort, aangewezen.

In artikel 2.1, derde lid, is artikel 2.4 van het Ivb overgenomen. Het
gaat hierbij om de aanwijzing van categorieën inrichtingen die in
belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken. De consequentie van
deze aanwijzing is dat een opgeheven zone (rond een industrieterrein)
blijft bestaan zolang zich een of meer van deze inrichtingen op het
terrein bevinden.

Artikel 2.2 

In het eerste lid van dit artikel is bepaald in welke gevallen het
verboden is om zonder of in afwijking van een vergunning (voorheen:
gebruiksvergunning) een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken. De
voorschriften in het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het
Gebruiksbesluit) waarborgen samen met de van toepassing zijnde
voorschriften van het Bouwbesluit 2003 (en eventuele Arbo-voorschriften
en voorschriften op grond van de Wm) in principe een voldoende mate van
brandveiligheid. Bij een aantal van de meest risicovol geachte vormen
van gebruik is echter nog gekozen voor een preventieve beoordeling door
het voorschrijven van een gebruiksvergunning. Onder “meest
risicovol” wordt in dit verband verstaan: een verhoogde kans op
negatieve gevolgen van een eenmaal uitgebroken brand voor de veiligheid
van personen. Het gaat om de aanwezigheid van grotere aantallen mensen
in een wellicht kwetsbare situatie of om minder zelfredzame mensen. 

Een vergunning is daarom voorgeschreven voor het in gebruik nemen of
gebruiken van een bouwwerk voor zover daarin bedrijfsmatig of in het
kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10
personen (zoals ziekenhuizen, verpleeghuizen, hotels en pensions), en
voor het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk voor zover
daarin dagverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen jonger
dan 12 jaar (zoals kinderdagverblijven en basisscholen) of meer dan 10
lichamelijk of verstandelijk gehandicapte personen (zoals dagopvang voor
die groepen). 

In dit verband wordt erop gewezen dat artikel 2.2, eerste lid, onder a,
het mogelijk maakt dat bij de gemeentelijke bouwverordening een ander
aantal personen wordt vastgesteld dan het in dat artikelonderdeel
genoemde aantal.

Artikel 2.2, eerste lid, is gelijkluidend aan artikel 2.11.1, eerste en
tweede lid, van het Gebruiksbesluit, welk artikel bij het
Invoeringsbesluit Wabo is vervallen.

Artikel 2.2, tweede lid, bepaalt dat bij de toepassing van het eerste
lid onder bouwwerk mede wordt verstaan delen van een bouwwerk die zijn
ontworpen of aangepast om afzonderlijk te worden gebruikt. Deze bepaling
is gelijkluidend aan artikel 1.1, derde lid, van het Gebruiksbesluit en
kan in relatie tot de toepassing van artikel 2.2, eerste lid, van het
onderhavige besluit niet worden gemist.

Artikel 2.3 

Dit artikel is uitgewerkt in bijlage II van dit besluit. Kortheidshalve
wordt verwezen naar de toelichting bij deze bijlage. 

Artikel 2.4

Dit artikel is ontleend aan artikel 8.1, derde en vierde lid, van de Wet
milieubeheer.

Artikel 2.5

In artikel 40, tweede lid, Mijnbouwwet is bepaald dat het verbod niet
geldt voor mijnbouwwerken, behorende tot een categorie die bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur van dit verbod is uitgezonderd
en waarvoor die algemene maatregel van bestuur regels stelt ter
bescherming van het milieu. 

De aanwijzing geschiedt op dit moment in artikel 4 van het Besluit
algemene regels mijnbouw. 

Aangezien de Wabo ook op mijnbouwwerken van toepassing is, is in
paragraaf 2.2 van het Bor daarnaar verwezen. Artikel 4 moet in stand
blijven aangezien dat artikel nog van toepassing is op activiteiten
in de EEZ. 

Artikel 2.6

De bepaling omtrent vergunningvrij slopen geldt deels voor dezelfde
categorie bouwwerken als waarvoor op grond van artikel 2.3 zonder
vergunning kan worden gebouwd, deels voor seizoensgebonden bouwwerken.

Artikel 3.1 

In dit artikel worden de gevallen aangewezen waarbij vanwege provinciale
ruimtelijke belangen, gedeputeerde staten bevoegd zijn een
omgevingsvergunning te verlenen. Deze gevallen zullen naar verwachting
niet veel voorkomen. 

Onderdeel a heeft betrekking op het voormalige projectbesluit en op een
besluit als bedoeld in artikel 3.41 van de Wro. Het gaat om gevallen
waarin ten behoeve van de verwezenlijking van een project van
provinciaal belang wordt afgeweken van het bestemmingsplan of een
beheersverordening, bijvoorbeeld bij een meer complexe ruimtelijke
ingreep, zoals de realisatie van een rioolwaterzuiveringsinstallatie,
regionale verbindingsroutes, grote havens etc. 

Onderdeel b heeft betrekking op gevallen waarin met het oog op
provinciale belangen een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 van
de Wro is vastgesteld. Ingevolge het vierde lid van dat artikel kunnen
provinciale staten bepalen dat gedeputeerde staten voor een bepaalde
periode zijn belast met de vergunningverlening. Het gaat om de
vergunningverlening voor bouw-, aanleg- en sloopactiviteiten die
noodzakelijk zijn voor de realisatie van het inpassingsplan. Deze
periode kan maximaal 10 jaar duren. Daarna komt de bevoegdheid tot
vergunningverlening terug bij het oorspronkelijke bevoegd gezag, i.c.
het gemeentebestuur. 

Artikel 3.2

In dit artikel worden de gevallen aangewezen waarbij vanwege nationale
ruimtelijke belangen de omgevingsvergunning op rijksniveau wordt
verleend. Ook deze gevallen zullen naar verwachting niet veel voorkomen.

Artikel 3.3

Artikel 3.3 regelt de aanwijzing van het bevoegd gezag voor inrichtingen
en mijnbouwwerken. Voor zover er sprake is van een inrichting of
mijnbouwwerk waarvoor dit artikel geen nadere aanwijzing van bevoegd
gezag bevat, geldt de hoofdregel van artikel 2.4, eerste lid, van de
wet. Dit betekent dat in die gevallen B&W het bevoegd gezag zijn.

De meest voorkomende uitzondering op deze hoofdregel is genoemd in het
eerste lid van artikel 3.3 en bestaat uit de aanwijzing van gedeputeerde
staten als bevoegd gezag ten aanzien van bepaalde complexere
categorieën inrichtingen. Die categorieën zijn specifiek beschreven in
bijlage I van dit besluit. Voor gevallen waarin de inrichting of het
mijnbouwwerk zich op het grondgebied van meerdere provincies bevindt,
wordt het bevoegd gezag toebedeeld aan gedeputeerde staten van de
provincie waarin het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt
uitgevoerd.

Voor een klein aantal inrichtingen is de Minister van VROM in het tweede
lid aangewezen als het bevoegd gezag. Dit betreft met name bepaalde
defensieterreinen, die in bijlage I, categorie 29 van bijlage I,
onderdeel C, zijn aangewezen. 

Het kan voorkomen dat een inrichting in de territoriale zee is gelegen,
zonder dat sprake is van een mijnbouwwerk. Gedacht kan worden aan een
windmolenpark in zee. Het derde lid regelt dat de Minister van Verkeer
en Waterstaat voor dergelijke gevallen het bevoegd gezag is, voor zover
de inrichting zich bevindt op een plaats die niet gemeentelijk of
provinciaal is ingedeeld.

In het vierde lid wordt bepaald dat de Minister van Economische Zaken
bevoegd gezag is voor inrichtingen die in hoofdzaak mijnbouwwerk zijn,
en voor mijnbouwwerken, niet zijnde inrichtingen. In gevallen dat de
inrichting in hoofdzaak geen mijnbouwwerk is omdat de
mijnbouwactiviteiten niet als kernactiviteit van het bedrijf kunnen
worden gezien, geldt de algemene bevoegdhedenverdeling voor
milieu-inrichtingen. Daarbij kan gedacht worden aan de opslag van CO2
onder een groot chemisch bedrijf. Het betreft dan in hoofdzaak een
andere inrichting dan een mijnbouwwerk. In dit geval is de provincie het
bevoegde gezag. In andere gevallen kan het ook gaan om kleinere
inrichtingen, zoals een tuinbouwbedrijf dat aardwarmte wil gaan winnen
en waarvoor dan de gemeente het bevoegde gezag is. De hoofdactiviteit is
het tuinbouwbedrijf, waarbij de opslag van aardwarmte een
nevenactiviteit is. In dit geval blijft voor het gedeelte van de
inrichting dat een mijnbouwwerk is, de Minister van Economische Zaken
betrokken door een verklaring van geen bedenkingen. Dit wordt geregeld
in artikel 6.6 van dit besluit. Die verklaring is nodig, wil de
vergunning kunnen worden verleend. De verklaring kan bovendien
voorschriften bevatten. Of er in een concreet geval sprake is van een
activiteit die in hoofdzaak moet worden aangemerkt als een
mijnbouwactiviteit, is onder andere afhankelijk van de feitelijke
omvang van de mijnbouwactiviteiten in verhouding tot de feitelijke
omvang van de andere activiteiten binnen de inrichting. Het economisch
belang van de mijnbouwactiviteit voor de inrichting wordt eveneens bij
de beoordeling betrokken. 

De aanvrager bepaalt in beginsel of zijn aanvraag in hoofdzaak wel of
geen mijnbouwwerk betreft en bij welk bestuursorgaan hij zijn aanvraag
indient. In het geval waarin niet het juiste bevoegde gezag is
geadresseerd, worden de stukken tot behandeling waarvan kennelijk een
ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld doorgestuurd, onder
gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender (artikel 2:3 Awb). 

Artikel 3.4 

In de artikelen 8.47 tot en met 8.51 en 15.42 tot en met 15.49 van de Wm
is een regeling opgenomen over de nazorg van gesloten stortplaatsen en
de financiering daarvan. Het gaat vooralsnog om een beperkt aantal
stortplaatsen die na 1 september 1996 gesloten zijn. Voor het sluiten
van deze stortplaatsen moet degene die de stortplaats drijft, een
nazorgplan opstellen, waarin de maatregelen moeten zijn opgenomen dat
diverse voorzieningen, zoals bovenafdekking en peilbuizen, na het
sluiten van de stortplaats in stand blijven. Dit nazorgplan moet door GS
worden goedgekeurd. Na het sluiten van de stortplaats zijn GS
verantwoordelijk voor de uitvoering van deze maatregelen en zelfs
aansprakelijk voor eventueel ontstane schade. Na verloop van tijd kunnen
er op of in de directe omgeving van een gesloten stortplaats
activiteiten plaatsvinden, zoals het aanleggen van een werk of het
bouwen van een bouwwerk, die van invloed kunnen zijn op de getroffen
nazorgvoorzieningen. Normaliter zouden B&W worden aangewezen als bevoegd
gezag voor de verlening en handhaving van de omgevingsvergunning en
zouden GS worden aangewezen als adviseur. Gelet op bovenstaande
bijzondere verantwoordelijkheid van GS voor deze gesloten stortplaatsen,
zijn GS in deze gevallen aangewezen als bevoegd gezag. 

Artikel 3.5

Artikel 8.2, tweede lid, van de wet bepaalt dat er regels kunnen worden
gesteld voor de gevallen waarin voor een bestaand project een ander
bestuursorgaan bevoegd wordt voor de verlening van een
omgevingsvergunning. Hiervan kan sprake zijn als een wettelijk
voorschrift voor de aanwijzing van de bevoegdheid wijzigt of door een
verandering van het project. Het laatste betreft bijvoorbeeld een
bestaande inrichting die onder het gezag van burgemeester en wethouders
valt, die zodanig wordt uitgebreid dat gedeputeerde staten bevoegd gezag
worden om te beslissen op de aanvraag. Artikel 3.5 van het besluit
regelt dat in deze gevallen het nieuwe bevoegde gezag een kennisgeving
van de bevoegdheidswisseling zendt aan de aanvrager. Het kan voorkomen
dat de aanvrager een ander is dan degene die tot op dat moment het
project uitvoert. In die gevallen wordt de kennisgeving aan beiden
toegezonden.

Artikel 4.1

Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan digitaal of op papier worden
ingediend. Een burger kan kiezen voor een digitale aanvraag of een
schriftelijke aanvraag die in artikel 4.2 is geregeld. Bedrijven hebben
in beginsel geen keuzevrijheid. Zij kunnen uitsluitend een aanvraag
langs elektronische weg indienen. Deze verplichting sluit aan bij de
belastingwetgeving, waarin sinds 1 januari 2005 krachtens artikel 8 van
de Algemene wet inzake rijksbelastingen eveneens een verplichting is
opgenomen tot het doen van een elektronische aangiften door
rechtspersonen en natuurlijke personen die een onderneming voeren.
Aangezien een aantal, met name kleinere, bedrijven nog niet over de
benodigde voorzieningen beschikt, zal de verplichting tot het
uitsluitend langs elektronische weg indienen van een aanvraag op een
later tijdstip in werking treden. Hierover zal overleg met het
bedrijfsleven plaatsvinden.

Er is een relatie tussen het elektronisch indienen van de aanvraag en de
vraag op welk moment de procedure van start gaat. Dit is van belang in
verband met de rechtsgevolgen die aan het verstrijken van de
proceduretermijnen zijn verbonden. Zoals beschreven in de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 3.1 van de Wabo, start de
termijn op de dag waarop de aanvraag is ontvangen door het bevoegd gezag
of het gemeentelijke loket (vgl. art. 4:13 Awb). In geval van
elektronisch verkeer is artikel 2:17, tweede lid, van de Awb bepalend
voor de vaststelling van het moment van ontvangst. Het moment van
ontvangst van het elektronische bericht is dan bepalend voor het
aanvangen van de termijn (ABRvS 28 juli 2004, JB 2004/316). Wanneer de
aanvraag wordt ingediend bij het gemeentelijke loket, terwijl het
college van burgemeester en wethouders niet het bevoegd gezag is, geldt
de ontvangst door het loket als datum van ontvangst door het bevoegd
gezag (vgl. art. 3.1 Wabo).

De omgevingsvergunning is in beginsel een zaaksgebonden vergunning.
Degene die het vergunde project uitvoert, wordt aangemerkt als
“vergunninghouder”. Zoals is toegelicht bij artikel 2.28 van de wet,
is met degene “die het project uitvoert” bedoeld degene die voor de
uitvoering verantwoordelijk is. Dit betekent dat de eigenaar of
opdrachtgever in beginsel wordt beschouwd als vergunninghouder. Hierbij
wordt aangetekend dat er sprake kan zijn van meerdere eigenaren of
opdrachtgevers, die dan gezamenlijk worden beschouwd als
“vergunninghouder”. Met betrekking tot het aanvraagformulier is
geregeld dat de eigenaar of opdrachtgever tevens degene is die de
vergunning aanvraagt. Dit betekent dat een opdrachtnemer, bijvoorbeeld
een architect of een aannemer die een huis zal bouwen voor een
particulier, niet kan optreden als “aanvrager” van de benodigde
vergunningen. Omdat het regelmatig voorkomt dat een opdrachtnemer de
aanvraag verzorgt voor zijn opdrachtgever, is in het aanvraagformulier
tevens geregeld dat dit mogelijk blijft. Het aanvragen op naam van een
ander geschiedt in de hoedanigheid van “gemachtigde”, waarbij de
identiteit van de eigenaar of opdrachtgever in de aanvraag vermeld moet
worden.

Artikel 4.2

Wanneer de aanvraag op papier wordt ingediend, heeft het bevoegd gezag
meerdere exemplaren nodig, bijvoorbeeld om deze aan de adviseurs ter
beschikking te stellen of om deze op meerdere plaatsen ter inzage te
kunnen leggen. Daarom is geregeld dat de schriftelijke aanvraag moet
worden ingediend in een hoeveelheid die het bevoegd gezag aangeeft
(eventueel via het gemeentelijk loket). Ingevolge het derde lid kan het
bevoegd gezag in bepaalde gevallen meer dan vier schriftelijke
exemplaren wensen, namelijk indien er sprake is van meer dan twee
adviezen of vvgb’s. Het bevoegd gezag behoudt dan twee exemplaren voor
het behandelen en het ter inzage leggen en verschaft de overige
exemplaren aan de adviseurs en vvgb-organen. 

De verplichting tot het indienen van een meervoud van het schriftelijke
aanvraagformulier geldt niet voor het e-formulier en de daarbij te
verstrekken gegevens en bescheiden. De elektronische formulieren kunnen
in enkelvoud worden ingediend. De behandeling van dergelijke formulieren
kan het bevoegd gezag op efficiënte wijze ter hand nemen met behulp van
een digitaal document beheersysteem.

Artikel 4.3

Met deze bepaling wordt uitgesloten dat een bevoegd gezag de
elektronische aanlevering van de aanvraag mag weigeren als de
aanvaarding daarvan tot een onevenredige belasting voor dat
bestuursorgaan zou leiden. Het bestuursorgaan is in beginsel verplicht
een elektronische aanvraag van een omgevingsvergunning in ontvangst te
nemen, in afwijking van artikel 2:15, tweede lid, van de Awb. De
verplichting strekt zich tevens uit tot de te verstrekken gegevens en
bescheiden, indien de aanvraag langs elektronische weg wordt gedaan. De
aanvrager en het bevoegd gezag kunnen hierover echter andere afspraken
maken, bijvoorbeeld vanwege de indiening van een omvangrijk pakket
(aanvullende) gegevens.

Het eerste lid regelt dat het bevoegd gezag iedere elektronische
aanvraag in ontvangst neemt. Bij ministeriële regeling kunnen nadere
regels worden gesteld over de wijze waarop een aanvraag langs
elektronische weg wordt gedaan. Dit zal in de Mor gebeuren.

De weigeringsgrond uit artikel 2:15, derde lid, van de Awb is onverkort
van toepassing op de elektronische aanvraag van een omgevingsvergunning.
Dit betekent dat een elektronisch verzonden bericht, inclusief de
daarbij gevoegde gegevens en bescheiden, kunnen worden geweigerd, indien
de betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid van het bericht onvoldoende is
gewaarborgd.

Artikel 4.4

Eerste lid

Op basis van het eerste lid is de aanvrager gehouden de aanvraag in te
richten met toepassing van de indieningsvereisten, die in de
ministeriële regeling (Mor) zijn opgenomen. Hierin zijn enerzijds
indieningsvereisten met een imperatief karakter opgenomen, waaraan de
aanvrager moet voldoen. Anderzijds kan sprake zijn van
indieningsvereisten, die al naar gelang de aard en omvang van de
aangevraagde activiteit nodig zijn voor de beoordeling van de aanvraag. 

De indieningsvereisten worden in de Mor gelaagd opgebouwd en bestaan uit
twee niveaus. Allereerst bestaat iedere aanvraag uit een verzameling
basale informatie (wie, waar, wat voor project, welke activiteit). Over
ieder project en de beoogde activiteiten worden vervolgens nadere
gegevens gevraagd, bijvoorbeeld over degene die de activiteit zal
uitvoeren, het tijdstip waarop dit zal plaatsvinden en de omvang en
effecten van het project en van de activiteiten. In sommige gevallen is
het onvermijdelijk deze gegevens te preciseren, zoals de technische
details van een bouwwerk of de milieueffecten van een inrichting. Dit
vormt het tweede niveau. De mate waarin deze gedetailleerde gegevens
nodig zijn voor de beoordeling van de aanvraag, is telkens afhankelijk
van de omstandigheden van het geval en wordt daarom overgelaten aan het
oordeel van het bevoegd gezag. Dit geldt eveneens voor de andere
gegevens en bescheiden die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van de
aanvraag en die niet als zodanig zijn genoemd in de ministeriële
regeling met indieningsvereisten. In dit verband verwijst artikel 4.4 in
het eerste lid naar artikel 4:2, tweede lid, van de Awb. Dit betekent
eveneens dat het bevoegd gezag de mogelijkheid heeft om naast de
indieningsvereisten uit de ministeriële regeling, nadere gegevens te
verzoeken. Deze mogelijkheid is beperkt tot gegevens en bescheiden die
nodig zijn voor de beslissing op de aanvraag. De procedure voor dit
verzoek van het bevoegd gezag is geregeld in artikel 4:5 van de Awb.

Indien een project bestaat uit een activiteit die tegelijkertijd behoort
tot meerdere categorieën vergunningplichtige activiteiten, volgt uit
het eerste lid dat de aanvrager moet voldoen aan de indieningsvereisten
van ieder van die activiteiten. Dit sluit aan bij de bepaling van de
onlosmakelijke activiteiten in artikel 2.7 van de wet. Hierbij kan het
bijvoorbeeld gaan om een vergunningplichtige verbouwing aan een bestaand
gebouw, dat tevens een beschermd monument is waarvoor eveneens om die
reden een omgevingsvergunning moet worden gevraagd. In dit soort
gevallen zal de aanvrager zowel de gegevens en bescheiden moeten
verstrekken die betrekking hebben op het bouwen, als de gegevens en
bescheiden die betrekking hebben op het veranderen van het monument.

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt onder a en b dat eerder verstrekte gegevens en
bescheiden respectievelijk informatie waarover de overheid reeds
beschikt, niet opnieuw behoeven te worden verstrekt. Dit geldt in
beginsel ook voor gegevens die zijn verstrekt in de periode dat de Wabo
nog niet in werking was getreden, en die als archiefbescheiden in
bewaring worden gehouden als bedoeld in artikel 3 van de Archiefwet
1995. Een soortgelijke bepaling was opgenomen in artikel 5.7 van het
Ivb. Tevens kan het zijn dat het bevoegd gezag reeds over deze gegevens
beschikt omdat deze gegevens zijn opgenomen in het gemeentelijke
beperkingenregister op basis van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke
beperkingen onroerende zaken.

Uit het algemene bestuursrecht volgt dat het bevoegd gezag wel gehouden
is de volledigheid en actualiteit te toetsen van de gegevens en
bescheiden die de aanvrager niet bij de aanvraag verstrekt, omdat deze
reeds in het bezit van het bevoegd gezag zijn. Wanneer blijkt dat de
beschikbare informatie niet geschikt is met het oog op de beslissing op
de aanvraag, kan het bevoegd gezag alsnog verzoeken om gegevens en
bescheiden, met toepassing van artikel 4:5 van de Awb. 

Onder b is bepaald dat niet aan de indieningsvereisten behoeft te worden
voldaan, als dit geen meerwaarde heeft voor de beoordeling van de
aangevraagde activiteit. Dit betekent dat de indieningsvereisten niet
imperatief zijn en er dus vanaf kan worden gezien om de gegevens aan het
bevoegd gezag te verstrekken. In de praktijk zal een aanvrager hierover
in een vooroverleg veelal afspraken maken met het bevoegd gezag. Indien
de aanvrager en het bevoegd gezag het niet eens worden over de
indieningsvereisten, is het aan het bevoegd gezag om de aanvraag buiten
behandeling te laten conform de regeling van artikel 4:5 van de Awb. De
aanvrager kan zich hier vervolgens tegen verzetten via bezwaar en
beroep.

Derde lid

Het derde lid verplicht de aanvrager om de over te leggen gegevens en
bescheiden duidelijk te kenmerken. 

Artikel 4.5

Bij een gefaseerde aanvraag als bedoeld in artikel 2.5 van de wet, zal
elke fase gepaard gaan met de verstrekking van bepaalde gegevens en
bescheiden die noodzakelijk zijn om de activiteiten in de desbetreffende
fase te beoordelen. In het tweede lid is de verplichting voor de
aanvrager opgenomen om bij de aanvraag voor de eerste fase aan te geven
uit welke activiteiten het gehele project bestaat. Dit is mede relevant
om te bepalen welke overheid is aangewezen als bevoegd gezag voor het
project.

Artikel 4.6

Dit artikel houdt verband met de implementatie van de Seveso-richtlijn
(richtlijn nr. 96/82/EG van 9 december 1996 van de Raad van de Europese
Unie betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen
waarbij gevaarlijke afvalstoffen zijn betrokken). De nader te stellen
regels zullen verband houden met de implementatie van deze richtlijn.

Artikel 4.7

In het kader van de Woningwet was het mogelijk om de bouwvergunning te
verlenen met voorschriften die regelen dat bepaalde gegevens en
bescheiden pas later, na het verlenen van de vergunning, behoeven te
worden ingediend. Het gaat hierbij om de zo genoemde ’bouwvergunning
op hoofdlijnen’. In het kader van de Wabo wordt deze mogelijkheid
verruimd tot alle activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is
vereist. Bij ministeriële regeling kan nader worden vastgesteld over
welke gegevens en bescheiden het bevoegd gezag kan beslissen dat deze op
een later tijdstip mogen worden ingediend, welke termijn van uitstel het
bevoegd gezag mag verlenen en de goedkeuring daarvan door het bevoegd
gezag. Op dit moment is dit alleen uitgewerkt voor bouwactiviteiten.

In dit geval zal met de aan de omgevingsvergunning verbonden
voorschriften omtrent dit later indienen, aan de vergunninghouder
duidelijk worden gemaakt welke gegevens en bescheiden nog ter
goedkeuring moeten worden overgelegd, alvorens het bouwplan op die
onderdelen kan worden voltooid. Inhoudelijk gezien komt dit neer op een
uitgestelde toets van onderdelen van het bouwplan aan de
weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, van de wet. In de
praktijk betreft dit voornamelijk de toetsing aan het Bouwbesluit 2003. 

Ten aanzien van de activiteit ‘oprichten van een inrichting’ kan de
verplichting inhouden om bepaalde onderzoeksgegevens of bepaalde
documenten en bescheiden op een nader tijdstip na verlening van de
vergunning, te verstrekken aan het bevoegd gezag of een door hem
aangewezen bestuursorgaan. Het zal duidelijk zijn dat het in dit geval
om details moet gaan. De bij de aanvraag over te leggen gegevens en
bescheiden zullen voldoende moeten zijn om de beschikking op de aanvraag
te kunnen dragen. 

De toepassing van artikel 4.7 kan ertoe leiden dat er geen gefaseerde
vergunning aangevraagd behoeft te worden, in de wetenschap dat het
bevoegd gezag mag voorschrijven dat bepaalde gegevens en bescheiden
omtrent het bouwen of omtrent het oprichten of in werking stellen van
een inrichting, op een later tijdstip alsnog kunnen worden verstrekt. 

Artikel 4.8

Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert
waarop zij betrekking heeft. Wanneer de omgevingsvergunning zal gaan
gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, moet hij
dat ten minste een maand tevoren melden aan het bevoegd gezag. In dit
artikel, dat is gebaseerd op artikel 8.2 van de wet, zijn de gegevens
opgenomen die hij bij deze melding moet overleggen.

Artikel 5.1

Artikel 5.1 vindt zijn oorsprong in artikel 45, zesde lid, van de
Woningwet. Hierin is een specifieke regeling opgenomen voor
seizoensgebonden bouwwerken, zoals een strandpaviljoen of een
poffertjeskraam. Deze bouwwerken worden elk jaar opnieuw voor een
bepaalde periode op dezelfde plaats gebouwd. Deze regeling voorkomt dat
hiervoor elk jaar opnieuw een vergunning nodig is. De
omgevingsvergunning kan voor meerdere jaren worden verleend en het
opbouwen, gebruik en afbreken van het bouwwerk wordt aan specifieke
tijdvakken gebonden. Dit is geregeld in artikel 2.24, tweede lid, van de
wet.

Artikel 5.2 

Artikel 5.2 betreft de mogelijkheid om voorschriften aan een
omgevingsvergunning te verbinden vanwege de archeologische
monumentenzorg bij omgevingsvergunningen voor bouwen, aanleg, afwijken
van een bestemmingsplan en slopen in een beschermd stads- of
dorpsgezicht. Deze mogelijkheid was voorheen geregeld in de artikelen 37
en 39 tot en met 42 van de Monumentenwet 1988.

Het artikel biedt het bevoegd gezag diverse instrumenten om maatregelen
te nemen ter bescherming van het archeologisch erfgoed. Het voorschrift
onder a, beoogt te bevorderen dat enerzijds de archeologische waarden
ongestoord in de bodem kunnen blijven, terwijl anderzijds de activiteit
waar het de aanvrager om is te doen, (in hoge mate) kan worden
gerealiseerd. Te denken valt aan alternatieven voor heien, aan
beperkingen inzake het bouwen van kelders, aan het aanbrengen van een
beschermende bodemlaag voordat gebouwd wordt. 

De verplichting onder b, een opgraving te laten uitvoeren voordat de
bodemverstorende activiteit wordt uitgevoerd waarvoor de vergunning is
verleend, kan belastend zijn voor de betrokkene. Indien dat voorschrift
aan de vergunning wordt verbonden, dient het bevoegd gezag dat uiteraard
zorgvuldig te motiveren. In het bijzonder dient te worden aangegeven
welke wetenschappelijke vragen beantwoording behoeven. Het is
gebruikelijk om dit te doen in de vorm van een zogenaamd ‘programma
van eisen’. De vergunninghouder zal niet alleen eventueel
vooronderzoek, maar ook een voorgeschreven opgraving moeten laten
uitvoeren door een houder van een opgravingsvergunning. Uitsluitend
houders van een opgravingvergunning zijn op grond van de Monumentenwet
1988 gerechtigd tot het doen van opgravingen (waaronder dus tevens dient
te worden begrepen: archeologisch vooronderzoek). 

Het voorschrift, bedoeld onder c, is van groot praktisch belang,
bijvoorbeeld voor de situatie dat het als gevolg van fysieke
belemmeringen niet mogelijk is om adequaat vooronderzoek te doen,
terwijl er wel archeologische verwachtingen zijn. Daarnaast kan het zijn
diensten bewijzen in een situatie dat op grond van de beschikbare
archeologische informatie tot de conclusie moet worden gekomen dat het
doen van een opgraving niet (meer) nodig is, maar men toch graag het
‘zekere voor het onzekere’ wil nemen. Bijzondere onderzoeksvragen
– bijvoorbeeld met betrekking tot afgedekte landschappen of de tijd
van de jagers en verzamelaars – laten zich bovendien goed beantwoorden
in het kader van archeologische begeleiding van uitvoeringsprojecten.
Indien dit voorschrift aan de vergunning wordt verbonden, moet het de
vergunninghouder vooraf wel duidelijk zijn wat de gevolgen zullen zijn
voor het door hem gewenste initiatief, indien hij alsnog wordt
geconfronteerd met de aanwezigheid van een (belangrijk) archeologisch
monument. Over het algemeen zal de vergunninghouder wel rekening moeten
houden met de noodzaak tot documentatie van de begeleidingsresultaten.

Artikel 5.3

Dit artikel is overgenomen van artikel 8.11, derde lid, van de Wet
milieubeheer en houdt verband met de implementatie van de
IPPC-richtlijn.

Artikel 5.4

Dit artikel houdt eveneens verband met de implementatie van de
IPPC-richtlijn en was opgenomen in artikel 5a.1 van het Ivb. Aan het
slot van de omschrijving in de IPPC-richtlijn van het begrip ‘beste
beschikbare technieken’ (artikel 2, onder 11) wordt aangegeven dat bij
de bepaling van beste beschikbare technieken de in bijlage IV van de
richtlijn vermelde punten speciaal in aanmerking moeten worden genomen.
Deze bijlage bevat een opsomming van ‘overwegingen waarmee in het
algemeen of in bijzondere gevallen rekening moet worden gehouden bij de
bepaling van de beste beschikbare technieken (…) rekening houdend met
de eventuele kosten en baten van een actie en met het voorzorg- en
preventiebeginsel.’ Artikel 5.4 vormt de vertaling van bijlage IV van
de richtlijn in de Nederlandse regelgeving. 

Eerste lid

In het eerste lid is zoveel mogelijk aangesloten bij de tekst van
bijlage IV van de IPPC-richtlijn. Hierin wordt een lijst van
overwegingen gegeven die het bevoegd gezag moet betrekken bij de
bepaling van BBT voor de desbetreffende inrichting. Overweging 12 uit
bijlage IV is verwerkt in artikel 5.4, tweede lid, onderdeel a. In de
aanvraag en de vergunning zal tot uitdrukking moeten komen hoe de toets
aan de in artikel 5.4 opgenomen overwegingen heeft plaatsgevonden en tot
welke resultaten dit heeft geleid. Voor de inhoud en omvang van de
motivering is daarbij wel van belang in hoeverre het desbetreffende
aspect ook in concreto van belang is voor de bepaling van beste
beschikbare technieken (BBT) voor de desbetreffende activiteit.

Tweede lid

Ingevolge dit artikellid dient bij het bepalen van de beste beschikbare
technieken (BBT) voor het betrokken bedrijf ook rekening te worden
gehouden met onder andere de door de Europese Commissie of door
internationale organisaties bekendgemaakte informatie over de beste
beschikbare technieken en de ontwikkelingen ter zake. Onder regie van de
Europese Commissie worden voor de categorieën bedrijven die onder de
IPPC-richtlijn vallen, de verschillende beste beschikbare technieken
beschreven in de zogenaamde BBT referentiedocumenten – in het Engels:
BAT Reference Documents, de zogenaamde BREF’s. De BREF’s zijn het
resultaat van een informatie-uitwisseling tussen de lidstaten van de
Europese Unie, EFTA-landen, EU-toetredende landen, non-gouvernementele
milieuorganisaties (NGO’s) en de betrokken bedrijfstakken over de
beste beschikbare technieken en de ontwikkelingen op dat gebied. Bij
ministeriële regeling zullen alle door de Europese Commissie
vastgestelde BREF’s worden aangewezen (voortzetting huidige Regeling
aanwijzing BBT-documenten). Deze regeling is overgenomen in de (bijlage
bij) Mor.

Op grond het tweede lid zal, naast de BREF’s (onderdeel a), ook andere
relevante informatie met betrekking tot BBT afkomstig van andere
internationale organisaties bij ministeriële regeling kunnen worden
aangewezen (onderdeel b). Te denken valt in dit verband aan
aanbevelingen die in het kader van het OSPAR-verdrag (vernoemd naar het
Oslo-Parijs verdrag) worden vastgesteld. Het OSPAR-verdrag heeft als
doel bescherming van het mariene milieu van de Noordoost-Atlantische
oceaan.

Voorts worden thans algemeen in Nederland toegepaste richtlijnen, die
kunnen worden aangemerkt als een adequate en actuele invulling van BBT
voor een bepaalde bedrijfstak of voor een bepaald milieuaspect, bij
bovengenoemde ministeriële regeling aangewezen (artikel 5.4, tweede
lid). Voor inrichtingen met IPPC-installaties of daarmee gelijk te
stellen installaties zullen deze richtlijnen moeten worden toegepast in
aanvulling op of als nadere uitwerking van de voor die bedrijven
aangewezen BREF’s. 

Artikel 5.5

Dit artikel is vrijwel geheel ontleend aan artikel 8.12 van de Wet
milieubeheer.

Eerste lid

In dit artikellid wordt de voorkeur om aan de vergunning
doelvoorschriften te verbinden geëxpliciteerd. Voor de mogelijkheid om
hiervan af te wijken wordt gewezen op artikel 5.6.

Tweede lid

Dit artikellid dat betrekking heeft op het stellen van
emissiegrenswaarden, is ontleend aan artikel 9, derde lid, en artikel 2,
onder 6, tweede, derde en vierde volzin, van de IPPC-richtlijn.
Emissiegrenswaarden kunnen worden beschouwd als bijzondere vorm van
doelvoorschriften.

Derde lid

Deze bepaling heeft betrekking op indirecte lozingen op
oppervlaktewater. De desbetreffende bepaling ziet met name op indirecte
lozingen op de gemeentelijke riolering, die is aangesloten op een
communale zuiveringsinstallatie. Bij de regulering van de lozingen
spelen verschillende aspecten een rol, waaronder bescherming van het
oppervlaktewater, de doelmatige werking van de zuiveringstechnische
werken en de riolering. Voor de meeste indirecte lozingen worden al deze
aspecten gereguleerd op grond van de Wm. Nieuw is dat de Wabo van
toepassing is op alle indirecte lozingen vanuit vergunningplichtige
inrichtingen. 

In de Nederlandse praktijk zal van de mogelijkheid die het artikellid
biedt, gebruik kunnen worden gemaakt bij lozing van biologisch
afbreekbare stoffen, voor zover die in de communale
zuiveringsinstallaties, gebaseerd op biologische afbraak, zonder het
ontstaan van milieubezwaarlijke afbraakproducten worden afgebroken, en
voor zover de behandeling van die stoffen in de specifieke
zuiveringsinstallatie geen nadelige gevolgen voor de werking van die
installatie (bijvoorbeeld als gevolg van overbelasting) heeft. 

Het artikellid doelt niet op situaties, waarbij vluchtige stoffen na
lozing in een gemeentelijke riolering vanuit die riolering of de
zuivering naar de lucht ontsnappen, of waarbij stoffen door hechting aan
rioolslib of zuiveringsslib uit het afvalwater worden verwijderd.
Dergelijke stoffen worden weliswaar niet met het effluent van de
zuiveringsinstallatie op het oppervlaktewater geloosd, maar ontsnappen
diffuus naar het milieu (luchtemissies), of maken verwijdering van slib
lastiger. Voor dergelijke stoffen zal zuivering op locatie dan ook
leiden tot een hoger niveau van bescherming van het milieu in zijn
geheel, en biedt het onderhavige artikellid dus geen basis om bij
vaststellen van emissiegrenswaarden rekening te houden met processen,
die zich in de riolering en de zuiveringsinstallatie afspelen. 

Vierde lid

Het vierde lid, onder a, (bepalingsmethode, bepalingsfrequentie en de
procedure voor de beoordeling van de bepaalde gegevens) is ontleend aan
artikel 9, vijfde lid, van de IPPC-richtlijn. Daarbij is overigens in
plaats van de in de richtlijn gehanteerde term “meten” de ruimere
term “bepalen” gebruikt. Deze laatste term omvat mede het begrip
meten. De vergunningvoorschriften die de wijze regelen waarop wordt
bepaald of aan de doelvoorschriften wordt voldaan kunnen tevens
betrekking hebben op het achterliggende meet- en registratiesysteem: in
het artikellid verwoord als: “de organisatie van die bepalingen en
beoordelingen en (…) de registratie van die gegevens en de resultaten
van die beoordelingen”. 

Vijfde lid

Het vijfde lid verbiedt het bevoegd gezag om in de vergunning
voorschriften op te nemen ten aanzien van de in dit lid genoemde
onderwerpen. 

Artikel 5.6

Dit artikel is ontleend aan artikel 8.12a van de Wet milieubeheer.

Eerste lid

Het eerste lid heeft betrekking op het gebruik van middelvoorschriften
in plaats van doelvoorschriften) en is de implementatie van het bepaalde
in artikel 9, derde lid, laatste volzin, van de IPPC-richtlijn (de
emissiegrenswaarden kunnen worden aangevuld met of vervangen door
gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen).

Bij het voorschrijven in de vergunning van technische maatregelen is ook
relevant artikel 9, vierde lid, eerste volzin, van de IPPC-richtlijn.
Dit artikeldeel luidt voor zover hier relevant als volgt: “de
parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, (…) (zijn)
gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het
gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt
voorgeschreven”. Dit is in de tweede volzin expliciet bepaald voor
IPPC-installaties (implementatie IPPC-richtlijn).

Tweede lid

Dit artikellid bepaalt dat middelvoorschriften niet mogen leiden tot een
mindere bescherming van het milieu dan bij doelvoorschriften (zie
artikel 5.5).

Derde lid 

Het tweede lid geeft de bevoegdheid om aan voorschriften die verplichten
tot het treffen van technische maatregelen controlevoorschriften te
verbinden. Niet alleen bij het voorschrijven van doelen, maar ook bij
het voorschrijven van technische maatregelen kan er behoefte bestaan om
de realisatie daarvan door het bedrijf te monitoren. Monitoring zal
eruit kunnen bestaan dat gegevens worden vergaard over ofwel de
uitvoering van de maatregelen zelf (onderdeel a), ofwel de effecten die
de uitvoering van die maatregelen heeft (onderdeel b). 

Artikel 5.7 

Dit artikel is ontleend aan de artikelen 8.12b en 8.13 van de Wet
milieubeheer.

Eerste lid

Dit artikellid somt een aantal onderwerpen op waarover
vergunningvoorschriften moeten worden gesteld, indien die onderwerpen
voor de betrokken inrichting relevant zijn. Bij de meeste van de
genoemde milieuaspecten zal dat vrijwel altijd het geval zijn. Uit de
woorden “in ieder geval” in de aanhef van het artikel volgt dat het
niet om een limitatieve lijst gaat. Een aantal onderwerpen is te
beschouwen als de voortzetting van de zogenaamde verruimde reikwijdte
van de Wet milieubeheer: afvalpreventie en afvalbeheer, energie- en
grondstoffengebruik en verkeer en vervoer (onderdelen a, c en d).
Afvalpreventie en afvalbeheer en energiegebruik worden ook met zoveel
woorden genoemd in de IPPC-richtlijn (artikel 3, onder c en d en artikel
9, derde lid).

De IPPC-richtlijn noemt nog enkele andere onderwerpen waarover de
vergunning voorschriften moet geven. Deze zijn opgenomen in de
onderdelen b en e tot en met h. Deze onderdelen zijn ontleend aan
respectievelijk de artikelen 9, derde lid, tweede volzin, 3, onder e, 9,
vierde lid, laatste volzin, 9, zesde lid, tweede volzin, en 3, onder f,
van de IPPC-richtlijn.

De strekking van dit artikellid is namelijk dat expliciet in de
vergunning aandacht dient te worden geschonken aan de genoemde
milieuaspecten, indien deze voor de betrokken inrichting relevant zijn.
Dit kan op drie wijzen: 

•	door het opnemen van voorschriften;

•	door het opnemen van de desbetreffende relevante onderdelen van de
aanvraag in de vergunning;

•	door het selectief verwijzen naar onderdelen van de aanvraag.

Hetgeen wordt beoogd, wordt in al deze gevallen bereikt, namelijk een
expliciete afweging op de omschreven punten. Daarbij blijft gelden dat
bij de tweede en derde wijze – het opnemen van onderdelen van de
aanvraag in de vergunning of het verwijzen naar de aanvraag –
nadrukkelijk een bewust gebruik van de aanvraag noodzakelijk blijkt in
die zin dat niet meer wordt opgenomen dan nodig is en dat de vergunning
hierdoor niet onnodig gedetailleerd wordt. 

Tweede lid

Het bepaalde onder a heeft tot doel te verduidelijken dat naast
voorschriften in de vergunning die het bedrijf verplichten tot het
verzamelen van gegevens over de uitvoering en naleving door het bedrijf
van (andere) vergunningvoorschriften, het bedrijf ook kan worden
verplicht om bepaalde milieueffecten in kaart te brengen die niet of nog
niet (volledig) zijn gereguleerd in de vergunning. 

Op grond van het onderdeel h zal de vergunningverlener zich rekenschap
moeten geven van wat het bedrijf al uit zichzelf aan
milieuzorgmaatregelen heeft getroffen. Uit de daarover bij de aanvraag
(voor een wijzigings- of revisievergunning) verstrekte gegevens en op
grond van de verdere kennis over en ervaringen met het bedrijf zal de
vergunningverlener per milieuonderwerp kunnen vaststellen op welke
niveau van milieuzorg het bedrijf zich bevindt. Als sprake is van een
goed functionerend milieuzorgsysteem, zal de vergunningverlener zich
kunnen beperken tot het (op hoofdlijnen) verwijzen in de vergunning naar
enkele voor de naleving van de vergunning essentiële
milieuzorgprocedures en maatregelen (waaronder die met betrekking tot
meten, registreren en rapporteren van milieugegevens).

Onderdeel i maakt het mogelijk ten aanzien van bepaalde onderwerpen
zorgplichtbepalingen in de vergunning op te nemen als alternatief voor
gedetailleerde technische voorschriften.

Artikel 5.8

Dit artikel is ontleend aan artikel 8.14 van de Wet milieubeheer.

Artikel 5.9

Dit artikel is ontleend aan artikel 8.16 van de Wet milieubeheer.

Artikel 5.10

Artikel 13 van de IPPC-richtlijn bepaalt dat er geregeld getoetst moet
worden of de in een vergunning opgenomen maatregelen nog aan BBT
voldoen. In dit artikel, dat tot nu toe was opgenomen in artikel 8a.1
van het Ivb, is ter nadere uitwerking van artikel 2.30, eerste lid, van
de wet in overeenstemming met artikel 13 van de IPPC-richtlijn opgenomen
dat toetsing van vergunningen in ieder geval plaatsvindt, indien: 

De door de inrichting of onderdelen daarvan veroorzaakte verontreiniging
van dien aard is dat de bestaande emissiegrenswaarden in de vergunning
gewijzigd of nieuwe emissiegrenswaarden opgenomen moeten worden. Een
wijziging van de emissiegrenswaarden van een vergunning is bijvoorbeeld
nodig wanneer een verslechtering van de lokale milieuomstandigheden een
aanscherping van emissiegrenswaarden vereist. Daarbij zal het bevoegd
gezag moeten afwegen in hoeverre de verslechtering van de
milieukwaliteit het ingrijpen bij deze bron van milieubelasting
rechtvaardigt;

Belangrijke veranderingen in de beste beschikbare technieken een
aanmerkelijke beperking van de emissies zonder buitensporige kosten
mogelijk maken. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om technieken die een
significante energiebesparing mogelijk maken en zich daarmee bijna
altijd terugverdienen. Indien de terugverdientijd redelijk is, kunnen de
nieuwe technieken voorgeschreven worden;

De noodzaak om ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het
milieu te beperken de toepassing van andere technieken vereist.
Ontwikkelingen in de techniek om ongevallen te voorkomen kunnen, wanneer
daartoe vanuit veiligheidsoogpunt aanleiding toe is, voor het bevoegd
gezag leiden tot de conclusie om de voorschriften aan te scherpen.
Hierbij kunnen ook praktijkervaringen met het ontstaan van ongevallen of
van gevaarlijke situaties een rol spelen.

Artikel 5.11

In dit artikel worden de categorieën inrichtingen aangewezen als
bedoeld in artikel 2.14, tweede lid, van de wet. Het gaat om de
zogenaamde BRZO-inrichtingen. In deze gevallen moet het bevoegd gezag
ervoor zorgen dat voldoende afstand aanwezig is tussen de inrichting en
een beschermd natuurgebied. Bij de beoordeling van de afstand moet het
bevoegd gezag rekening houden met ongewone voorvallen binnen de
inrichting.

 

Artikel 5.12

Dit artikel, dat is ontleend aan artikel 8.13a, tweede lid, van de Wet
milieubeheer, strekt ertoe de regeling van broeikasgassen uit te hoeken
uit de milieuvergunning van de inrichtingen waarop hoofdstuk 16 van de
Wet milieubeheer van toepassing is. De bepaling beoogt aan te geven dat
de regeling van de handel in broeikasgassen voor die inrichtingen
uitputtend in dat hoofdstuk is geregeld. In de overige gevallen is het
wel toegestaan dergelijke voorschriften aan de vergunning te verbinden.

Artikel 5.13 

Dit artikel is ontleend aan artikel 8.13a, eerste lid, van de Wet
milieubeheer.

Artikel 5.14

Op de verhouding tussen de provinciale milieuverordening en de
omgevingsvergunning is reeds ingegaan in paragraaf 5.3 van deze
toelichting. Deze bepaling heeft betrekking op alle activiteiten
waaromtrent de provincies in de PMV een ontheffingstelsel als bedoeld in
artikel 1.3a van de Wet milieubeheer hebben opgenomen. 

Artikel 5.15

Dit artikel is afkomstig uit artikel 45 van de Woningwet. Het
onderscheid is vervallen tussen bouwwerken die voor bewoning zijn
bestemd (de in de huidige Woningwet nog zogenaamde woonketen) en
bouwwerken die niet voor bewoning zijn bestemd. Voor beide categorieën
geldt nu een maximale instandhoudingstermijn van vijf jaar. Deze termijn
kan slechts worden verlengd, indien de duur van de bestemming inmiddels
is verlengd. Dit hangt samen met het feit dat voor deze tijdelijke
bouwwerken ingevolge het op de Woningwet gebaseerde Bouwbesluit 2003
minder zware eisen gelden dan voor bouwwerken met een permanent
karakter. 

Het vijfde lid bevat de verplichting voor de eigenaar of rechthebbende
om na het verlopen van de in de omgevingsvergunning aangegeven termijn,
het bouwwerk te slopen of, indien dat tot de mogelijkheden behoort, het
bouwwerk aan te passen aan de geldende voorschriften. Het niet voldoen
aan deze verplichting is een overtreding waartegen rechtstreeks met
toepassing van een last onder bestuursdwang of dwangsom kan worden
opgetreden. Voor wat betreft de toepasselijkheid van het Bouwbesluit
2003 betekent dit dat, behoudens eventuele mogelijkheden om van deze
voorschriften af te wijken, aanpassing moet plaatsvinden aan de
nieuwbouwvoorschriften. Bedacht moet verder worden dat voor eventuele
bouwkundige aanpassingen veelal opnieuw een omgevingsvergunning is
vereist.

Artikel 5.16

De regeling voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor werken of
werkzaamheden die slechts toelaatbaar zijn ingevolge een voorlopige
bestemming of gebruiksregel, is ontleend aan artikel 3.17 Wro.

Artikel 5.17

De regeling voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor afwijkingen van
het bestemmingsplan of een beheersverordening is ontleend aan artikel
3.22 van de Wro.

Artikel 5.18

In artikel 5.18 wordt geregeld dat voor bepaalde inrichtingen slechts
een vergunning met een beperkte termijn kan worden verleend. Dit ter
uitvoering van artikel 11 van de Grondwaterrichtlijn. Aanleiding voor
dit artikel vormt een uitspraak van de Raad van State (ABRvS
200607948/1, AB 2008, 18) waarin de Raad een milieuvergunning heeft
vernietigd voor het gebruik van een zandwinningsput als depot voor
baggerspecie. Die vergunning was overeenkomstig de hoofdregel van de Wm
voor onbepaalde tijd verleend. De Raad van State was van oordeel dat dit
in strijd komt met artikel 11 van de Grondwaterrichtlijn, waarin is
bepaald dat een dergelijke vergunning slechts voor een beperkte termijn
mag worden verleend. 

Artikel 11 van de Grondwaterrichtlijn bepaalt dat vergunningen voor
slechts een beperkte periode verleend mogen worden en dat zij ten minste
om de vier jaar aan een onderzoek worden onderworpen. Ook bepaalt dit
artikel dat de vergunningen verlengd, gewijzigd of ingetrokken kunnen
worden. In artikel 5.18 is de maximale vergunningtermijn vastgesteld op
vijf jaar. Met deze termijn is verzekerd dat de gevolgen voor het
grondwater met regelmaat worden getoetst en worden heroverwogen. Hierbij
is rekening gehouden met de benodigde proceduretijd om, na afronding van
het vierjaarlijks onderzoek, een beslissing te nemen of de vergunning
kan worden verlengd of dat deze moet worden gewijzigd. 

Bij het bepalen van de termijn is tevens rekening gehouden met het feit
dat de verplichting in artikel 11 van de grondwaterrichtlijn op 22
december 2013 komt te vervallen. Dit is bepaald in artikel 22, tweede
lid, van richtlijn nr. 2000/60/EG. Vanaf die datum geldt uitsluitend het
regime van de nieuwe Grondwaterrichtlijn (richtlijn nr. 2006/118/EG). In
die richtlijn is niet langer bepaald dat vergunningen slechts voor
beperkte termijn kunnen worden verleend. Op dat moment kan de verplichte
maximum vergunningduur komen te vervallen. Door middel van
overgangsrecht kan vervolgens de geldingsduur van de tot dan toe
verleende tijdelijke vergunningen worden geregeld.

 

Het artikel heeft betrekking op omgevingsvergunningen voor inrichtingen
waarbij vergunning wordt verleend voor vergunningplichtige activiteiten
als bedoeld in artikel 4 en 5 van de Grondwaterrichtlijn. Het gaat om
activiteiten waarbij bepaalde stoffen rechtstreeks dan wel na
doorsijpeling door de bodem of ondergrond in het grondwater
terechtkomen. De stoffen zijn zgn. zwarte- en grijze-lijststoffen die
zijn opgenomen in lijsten in de bijlagen I en II bij de
Grondwaterrichtlijn. De activiteiten kunnen zich bijvoorbeeld voordoen
op stortplaatsen en op plaatsen waar grond of bagger worden toegepast
onder het regime van het Besluit bodemkwaliteit. Dit artikel brengt geen
verandering in het toetsingskader; het bestaande beschermingsniveau
blijft gehandhaafd. Dit artikel heeft dan ook geen inhoudelijke gevolgen
voor bijvoorbeeld het toepassen van baggerspecie in zandwinputten. Het
is en blijft aan het bevoegd gezag om te beoordelen of de activiteiten
in het concrete geval kunnen worden toegestaan.

Artikel 6.1

In alle gevallen waarin een ander bestuursorgaan dan burgemeester en
wethouders is aangewezen als bevoegd gezag, worden zij aangewezen als
adviseur. Hierbij wordt aangetekend dat de aanwijzing van adviseurs voor
toestemmingen uit provinciale en gemeentelijke verordeningen in die
verordeningen plaatsvindt. Uit artikel 2.26, derde lid, van de Wabo
volgt dat het bevoegd gezag verplicht is om die adviseurs bij de
besluitvorming te betrekken.

In het tweede lid is bepaald dat ingeval de activiteit plaatsvindt op
een plaats waaromtrent op grond van de provinciale verordening als
bedoeld in artikel 1.3a van de Wet milieubeheer regels zijn gesteld,
gedeputeerde staten worden aangewezen als adviseur. 

Vanzelfsprekend geldt deze bepaling alleen, wanneer B&W of GS niet zijn
aangewezen als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. 

Artikel 6.2

In dit artikel is de verplichting uitgewerkt die thans in artikel 48 van
de Woningwet is opgenomen. Het betreft het advies van de
welstandscommissie (dan wel de stadsbouwmeester) over de
welstandsaspecten van een bouwplan. Burgemeester en wethouders blijven
ook onder de Wabo verplicht om advies te vragen over de
welstandsaspecten van een bouwplan in verband met de toetsing aan
artikel 2.10, eerste lid, onderdeel d, van de wet. 

Ook indien burgemeester en wethouders zelf niet beslissen op de
aanvraag, moeten zij ingevolge het tweede lid van artikel 6.2 advies
inwinnen bij de welstandscommissie. In dat geval betrekken zij het
advies van de welstandscommissie bij het advies dat zij zelf geven aan
het bevoegd gezag. De welstandscommissie adviseert en het bevoegd gezag
bepaalt, op basis van de gemeentelijke welstandsnota, het
welstandsoordeel.

Artikel 6.3

Dit artikel wijst de adviseurs aan voor aanvragen om een
omgevingsvergunning voor inrichtingen en mijnbouwwerken. Voorheen werd
dit geregeld in de artikelen 7.1 tot en met 7.4 van het Ivb. Die
regeling bevatte een aanwijzing van zowel adviseurs als andere betrokken
bestuursorganen. Laatstgenoemde categorie bestuursorganen is in de Wabo
echter niet overgenomen. In dit artikel worden alleen die instanties als
adviseur aangewezen, die over een specifieke deskundigheid of
verantwoordelijkheid beschikken.

In het tweede lid worden de categorieën inrichtingen genoemd ten
aanzien waarvan de Inspecteur-Generaal VROM in de gelegenheid moet
worden gesteld advies uit te brengen over de ontwerpbeschikking naar
aanleiding van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Het gaat om
inrichtingen die een aanzienlijk milieurisico kunnen opleveren. Dat zijn
de inrichtingen waarvoor een milieujaarverslag moet worden opgesteld, de
inrichtingen die vallen onder de werkingssfeer van het Besluit
risico’s zware ongevallen 1999 en de inrichtingen voor het verbranden
en storten van afvalstoffen. Deze bepaling is overgenomen uit de
Regeling advisering Inspectoraat-Generaal VROM van 14 januari 2005
(Strcrt. 2005, nr. 16).

Artikel 6.4

In artikel 6.4, eerste lid, onder a, is aangegeven in welke gevallen de
Minister van OCW om advies gevraagd moet worden indien de activiteit een
rijksmonument betreft. Dit betreft monumenten die door deze minister
zijn aangewezen als beschermd monument in de zin van de Mw. 

Onder gedeeltelijke afbraak van ingrijpende aard wordt verstaan het
slopen van een groot of belangrijk deel van het monument, waarbij sprake
is van een substantiële aantasting c.q. wijziging van het monument. Ook
bij reconstructie moet het gaan om een substantiële aantasting dan wel
wijziging van het monument waardoor de staat van het monument wezenlijk
wijzigt.

Bij het geven van een nieuwe bestemming aan een beschermd monument gaat
het om wijzigingen van het monument en de mogelijke aantasting van
monumentale waarden ten gevolge van veranderend gebruik. Functie en
staat van een monument zijn nauw met elkaar verweven. Een wijziging van
deze twee-eenheid kan direct ingrijpen in de reden van de aanwijzing als
beschermd monument. Hier is overigens niet bedoeld het voornemen tot
wijziging van de bestemming van het monument in het bestemmingsplan. 

De in dit artikel genoemde criteria zijn afkomstig uit de op artikel 16,
eerste lid, van de Mw gebaseerde Regeling ministeriële adviesplicht bij
aanvragen om een monumentenvergunning. Omdat artikel 16 van de Mw,
waarop deze regeling is gebaseerd, met de Invoeringswet Wabo komt te
vervallen, zijn de bepalingen overgeheveld naar het Bor. Op de website
van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, www.cultureelerfgoed.nl,
worden de criteria aan de hand van praktijkvoorbeelden verduidelijkt.

Naast voornoemde adviesbevoegdheid is de minister tevens belanghebbende
bij de beslissing van het bevoegd gezag over de aanvraag van de
omgevingsvergunning. In paragraaf 3.2 van de toelichting bij de wet is
ingegaan op het onderscheid tussen adviserende en belanghebbende
bestuursorganen. Daarbij is opgemerkt dat een bestuursorgaan in sommige
gevallen zowel adviseur kan zijn als belanghebbende. Dit geldt onder
meer voor de Minister van OCW vanwege zijn bij de Mw toegekende
bevoegdheid om onroerende monumenten als beschermd monument aan te
wijzen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in
een uitspraak van 12 september 2001 uit de aard van deze bevoegdheid
afgeleid dat het belang van de instandhouding van monumenten een belang
is waarvan de behartiging aan de minister is toevertrouwd. Om deze reden
moet hij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van
de Awb worden aangemerkt ten aanzien van een vergunning met betrekking
tot rijksmonumenten. Aangezien de Wabo niet leidt tot een verandering in
de aanwijzingsbevoegdheid, blijft de minister ook in de toekomst
belanghebbende ten aanzien van omgevingsvergunningen voor
rijksmonumenten. 

Gedeputeerde staten zijn in een tweetal gevallen aangewezen als
adviseur. Het gaat hierbij om rijksmonumenten die buiten de bebouwde kom
liggen en om monumenten die op grond van de provinciale
monumentenverordening zijn beschermd. In beide gevallen zijn B&W
doorgaans bevoegd gezag. Vanzelfsprekend geldt de verplichting tot het
vragen van advies niet, wanneer Gedeputeerde staten zelf zijn aangewezen
als bevoegd gezag.

De adviestermijn uit het tweede lid van artikel 6.4 is overgenomen uit
artikel 16, tweede lid, van de Mw, zij het dat deze van twee maanden in
8 weken is gewijzigd, nu alle termijnen in de Wabo in weken worden
uitgedrukt. Binnen het systeem van de Wabo vindt deze afwijking van de
gebruikelijke adviestermijn van zes weken zijn grondslag in artikel
3.12, zesde lid, van de wet. 

Artikel 6.5

Eerste lid

Dit artikel vormt een uitwerking van artikel 2.27 van de wet. In het
geval van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) is altijd sprake
van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. De specifieke elementen van
de procedure van een vvgb staan beschreven in artikel 3.11 van de wet. 

Op basis van artikel 6.5 van dit besluit is de Minister van EZ verplicht
om, wanneer de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een mijnbouwwerk
mede betrekking heeft op de ondergrondse opslag van afvalstoffen die van
buiten de inrichting afkomstig zijn dan wel gevaarlijke stoffen,
gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie te verzoeken om een
vvgb te verlenen. Hiertoe zendt het bevoegd gezag, i.c. de Minister van
EZ, een exemplaar van de aanvraag en de daarbij behorende stukken
onverwijld naar GS (artikel 3.11, eerste lid, van de wet). GS zenden
vervolgens binnen acht weken het ontwerp van de verklaring naar het
bevoegd gezag (artikel 3.11, derde lid, van de wet). Indien dat niet
gebeurt, is het ontwerp van de verklaring van rechtswege gegeven
(artikel 3.11, vierde lid, van de wet). Zienswijzen en adviezen kunnen
mede op het ontwerp van de verklaring betrekking hebben. GS moeten deze
stukken naar de Minister van EZ toesturen. GS kunnen de Minister van EZ
onder bepaalde omstandigheden verzoeken de termijn voor het afgeven van
de definitieve vvgb te verlengen met ten hoogste zes weken. De Minister
van EZ moet dit verzoek inwilligen (artikel 3.11, zesde lid, van de
wet). Het bevoegd gezag, i.c. de Minister van EZ, is verplicht de vvgb
te verwerken in de vergunning. Dit betekent dat de vergunning ofwel moet
worden geweigerd ofwel dat daaraan in ieder geval de in de vvgb
aangegeven voorschriften worden verbonden.

In de huidige situatie worden in die gevallen twee milieuvergunningen
verleend, één voor het bovengronds gelegen mijnbouwwerk waarbij de
Minister van EZ is aangewezen als bevoegd gezag en één voor het
ondergronds opslaan van afvalstoffen waarbij GS zijn aangewezen als
bevoegd gezag. In het kader van de totstandkoming van de Wabo heeft een
heroverweging van deze bevoegdhedenverdeling plaatsgevonden. Dit heeft
ertoe geleid dat de Minister van EZ wordt aangewezen als bevoegd gezag
voor de gehele inrichting en GS een verklaring van geen bedenkingen
afgeven voor zover de vergunning betrekking heeft op het ondergronds
opslaan van (gevaarlijke) afvalstoffen.

Tweede lid

Dit artikellid geeft aan dat GS de vvgb alleen mogen weigeren in het
belang van de bescherming van het milieu. Ditzelfde motief moet ten
grondslag liggen bij het verbinden van voorschriften aan de vvgb.

Artikel 6.6

Dit artikel is bedoeld voor die gevallen dat de inrichting in hoofdzaak
geen mijnbouwwerk is, maar een mijnbouwwerk wel deel uitmaakt van de
inrichting. In die gevallen dient de Minister van EZ voor het
mijnbouwgedeelte een verklaring van geen bedenkingen af te geven waaraan
ook voorschriften kunnen worden verbonden. Voor voorbeelden van deze
gevallen wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 3.3, vierde lid.
De procedure, zoals bij artikel 6.5 is beschreven, is van
overeenkomstige toepassing op deze vvgb.

Artikel 6.7

Dit artikel vormt eveneens een uitwerking van artikel 2.27 van de wet.
In dit geval moet de gemeenteraad een vvgb verlenen, wanneer sprake is
van een omgevingsvergunning waarbij via een projectbesluit wordt
afgeweken van een bestemmingsplan of een beheersverordening. B&W mogen
de omgevingsvergunning niet verlenen, voordat de gemeenteraad een vvgb
heeft afgegeven. De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het verlenen van
een vvgb overigens delegeren aan B&W. 

Wanneer GS of de minister bevoegd gezag zijn, hebben zij ook een vvgb
van de gemeenteraad (of van B&W) nodig. Een uitzondering hierop doet
zich voor wanneer GS of de minister op grond van de Wro besloten hebben
ter zake een inpassingsplan te maken. In dat geval hebben zij geen vvgb
van de gemeenteraad nodig.

De procedure, zoals bij artikel 6.5 is beschreven, is van
overeenkomstige toepassing op deze vvgb. In dit geval kan de verklaring
slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke
ordening. 

Evenals tot nu toe op grond van artikel 3.10, vierde lid, Wro mogelijk
was bij het verlenen van een projectbesluit, kan de gemeenteraad de
afweging of voor het betrokken project van het geldende bestemmingsplan
kan worden afgeweken, overlaten aan burgemeester en wethouders. 

Artikel 6.8

Bij of krachtens een provinciale verordening op grond van artikel 4.1,
derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen regels worden gesteld
die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen
gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van
het doel van de verordening, zolang geen bestemmingsplan of
beheersverordening in werking is getreden. Een vergelijkbare bevoegdheid
op rijksniveau is opgenomen in artikel 4.3, derde lid, van de Wro. Een
dergelijke provinciale verordening of amvb kan algemene regels bevatten
die bij de verlening van een omgevingsvergunning in acht genomen moeten
worden. Zo’n verordening of amvb kan daarnaast de mogelijkheid
bevatten voor gedeputeerde staten of de Minister van VROM of een andere
minister die het aangaat, om ontheffing te verlenen van die regels. Deze
ontheffing is in de Wabo opgenomen in een omgevingsvergunning op grond
van artikel 2.1, eerste lid, onder c. Omdat het bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunning, in beginsel burgemeester en wethouders, deze
ontheffing verleent, terwijl gedeputeerde staten of de minister
beslissingsbevoegdheid behoort toe te komen over de afwijking van de
verordening of amvb, is in dit artikel voorzien in een verklaring van
geen bedenkingen voor dit soort gevallen.

Artikel 6.9 

De verplichting om in bepaalde gevallen een aanvraag toe te zenden aan
een andere lidstaat van de Europese Unie is ontleend aan artikel 8.4 van
het Ivb.

Artikel 6.10

De verplichte toezending van de ontwerpbesluit in een beperkt aantal
hiergenoemde gevallen is opgenomen om te waarborgen dat de hierbij
genoemde bestuursorganen feitelijk in staat zijn om kennis te nemen van
het voornemen tot het nemen van een besluit over een vergunningaanvraag.


De verplichting tot toezending aan de VROM-Inspecteur heeft met name te
maken met het toezicht op de uitvoering in een beperkt aantal concrete
gevallen, zoals dat wordt uitgeoefend door deze inspecteur. Het gaat
hierbij om ontwerpbesluiten ten aanzien van afwijking van het
bestemmingsplan, een beheersverordening of algemene regels op grond van
de Wro en ten aanzien van bepaalde categorieën inrichtingen. 

 

Artikel 6.11

In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat het bevoegd gezag de
beschikking toezendt aan die bestuursorganen die in voorgaande artikelen
zijn aangewezen als adviseur. Op die manier kunnen de adviseurs zien wat
er met hun advies is gebeurd. In artikel 3.12, vierde lid, is al bepaald
dat het bevoegd gezag het ontwerpbesluit alsmede de beschikking op de
aanvraag toezendt aan het vvgb-orgaan. 

In het tweede en derde lid is bepaald dat, voor zover de desbetreffende
activiteiten plaatsvinden binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht of
een archeologisch attentiegebied, een afschrift wordt toegezonden aan de
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap respectievelijk aan
gedeputeerde staten. Deze bepalingen zijn technisch gewijzigd
overgenomen uit artikel 46, achtste lid, van de Ww en artikel 3.16,
derde lid, en 3.20, vierde lid, van de Wro. 

In het derde lid is tevens bepaald dat bij rijksmonumenten in alle
gevallen een afschrift van de beschikking wordt gezonden aan de Minister
van OCW, omdat deze altijd belanghebbende is bij beslissingen omtrent
vergunningverlening bij rijksmonumenten, maar niet in alle gevallen om
advies hoeft te worden gevraagd. Voor zowel het tweede als het derde lid
geldt dat in de praktijk de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
namens de Minister van OCW de afschriften van de beschikkingen zal
ontvangen.

Artikel 6.12

In artikel 3:12 van de Awb is de bekendmaking van de aanvraag of het
ontwerpbesluit in algemene zin geregeld. Voorafgaand aan het ter inzage
leggen wordt in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huis-bladen
kennisgegeven van de aanvraag. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders
is bepaald, vindt bekendmaking in de Staatscourant alleen plaats wanneer
de aanvraag tot de centrale overheid is gericht. Een vergelijkbare
bepaling is in artikel 3:42 van de Awb opgenomen met betrekking tot de
bekendmaking van het besluit. Bij verreweg de meeste besluiten op grond
van de Wabo kan met deze procedure worden volstaan. 

Van oudsher werden echter de besluiten met betrekking tot het
bestemmingsplan op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening door het
bevoegd gezag gepubliceerd in de Staatscourant. In de nieuwe Wet
ruimtelijke ordening (artikel 3.8, eerste lid, onder a) is bepaald dat
de kennisgeving voorts langs elektronische weg geschiedt. In het geval
van het projectbesluit of een geval van tijdelijke afwijking van het
bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo dat
onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, is in het onderhavige
besluit bepaald dat in dat geval publicatie in de Staatscourant en langs
elektronische weg moet plaatsvinden. De elektronische mededeling strekt
ertoe om via de landelijke voorziening   HYPERLINK
"http://www.ruimtelijkeplannen.nl"  www.ruimtelijkeplannen.nl  voor een
ieder de actuele planologische situatie eenvoudiger kenbaar te maken. 

Wellicht ten overvloede wordt hierbij opgemerkt dat het bij de
elektronische mededeling uitsluitend gaat om de zakelijke inhoud van een
verleende vergunning, niet om een integrale publicatie van de vergunning
met de daarin opgenomen (persoons)gegevens.

Artikel 6.13 – 6.15

Deze artikelen zijn sinds 1999 opgenomen in het Ivb. Zij houden verband
met de implementatie van de Seveso-richtlijn.

Artikel 7.1

Bestuursorgaan in de zin van dit hoofdstuk zijn de bestuursorganen die
bevoegd zijn tot de bestuursrechtelijke handhaving van het bij of
krachtens de betrokken wetten bepaalde. Welke dat zijn, is bepaald in de
betrokken wetten. Voor de handhaving van het stelsel van de
omgevingsvergunning is dat het gezag dat bevoegd is een
omgevingsvergunning te verlenen.

Artikel 7.2 

Eerste tot en met derde lid en vierde lid, onder a

In artikel 7.2 zijn de kwaliteitseisen opgenomen waaraan een
professioneel handhavingsproces op beleids- of strategisch niveau moet
voldoen. Er moet sprake zijn van door het bestuursorgaan schriftelijk
vastgelegde handhavingsdoelstellingen. Deze moeten gebaseerd zijn op een
probleemanalyse waarbij het bestuursorgaan in kaart heeft gebracht voor
welke regelgeving (de Wabo en het bij of krachtens de andere betrokken
wetten bepaalde) het de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving is
opgedragen, wat de kansen op overtredingen van die regelgeving zijn en
wat de effecten van die overtredingen voor de fysieke leefomgeving zijn.
Een goede probleem- of risicoanalyse is één van de belangrijkste
factoren om een kwalitatief goede beleidscyclus te realiseren. Uit de
evaluatie van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer komt
naar voren dat het opstellen van zo’n analyse voor veel
handhavingsinstanties een ingewikkelde opgave is. Daarom wordt hier in
het Transitieprogramma Werk in uitvoering de nodige aandacht aan
besteed. Het Transitieprogramma maakt deel uit van de beleidsprioriteit
“Slimmere regels, betere uitvoering, minder lasten”, genoemd in de
brieven aan de Tweede Kamer van 26 maart 2007 en 17 april 2008. Het
geeft uitwerking aan het onderdeel “betere uitvoering”.

Op basis van de probleemanalyse bepaalt het bestuursorgaan welke
activiteiten nodig zijn om de in kaart gebrachte handhavingsdoelen te
bereiken en welke prioriteiten het daarbij stelt. Het stellen van
prioriteiten betekent niet dat op niet-prioritaire terreinen niet
gehandhaafd zou hoeven te worden. Het is wel zo dat de wijze van
handhaving op prioritaire terreinen verschilt van handhaving op
niet-prioritaire terreinen. Handhaving op niet-prioritaire terreinen is
niet van tevoren geprogrammeerd en is derhalve doorgaans repressief van
karakter. Handhaving vindt daarbij vooral plaats naar aanleiding van
klachten, verzoeken om informatie over specifieke situaties waarmee
burgers worden geconfronteerd, vermoedens van overtredingen of concrete
verzoeken om ergens handhavend op te treden. Professioneel handhaven
betekent dat het bestuur – als het op de hoogte raakt van een
mogelijke of daadwerkelijke overtreding – in actie komt: handhaven is
regel en niet-handhaven uitzondering.

Doelen en activiteiten maken deel uit van het handhavingsbeleid. Doelen
worden idealiter geformuleerd in termen van outcome (naleefgedrag en
milieukwaliteit). Dat is in de praktijk nog niet het geval. Ook aan dit
punt wordt daarom aandacht besteed in het bovengenoemde
Transitieprogramma, in directe relatie tot de verbeteringen die blijkens
de evaluatie nodig zijn in de monitoring. Wat onder handhavingsbeleid
moet worden verstaan, wordt in het besluit niet gedefinieerd. Uit de
verschillende leden van artikel 7.2 blijkt echter duidelijk welke
elementen deel van het begrip uitmaken, zoals doelstellingen,
prioriteitenstelling, nalevings- en toezichtstrategie of afspraken over
afstemming en samenwerking. Handhavingsbeleid wordt ook wel omschreven
als het geheel van handhavingsprioriteiten, -doelstellingen, -strategie
en -werkwijze.

De frequentie waarmee een bepaald element kan worden aangepast, is niet
relevant voor de vraag of het wel of niet als handhavingsbeleid moet
worden betiteld. Artikel 7.2, eerste lid, schrijft voor dat regelmatig
moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt, maar in ieder geval
naar aanleiding van de in artikel 7.7, tweede lid, voorgeschreven
jaarlijkse evaluatie. Voor sommige elementen is een meer frequente
aanpassing wellicht wenselijker. Dat is ter beoordeling van het
bestuursorgaan. 

Het bestuursorgaan moet zijn handhavingsbeleid afstemmen met andere
betrokken bestuursorganen. Wie dat zijn, kan hier niet op voorhand
worden aangegeven. Dat hangt immers af van de vraag welke andere
bestuursorganen door het handhavingsbeleid van het bestuursorgaan
(kunnen) worden geraakt, bijvoorbeeld omdat samenwerking aan de orde is
bij de uitvoering van het beleid of het toezicht. De eis van afstemming
betreft een inspanningsverplichting. 

Het spreekt voor zich dat het bestuursorgaan het handhavingsbeleid met
betrekking tot het omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens de
betrokken wetten bepaalde afstemt met het handhavingsbeleid op andere
werkterreinen binnen zijn organisatie. Daarnaast dient er binnen de
organisaties van de bestuursorganen een goede afstemming plaats te
vinden tussen de ‘handhavers’ en de ‘vergunningverleners’.

Eerste en zesde lid 

De periode waarop het handhavingsbeleid betrekking dient te hebben, is
niet voorgeschreven. Het ligt echter voor de hand dat het beleid
betrekking heeft op een periode van minstens een jaar. Het
bestuursorgaan is vrij in de keuze voor een langere periode. Het feit
dat de periode waarvoor het handhavingsbeleid wordt vastgesteld meerdere
jaren kan bedragen, neemt niet weg dat ten minste eenmaal per jaar moet
worden bezien of het vastgestelde beleid door wijziging van het
desbetreffende document moet worden aangepast. De aanleiding daarvoor is
de evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Ingevolge artikel 7.3, eerste
lid, moet het handhavingsbeleid namelijk jaarlijks worden uitgewerkt in
een uitvoeringsprogramma waarin de voor het komende jaar voorgenomen
activiteiten moeten worden gepland. Artikel 7.7, tweede lid, schrijft
voor dat deze activiteiten vervolgens na afloop van dat jaar worden
geëvalueerd. Daarbij moet niet alleen worden bezien of de voorgenomen
activiteiten zijn gerealiseerd maar ook of en in hoeverre zij hebben
bijgedragen aan de krachtens artikel 7.2, eerste lid, vastgelegde
handhavingsdoelstellingen. 

Het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma, de rapportage en de
evaluatie-uitkomsten moeten bekend worden gemaakt aan de politiek
vertegenwoordigende organen. In welke vorm of op welke wijze dat
plaatsvindt, is ter bepaling van het bestuursorgaan. Door te voldoen aan
de hier aan de orde zijnde artikel(onderdel)en kan worden gegarandeerd
dat het handhavingsproces een cyclisch verlopend proces is. 

Vierde en vijfde lid

In deze artikelleden is bepaald dat het bestuursorgaan moet beschikken
over een aantal strategieën. Het bestuursorgaan dient in de eerste
plaats te beschikken over een strategie met betrekking tot de wijze
waarop namens dat orgaan het toezicht op de naleving wordt uitgeoefend
(artikel 7.2, vierde lid, onder a). Het gaat dan om zaken zoals de
voorbereiding en het afleggen van periodieke of incidentele
controlebezoeken (integrale, thematische of administratieve) ter
plaatse, de controlefrequenties voor het uitvoeren van routinematige
bezoeken, het afleggen van incidentele bezoeken naar aanleiding van
klachten, meldingen, ongevallen of incidenten, de controle van
administratieve bescheiden, de controle en verificatie van de
controlemaatregelen die door of in opdracht van vergunninghouders zelf
worden uitgevoerd en het toezicht op het voldoen aan of het bereiken van
gestelde normen, zoals bijvoorbeeld emissienormen. Geen onderdeel van de
toezichtstrategie maar daar wel nauw mee verbonden is de rapportage over
de bevindingen van het toezicht en het vervolg dat daaraan wordt
gegeven. Het bestuursorgaan zal zijn strategische lijn ter zake
inzichtelijk moeten maken. 

Een verdere uitwerking van de elementen van een toezichtstrategie is
voor de handhaving van de Wabo met betrekking tot (milieu)inrichtingen
en de handhaving van de milieuregelgeving opgenomen in de Ministeriële
regeling omgevingsrecht op grond van artikel 5.3, vierde lid, van de
Wabo. Ook de verplichting om inzicht te verschaffen over de voorlichting
aan bedrijven en instellingen over de voor deze op grond van de Wabo en
de betrokken wetten geldende voorschriften is opgenomen in de
ministeriële regeling. Beide onderwerpen waren geregeld in het Besluit
kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. 

Tevens dient er een sanctiestrategie, ook wel interventiestrategie
genaamd, te zijn. Deze moet volgens artikel 7.2, vierde lid, onder c,
inzicht geven in het bestuursrechtelijk optreden door het
bestuursorgaan, dat wil zeggen het ter zake van een overtreding geven en
uitvoeren van beschikkingen tot het toepassen van bestuursdwang, het
opleggen van een last onder dwangsom, het geheel of gedeeltelijk
intrekken van een vergunning of ontheffing of het juist expliciet
achterwege laten van handhaving in een situatie waarin dat beter op zijn
plaats is dan handhaving.

Laatstbedoelde situaties worden bepaald door de kabinetsnota “Grenzen
aan gedogen” 

(Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2) en jurisprudentie van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de plicht tot
(niet-)handhaving. Het gedogen op het terrein van milieu wordt verder
nog bepaald door het gezamenlijk beleidskader gedogen dat is neergelegd
in een brief van de Ministers van VROM en van V&W (Kamerstukken II
1991-92, 22 343, nr. 2) en de brief van 4 december 2003 van de Minister
van VROM die mede namens de Minister van V&W en Justitie aan de Tweede
Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2003/04, 22 343, nr. 82).

In de sanctiestrategie moet worden aangegeven welke termijnen bij
standaard- of veel voorkomende overtredingen worden gehanteerd voor het
opheffen van de overtredingen en wat de zwaarte van de sancties bij
standaardovertredingen is. Het uitgangspunt daarbij is dat
geconstateerde overtredingen worden beantwoord met een bij hun aard
passende reactie en dat reacties onder andere stringenter worden
naarmate overtredingen voortduren of wanneer van herhaling sprake is. In
de toekomst zullen, in de vierde tranche van de Algemene wet
bestuursrecht in hoofdstuk vijf, enkele factoren (zoals de aanwezigheid
van een rechtvaardigingsgrond en de zwaarte van het door de overtreding
geschonden belang) worden vastgelegd, waarmee rekening dient te worden
gehouden bij het zoeken naar een passende reactie op geconstateerde
overtredingen. 

Strikt genomen gaat aan het opstellen van een toezicht- en
sanctiestrategie de opstelling van een nalevingstrategie inzake het
bevorderen van de naleving van de regelgeving voor de uitvoering waarvan
het bestuursorgaan verantwoordelijk is, vooraf. In een nalevingstrategie
wordt per beleidsveld aangegeven met welke instrumenten naleving wordt
nagestreefd en wat de rol is van het inzetten van handhaving hierbij.
Andere belangrijke instrumenten zijn onder meer voorlichting, het
vergroten van de acceptatie van regelgeving, het faciliteren van de
uitvoering van de regelgeving of het belonen van gedrag. Een
verplichting tot het inzichtelijk maken van de nalevingstrategie is
opgenomen in de Ministeriële regeling omgevingsrecht met betrekking tot
de naleving van de Wabo door de drijvers van inrichtingen en de naleving
van de milieuregelgeving. Een dergelijke verplichting kwam ook voor in
het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. 

Strategisch inzicht moet voorts worden verschaft over de afstemming van
het bestuursrechtelijke optreden met het strafrechtelijke optreden tegen
overtredingen door het OM, de politie en de buitengewone
opsporingsambtenaren die werkzaam zijn bij het bestuursorgaan. Zowel het
strafrecht als het bestuursrecht richten zich op het bevorderen van
normconform gedrag. De bestuursrechtelijke instrumenten die ter
beschikking staan, zijn vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk
ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van
de situatie. De strafrechtelijke instrumenten zijn vooral toegesneden op
het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens
wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Beide typen instrumenten
dienen daarnaast tot ontmoediging (preventie). Bij overtreding van het
stelsel van de omgevingsvergunning of het bij of krachtens de betrokken
wetten bepaalde kunnen vrijwel al deze aspecten aan de orde zijn.
Handhavend optreden door bestuur en OM dient dan ook in samenspel plaats
te vinden. In de sanctiestrategie moet worden aangegeven welke manier
van handhaven voor welke situatie het effectiefst is. In sommige
gevallen zal ruimte moeten bestaan voor maatwerk. Zo kan het zijn dat
zowel reparatoire als punitieve sancties nodig zijn, om de schade die
met de overtreding is aangebracht te herstellen en de overtreder te
bestraffen. In de sanctiestrategie moet de afbakening en de werkwijze
tussen het OM, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren die
werkzaam zijn bij het bestuursorgaan worden geregeld. Daarbij moet
aansluiting worden gezocht bij de kabinetsnota over de uitgangspunten
bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken I, 2008/09, 31700 VI,
D). 

De sanctiestrategie moet ook inzicht geven in de wijze van optreden
tegen overtredingen die door de eigen organisatie of andere
bestuursorganen zijn begaan (artikel 7.2, vierde lid, onder d). De
aanpak van overtredingen die zijn begaan door andere overheden of een
onderdeel van de eigen overheid, is in principe niet anders dan de
aanpak van overtredingen door anderen. De reden dat een apart onderdeel
van de sanctiestrategie hieraan aandacht dient te besteden is, dat bij
overtredingen begaan door de overheid, meer nog dan bij particulieren,
nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid
van de normerende overheid gelden. Overtredende overheden bieden geen
goed voorbeeld. In de procedure die volgt op een overtreding van de
overheid moet daarom extra zorgvuldig worden gehandeld met betrekking
tot transparantie en openbaarheid.

Het bestuursrechtelijke optreden moet vervolgens ook worden afgestemd
met andere betrokken bestuursorganen. Dat geldt in ieder geval met
betrekking tot situaties waarin er sprake is van meer dan één tot
bestuursrechtelijke handhaving bevoegd gezag of van meerdere
bestuursorganen die na elkaar – in een keten – bevoegd zijn,
bijvoorbeeld met betrekking tot handelingen met bouw- of afvalstoffen.
Maar ook voor andere situaties kan afstemming wenselijk zijn, zoals met
betrekking tot de werkzaamheden van de bij het bestuursorgaan werkzame
bijzondere opsporingsambtenaren. Afspraken zijn voorts wenselijk over de
uitwisseling van gegevens betreffende de bestuursrechtelijke en de
strafrechtelijke handhaving. De bedoelde afspraken over de samenwerking
en afstemming kunnen onder meer worden gevonden in de
bestuursovereenkomsten die in diverse provincies zijn gesloten over de
samenwerking bij de handhaving gericht op de vier kleursporen (grijs -
milieuregelgeving, blauw - waterregelgeving, rood - regelgeving
ruimtelijke ordening en groen - natuurregelgeving). 

Een meervoudig bevoegd gezag komt vooral voor op milieugebied, met name
bij de uitvoering van de de artikelen 18.2a en 18.2b van de Wet
milieubeheer en artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming,
alsmede bij de handhaving van het bij of krachtens de betrokken wetten
bepaalde omtrent handelingen met betrekking tot stoffen, preparaten of
andere producten. 

Er wordt van uitgegaan dat het tot handhaving bevoegde gezag handelt
overeenkomstig de door hemzelf zelf in strategieën vastgelegde lijnen. 

Artikel 7.3

Eerste lid

Artikel 7.3, eerste lid, schrijft voor dat in het uitvoeringsprogramma
dat het bestuursorgaan jaarlijks moet opstellen voor zijn
handhavingsactiviteiten, een relatie wordt gelegd met het geldende
ingevolge artikel 7.2 vastgestelde handhavingsbeleid. Het programmeren
van de handhavingsactiviteiten moet plaatsvinden in lijn met de
prioriteitenstelling van activiteiten die op haar beurt weer in relatie
moet staan met de door het bestuursorgaan geformuleerde doelen die met
handhaving moeten worden bereikt. Bovendien moet rekening worden
gehouden met de frequentie waarmee volgens de toezichtstrategie
routinematige controlebezoeken zullen plaatsvinden. 

Het ligt voor de hand dat het bestuursorgaan zijn uitvoeringsprogramma
uitwerkt in een werkplan voor de betrokken handhavingsorganisatie.
Daarnaast zal in de praktijk bij voorkeur ook een uitwerking
plaatsvinden in werkplannen voor de individuele medewerkers van die
organisatie. Het besluit bevat echter geen verplichting ter zake,
conform aanbeveling 8 van de evaluatie van de Wet handhavingsstructuur
en het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer.

 

Tweede lid

Evenals met betrekking tot het handhavingsbeleid het geval is, moet het
uitvoeringsprogramma worden afgestemd met de betrokken andere
bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke
handhaving. Het betreft ook hier een inspanningsverplichting. Het
uitvoeringsprogramma moet in ieder geval worden afgestemd met andere
bestuursorganen in situaties waarin er sprake is van meer dan een tot
bestuursrechtelijke handhaving bevoegd gezag of van meerdere
bestuursorganen die na elkaar – in een keten – bevoegd zijn,
bijvoorbeeld met betrekking tot handelingen met afvalstoffen. Verder kan
uit de in de bestuursovereenkomsten over de handhaving gemaakte
afspraken worden afgeleid met wie afstemming van
handhavingsprogramma’s wenselijk is. 

Het uitvoeringsprogramma moet bekend worden gemaakt aan de
vertegenwoordigende organen. Zoals hierboven reeds is aangegeven, is het
ter bepaling van het bestuursorgaan in welke vorm of op welke wijze dat
plaatsvindt. Uiteraard hoeven hierbij niet alle finesses van de op
stapel staande handhavingsactiviteiten inzichtelijk te worden gemaakt.
Het moet immers mogelijk blijven om bijvoorbeeld ook niet van tevoren
aangekondigde of bekendgemaakte controleacties uit te voeren.

Artikel 7.4

Eerste lid, onder a en d

In artikel 7.4 worden kwaliteitseisen gesteld aan de (administratieve)
organisatie van het dienstonderdeel van het bestuursorgaan dat zich met
de handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens
de betrokken wetten bepaalde bezig houdt.

Uiteraard geldt dat de organisatie zo moet zijn ingericht dat voldoende
is gewaarborgd dat het vastgestelde handhavingsbeleid en het opgestelde
uitvoeringsprogramma goed kunnen worden uitgevoerd. In de toelichting op
artikel 7.3, eerste en derde lid, is al aangegeven dat de capaciteit in
kwantitatief opzicht toereikend moet zijn. In artikel 7.4, eerste lid,
gaat het er om dat de capaciteit ook in kwalitatief opzicht toereikend
is en dat eventueel ontbrekende capaciteit of deskundigheid wordt
ingehuurd of wordt gecompenseerd door uitbesteding van handhavingstaken
aan een ander bestuursorgaan of een particuliere organisatie. Uiteraard
zullen ook opleidingsplannen ervoor kunnen zorgen dat tekortschietende
deskundigheid bij het personeel adequaat wordt aangevuld. 

Voorts moeten bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van de
handhavingsorganisatie schriftelijk worden vastgelegd en voor zover
nodig zijn geregeld in bijvoorbeeld een mandaatsregeling. Het
bestuursorgaan moet er in ieder geval voor zorgen dat de toezichthouders
bij de uitoefening van hun taak beschikken over het wettelijk verplichte
legitimatiebewijs (zie artikel 5:12 van de Algemene wet bestuursrecht)
en op de hoogte zijn van de bevoegdheden die hen krachtens de Algemene
wet bestuursrecht toekomen. 

Het bestuursorgaan dient de organisatie tenslotte zo in te richten dat
deze binnen en buiten gebruikelijke kantooruren bereikbaar is voor het
melden van acute klachten en beschikbaar voor het behandelen van
incidenten. Bereik- en beschikbaarheid kunnen desgewenst ook in
samenwerking met een andere handhavingsorganisatie in de regio worden
gerealiseerd. 

Eerste lid, onder b en c

Een belangrijk grondbeginsel van professionele handhaving is de
objectiviteit van de handhaving. Voor het milieutoezicht gold op grond
van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer dat alle
handhavingsinstanties aan de eis van functiescheiding moeten voldoen. De
scheiding tussen milieuwethandhaving en milieuvergunningverlening moet
daarbij minimaal op persoonsniveau liggen, omdat een scheiding op
dossierniveau niet voldoende waarborgen biedt voor een objectieve
uitvoering van de handhaving. Dit betekent dat iemand die belast is met
handhaving, niet daarnaast ook nog vergunningen mag schrijven. De
scheiding geldt voor de ‘behandelaars’, of die nu technisch,
financieel of juridisch geschoold zijn. De scheiding geldt niet voor
specialisten op technisch, financieel of juridisch gebied die ad hoc een
bijdrage aan vergunningverlening of handhaving leveren. Het bezoeken van
bedrijven ten behoeve van het afgeven van een goede omgevingsvergunning
behoort tot het proces van de vergunningverlening. Tevens moet de
vergunningverlener een opleveringscontrole kunnen doen, waarbij dan
samen met de handhaver een bedrijfsbezoek wordt afgelegd.

De objectiviteit van de handhaving is een belangrijke reden voor een
functiescheiding op persoonsniveau, maar niet de belangrijkste. Een
ministens even belangrijke reden hiervoor is dat vergunningverlening en
handhaving beide een vak apart zijn, waarvoor verschillende kennis en
vaardigheden vereist zijn. Daarnaast vragen handhaving en
vergunningverlening om verschillende attitudes, die niet per definitie
in één persoon verenigd zijn. Een zodanige functiescheiding is mede
noodzakelijk omdat in combinatiefuncties de handhaving stelselmatig een
te lage prioriteit blijkt te krijgen. Bij weinig beschikbare capaciteit
komt in een combinatiefunctie van handhaving en vergunningverlening
handhaving veelal op de tweede plaats, omdat er voor de toepassing van
een handhavingsinstrument (anders dan voor vergunningverlening) geen
wettelijke termijnen gelden.

Aan objectiviteit van de handhaving wordt ook bijgedragen door de (in
artikel 7.4, eerste lid, onder c, voorgeschreven) roulatie van
medewerkers waarmee kan worden voorkomen dat er binnen de vaste
handhavingsrelatie tussen een inrichting en een overheidsorganisatie te
nauwe banden ontstaan tussen een ondernemer en een toezichthouder.

In het voorliggende besluit is ervoor gekozen de wettelijke eis van
functiescheiding op persoonsniveau – in het verlengde van het Besluit
kwaliteitseisen handhaving milieubeheer – te continueren met
betrekking tot personen die belast zijn met de behandeling van aanvragen
om een omgevingsvergunning met betrekking tot het oprichten, veranderen
of in werking hebben van een inrichting als bedoeld in de Wet
milieubeheer en personen die belast zijn met het toezicht op de naleving
van de betrokken wetten met betrekking tot zo’n inrichting. Ook de eis
van roulatie van toezichthouders is specifiek gesteld met betrekking tot
de personen die toezicht houden op de naleving van de betrokken wetten
met betrekking tot inrichtingen. Een belangrijke overweging daarbij is
dat bedoelde personen in de loop van jaren onvermijdelijk een band
opbouwen met de drijvers van inrichtingen. Het in werking hebben van een
inrichting is immers niet een eenmalige activiteit, zoals de bouw van
een woning of het kappen van een boom. 

Bij de uitvoering van het Besluit kwaliteitseisen handhaving
milieubeheer in de praktijk is gebleken dat een aantal gemeenten moeite
heeft met het organiseren van de vereiste functiescheiding op
persoonsniveau. Daarom is conform afspraak in het bestuurlijke overleg
tussen de betrokken overheden dit punt expliciet betrokken bij de
evaluatie van de Wet handhavingsstructuur en het Besluit kwaliteitseisen
handhaving milieubeheer. Volgens de onderzoekers zijn de problemen die
zich wel eens bij kleine organisaties voordoen, echter oplosbaar en zij
bevelen aan om de verplichting tot functiescheiding in stand te laten en
uit te breiden naar de ‘beleidsmakers’. Van dit laatste is afgezien.
Wel zijn in dit besluit naast de ‘vergunningverleners voor
inrichtingen’ tevens degenen genoemd die zich bezighouden met de
uitvoering van het Besluit algemene regels voor inrichtingen
milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Het gaat daarbij om degenen die
belast zijn met de voorbereiding van beslissingen over de
gelijkwaardigheid van andere maatregelen op grond van artikel 8.40a van
de Wet milieubeheer of van maatwerkvoorschriften op grond van artikel
8.42 van genoemde wet. De onderzoekers concludeerden overigens ook dat
het roulatievoorschrift in stand moet blijven.

Eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, en 8.6

Het is belangrijk dat de in artikel 7.2, vierde lid, voorgeschreven
strategieën worden uitgewerkt in een op de uitvoering gerichte
beschrijving van werkprocessen en procedures. Dat draagt bij aan een
uniforme, transparante en continue uitvoering van de handhavingstaak,
ook wanneer er personeelsmutaties optreden. 

Een goed gestructureerde beschrijving van de belangrijkste werkprocessen
en procedures binnen de handhavingstaak vormt de basis van
kwaliteitsborging. Daarbij moet worden gedacht aan een beschrijving van
de uitoefening van het toezicht en de voorbereiding en uitvoering van
beschikkingen tot toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last
onder dwangsom of gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning
of ontheffing bij wijze van sanctie. 

In het kader van de invoering van de omgevingsvergunning is er een
toezichtsprotocol ontwikkeld waardoor er een praktisch instrument voor
integraal toezicht voorhanden is voor alle in de omgevingsvergunning
opgegane toestemmingsstelsels. 

 

De werk- en procedurebeschrijvingen dienen daarnaast betrekking te
hebben op interne en externe communicatie van (de handhavingsorganisatie
van) het bestuursorgaan over toezichtsresultaten, aangekondigde en
opgelegde sancties of gedoogbeschikkingen en op het informatiebeheer.
Een goed georganiseerd informatiebeheer is een belangrijke voorwaarde om
de resultaten en de voortgang van de geprogrammeerde
handhavingsactiviteiten en het bereiken van de geformuleerde
handhavingsdoelstellingen te bewaken en inzichtelijk te maken. Op basis
daarvan moet vervolgens het plannings- en programmeringsproces kunnen
worden ondersteund. Dit informatiebeheer vergt een geautomatiseerd
systeem waarin de in het kader van de handhaving verkregen gegevens
worden geregistreerd en dat in ieder geval in staat is om zorg te dragen
voor een planning- en procedurebewaking van de handhavingsactiviteiten.
Het gaat hier om informatie in termen van aantallen ten aanzien van
uitgevoerde controles, geconstateerde overtredingen, bestuursrechtelijke
sancties en strafrechtelijk optreden (door de buitengewone
opsporings-)ambtenaren van de organisatie van het bestuursorgaan)
alsmede om klachten die zijn ontvangen over situaties waarin mogelijk
sprake is van een overtreding.

Het spreekt voor zich dat er naast dit geautomatiseerde systeem diverse
andere technische, juridische en administratieve voorzieningen
beschikbaar moeten zijn die naar het oordeel van het bestuursorgaan
nodig zijn voor een adequate uitvoering van de handhavingstaak:
meetapparatuur, laboratoriumfaciliteiten, fototoestellen, mobiele
telefoons, emailaansluitingen, literatuur en aansluiting op (juridische)
databanken. Dergelijke voorzieningen dienen uiteraard in goede staat te
verkeren, hetgeen systematisch moet worden gecontroleerd. Instrumenten
en apparaten moeten zonodig worden gekalibreerd. 

Ook voor de aanwezigheid van een beschrijving van de werkprocessen en
procedures geldt overigens dat systematisch moet worden getoetst of de
uitgevoerde werkzaamheden nog overeenkomstig die beschrijving
plaatsvinden en of deze verbetering of aanpassing behoeven.

 

Artikel 7.5

Het bestuursorgaan moet er voor zorgen dat de voor de uitvoering van het
handhavingsbeleid benodigde en beschikbare financiële en personele
middelen in de begroting worden gewaarborgd en worden toegelicht. Het
verdient de voorkeur dat hiertoe relevante (interne) kengetallen worden
gehanteerd. In de eerdergenoemde ex ante evaluatie is geconcludeerd dat
daarbij ook inzichtelijk moet worden gemaakt op welke wijze is berekend
welke middelen benodigd zijn. Met betrekking tot de benodigde en
beschikbare middelen is niet alleen de begroting relevant. Ook voor de
uitvoering van het jaarlijkse uitvoeringsprogramma dienen voldoende
middelen te worden veiliggesteld. Voor de in het uitvoeringsprogramma
concreet beschreven activiteiten moet worden aangegeven wat de voor die
activiteiten benodigde en beschikbare capaciteit en financiële middelen
zijn. Capaciteit en financiële middelen moeten uiteraard toereikend
zijn voor de uitvoering van het programma. Dit geldt niet alleen bij het
opstellen van het uitvoeringsprogramma; ook tijdens de uitvoering moeten
de capaciteit en financiële middelen worden bewaakt. Een en ander
vereist dat het bestuursorgaan niet alleen inzicht heeft in de benodigde
capaciteit en deskundigheden maar ook in de daadwerkelijk beschikbare
handhavingscapaciteit en in ontwikkelingen ter zake in verband met
bijvoorbeeld ziekte of personeelsmutaties. Deze kunnen immers van
invloed zijn op de uitvoering van de geprogrammeerde
handhavingsactiviteiten. Op basis van het inzicht in de betekenis van
dergelijke ontwikkelingen kan het bestuursorgaan er voor kiezen om
maatregelen te treffen opdat de planning alsnog wordt gehaald of om de
prioriteitenstelling of programmering beargumenteerd aan te passen.

Artikel 7.6

Om te kunnen vaststellen of de handhavingsdoelstellingen worden bereikt,
zal het bestuursorgaan een methodiek moeten hanteren aan de hand waarvan
monitoring en evaluatie kunnen plaatsvinden. Het ligt voor de hand dat
bepaalde indicatoren in deze methodiek een rol spelen. Het is
gebruikelijk om daarbij cijfermatige gegevens te hanteren die in het
kader van de handhaving zijn verkregen over bijvoorbeeld aantallen
uitgevoerde controles, geconstateerde overtredingen en opgelegde
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties (zoals
processen-verbaal en aangeboden transacties). Ingevolge artikel 7.6,
tweede lid, moeten (dergelijke) in het kader van de handhaving verkregen
gegevens worden geregistreerd. De relatie tussen de gekozen methodiek en
de handhavingsdoelstellingen impliceert dat deze doelen voldoende
concreet (als meetbare prestaties geformuleerd) moeten zijn. 

Artikel 7.7

Eerste lid

Artikel 7.7, eerste lid, schrijft diverse periodieke rapportages voor,
zonder daar een termijn bij te noemen. De rapportages moeten worden
uitgebracht aan de gemeenteraad en aan provinciale staten. Dergelijke
rapportages kunnen ook voor andere dan de vertegenwoordigende organen
van belang zijn. Het is belangrijk dat de beleidsmakers,
vergunningverleners en andere handhavende organisatieonderdelen van het
bestuursorgaan van de rapportages kennis kunnen nemen. Daarnaast vindt
veelal verantwoording plaats aan koepelorganisaties. Het bestuursorgaan
bepaalt zelf of er één rapportage bestemd voor meerdere geadresseerden
of meerdere op diverse geadresseerden afgestemde rapportages worden
opgesteld. 

Tweede lid

Artikel 7.7, tweede lid, schrijft een jaarlijkse evaluatie voor. Een
cyclisch verlopend handhavingproces wordt door middel van evaluatie
afgesloten met een rapportage over en verantwoording van de uitgevoerde
handhaving aan de gemeenteraad en provinciale staten. Daarbij moet
worden getoetst of de geleverde handhavingsinspanningen ook het bereiken
van de handhavingsdoelstellingen hebben opgeleverd. Indien deze
doelstellingen zijn bereikt, zal dit in algemene zin leiden tot een
beter naleefgedrag en - indirect - tot positieve effecten op de
omgevingskwaliteit. Indien deze doelstellingen niet zijn bereikt, kan
dit leiden tot conclusies en aanbevelingen over aanpassingen van het
handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma of de uitgevoerde
handhavingsactiviteiten. 

Rapportages en evaluatie impliceren monitoring. Onder monitoring wordt
hier verstaan het periodiek meten van de resultaten van de verrichte
handhavingsactiviteiten met behulp van de krachtens artikel 7.2, derde
lid, onder b, inzichtelijk gemaakte methodiek en het beoordelen van de
bijdragen van de activiteiten aan het bereiken van de
handhavingsdoelstellingen. De methodiek wordt door het bestuursorgaan
zelf bepaald. Volgens aanbeveling 3 van het meergenoemde
evaluatierapport moet de inhoudelijke monitoring van het
handhavingsbeleid bij de verschillende overheden echter zodanig worden
verbeterd dat gegevens beschikbaar komen over de effecten van het
handelen van handhavingsorganisaties op het naleefgedrag en de
milieukwaliteit. Daarmee kan de inhoudelijke evaluatie van het
handhavingsbeleid op een hoger niveau worden gebracht. Volgens
aanbeveling 4 verdient het aanbeveling om hiervoor een landelijke
leidraad en ICT-standaard te ontwikkelen. Aan deze aanbevelingen wordt
– verbreed tot de handhaving van het omgevingsrecht – gevolg gegeven
in het Transitieprogramma.

Een aantal overheden hebben een kwaliteitszorgsysteem ingevoerd, waarvan
externe audit deel uitmaakt. Een externe audit wordt door deze overheden
als nuttig ervaren. In het kader van de evaluatie van het Besluit
kwaliteitseisen handhaving milieubeheer is de aanbeveling gedaan om
externe audits een vast onderdeel van de uitvoering van het besluit te
laten uitmaken. Vooralsnog wordt de toepassing van externe audits echter
niet wettelijk voorgeschreven. Dit laat echter onverlet dat het
uitvoeren van een externe audit een nuttige functie kan vervullen bij
het verbeteren van de organisatie en werkwijzen van het
handhavingsbeleid. Momenteel voeren de provincies audits uit bij de
betrokken organisaties in het kader van hun wettelijke coördinatietaak.
De resultaten vormen voor de provincies de basis voor een eventueel
optreden. Hiervoor hebben de provincies inmiddels een gemeenschappelijk
kader ontwikkeld. Daarnaast vinden soms meer horizontale,
benchmark-achtige externe audits plaats, waarbij bijvoorbeeld de ene
gemeente de taakuitvoering van een andere gemeente bekijkt. Deze externe
audits kennen een meer vrijblijvend karakter en variëren qua inhoud
sterk. Horizontale audits passen als zodanig goed in het versterken van
de horizontale kwaliteitsborging zoals de commissie Oosting adviseert,
maar ze bieden onvoldoende basis voor eventuele interventie door de
provincies. Bij de beoogde overgang naar een primair horizontaal
toezichtsmodel conform de kabinetsreactie op het advies van de commissie
Oosting zou horizontale externe auditing opgenomen kunnen worden als
onderdeel van het te ontwikkelen informatie-arrangement. De precieze
uitwerking van een en ander vindt in het Transitieprogramma plaats. De
uitkomsten ervan worden eventueel te zijner tijd in dit besluit
opgenomen.

Derde lid

De rapportage en het verslag van de evaluatie worden, evenals het
uitvoeringsprogramma, bekendgemaakt aan de gemeenteraad respectievelijk
provinciale staten. Het kan aanbeveling verdienen deze stukken eveneens
naar andere bestuursorganen, zoals de provincie of de VROM-inspectie,
toe te sturen. Dit wordt aan B&W of GS overgelaten.

Artikel 8.1

Het is de bedoeling dat het besluit grotendeels gelijktijdig met de wet
in werking treedt. De verplichte elektronische indiening van de aanvraag
als bedoeld in artikel 4.1 zal bij het invoeringsbesluit met twee jaar
worden uitgesteld (zie paragraaf 4.1 van deze toelichting).



Bijlage I

Aanwijzing van categorieën inrichtingen en van vergunningplichtige
inrichtingen, alsmede van gevallen waarin een ander bestuursorgaan dan
burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is.

De artikelen 2.1 en 3.3 van dit besluit verwijzen naar bijlage I. Deze
bijlage bevat de volgende elementen:

Aanwijzing van categorieën milieurelevante inrichtingen zoals bedoeld
in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer 

Aanwijzing van de in- en uitsluitingscriteria

Aanwijzing van vergunningplichtige inrichtingen. Voor alle
niet-vergunningplichtige inrichtingen die wel milieurelevant zijn, geldt
het Activiteitenbesluit

Aanwijzing van gevallen per categorie milieurelevante inrichtingen
waarvoor een ander bestuursorgaan dan B&W bevoegd gezag is.

Deze aanwijzingen waren tot nu toe in verschillende besluiten geregeld.
Drie aanwijzingen maakten onderdeel uit van het Ivb. De aanwijzing van
vergunningplichtige inrichtingen maakte onderdeel uit van Bijlage 1 van
het Activiteitenbesluit. Al deze aanwijzingen zijn thans geïntegreerd
in Bijlage I bij dit besluit. Een wijziging van de bijlage bij het
Activiteitenbesluit die onlangs in procedure is gebracht, is in Bijlage
I verwerkt.

Bij de integratie is hetgeen tot nu toe in genoemde besluiten was
opgenomen, vrijwel ongewijzigd overgenomen. In algemene zin kan daarom
verwezen worden naar de toelichting bij genoemde besluiten. In bijlage
II van het Ivb waren de categorieën inrichtingen opgenomen ten aanzien
waarvan de Minister van VROM bevoegd gezag is. Deze aanwijzing is thans
opgenomen als categorie 29 van Bijlage I.

De aanwijzing in onderdeel B is overgenomen van de aanwijzing van
vergunningplichtige inrichtingen in diverse besluiten. Zo is onderdeel
B, eerste lid, overgenomen van Bijlage 1, onderdeel b tot en met f van
het Activiteitenbesluit. Het is de bedoeling om bij een wijziging of
herziening van de in onderdeel B genoemde regelingen de aanwijzing van
vergunningplichtige inrichtingen onder te brengen bij de in onderdeel C
genoemde categorieën, bijvoorbeeld landbouwbedrijven. Voor de in het
tweede lid van onderdeel B opgenomen categorieën inrichtingen worden op
dit moment in het kader van het Activiteitenbesluit 2e fase algemene
regels opgesteld. Zodra deze regels in werking treden, zal dit
artikellid komen te vervallen. 



Bijlage II

Aanwijzing van bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten
waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist en van planologische
afwijkingsmogelijkheden 

1. Inleiding

In deze bijlage bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) wordt
invulling gegeven aan artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Op grond van dat artikellid
kunnen met betrekking tot de in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo
genoemde activiteiten, categorieën gevallen worden aangewezen waarvoor
het verbod om die activiteit te verrichten zonder een
omgevingsvergunning niet geldt.

Deze bijlage wijst ten aanzien van een tweetal activiteiten uit artikel
2.1, eerste lid, van de Wabo omgevingsvergunningvrije categorieën
gevallen aan. In de eerste plaats betreft het aanwijzingen binnen de
activiteit ‘bouwen’, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a,
van de Wabo. In de tweede plaats gaat het om aanwijzingen binnen de
activiteit ‘planologisch gebruik in strijd met de vigerende
planologische regelgeving’, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder
c, van de Wabo.

De in deze bijlage opgesomde bouwwerken en het daarmee samenhangende
planologische gebruik vormen in feite een voortzetting van de categorie
bouwvergunningsvrije bouwwerken, die was opgenomen in artikel 43, eerste
lid, aanhef en onderdeel c, van de Woningwet en het daarop gebaseerde
Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken
(hierna: het Bblb).

Daarnaast is in deze bijlage de categorie van gevallen aangewezen
waarmee op grond van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2º,
van de Wabo, omgevingsvergunning kan worden verleend. Het gaat hier om
een voortzetting van de zogenoemde ‘kruimellijst’ van gevallen van
beperkte planologische betekenis welke was opgenomen in artikel 4.1.1
van het Besluit ruimtelijke ordening.

1.1. Bouwen

Met het opgaan van de bouwvergunning krachtens de Woningwet in de
omgevingsvergunning wordt ook de categorie bouwwerken voor het bouwen
waarvan geen vergunning is vereist, voortaan binnen het systeem van de
Wabo aangewezen. Net als onder de Woningwet is binnen de systematiek van
de Wabo als hoofdregel blijven gelden dat voor het bouwen een
omgevingsvergunning nodig is. Dit vereiste is opgenomen in artikel 2.1,
eerste lid, onder a, van de Wabo. Het voorgenomen bouwen wordt in dat
verband ingevolge artikel 2.10 van de Wabo preventief getoetst aan onder
meer de planologische regelgeving (zoals het bestemmingsplan), het
Bouwbesluit 2003, de bouwverordening en de welstandsnota. In afwijking
van die hoofdregel geldt ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo
een uitzondering voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur
is aangewezen. In deze bijlage worden de bouwactiviteiten aangewezen die
binnen de reikwijdte van dit ‘bouwen’ vallen. De aanwijzing in deze
bijlage leidt ertoe dat voor dit bouwen de omgevingsvergunningplicht
ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet van
toepassing is.

1.2. Planologisch strijdig gebruik

Vanuit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) zijn de
planologische afwijkingsbesluiten, zoals ontheffingen en het
projectbesluit, binnen de systematiek van de Wabo gebracht. Om een
activiteit te verrichten die strijdig is met de toepasselijke
planologische regelgeving uit bijvoorbeeld het bestemmingsplan of de
beheersverordening, geldt ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c,
van de Wabo als hoofdregel dat een omgevingsvergunning is vereist. Het
toestaan dat wordt afgeweken van een bestemmingsplan of
beheersverordening geschiedt onder de Wabo dus niet langer door
verlening van een ontheffing of een projectbesluit, maar door verlening
van een omgevingsvergunning. Deze omgevingsvergunning wordt verleend
voor het realiseren van een gebruik van gronden of van bouwwerken dat
strijdig is met de geldende planologische regelgeving (planologisch
strijdig gebruik). Het gaat hier om planologisch gebruik ‘in ruime
zin’. Dat betreft niet alleen het feitelijk gebruik van gronden en
reeds gerealiseerde bouwwerken (zijnde gebruik in enge zin), maar ook
het aanleggen van werken, geen bouwwerken zijnde, en het bouwen en
slopen van bouwwerken. Het betreft dus alle planologisch relevante
activiteiten die strijdig zijn met de planologische regelgeving. 

De vergunningplicht op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van
de Wabo geldt uitsluitend voor planologisch strijdig gebruik. Zolang er
wordt voldaan aan de planologische regelgeving geldt die
vergunningplicht niet. Daarnaast worden in artikel 2 van de bijlage
activiteiten aangewezen waarbij die vergunningplicht evenmin geldt. De
aanwijzing leidt ertoe dat die activiteiten – ook in afwijking van de
betreffende planologische regelgeving – zonder omgevingsvergunning
kunnen worden verricht. 

1.3. Onlosmakelijke samenhang bij bouwen en planologisch gebruik

Het bouwen van een bouwwerk is in juridisch opzicht niet te scheiden van
planologisch gebruik in ruime zin. Het bouwen van een bouwwerk is immers
een planologisch relevante activiteit die valt binnen de reikwijdte van
het begrip planologisch gebruik in ruime zin. Ingevolge artikel 2.1,
eerste lid, onder a, van de Wabo is het bouwen aan een
omgevingsvergunning gebonden, behoudens de aanwijzing van bouwwerken in
deze bijlage. Indien dit bouwen in strijd is met planologische regels,
bijvoorbeeld uit het bestemmingsplan, is het bouwen daarnaast eveneens
omgevingsvergunningplichtig ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c,
van de Wabo. Het ‘bouwen’ in strijd met het bestemmingsplan is dan
dus tegelijkertijd het realiseren van een planologisch strijdig
‘gebruik’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo. In de systematiek van de Wabo wordt dan gesproken van twee
activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Indien deze
activiteiten niet in deze bijlage zijn aangewezen, geldt dat ingevolge
artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo daarvoor een
omgevingsvergunning aangevraagd moet worden. Ingevolge artikel 2.7 van
de Wabo geldt daarbij dat de vergunning voor deze onlosmakelijk
samenhangende vergunningplichtige activiteiten aangevraagd moet worden
via één aanvraag.

Aan het bovenstaande is in deze bijlage aldus invulling gegeven dat in
de eerste plaats een categorie gevallen is aangewezen waarvoor zowel de
vergunningplicht ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a als onder c,
van de Wabo vervalt (artikel 2). Daarnaast is een categorie gevallen
aangewezen waarvoor alleen de vergunningplicht ingevolge artikel 2.1,
eerste lid, onder a, van de Wabo vervalt (artikel 3). 

1.4. Planologische afwijkingsmogelijkheden

Zoals al aangegeven is in deze bijlage de categorie van gevallen
aangewezen waarmee op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder
2º, van de Wabo, omgevingsvergunning kan worden verleend. Het gaat hier
om een voortzetting van de zogenoemde ‘kruimellijst’ van gevallen
van beperkte planologische betekenis welke was opgenomen in artikel
4.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening. Deze lijst was verbonden met
de bevoegdheid uit artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening om een
ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan of een
beheersverordening. Nu deze bevoegdheid is overgeheveld naar de Wabo, is
ook de zogenoemde ‘kruimellijst’ in het Bor opgenomen. In deze
bijlage is de ‘kruimellijst’ te vinden in artikel 4. Het opnemen van
deze ‘kruimellijst’ in een bijlage samen met de categorie
vergunningsvrije bouwwerken maakt het mogelijk om te werken met uniforme
begrippen en een gelijke wijze van meten. Met de overheveling naar het
Bor is de ‘kruimellijst’ om die reden op onderdelen aangepast.

1.5. Voorbereiding bijlage

Bij de voorbereiding van de nieuwe regeling die in de bijlage is
opgenomen is ruimschoots en veelvuldig gebruikgemaakt van de kennis en
ervaring van personen die dagelijks bij het bouwvergunningsvrije bouwen
betrokken zijn. Zo zijn circa 100 ambtenaren van gemeenten tijdens de
voorbereiding (al dan niet in workshopverband) geraadpleegd. Daarnaast
zijn ook andere praktijkdeskundigen van welstandsorganisaties,
adviesbureaus en architectenbureaus bij de voorbereiding betrokken
geweest. Tevens zijn in dat kader geïnstitutionaliseerde
overlegorganen, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Bond
van Nederlandse Architecten, de Recron en het Overleg Platform
Bouwregelgeving, geraadpleegd. Het veelal zeer constructieve meedenken
van vele specialisten op dit terrein heeft op tal van onderdelen tot
aanpassingen en verdere verbeteringen en nuanceringen binnen de
systematiek van de regeling geleid. Op detailniveau bevat de
voorliggende regeling een groot aantal keuzen, waar personen die bij de
voorbereiding betrokken zijn geweest (mede op basis van eigen
ervaringen) wel eens uiteenlopende meningen over konden hebben. Op
onderdelen heeft dat soms geleid tot het vinden van een redelijke
compromis. In collectief verband is het echter goed mogelijk geweest om
telkens een volledig inzicht te krijgen in de mogelijke voor- en nadelen
en feitelijke gevolgen van de te maken keuzen. Daarbij is ook dankbaar
gebruik gemaakt van afbeeldingen waarin de consequenties van bepaalde
keuzen werden gevisualiseerd. Dankzij de inzet van zeer velen is in de
voorliggende regeling een resultaat neergelegd waarin uiteindelijk een
goede balans is gevonden in het voldoende kunnen beschermen van de
ruimtelijke kwaliteit, het praktisch uitvoerbaar houden van de regeling
en het tegelijkertijd vasthouden aan de wens om te komen tot een
verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden. 

1.6. Leeswijzer

In deze nota van toelichting zal in het bijzonder nader worden ingegaan
op de categorie bouwen en strijdig planologisch gebruik waarvoor het
vereiste van een omgevingsvergunning niet geldt. In paragraaf 4 wordt
meer inzicht gegeven in de precieze verschillen tussen de in de
artikelen 2 en 3 gegeven categorieën van omgevingsvergunningvrije
gevallen. Daarnaast wordt daarbij ingegaan op de handhavingssystematiek.
In de paragrafen 2 en 3 wordt echter eerst aandacht besteed aan de
verschillen tussen de voorliggende nieuwe regeling en de regeling voor
bouwvergunningsvrije bouwwerken, gebaseerd op de Woningwet en het Bblb,
alsmede het evaluatieonderzoek dat naar het functioneren van die
regeling heeft plaatsgevonden. In paragraaf 5 wordt ingegaan op de
overige wet- en regelgeving die van betekenis kan zijn voor het
aangewezen bouwen in deze bijlage en paragraaf 6 besteedt aandacht aan
de rechtsbeschermingsaspecten van omgevingsvergunningvrije activiteiten.
Paragraaf 7 gaat over de gevolgen van deze nieuwe regeling voor de
administratieve en bestuurlijke lasten en paragraaf 8 bevat een
toelichting op de inwerkingtreding en het overgangsrecht. In paragraaf 9
is tot slot een uitvoerige artikelsgewijze toelichting opgenomen. Hierin
wordt onder meer, mede aan de hand van de regeling in het Bblb en de
daaruit voortvloeiende praktijkervaringen en jurisprudentie, ingegaan op
een aantal vragen die zich in de uitvoeringspraktijk zullen kunnen
voordoen.

2. Wijzigingen ten opzichte van de regeling in de Woningwet en het Bblb 

De regeling uit het Bblb is niet ongewijzigd overgeheveld naar deze
bijlage. Zeker op detailniveau is de regeling op diverse onderdelen
gewijzigd. 

Deze wijzigingen houden in de eerste plaats verband met het vervallen
van de lichte bouwvergunning. Met de introductie van de
omgevingsvergunning is ervoor gekozen deze variant te laten vervallen.
In de Wabo is reeds voorzien in een tweetal procedurevarianten waarin
een omgevingsvergunning wordt voorbereid (een reguliere en een
uitgebreide procedure). Uit een oogpunt van uniformering en
eenduidigheid is ervoor gekozen niet nog een derde “lichte”
procedurevariant te laten voortbestaan voor bouwactiviteiten. De
categorie lichte bouwvergunning komt in de Wabo dus te vervallen. 

In de tweede plaats houden de wijzigingen verband met de wens om de
praktische toepasbaarheid van de regeling voor het vergunningsvrije
bouwen verder te verbeteren en knelpunten in de uitvoering daarvan weg
te nemen. Daarbij is tegelijkertijd, in lijn met het algemene
kabinetsstreven om administratieve lasten te verminderen, waar mogelijk
de categorie ‘omgevingsvergunningvrije’ bouwwerken verder verruimd.
De bevindingen uit het evaluatieonderzoek, dat is verricht naar de
regeling voor bouwvergunningsvrije bouwwerken uit de Woningwet en het
Bblb, zijn betrokken bij het opstellen van deze vernieuwde regeling. In
de volgende paragraaf wordt dieper op dit evaluatieonderzoek ingegaan.

Op onderdelen zijn er daarnaast echter ook randvoorwaarden aangescherpt
of toegevoegd. Om die reden kan het voorkomen dat bouwwerken die
ingevolge de Woningwet en het Bblb zonder bouwvergunning gebouwd konden
worden, met voorliggende regeling vergunningplichtig zijn geworden. Het
gaat hier voornamelijk om enkele randvoorwaarden die in het belang van
de ruimtelijke kwaliteit van het publieke domein zijn opgenomen of
aangescherpt. Zo is bepaald dat een bijbehorend bouwwerk alleen
vergunningvrij kan worden gebouwd mits de afstand vanaf de voorgevel van
het hoofdgebouw gelijk of groter is dan 3 m (in het Bblb was deze
afstand bepaald op 1 m). Voorts wordt openbaar water betrokken bij het
publieke domein waardoor - ook bij het bouwen van bijbehorende
bouwwerken in achtererfgebied – ten minste 1 m afstand in acht dient
te worden genomen vanaf openbaar water.

Een derde wijziging ten opzichte van de regeling uit het Bblb hangt
samen met het in de Wabo opgaan van de planologische
afwijkingsbesluiten, zoals ontheffingen en het projectbesluit uit de
Wro. Het is hierdoor mogelijk om onderscheid te maken tussen
vergunningvrij bouwen waarop het planologisch regime wel en niet van
toepassing is. Zie hiervoor de toelichting op de artikelen 2 en 3. 

Een laatste wijziging betreft ten slotte de in de nota van toelichting
gehanteerde schrijfwijze van vergunningvrij. Anders dan in het Bblb is
er geen tussen-s opgenomen. Dit sluit aan bij de schrijfwijze van
bijvoorbeeld vergunninghouder in de tekst van de wet. Waar in deze
toelichting wordt gesproken over de voorheen geldende categorie
bouwvergunningsvrije bouwwerken is wel een verbindende ‘s’
geplaatst. 

3. Evaluatieonderzoek bouwvergunningsvrije bouwwerken

Op 1 januari 2003 werd met de introductie van het Bblb een vernieuwde
regeling voor het bouwvergunningsvrije bouwen ingevoerd. Tijdens de
behandeling door de Eerste Kamer op 15 januari 2002 van het Bblb in het
kader van de zogenoemde voorhangprocedure, heeft de toenmalige
staatssecretaris, de heer Remkes, toegezegd om naast de wettelijk
voorgeschreven evaluatie naar het functioneren van het nieuwe
welstandstoezicht, ook het functioneren van de nieuwe regeling inzake
bouwvergunningsvrije bouwwerken te evalueren. De uitvoering van het
onderzoek is opgedragen aan BRO te Vught. Bij brief van 3 november 2008
heeft het kabinet het evaluatieonderzoek en het kabinetsstandpunt daarop
aan beide Kamers der Staten Generaal aangeboden (Kamerstukken II
2008/09, 28 325, nr. 94). Hierna wordt ingegaan op de bevindingen uit
het onderzoek en de wijze waarop daarmee is rekening gehouden bij het
aanwijzen van de nieuwe categorieën bouwwerken voor het bouwen waarvan
geen omgevingsvergunning is vereist. 

3.1. Knelpunten bij de praktische toepasbaarheid

Bij het evaluatieonderzoek is in het bijzonder gekeken naar de
technisch-juridische uitvoerbaarheid van de regeling voor
bouwvergunningsvrije bouwwerken. Zo is op basis van een
jurisprudentieanalyse, een analyse van de vragen aan de VROM-helpdesk
voor de bouwregelgeving, interviews, een schriftelijke enquête onder
verschillende doelgroepen van gebruikers van het Bblb en een aantal
workshops met deskundigen gekeken naar onder meer de praktische
toepasbaarheid van het begrippenkader, de logica van de gestelde
randvoorwaarden, knelpunten in de praktijk en de handhaafbaarheid.
Hierdoor is veel inzicht ontstaan in het functioneren van het Bblb.
Hoewel in het onderzoek wordt vastgesteld dat die regeling en de daaraan
ten grondslag liggende uitgangspunten in de praktijk overwegend positief
worden gewaardeerd, is een groot aantal knelpunten, onduidelijkheden en
onlogische belemmeringen aan het licht gekomen. Het gaat hier onder meer
over het onpraktische onderscheid in het Bblb tussen enerzijds aan- en
uitbouwen en anderzijds bijgebouwen, de beperking dat een
bouwvergunningsvrije aan- of uitbouw gemeten vanaf de gevel van een
woning niet dieper mag zijn dan 2,5 m en het feit dat in achtererfgebied
bij een woning in het algemeen een afstand van 1 m vrijgehouden moet
worden vanaf het naburige perceel en een aan openbaar gebied grenzende
perceelsgrens (de zo wel genoemde ‘peststrook’). In dat verband
hebben onderzoekers vastgesteld dat het burenbelang door
bouwvergunningsvrije bouwwerken niet onevenredig wordt aangetast.
Daarbij speelt onder meer dat bouwvergunningsvrije bouwmogelijkheden in
de regel ook passen binnen het bestemmingsplan en het al dan niet
vereist zijn van een bouwvergunning op zichzelf niet van invloed is op
het ontstaan van burenconflicten. Daarnaast is gewezen op een aantal
verwarrende begrippen zoals openbaar groen, woongenot, oorspronkelijke
achtergevel en verandering van niet-ingrijpende aard. Van de uitkomsten
van het onderzoek is bij het opstellen van de regeling in deze bijlage
gebruik gemaakt.

3.2. Ruimtelijke beeldkwaliteit

In het evaluatieonderzoek is ook aandacht besteed aan de kwalitatieve
effecten van de regeling voor het bouwvergunningsvrije bouwen. Bij de
vaststelling van de onderzoeksvragen op het punt van de beeldkwaliteit
moest vastgesteld worden dat ten aanzien hiervan geen objectief
waardeerbaar toetsingskader was op te stellen. De waardering van de
kwalitatieve effecten van het bouwvergunningsvrije bouwen op de
ruimtelijke kwaliteit is in hoge mate subjectief. Om die reden werd
tijdens het evaluatieonderzoek via schriftelijke enquêtes, interviews
en workshops het accent gelegd op de persoonlijke beleving van de
kwaliteitsvraag en op de vraag met welke specifieke randvoorwaarden die
worden gesteld aan bouwvergunningsvrije bouwwerken, de ruimtelijke
kwaliteit veilig kan worden gesteld. De uitkomsten hiervan hebben ertoe
geleid dat in de voorliggende regeling is vastgehouden aan het ook al in
het Bblb gehanteerde uitgangspunt dat aan de voorkant van gebouwen
weinig mag en aan de achterkant veel (de zogenoemde ‘voor-achterkant
benadering’). Dit principe, dat wordt gehanteerd ter bescherming van
de ruimtelijke kwaliteit in het publiek domein, kan rekenen op een groot
draagvlak. In het privédomein wordt aan mensen veel vrijheid gegund
terwijl in de naar publiek domein gekeerde zijde van tuinen en erven een
nadrukkelijker controle op ruimtelijke kwaliteit zal bestaan. In deze
bijlage komt dit tot uiting in het feit dat het accent van de verdere
verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden voornamelijk is gelegen
in het zogenoemde ‘achtererfgebied’ (achtererven en niet naar
openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijerven voor zover gelegen op een
afstand van meer dan 3 m van het voorerf).

3.3. Constructieve veiligheid

Wat betreft de bouwtechnische kwaliteit is bij het onderzoek vooral het
accent gelegd op de constructieve veiligheid van bouwvergunningsvrije
aan- en uitbouwen. De constructieve veiligheid is in het onderzoek
veelvuldig genoemd in relatie tot het zonder preventieve toetsing kunnen
uitbouwen aan de gevel van een woning, waarbij een doorbraak in de gevel
wordt aangebracht. Er zijn opvattingen dat bij dergelijke constructieve
ingrepen uit een oogpunt van veiligheid altijd bouwvergunning zou moeten
worden aangevraagd. In het onderzoeksrapport wordt geconstateerd dat
niet is gebleken dat er zich met de constructieve veiligheid van
bouwvergunningsvrije aan- en uitbouwen ongelukken hebben voorgedaan. Dat
terwijl het reeds sinds 1992 mogelijk is dat er zonder preventieve
gemeentelijke toetsing aan de eisen van constructieve veiligheid, een
aan- of uitbouw aan een gevel van een woning kon worden gebouwd. Voorts
is en blijft wettelijk vastgelegd dat bouwvergunningsvrije bouwwerken
onverminderd dienen te voldoen aan het Bouwbesluit 2003. Het vereiste
van een bouwvergunningplicht maakt dit op zichzelf niet anders en
resulteert evenmin in een andere verantwoordelijkheidsveredeling. De
eigenaar of opdrachtgever is en blijft het aanspreekpunt bij bouwen in
afwijking van het Bouwbesluit 2003 en zal ook aansprakelijk gesteld
kunnen worden door derden die schade (menen te) leiden tengevolge van
bouwfouten. Het is ook vooral in het belang van de eigenaar zelf dat een
bouwwerk zodanig veilig is dat er geen risico’s ontstaan. Het verleden
toont aan dat eigenaren en opdrachtgevers deze verantwoordelijkheid
zelfstandig kunnen dragen. Om die reden is in deze bijlage de
mogelijkheid voor vergunningsvrije aan- en uitbouwen, waarbij ook
constructieve aanpassingen in bestaande gevels worden aangebracht,
blijven bestaan en op onderdelen verder verruimd. Het weer
vergunningplichtig maken van deze type bouwwerken zou overigens een
aanzienlijke negatieve uitwerking hebben op de administratieve
lastenverlichting die wordt beoogd met onderhavige regeling.

3.4. Verruiming vergunningvrije bouwmogelijkheden 

Bij het onderzoeken van de kwantitatieve effecten van de regeling
speelde het probleem dat bouwvergunningsvrije bouwactiviteiten niet
worden geregistreerd. Dit maakte het praktisch onmogelijk om
geobjectiveerde cijfers te verzamelen over aantallen
bouwvergunningsvrije bouwwerken. Op basis van interviews, enquêtes en
de workshops is evenwel het beeld ontstaan dat de in 2003 vernieuwde
regeling niet heeft geleid tot de beoogde substantiële vermindering van
bouwvergunningplichtige bouwwerken. De invoering van de regeling in 2003
is in ieder geval niet gepaard gegaan met een aanzienlijke afname van
het aantal verleende bouwvergunningen. Dat gegeven heeft ertoe geleid
dat in de voorliggende regeling is gezocht naar mogelijkheden om het
vergunningvrije bouwen verder te verruimen. 

Zoals al aangegeven is bij het verder zoeken naar mogelijkheden tot
verruiming van de vergunningsvrije mogelijkheden, vastgehouden aan de
‘voor- achterkant benadering’. Binnen dat uitgangspunt is er voor
gekozen om eigenaren meer vrijheid te geven om te bouwen in het
zogenoemde achtererfgebied. Het gaat hier om tuinen en erven die
besloten liggen en niet grenzen aan openbaar gebied. Met een zorgvuldige
omschrijving is dit achtererfgebied stringenter afgebakend dan onder het
Bblb. Zo is het (als al eerder aangegeven) niet langer mogelijk om
direct langs waterkanten bijbehorende bouwwerken te bouwen en in plaats
van 1 m dient onder de nieuwe regeling op een afstand van ten minste 3 m
te worden gebouwd vanaf de voorgevel (en voortuinen). Tegelijkertijd is
de bebouwingsregeling voor het achtererfgebied minder gedetailleerd en
globaler van opzet. Met voorliggende regeling wordt er naar gestreefd om
in achtererfgebied vergunningvrije bouwwerken toe te staan die in het
algemeen ook door bestemmingsplannen of beleidsregels om daarvan in
afwijking te kunnen bouwen, zouden kunnen worden toegestaan. Dat
betekent dat gebruikelijke (ver)bouwvoornemens bij een hoofdgebouw (aan-
en uitbouwen en bijgebouwen) waar nu in de regel een bouwvergunning voor
wordt verleend, met voorliggende regeling in het algemeen zonder een
vergunning gerealiseerd kunnen worden, zodat alleen bij meer
uitzonderlijke bouwvoornemens het vereiste van een omgevingsvergunning
geldt. In de regeling zijn randvoorwaarden gesteld om te voorkomen dat
achtererfgebieden worden volgebouwd (dichtslibben) en nabij de
erfgrenzen gelden ter bescherming van belangen van buren stringentere
hoogtebeperkingen. Om ruimtelijke kwaliteit in voldoende mate te kunnen
waarborgen is de mogelijkheid om uitbreidingen en bijgebouwen toe te
staan afhankelijk gesteld van de omvang van een perceel. Naarmate een
perceel groter is zal de bebouwingsregeling ruimere mogelijkheden
bieden. De verwarring opwekkende verschillen in het Bblb tussen aan- en
uitbouwen enerzijds en bijgebouwen anderzijds zijn weggenomen door alle
uitbreidingen van en bijgebouwen bij een hoofdgebouw onder een nieuw
begrip onder te brengen (bijbehorend bouwwerk). Dit nieuwe
verzamelbegrip maakt het mogelijk de regeling globaler te houden.

Een tweede oplossing om een verdere verruiming van vergunningvrije
bouwwerken te bewerkstelligen is gerealiseerd door niet langer alleen
bij woningen en woongebouwen, maar ook bij andere typen gebouwen meer
vergunningvrije bouwmogelijkheden toe te staan.

In de derde plaats is een verruiming van vergunningvrije
bouwmogelijkheden gevonden in de introductie van de eerder genoemde
nieuwe categorie van vergunningvrije bouwwerken die is opgenomen in
artikel 3 van deze bijlage. Op deze categorie bouwwerken blijft de
bebouwingsregeling van het bestemmingsplan of de beheersverordening (of
andere geldende planologische regelingen) van toepassing. Voor het
bouwen geldt in deze categorie dus de extra waarborg dat het bouwen moet
voldoen aan het bestemmingsplan of de beheersverordening en de eventueel
nog verder geldende planologische regelingen.

Ten slotte is, zoals al aangegeven, op detailniveau met aanpassingen
bereikt dat belemmerende randvoorwaarden zijn gewijzigd of geschrapt en
dat specifieke bouwwerken zijn toegevoegd. Als voorbeeld kan in dit
verband gewezen worden op het vervallen van de maximale maatvoering van
2,5 m voor de diepte van een aan- of uitbouw. Ook wordt het eenvoudiger
om inpandige verbouwingen te realiseren. De tot veel jurisprudentie
leidende restcategorie van bouwvergunningsvrije bouwwerken, de
“verandering van niet-ingrijpende aard” uit artikel 3, eerste lid,
onderdeel k, van het Bblb, is vervangen door een nieuwe restcategorie
waarin de randvoorwaarde is geschrapt dat het bestaande
niet-wederrechtelijke gebruik niet mag wijzigen. Met deze aanpassing
wordt het eenvoudiger om aanpassingen aan een gebouw aan te brengen om
een ander planologisch toegestaan gebruik te realiseren, zoals
bijvoorbeeld het omzetten van een leegstaand kantoorcomplex naar
woningen. Verder kan worden gewezen op het in artikel 2 opnemen van
vlaggenmasten, keermuren en bouwwerken zoals bouwketen en andere
hulpconstructies die gedurende de uitvoering van een bouwproject nodig
zijn.

4. Opzet en handhavingssystematiek van de bijlage 

De bijlage valt in vijf onderdelen uiteen. Artikel 1 bevat een
definiëring van een aantal in de regeling gehanteerde begrippen en
enkele bepalingen inzake de meetwijze.

De aanwijzing van omgevingsvergunningvrije bouwwerken en bijbehorend
planologisch gebruik heeft zoals al eerder aangegeven in een tweetal
categorieën plaatsgevonden. De gecombineerde aanwijzing van
categorieën van gevallen binnen de activiteiten ‘bouwen‘ en
’planologisch strijdig gebruik’ heeft plaatsgevonden in artikel 2.
In artikel 3 zijn alleen categorieën van gevallen aangewezen binnen de
activiteit ‘bouwen’. De planologische ‘kruimelgevallen’ zijn
aangewezen in artikel 4.

In de artikelen 5, 6 en 7 zijn enkele bijzondere bepalingen opgenomen.
Hierin is onder meer geregeld dat toch een omgevingsvergunning voor het
bouwen nodig is indien – kort samengevat - de activiteit in, aan, op
of bij een monument plaatsvindt of in een door het Rijk aangewezen
beschermd stads- of dorpsgezicht.

Artikel 8 bevat overgangsrecht met betrekking tot het bouwen dat is
begonnen – maar nog niet is afgerond - voor de inwerkingtreding van de
Wabo en waarvoor krachtens de Woningwet geen bouwvergunning was vereist,
maar dat niet onder de reikwijdte van artikel 2 of 3 van de regeling
valt. 

4.1. Omgevingsvergunningvrij ‘bouwen’ en ‘planologisch strijdig
gebruik’ in artikel 2

Artikel 2 betreft, zoals al aangegeven, een gecombineerde aanwijzing van
activiteiten uit artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Het
gaat hier om de activiteit ‘bouwen’ en, kort samengevat, de
activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ van gronden en
bouwwerken. De eerste activiteit betreft het bouwen waarvoor op grond
van de Woningwet een bouwvergunning was vereist, behoudens de aanwijzing
als bouwvergunningsvrij bouwwerk ingevolge artikel 43 van de Woningwet
en het Bblb. 

Bij de tweede activiteit gaat het om een planologisch gebruik ‘in
ruime zin’ als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Zoals ook al in
paragraaf 1 is toegelicht, vallen daar in beginsel alle ruimtelijke
relevante activiteiten onder, zoals het aanleggen van werken geen
bouwwerken zijnde, het gebruik van gronden en bouwwerken alsmede het
bouwen van bouwwerken. Zodra deze planologisch relevante activiteiten in
strijd zijn met planologische regels uit bijvoorbeeld het
bestemmingsplan of de beheersverordening, geldt dat er voor deze
activiteiten een omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid,
onder c, van de Wabo is vereist. De aanwijzing van zo’n activiteit in
artikel 2 van deze bijlage leidt er evenwel toe dat deze
vergunningplicht vervalt. De aangewezen activiteiten kunnen in dat geval
zonder omgevingsvergunning – en zonder dat voldaan hoeft te worden aan
de betreffende planologische regelgeving – verricht worden. Het
realiseren van dit ‘planologisch strijdige gebruik’ is derhalve
zonder omgevingsvergunning toegestaan.

De bovenbedoelde gecombineerde aanwijzing van ‘bouwen’ en
‘planologisch strijdig gebruik’ maakt dat de bouwwerken in artikel 2
vergelijkbaar zijn met de categorie bouwvergunningsvrije bouwwerken uit
artikel 43 van de Woningwet en de artikelen 2 en 3 van het Bblb. Ook
voor het bouwen van deze bouwwerken was geen (bouw)vergunning nodig. Het
bouwen van deze bouwwerken alsmede het in het Bblb bij die bouwwerken
behorende gebruik behoefde niet te voldoen aan de geldende planologische
regelgeving.

4.2. Omgevingsvergunningvrij ‘bouwen’ in artikel 3

De aanwijzing in artikel 3 van deze bijlage betreft alleen de activiteit
‘bouwen’ uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Anders
dan bij artikel 2 blijft voor dit bouwen, alsmede voor het gebruik van
die bouwwerken, de omgevingsvergunningplicht voor ‘planologisch
strijdig gebruik’ ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo, bestaan. Indien het bouwwerk, of het gebruik daarvan, aangemerkt
moet worden als ‘planologisch strijdig gebruik’ (dat wil zeggen
strijdig met het bestemmingsplan of andere planologische regelgeving),
geldt dat er toch een omgevingsvergunning is vereist ingevolge artikel
2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

De in artikel 3 aangewezen categorie bouwwerken laat zich daarmee het
best vergelijken met de voorheen in artikel 40, tweede lid, van de
Woningwet opgenomen categorie van bouwwerken voor verblijfsrecreatie.
Deze bouwwerken, zoals een tent, tentwagen of caravan, konden zonder
bouwvergunning worden gebouwd mits voldaan werd aan het bestemmingsplan.
Bij strijd met het bestemmingsplan was de bouwvergunningplicht echter
weer toepasselijk en was er naast een bouwvergunning ook een
planologische ontheffing of een projectbesluit ingevolge de Wro vereist.
In de systematiek van deze bijlage ‘herleeft’ bij strijd met de
planologische regelgeving de vergunningplicht voor het ‘bouwen’ als
bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, echter niet.
Mits voldaan wordt aan de in artikel 3 gestelde eisen, blijft de
omgevingsvergunningplicht voor het ‘bouwen’ buiten toepassing. Bij
strijd met bijvoorbeeld het bestemmingsplan geldt echter wel de
omgevingsvergunningplicht voor ‘planologisch strijdig gebruik’. 

Het voorgaande kan overigens betekenen dat slechts voor een gedeelte van
een bouwwerk of alleen voor het voorgenomen gebruik van het bouwwerk een
omgevingsvergunning nodig is. Denkbaar is bijvoorbeeld een garage met
een dakvoet van 3 m hoogte en daknok met een hoogte van 4,5 m. Indien
het bestemmingsplan uitsluitend een garage toestaat met een hoogte van 3
m, is alleen de kap in strijd met het bestemmingsplan. Alleen voor die
met het bestemmingsplan strijdige kap is een omgevingsvergunning
ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, vereist.
Hetzelfde geldt voor een (beoogd) met het bestemmingsplan strijdig
gebruik. 

4.3. Handhavingssystematiek

Voor de bouwwerken en het daarbij behorende gebruiksdoel dat in artikel
2 van deze bijlage wordt aangewezen, is geen omgevingsvergunning
ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, vereist.
Daarvoor is het wel van belang dat het bouwen en het daarbij aangewezen
planologische gebruik aan de in artikel 2 van de bijlage gestelde eisen
voldoet. Indien niet aan een of meer van de betreffende eisen wordt
voldaan, geldt dat voor het bouwen een omgevingsvergunning is vereist
ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Indien het
bouwen en het aangewezen planologisch gebruik in dat geval daarnaast
strijdig zijn met de planologische regelgeving, geldt eveneens de
omgevingsvergunningplicht voor ‘planologisch strijdig gebruik’ uit
artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Artikel 2.1 van de Wabo
biedt in dat geval derhalve de grondslag voor een handhavend optreden.

Voor het bouwen dat in artikel 3 is aangewezen geldt eveneens dat
voldaan moet worden aan de in genoemd artikel gestelde eisen. Indien
daar niet aan wordt voldaan is een omgevingsvergunning ingevolge artikel
2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, vereist. Dat artikel biedt in dat
geval ook een grondslag voor een handhavend optreden. Ongeacht of
voldaan wordt aan alle vereisten uit artikel 3, geldt dat voor het
bouwen onverminderd omgevingsvergunning is vereist op grond van artikel
2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo indien het bouwen in strijd is met
de planologische regelgeving. Dat geldt eveneens voor het gebruik dat
van het bouwwerk gemaakt gaat worden. Indien het bouwen of het gebruik
plaatsvindt in strijd met de planologische regelgeving, biedt artikel
2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo de grondslag voor een handhavend
optreden.

4.4. Het planologisch gebruiksdoel

Bij een aantal in artikel 2 en 3 aangewezen bouwwerken is een
gebruiksdoel aangegeven waartoe het gebruik van het op te richten
bouwwerk moet strekken. Het gebruik van een bijbehorend bouwwerk bij een
hoofdgebouw dient bijvoorbeeld ingevolge de definitie uit artikel 1
functioneel verbonden te zijn met het gebruik van het hoofdgebouw. Op
een afstand van meer dan 4 m van het hoofdgebouw dient het gebruik van
een bijbehorend bouwwerk ingevolge artikel 2, onderdeel 3, onder b,
onderdeel 4o, zelfs functioneel ondergeschikt te zijn aan het gebruik
van het hoofdgebouw. Een ander voorbeeld van een voorgeschreven
gebruiksdoel is te vinden in artikel 2, onderdeel 15. De daar genoemde
antenne-installatie moet dienen voor mobiele telecommunicatie. Een
voorbeeld van een gebruiksdoel in artikel 3 betreft de in onderdeel 3
aangewezen bouwwerken ten behoeve van recreatief nachtverblijf.

Indien een bouwwerk voor een ander dan het voorgeschreven gebruiksdoel
wordt opgericht, wordt niet aan de eisen uit artikel 2 of 3 van deze
bijlage voldaan en is dat bouwwerk onverminderd
omgevingsvergunningplichtig ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a,
van de Wabo. Afhankelijk van de vraag in hoeverre het bouwwerk en het
beoogde andere gebruiksdoel daarnaast strijdig zijn met de planologische
regelgeving, geldt daarnaast ook nog de omgevingsvergunningplicht uit
artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

In dit verband moet nog gewezen worden op de mogelijkheid dat een
bouwwerk geheel in overeenstemming met het voorgeschreven gebruiksdoel
zonder omgevingsvergunning is opgericht en dat pas later door een
(voorgenomen) gebruikswijziging strijd ontstaat met dat gebruiksdoel.
Het bijbehorende bouwwerk wordt bijvoorbeeld niet langer gebruikt ten
dienste van het hoofdgebouw maar men wenst een ander gebruik te
realiseren. Denk aan een aanbouw bij een woning waar de eigenaar een
winkelfunctie wil vestigen. Ook kan gedacht worden aan de
antenne-installatie die niet langer voor mobiele telecommunicatie maar
voor radio-uitzendingen gebruikt gaat worden en een recreatiewoning die
voor permanente bewoning gebruikt gaat worden. Indien het te realiseren
gebruik in strijd is met de planologische regelgeving geldt hiervoor de
vergunningplicht uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het
is in zo’n situatie, waarin een omgevingsvergunningvrij gebouwd
bouwwerk naderhand voor een ander dan het voorgeschreven gebruiksdoel
gebruikt gaat worden, niet zo dat het bouwwerk als zodanig weer
onderworpen wordt aan een omgevingsvergunning voor het ‘bouwen’ van
dat bouwwerk. Het bouwwerk is immers voltooid en het bouwen daarvan
wordt niet met terugwerkende kracht vergunningplichtig door louter het
realiseren van een nieuw gebruik. Indien ten behoeve van het realiseren
van het nieuwe gebruik ook bouwwerkzaamheden moeten worden verricht,
komt wel weer de vraag aan de orde of ook voor deze bouwwerkzaamheden
een omgevingsvergunning is vereist.

5. Overige wet- en regelgeving

De aanwijzing van activiteiten in de artikelen 2 en 3 betekent niet dat
in het geheel geen omgevingsvergunning of andere vergunning of
toestemming is vereist. Het project kan immers op andere gronden
omgevingsvergunningplichtig zijn, bijvoorbeeld ingevolge artikel 2.1,
eerste lid, onder e, of 2.2, eerste lid, van de Wabo. Daarnaast kan het
bouwen ingevolge andere wetgeving ook nog gebonden zijn aan een
specifieke toestemming. Te denken valt bijvoorbeeld aan een vergunning
op grond van de Waterwet. 

Naast het nodig zijn van een eventuele andere vergunning of toestemming,
kunnen de activiteiten voorts onverminderd gebonden zijn aan
rechtstreeks werkende regels uit aanverwante wetgeving. Voor
bouwwerkzaamheden is in het bijzonder het volgende van belang.

5.1. Het Bouwbesluit 2003 en bouwverordening 

Omgevingsvergunningvrije bouwwerken dienen onverminderd te voldoen aan
de bij of krachtens de ingevolge artikel 2 van de Woningwet in het  XE
"Bouwbesluit 2003" Bouwbesluit 2003 gegeven regels inzake nieuw te
bouwen bouwwerken. Dit vloeit voort uit artikel 1b, eerste lid, van de
Woningwet. Bouwen in strijd met deze nieuwbouweisen leidt, ook in geval
geen omgevingsvergunning voor dat bouwen is vereist, tot een overtreding
van dat artikel. Hiertegen kan handhavend worden opgetreden. In dat
opzicht leidt de introductie van het omgevingsvergunningvrije bouwen
niet tot wijzigingen ten opzichte van het bouwvergunningsvrije bouwen
zoals dat onder de Woningwet en het Bblb gereguleerd was. 

Dat geldt ook voor de toepasselijkheid van de bouwverordening. Uit
artikel 7b, eerste lid, van de Woningwet vloeit voort dat de
omgevingsvergunningvrije bouwwerken ook moeten voldoen aan de op het
bouwen betrekking hebbende voorschriften uit de bouwverordening
(uitgezonderd de in de bouwverordening opgenomen voorschriften van
stedenbouwkundige aard).

5.2. Repressief welstandsvereiste

Het uiterlijk van bestaande bouwwerken mag niet in ernstige mate
strijdig zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld aan de hand
van de hiertoe opgenomen criteria uit de welstandsnota. Ook de
omgevingsvergunningvrije bouwwerken vallen onder dit repressieve
welstandsvereiste dat is opgenomen in artikel 12, eerste lid, van de
Woningwet. De naleving van dit vereiste kan plaatsvinden door het
opleggen van een verplichting tot het treffen van voorzieningen op grond
van artikel 13a van de Woningwet.

5.3. Privaatrechtelijke verplichtingen

Bij privaatrechtelijke verplichtingen kan gedacht worden aan de
voorschriften van het Burgerlijk Wetboek inzake  XE "Burenrecht"
burenrecht (Boek5, titel 4), die onder meer betrekking hebben op
onrechtmatig handelen door het onthouden van licht en lucht, op
erfafsluiting, op het aanbrengen van een erfafscheiding (inclusief
medewerking van buren en kostendeling) en op het aanbrengen van
vensters, andere muuropeningen, balkons en dergelijke werken.

5.4. Bestemmingplan en andere planologische regelingen

Zoals hiervoor reeds is uiteengezet, hoeft het bouwen, bedoeld in
artikel 2 van deze bijlage, niet te voldoen aan de regels uit een
bestemmingsplan, beheersverordening of een andere planologische
regeling. Het niet van toepassing zijn van artikel 2.1, eerste lid,
onder c, van de Wabo betekent immers dat het handelen in afwijking van
een planologische regeling zonder een omgevingsvergunning ingevolge
artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo mag plaatsvinden. Dit
geldt evenwel niet voor het bouwen dat in artikel 3 is aangewezen.
Daarop is de vergunningplicht uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van
de Wabo onverminderd van toepassing. 

6. Rechtsbescherming

Omdat er bij het omgevingsvergunningvrije bouwen geen sprake is van een
voorafgaand toestemmingsvereiste (een omgevingsvergunning), ontbreekt
een beschikking waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Dit
betekent echter niet dat er geen sprake is van
rechtsbeschermingsmogelijkheden bij omgevingsvergunningvrije
activiteiten. Indien er zonder omgevingsvergunning wordt gehandeld, in
strijd met de op dat handelen van toepassing zijnde wettelijke
voorschriften, kan er handhavend worden opgetreden en kan er ook door
belanghebbenden een handhavingsverzoek aan het bevoegd gezag worden
gedaan. Zoals in paragraaf 5.1 al is toegelicht, zijn op het
omgevingsvergunningvrije bouwen bijvoorbeeld onverminderd de
nieuwbouwvoorschriften uit het Bouwbesluit 2003 van toepassing.
Derdebelanghebbenden kunnen er in beginsel aanspraak op maken dat er
wordt gebouwd conform de toepasselijke voorschriften. Net zo goed als
dat zij er bij omgevingsvergunningplichtige bouwwerken aanspraak op
kunnen maken dat er wordt gebouwd conform de verleende vergunning. Als
een derdebelanghebbende vermoedt dat er ‘iets mis is’ kan deze
altijd aan het bevoegd gezag vragen om te onderzoeken of er is voldaan
aan de voorschriften en zonodig passende maatregelen te treffen. Tegen
de beslissing die het bevoegd gezag op zo’n verzoek om handhaving
neemt, is altijd rechtsbescherming mogelijk op grond van de bezwaar- en
beroepsprocedure uit de Awb. Dat geldt voor de persoon die wordt
aangesproken omdat hij in strijd met bedoelde regelgeving zou hebben
gehandeld, maar ook voor de derdebelanghebbende in het geval zijn
verzoek om handhavend op te treden bijvoorbeeld is afgewezen.

Indien iemand voornemens is om zonder omgevingsvergunning te bouwen doet
deze persoon er overigens verstandig aan om zich van tevoren goed te
informeren over de vraag welke eisen er voor dat bouwen gelden. Dat
geldt in het bijzonder voor het bouwen in artikel 3, dat naast de ter
zake van dat bouwen in dat artikel gestelde eisen eveneens aan alle
regels uit het bestemmingsplan of de beheersverordening en de overige
planologische regelgeving dient te voldoen. Ook is het een goed gebruik
om eventuele buren van een bouwvoornemen in kennis te stellen.

Indien er overigens een verschil van mening bestaat met het bevoegd
gezag over de vraag of voor een bepaalde bouwactiviteit een
omgevingsvergunning is vereist, geldt, analoog aan de vaste
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
inzake andere vergunningvereisten, als hoofdregel dat er voor het
verkrijgen van duidelijkheid hieromtrent op de voorgeschreven wijze een
aanvraag om omgevingsvergunning kan worden ingediend. In het kader van
zo’n aanvraag zal het bevoegd gezag als voorvraag moeten beoordelen of
er voor het bouwvoornemen een omgevingsvergunning is vereist. Het
oordeel van het bevoegd gezag daaromtrent kan in het kader van bezwaar
en beroep tegen het besluit dat op de aanvraag om omgevingsvergunning
wordt genomen worden aangevochten. Verwezen wordt naar de uitspraak
ABRvS 18 augustus 2004, 200307139/1, AB 2005, 106, Gst. 7220, 213,
LJN: AQ7004. In de aangehaalde uitspraak is door de ABRvS bepaald dat
voor het beantwoorden van de vraag of voor een voorgenomen handeling een
vergunning is vereist, een vergunning kan worden aangevraagd dan wel
door een derde om het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen
kan worden verzocht. Hierop is alleen een uitzondering mogelijk wanneer
deze manieren van het vragen van een rechtsoordeel van het
bestuursorgaan niet geschikt zijn omdat zij onevenredig bezwarend zijn.
In geval van een verzoek om handhaving geeft de ABRvS aan dat er sprake
is van onevenredige bezwaren, indien de voorgenomen handeling leidt tot
onomkeerbare gevolgen. Dat zal bij een bouwactiviteit in het algemeen
niet aan de orde zijn, er kan immers altijd afgebroken worden wat (naar
achteraf zal blijken, illegaal) is gebouwd. Het bevoegde gezag dient bij
het nemen van een besluit op een aanvraag om vergunning of een verzoek
om handhavend op te treden, de vraag naar de vergunningplicht als een
voorvraag te beoordelen. Vervolgens kan, aldus de ABRvS, tegen het aan
het besluit ten grondslag liggende oordeel omtrent de vergunningplicht
door het aanwenden van een rechtsmiddel tegen het besluit worden
opgekomen.

7. Gevolgen voor administratieve en bestuurlijke lasten

Het gevolg van deze bijlage zal zijn dat voor een groot aantal
bouwactiviteiten geen vergunning meer nodig is. Een substantiële
vermindering van het aantal bouwvergunningplichtige bouwwerken was al
beoogd met het Bblb. Uit het evaluatieonderzoek komt evenwel het beeld
naar voren dat deze doelstelling niet voldoende is gehaald. Door het
schrappen of wegnemen van een aantal belemmerende eisen wordt met de
voorliggende regeling een verdere uitbreiding van vergunningsvrije
bouwwerken beoogd. De volgende verruimingen springen in het oog.

Bijbehorende bouwwerken (aan- en uitbouwen, bijgebouwen, overkappingen
en overige bouwwerken met een dak) en kozijn- en gevelwijzigingen zijn
in de nieuwe regeling ook bij andere hoofdgebouwen dan woningen en
woongebouwen vergunningvrij. Er geldt op dit punt - wat betreft de
bijbehorende bouwwerken - een uitzondering voor gebouwen waar veel
bezoekers gebruik van maken. Uit het oogpunt van veiligheid is bij
dergelijke bezoekersgebouwen een preventieve toetsing aan met name het
Bouwbesluit 2003 nodig geacht.

Het vereiste dat een aan- of uitbouw niet dieper mag zijn dan 2,5 m is
vervallen. Deze eis werd als zeer belemmerend ervaren omdat een doorsnee
aan- of uitbouw meestal 3 m of dieper is en er zodoende toch
bouwvergunning nodig was.

Aan- en uitbouwen moesten onder het Bblb gebouwd worden binnen de
gevelbreedte. Deze eis is vervallen. Aan- of uitbouwen mogen ook in de
zijtuin rond de hoek van het hoofdgebouw worden gebouwd.

De oppervlakte aan bijgebouwen mocht niet meer bedragen dan 50% van het
zij- of achtererf, met een maximum oppervlakte van 30 m2. Onder de
nieuwe regeling mogen de aan- en uitbouwen en bijgebouwen gezamenlijk
niet meer bedragen dan 50% van het achtererfgebied met een absoluut
maximum van 100 m2. Bij grotere percelen leidt dit tot ruimere
bouwmogelijkheden.

Bijbehorende bouwwerken mogen buiten een afstand van 4 m van het
oorspronkelijk hoofdgebouw voorzien worden van een schuin dak tot een
hoogte van 4,5 m. Onder het Bblb werd de maximale hoogte van een
bijgebouw nog begrensd door een hoogte-eis van 3 m.

Onder het Bblb mochten bijgebouwen welke (deels) werden gebouwd binnen
een afstand van 1 m vanaf het naburige erf, geen grotere oppervlakte
beslaan dan 10 m2. Deze eis is vervallen. Alleen de maximale hoogtemaat
van 3 m binnen genoemde afstand is blijven gelden.

Onder meer vlaggenmasten, bouwwerken ten dienste van bouwprojecten
(bouwkeet, steiger, etc.), keermuren en hekwerken ter beveiliging van
spoorwegterreinen, zijn vergunningvrij geworden.

Dakkapellen en dakramen en andere dakopeningen op een voordakvlak zijn
vergunningvrij geworden voor zover een gemeente hieraan geen
welstandseisen stelt.

Bijbehorende bouwwerken bij een hoofdgebouw in achtererfgebied die niet
hoger zijn dan 4,5 m en die passen binnen de planologische regelgeving
zijn (ongeacht de oppervlakte) vergunningvrij.

Mogelijkheden voor veranderingen aan gebouwen en andere bouwwerken zijn
verruimd, onder meer door het vervallen van het vereiste dat geen
wijziging van het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik mag
plaatsvinden. 

In het kader van de administratieve lasten toets heeft een berekening
plaatsgevonden op voorliggende regeling. Daarbij is rekening gehouden
met het feit dat de voormalige categorie licht-bouwvergunningplichtige
bouwwerken in de nieuwe regeling voor een belangrijk deel vergunningvrij
wordt. Dit leidt tot een vermindering van administratieve lasten. Voor
het overige deel zal de categorie licht-bouwvergunningplichtige
bouwwerken onder de reguliere procedure van de omgevingsvergunning voor
het bouwen komen te vallen. Dit vormt evenwel weer een verzwaring van
administratieve lasten. Tegelijkertijd is ook een beperkt deel van de
categorie van de voorheen regulier bouwvergunningplichtige bouwwerken
onder de nieuwe categorie van vergunningvrij bouwen gebracht. Naar
verwachting zal met voorliggende regeling het aantal
licht-bouwvergunningplichtige en regulier bouwvergunningplichtige
bouwwerken met 57% in aantal verminderen. Op jaarbasis betekent dit dat
er ongeveer 64.000 vergunningen per jaar minder aangevraagd hoeven te
worden. Dit zal leiden tot een maximale reductie van structurele
administratieve lasten van maximaal circa € 35 miljoen per jaar,
waarvan € 20,5 miljoen per jaar voor bedrijven en € 14,8 miljoen per
jaar voor burgers. Voor burgers geldt daarnaast nog een reductie van
3.000 uur.

Voor de bestuurlijke lasten zal deze bijlage in beginsel geen gevolgen
hebben. De werkzaamheden die verband houden met het verlenen van een
vergunning, zullen door het met deze bijlage wegvallen van de
vergunningplicht niet meer verricht hoeven te worden. De legesinkomsten
zullen een overeenkomstige daling laten zien. Gelet hierop zijn de
gevolgen voor de bestuurlijke lastendruk neutraal. De vermindering van
bouwvergunningplichtige bouwwerken betreft vooral de grote bulk van het
‘kleine’ bouwen (aan- en uitbouwen, bijgebouwen, overkappingen,
tuinschuurtjes, enzovoort). Het wegvallen van de vergunningplicht leidt
tot een verminderde overheidsbemoeienis. Zoals al aangegeven betekent
vergunningsvrij bouwen evenwel niet dat geheel niet aan voorschriften
behoeft te worden voldaan. Het Bouwbesluit 2003 blijft bijvoorbeeld
onverminderd van toepassing. Het feit dat men zonder een vorm van
preventief toezicht (er geldt ook geen meldingplicht) kan gaan bouwen,
legt de verantwoordelijkheid voor de naleving primair bij degene die
bouwt. Het ligt in de rede dat dit ook zal doorwerken naar de
prioriteitsstelling bij de uitoefening van het repressieve toezicht op
de naleving, in die zin dat het voor de hand ligt dat het zwaartepunt
daarbij eerder bij het vergunningplichtige bouwen zal worden gelegd. Dit
doet echter niet af aan het uitgangspunt dat het bevoegd gezag, ook op
verzoek van belanghebbenden, te allen tijde controlebezoeken kan
afleggen en bij overtredingen handhavend kan optreden.

8. Inwerkingtreding en overgangsrecht

Voorliggende regeling treedt, als onderdeel van het Bor, gelijktijdig
met de Wabo in werking. Artikel 8 van de regeling voorziet in
overgangsrecht voor de beperkte hoeveelheid bouwwerken die onder het
Bblb nog bouwvergunningsvrij waren, maar door een aanscherping in de
regeling omgevingsvergunningplichtig zijn geworden. Deze
bouwvergunningsvrije bouwwerken die ten tijde van de inwerkingtreding
van deze bijlage in aanbouw zijn, mogen zonder dat daarvoor een
vergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de
Wabo is vereist, afgebouwd worden.

Voor bestaande bouwvergunningsvrij gebouwde bouwwerken heeft
voorliggende regeling geen gevolgen. Deze bouwwerken kunnen (behoudens
eventuele strijd met andere regelgeving) ongehinderd in stand gehouden
worden. Bij eventueel onderhoud of verbouwwerkzaamheden bij deze
bestaande bouwwerken, zal aan de hand van de Wabo en deze bijlage
bepaald moeten worden in hoeverre daarvoor een omgevingsvergunning is
vereist. 

9. Artikelsgewijze toelichting 

Artikel 1

In artikel 1 zijn enkele begripsomschrijvingen (eerste lid) en
meetvoorschriften (tweede en derde lid) opgenomen.

Eerste lid

Van de in het eerste lid opgenomen begripsomschrijvingen is het
merendeel ongewijzigd overgenomen uit artikel 1, eerste lid, van het
Bblb. Hierna wordt op een aantal van de begripsomschrijvingen nader
ingegaan. Dit betreft met name de nieuwe en gewijzigde
begripsomschrijvingen.

Achtererfgebied

Zoals in het algemeen deel van de toelichting al is aangegeven, is in de
voorliggende regeling vastgehouden aan het ook al in het Bblb
gehanteerde uitgangspunt dat aan de voorkant van gebouwen weinig
vergunningvrij gebouwd mag worden mag en aan de achterkant veel (de
zogenoemde ‘voor-achterkant benadering’). Dit principe, dat wordt
gehanteerd ter bescherming van de ruimtelijke kwaliteit in het publiek
domein, komt tot uiting in het feit dat vergunningvrije
bouwmogelijkheden voornamelijk kunnen plaatsvinden in het gedeelte van
een erf dat in de loop der tijd wel ‘achtererfgebied’ of
‘achtertuingebied’ is gaan heten. Om de leesbaarheid in de regeling
te verbeteren is nu een definitie gegeven van dit ‘achtererfgebied’.
Bij achtererfgebied gaat het, net als in het Bblb, om de achtererven en
de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijerven. Voor de
zijerven geldt ten opzichte van het Bblb wel een verdere inperking. In
plaats van een afstand van 1 m van de voorkant van het hoofdgebouw dient
onder de nieuwe regeling een afstand van meer dan 3 m van de voorkant
van het hoofdgebouw (het voorerf) te worden aangehouden. Deze
aanscherping is opgenomen om het publieke domein beter te vrijwaren van
het vergunningvrije bouwen. Het begrip ‘erf’ is in deze regeling
overigens ongewijzigd overgenomen uit het Bblb. In de volgende
afbeelding is het ‘achtererfgebied’ weergegeven.

Bijbehorend bouwwerk

Nieuw is de term ‘bijbehorend bouwwerk’. Met deze nieuwe term wordt
een verzamelbegrip geïntroduceerd waar uitbreidingen van een
hoofdgebouw, aan- en uitbouwen en bijgebouwen onder vallen. Ook vallen
er overkappingen onder die vanwege het ontbreken van wanden niet als
gebouw aangemerkt kunnen worden. Verder vallen er andere bouwwerken met
een dak onder die vanwege een te geringe stahoogte niet als gebouw
aangemerkt kunnen worden. 

Onder de oude regeling in het Bblb bleek het onderscheid tussen
bijgebouwen enerzijds en aan- en uitbouwen anderzijds moeilijk
hanteerbaar en slecht handhaafbaar. Aangebouwde bijgebouwen konden
naderhand vrij ongemerkt worden gewijzigd in een aan- of uitbouw en
zodoende bij het hoofdgebouw betrokken worden. Deze uitvoerings- en
handhavingsproblematiek heeft ertoe geleid dat het onderscheid voor deze
bij een hoofdgebouw behorende bouwwerken onder één noemer zijn
gebracht. Ook de bouwwerkjes met een dak, die te laag zijn om een voor
mensen toegankelijke ruimte te bieden (bijvoorbeeld een dierenverblijf
of lage plantenkassen) vallen nu onder het nieuwe verzamelbegrip. Onder
het Bblb vielen dit soort typen lage bouwwerken nog ‘tussen wal en
schip’. Deze bouwwerken pasten niet binnen de begripsomschrijving van
een aan- of uitbouw en waren evenmin aan te merken als bijgebouw (het
zijn immers geen gebouwen). Indien deze bouwsels hoger zijn dan 1 m en
een grotere oppervlakte hebben dan 2 m2 pasten ze ook niet onder artikel
3, eerste lid, onderdeel b, van het Bblb, en waren ze dus
licht-bouwvergunningplichtig. Dat was eigenaardig, want in omvang
grotere aan- en uitbouwen en bijgebouwen waren wel bouwvergunningsvrij.
Met de keuze voor het nieuwe begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ wordt dit
in de voorliggende regeling opgelost. 

Het voorgaande neemt overigens niet weg dat de begrippen aanbouw,
uitbouw en bijgebouw in de juridische praktijk heel bruikbaar kunnen
blijven. Dat geldt zeker waar het gaat om de toepassing van
bestemmingsplannen waar een onderscheid in de voorschriften voorkomt
tussen aan- en uitbouwen enerzijds en bijgebouwen anderzijds. Het
verlaten van het onderscheid tussen deze type bouwwerken in voorliggende
regeling heeft geen gevolgen voor de uitleg van bestemmingsplannen.

In de begripsomschrijving is expliciet opgenomen dat een bijbehorend
bouwwerk altijd moet worden gebouwd bij een zich op hetzelfde perceel
bevindend hoofdgebouw. Zonder hoofdgebouw kan er op het perceel dus ook
geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. Ten opzichte van het Bblb
is evenwel de eis geschrapt dat het moet gaan om een ‘bestaand’
hoofdgebouw. Deze eis van een ‘bestaande’ woning of woongebouw,
waarbij ingevolge artikel 2, onderdelen a en b, van het Bblb een aan- of
uitbouw of bijgebouw gebouwd mocht worden, is geschrapt om redenen van
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Bij een aan- of uitbouw die of
bijgebouw dat gelijktijdig - zonder deel uit te maken van de
bouwvergunning voor de bouw van de woning - met de nieuwbouw van een
woning werd gebouwd, werd deze randvoorwaarde niet zinvol en
handhaafbaar geacht. Er was geen belang mee gediend om een dergelijk
gelijktijdig met de bouw van de woning gebouwde aan- of uitbouw te laten
afbreken, waarna deze een dag later vervolgens weer bouwvergunningsvrij
bij de dan ‘bestaande’ woning kon worden gebouwd. Om duidelijk te
maken dat een bijbehorend bouwwerk ook gedurende hetzelfde bouwproces
(direct na, gelijktijdig of in hetzelfde bouwproces zelfs kort er voor)
gebouwd mag worden als het hoofdgebouw, is de randvoorwaarde dat alleen
gebouwd mag worden bij een ‘bestaand’ hoofdgebouw dus vervallen. Het
is overigens wel van belang dat in zo’n situatie duidelijkheid bestaat
over de vraag of de gelijktijdig mee te bouwen aan- of uitbouw, deel
uitmaakt van het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’. Dit in verband met de
mogelijkheid om in de toekomst nog meer vergunningvrije bijbehorende
bouwwerken te bouwen op grond van artikel 2, onderdeel 3. De
mogelijkheden hiertoe zijn mede afhankelijk van wat aangemerkt kan
worden als ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’. Onder de
begripsomschrijving van ‘hoofdgebouw’ wordt nader toegelicht wat in
de onderhavige regeling moet worden verstaan onder het ‘oorsponkelijke
hoofdgebouw’.

In de begripsomschrijving van een bijbehorend bouwwerk is voorts
aangegeven dat een bijbehorend bouwwerk functioneel verbonden moet zijn
met het hoofdgebouw. Daar wordt mee bedoeld dat het gebruik van het
bijbehorende bouwwerk in planologisch opzicht gerelateerd moet zijn aan
het gebruik van het hoofdgebouw. In het Bblb, waarbij uitsluitend aan-
en uitbouwen en bijgebouwen bij een woning of woongebouw
bouwvergunningsvrij konden zijn, was de vergelijkbare eis gesteld dat
het gebruik moest strekken tot vergroting van het woongenot. Nu
bijbehorende bouwwerken in deze bijlage niet alleen bij woningen maar
ook bij andere hoofdgebouwen zijn toegestaan, is gezocht naar een
vergelijkbaar meer algemeen criterium waaruit de functioneel
planologische verbondenheid tussen een hoofdgebouw en een bijbehorend
bouwwerk tot uitdrukking wordt gebracht. Met het vereiste van
functionele verbondenheid wordt bij woningen en woongebouwen in dit
opzicht dus geen wijziging beoogd ten opzichte van het criterium uit het
Bblb van vergroting van het woongenot. Het gebruik van een bij een
woning behorend bouwwerk moet dus ook ingevolge deze bijlage gerelateerd
zijn aan het gebruik van die woning. Dit betekent dat gebruiksfuncties
die toelaatbaar worden geacht binnen een in planologisch opzicht
gebruikelijke woonbestemming, ook toelaatbaar zijn binnen een zonder
omgevingsvergunning gebouwd bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel
2 van deze bijlage. Daarbij kan het overigens nog wel van belang zijn of
sprake is van een aan- of uitbouw (ruimten die deel uitmaken van de
woning) of een overig bijbehorend bouwwerk (zoals een bijgebouw).
Huisgebonden beroepsuitoefening wordt bijvoorbeeld overeenkomstig vaste
jurisprudentie van de ABRvS onder omstandigheden alleen toelaatbaar
geacht binnen een woning zelf en niet binnen bij de woning behorende
bijgebouwen. 

Voor het zonder omgevingsvergunning kunnen bouwen van bijbehorende
bouwwerken buiten een afstand van 4 m vanaf het oorspronkelijk
hoofdgebouw, is in artikel 2, onderdeel 3, onder b, onderdeel 4o, in dit
verband de aanvullende eis gesteld dat het gebruik functioneel
ondergeschikt moet zijn aan het hoofdgebouw. Daar wordt mee bedoeld dat
het gebruik in planologisch opzicht ondergeschikt en ondersteunend moet
zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw. Bij een woning betekent dit
dat er in deze bijbehorende bouwwerken geen primaire woonfuncties zoals
woonkamer, keuken of slaapkamer gerealiseerd mogen worden.

Ook voor de bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 3, onderdeel
1, geldt dat het voorgenomen gebruik in planologisch opzicht functioneel
verbonden moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw (deze eis vloeit
immers voort uit de in artikel 1 opgenomen definitie). Daarnaast geldt
voor het bouwen, bedoeld in artikel 3, evenwel dat onverminderd voldaan
moet worden aan de planologische regelgeving. Naast het bouwen moet
daarbij ook het gebruik van deze bouwwerken passen binnen de
planologische regelgeving. 

Net als in het Bblb is de eis opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk op
de grond staat. Kelders en aan- en uitbouwen op een bovenverdieping
kunnen dus niet beschouwd worden als bijbehorend bouwwerk in de zin van
deze bijlage. Met bouwen op de grond is ook bedoeld dat de begane grond
vloer van het bijbehorende bouwwerk op normale wijze aansluit op het
aansluitende afgewerkte terrein. Dat wil dus niet zeggen dat met
verdiepte vloeren bewerkstelligd kan worden dat er twee bouwlagen
ontstaan met verblijfsgebied. Met op de grond is overigens niet bedoeld
dat het bouwwerk niet zou mogen worden voorzien van een fundering ‘op
staal’ of een fundering bestaande uit heipalen. Indien voor het
betrokken bijbehorende bouwwerk heiwerkzaamheden nodig zijn, kunnen deze
zonder omgevingsvergunning plaatsvinden. Ook een normale kruipruimte is
binnen deze regeling toegestaan.

Erf

Deze definitie is ongewijzigd overgenomen uit het Bblb. Omdat er toch
nog geregeld vragen over dit begrip worden gesteld, wordt er hier kort
aandacht aan besteed. De definitie voor ‘erf’ is afgeleid uit de
jurisprudentie (zie ABRvS 15 september 1997, AB 1998, 5). Uitgangspunt
is dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan
worden aangemerkt. Echter uit de systematiek van een bestemmingsplan of
beheersverordening kan voortvloeien dat bepaalde verder van het
hoofdgebouw af gelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt
kunnen worden. Dit zal in beginsel uitsluitend het geval kunnen zijn bij
percelen van een aanzienlijke omvang, veelal gelegen buiten de bebouwde
kom. Bij dergelijke omvangrijke percelen geven bestemmingsplannen of
beheersverordeningen soms een regeling die het perceel onderverdeelt in
een bouwblok of bestemming, waarbinnen het hoofdgebouw met bijbehorende
aan- en uitbouwen en bijgebouwen gebouwd kunnen worden en waar een
verdere inrichting kan plaatsvinden als buitenruimte behorende bij het
hoofdgebouw. In het overige verder afgelegen perceelgedeelte geldt in
die systematiek een andere bestemming, ingevolge waarvan niet gebouwd
mag worden en waar het aanbrengen van een normale bij een hoofdgebouw
behorende buiteninrichting (bijvoorbeeld het aanleggen van
terrasverhardingen, parkeerplaatsen, siertuin, vijverpartijen) ingevolge
de geldende planologische regeling is verboden of aan een
omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van
de Wabo is onderworpen. Uitgaande van zo’n bestemmingssystematiek, kan
gesteld worden dat deze laatstbedoelde delen van een perceel niet
aangemerkt kunnen worden als ‘erf’ en er om die reden niet zonder
omgevingsvergunning bijbehorende bouwwerken kunnen worden gebouwd. 

Hoofdgebouw

Door het gebruik van de term ‘hoofdgebouw’ in de definitie van
‘bijbehorend bouwwerk’, ontstaat de behoefte aan een definitie voor
‘hoofdgebouw’. De term houdt mede verband met de keuze om, uit het
oogpunt van vermindering van administratieve lasten, ruimere
bouwmogelijkheden toe te staan bij niet-woningen. Het hoofdgebouw is het
in planologisch opzicht belangrijkste gebouw op een perceel. Bij
woonbestemmingen is dat evident de woning of het woongebouw, bij een
detailhandelsbestemming betreft het de winkel en bij bedrijven het
bedrijfsgebouw. 

Voor de hand liggend is de vraag hoe beoordeling moet plaatsvinden bij
een (agrarisch) bedrijf met een dienstwoning. Dienstwoningen binnen een
agrarische bestemming of andere (bedrijfs)bestemming staan ten dienste
van de bedrijfsvoering. De woning kan in dit opzicht, gezien de
bestemming, dus ook niet als belangrijkste gebouw worden aangemerkt. Het
gebouw waar in hoofdzaak of in grootste mate de bedrijfsvoering
overeenkomstig de bestemming wordt gerealiseerd, dient in dergelijke
situaties als hoofdgebouw te worden aangemerkt. Ook dan echter is het
mogelijk dat binnen de randvoorwaarden van artikel 2, onderdeel 3, of
artikel 3, onderdeel 1, van deze bijlage, een bijbehorend bouwwerk wordt
gebouwd dat feitelijk ziet op uitbreiding van of een bijgebouw bij de
dienstwoning. Een gebruik van een bijbehorend bouwwerk dat functioneel
ten dienste staat van de betreffende dienstwoning, dient ook geacht te
worden in functioneel opzicht te horen bij het bedrijfsgebouw. In
dergelijke situaties kunnen bijbehorende bouwwerken dus ten dienste
staan van zowel de bedrijfsvoering als de bij de bedrijfsvoering
behorende dienstwoning.

In de begripsomschrijving is duidelijk gemaakt dat een hoofdgebouw ook
slechts een gedeelte van een gebouw kan vormen. Dit houdt verband met de
mogelijkheid dat aan een hoofdgebouw - waarin primair het gebruik
overeenkomstig de bestemming wordt gerealiseerd - ook andere ruimten
zijn aangebouwd die functioneel en bouwkundig als ondergeschikt kunnen
worden aangemerkt. In de zin van deze regeling dienen deze bouwkundige
en functioneel ondergeschikte ruimten, niet te worden aangemerkt als
onderdelen van het hoofdgebouw. Indien bijvoorbeeld sprake is van een
woning met een aangebouwde garage/berging, kan niet gesteld worden dat
die aangebouwde garage/berging een onderdeel vormt van het hoofdgebouw.
Weliswaar zouden de woning en de garage/berging beschouwd kunnen worden
als één bouwkundige eenheid (één gebouw), maar omdat in die
bouwkundig ondergeschikte en van het hoofdgebouw te onderscheiden
garage/berging niet de primaire bestemming wordt gerealiseerd, vormt die
geen onderdeel van het hoofdgebouw. Gevolg is dat deze aangebouwde
gedeelten - die niet behoren tot het hoofdgebouw - in de zin van deze
regeling aangemerkt moeten worden als bijbehorende bouwwerken. Dit houdt
mede verband met het navolgende.

In artikel 2 wordt gebruikgemaakt van het begrip ‘oorspronkelijk
hoofdgebouw’. Het begrip ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’ is ontleend
aan de in het Bblb gehanteerde begrippen ‘oorspronkelijke
achtergevel’ en ‘oorspronkelijke zijgevel’. Het begrip
‘oorspronkelijk’ is als onderdeel van een goede
anticumulatieregeling onvermijdelijk gebleken. Om het zogenoemde
‘Droste-effect’ te voorkomen (het steeds opnieuw aan elkaar bouwen
van aan- en uitbouwen) dient er een zogenoemde nulsituatie te zijn van
waaruit het vergunningsvrij bouwen kan plaatsvinden. Deze
uitgangspositie wordt gevormd door de gevels van het oorspronkelijke
hoofdgebouw. 

In de zin van deze regeling is het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’ het
hoofdgebouw zoals dat ten tijde van de afronding van de
bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende
vergunning, is opgeleverd. Het is dus het hoofdgebouw zoals dat in
eerste instantie is gebouwd. Van het hoofdgebouw te onderscheiden aan-
en uitbouwen (bijvoorbeeld een keuken, bijkeuken of serre), die als
functioneel onderdeel van het hoofdgebouw op basis van de vergunning
tegelijkertijd met het hoofdgebouw zijn meegebouwd, worden geacht deel
uit te maken van het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’. Het moet dan wel
gaan om aan- of uitbouwen waarin gebruik wordt gerealiseerd dat gelet op
de bestemming het belangrijkst is. In bouwkundige zin van het
hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken waarin slechts
ondergeschikte functies plaatsvinden - zoals een aangebouwde
garage/berging - maken zoals al eerder aangegeven geen deel uit van het
hoofdgebouw (en dus ook niet van het oorspronkelijke hoofdgebouw). Een
bij een woning aangebouwde keuken, bijkeuken, wasmachineruimte of een
vestibule zijn zodanig met het woongebruik verbonden dat deze ruimten
wel kunnen worden toegerekend aan het oorspronkelijk hoofdgebouw.

Aan- en uitbouwen die geen deel uitmaken van de vergunning voor de bouw
van het hoofdgebouw, maar daarbij gelijktijdig als vergunningvrij
bouwwerk zijn meegebouwd, worden geacht geen deel uit te maken van het
‘oorspronkelijk hoofdgebouw’ (dergelijke aan- of uitbouwen kunnen
dus wel deel uitmaken van het hoofdgebouw, maar vormen geen onderdeel
van het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’). In de praktijk wordt hier
overigens (ook al onder het Bblb) een pragmatische benadering toegepast.
In de omgevingsvergunning (en daarbij behorende tekeningen) voor het
bouwen van het hoofdgebouw kan, in overleg met de aanvrager, aangegeven
worden of een als aan- of uitbouw aan te merken onderdeel van een
hoofdgebouw al dan niet deel uitmaakt van het vergunde bouwplan en
daarmee dus van het op te richten ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’.
Zo’n oplossing kan bijvoorbeeld worden toegepast indien het als aan-
of uitbouw mee te bouwen onderdeel van het hoofdgebouw, in strijd is met
een bestemmingsplan. De vergunning voor het bouwen van het op zichzelf
niet in strijd met het bestemmingsplan zijnde hoofdgebouw kan in dat
geval worden verleend, terwijl de in de vergunning en op tekening als
vergunningvrij aangeduide aan- of uitbouw tegelijkertijd (overeenkomstig
de gestelde eisen in artikel 2, derde lid) kan worden meegebouwd. 

Ten slotte wordt gewezen op bestaande situaties waarin het aan de hand
van de destijds verleende bouwvergunning(en) niet meer mogelijk is te
bepalen wat precies het oorspronkelijke hoofdgebouw is. Denkbaar is dat
een gebouw zo oud is dat er nimmer een bouwvergunning voor is verleend
omdat deze vergunningplicht toen nog niet van toepassing was. Als aan de
hand van een originele vergunning niet meer is vast te stellen wat als
oorspronkelijk hoofdgebouw kan worden aangemerkt, zal in de praktijk
veelal aan de hand van de historische kenmerken van het hoofdgebouw
(bijvoorbeeld steenkleur, voegwerk of andere detailleringen) bepaald
kunnen worden wat de oorspronkelijke omvang was van het gebouw en welke
gevels ‘oorspronkelijk’ zijn. Als dat ook verder geen soelaas biedt
zal het gehele hoofdgebouw (met uitzondering van de bouwkundig en
functioneel ondergeschikte aangebouwde onderdelen) aangemerkt moeten
worden als oorspronkelijk hoofdgebouw (de nulsituatie van waaruit het
vergunningsvrije bouwen kan plaatsvinden). 

Openbaar toegankelijk gebied

Ten opzichte van het Bblb is een nieuw begrip geïntroduceerd voor het
publieke domein, waarmee voorzichtiger wordt omgesprongen. De
voor-achterkant benadering gaat er immers vanuit dat aan de wegzijde van
gebouwen (voorerfgebied) minder mag dan in het achtererfgebied. In het
Bblb werd voor het publieke domein het criterium ‘naar de weg of
openbaar groen gekeerde zijde’ van een gebouw gehanteerd, waarbij
‘weg’ was gedefinieerd als weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid,
onder b, van de Wegenverkeerswet 1994. 

Ter vergroting van de praktische hanteerbaarheid gaan de begrippen
‘weg’ en ‘openbaar groen’ thans op in het overkoepelende begrip
‘openbaar toegankelijk gebied’. Daarin is de verwijzing naar het
begrip ‘weg’ uit de Wegenverkeerswet 1994 onverkort gehandhaafd en
is voorts een materiële omschrijving opgenomen van wat in het normale
spraakgebruik onder ‘openbaar groen’ wordt verstaan (‘pleinen,
parken, plantsoenen, openbaar water en ander openbaar gebied dat voor
publiek algemeen toegankelijk is’). Met toegankelijk wordt bedoeld dat
het openbaar gebied geschikt moet zijn om het te betreden. Stroken
restgroen die niet bedoeld zijn om te betreden, zijn niet toegankelijk
en kunnen in de zin van deze regeling dan ook niet aangemerkt worden als
‘openbaar toegankelijk gebied’. Anders dan onder het Bblb is ook
openbaar toegankelijk water toegevoegd aan het openbaar toegankelijk
gebied. Dit is om waterkanten beter af te scheiden van vergunningsvrije
bouwwerken. De zogenoemde brandgangen (paden veelal gelegen aan de
achterzijde van woningen) die bedoeld zijn voor de (achter)ontsluiting
van achtertuinen bij woningen en uitsluitend dienen voor langzaam
verkeer, worden niet tot openbaar toegankelijk gebied gerekend. Deze
uitzondering is expliciet in de tekst opgenomen naar aanleiding van de
uitspraak van de ABRvS van 11 januari 2006, 200502605/1, LJN: AU9412.

Woonwagen

De definitie voor woonwagen is in de Woningwet vervallen omdat het
begrip in die wet niet langer zal voorkomen. In voorliggende regeling
wordt het begrip nog wel gehanteerd en is er dus ook behoefte aan een
definitie. Deze definitie is nagenoeg ongewijzigd overgenomen uit de
Woningwet. Met het eveneens vervallen van het begrip standplaats uit de
Woningwet, is er in dat verband voor gekozen dat begrip niet langer te
hanteren in de definitie voor woonwagen. Los van het verplaatsbare
karakter van een woonwagen, dient een woonwagen geplaatst te worden op
een daarvoor in een bestemmingsplan of beheersverordening als zodanig
bestemd perceel. 

Tweede lid

In artikel 1, tweede lid, zijn enkele meetvoorschriften opgenomen die
van toepassing zijn, voor zover in deze bijlage niet anders is
aangegeven. 

In onderdeel a is opgenomen dat afstanden, net als onder het Bblb,
loodrecht worden gemeten. 

Voor het meten van de hoogte van bouwwerken is in onderdeel b toegevoegd
dat moet worden gemeten van het aansluitende afgewerkte terrein. In dat
opzicht kan aansluiting gezocht worden bij de vaste jurisprudentie
inzake de meetwijze van de hoogte van bouwwerken zoals gebruikelijk
wordt gehanteerd in bestemmingsplannen (zie bijvoorbeeld ABRvS 1 oktober
2008, 200709151/1, LJN: BF3905, TBR 2008, 212). Ook voor bouwen op
geaccidenteerd terrein geldt dat de hoogte van het bouwwerk gemeten moet
worden vanaf het aansluitende afgewerkte terrein. Het bouwwerk dient
daarbij, rondom gemeten, te voldoen aan de gestelde hoogtebepalingen. Er
dient dus niet gemeten te worden met een gemiddelde terreinhoogte of
vanaf een enkel meetpunt bij de hoofdtoegang van het bouwwerk of het
laagste of hoogste punt van het aansluitende afgewerkte terrein. Voor
het bouwen van bouwwerken en gebouwen op een erf- of perceelafscheiding
geldt ingevolge het derde lid een aanvullende meetbepaling.

In onderdeel c is voor het buitenwerks meten van de maten een clausule
opgenomen dat uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5
m buiten beschouwing blijven. Gedacht moet worden aan uitstekende delen
in de sfeer van dakgoten, dakoverstekken, regenafvoerpijpen,
rookgasafvoeren en kleine schoorstenen. Deze eis is opgenomen om het
meten van de oppervlakte van bouwwerken te vereenvoudigen. De meeste
dakgoten en overstekken vallen binnen deze 0,5 m maat waardoor de
oppervlakteberekening van gebouwen kan plaatsvinden aan de hand van de
buitengevels. Ook voor de hoogte van bouwwerken blijven
rookgasafvoerpijpjes en dergelijke dus in principe buiten beschouwing.

Derde lid

In artikel 1, derde lid, heeft een codificatie en verbreding van de
toepasselijkheid plaatsgevonden van vaste jurisprudentie inzake de
meetwijze van de hoogte van erf- en perceelafscheidingen indien deze
worden gebouwd op de erfgrens, waarbij aan weerszijden een verschil
bestaat in terreinhoogte. In die situaties wordt volgens vaste
jurisprudentie gemeten vanaf de zijde waar het niveau van de grond het
hoogst is, waarbij plaatselijke niet bij het verdere verloop van de
grond horende ophogingen of verdiepingen buiten beschouwing worden
gelaten (zie bijvoorbeeld ABRvS 7 juli 1995, H01.94.0078, BR 1995, 857,
en ABRvS 12 november 2008, 200801111/1, LJN: BG4092). Deze meetbepaling
geldt ingevolge dit derde lid ook voor andere bouwwerken en gebouwen
voor zover deze op (tot aan) een erfgrens worden gebouwd. Er dient
rondom te worden gemeten vanaf het aansluitende afgewerkte terrein,
waarbij ter hoogte van de erfgrens dus wordt gemeten vanaf het perceel
waar het niveau van de grond het hoogst is.

Artikel 2

Het betreft in dit artikel een gecombineerde aanwijzing van activiteiten
uit artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Zoals al eerder
in het algemeen deel van deze toelichting beschreven, gaat het hier om
bouwwerken en bouwactiviteiten die (mits voldaan wordt aan de gestelde
randvoorwaarden) zonder een omgevingsvergunning ingevolge genoemde
artikelonderdelen kunnen worden gebouwd. Dit geldt dus ook indien dit
bouwen strijdig is met de ter plaatse geldende planologische
regelgeving. Waar in het vervolg van deze toelichting op artikel 2 wordt
gesproken van omgevingsvergunningvrij of wordt opgemerkt dat de
activiteit of het bouwen zonder omgevingsvergunning kan plaatsvinden,
wordt gedoeld op een omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.1, eerste
lid, onder a en c, van de Wabo. Zoals al onder het algemeen deel
toegelicht is niet uit te sluiten dat vanwege de onlosmakelijke
samenhang met een andere activiteit, voor die andere activiteit toch
omgevingsvergunning is vereist.

Eerste onderdeel

Vergelijkbaar met artikel 43, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de
Woningwet, geldt dat voor bouwen dat behoort tot het gewone onderhoud,
geen omgevingsvergunning nodig is. Met gewoon onderhoud worden de
werkzaamheden bedoeld die erop gericht zijn om te behouden wat er is.
Zodra deze werkzaamheden als ‘bouwen’ zijn aan te merken, geldt er
voor dit ‘bouwen’ geen omgevingsvergunningplicht. 

Gewezen wordt op het feit dat ook het geheel vervangen van kozijnen door
hetzelfde type kozijnen (met gelijkwaardige indeling, aard en
uitstraling) geacht wordt te vallen onder het normale onderhoud. In de
praktijk blijkt hierover nogal eens discussie te ontstaan. Dat terwijl
hieraan geruime tijd terug al eens bijzondere aandacht is besteed in een
circulaire van de Minister van VROM aan gemeenten (circulaire van 23
december 2002, MG 2002-28, te vinden op  HYPERLINK "http://www.vrom.nl"
www.vrom.nl ). In die circulaire is aangegeven dat in het geval er bij
het vervangen van kozijnen door nieuwe kozijnen, een wijziging optreedt
in de detaillering, profilering of vormgeving van het kozijn, er sprake
zal zijn van een bouwwerkzaamheid die het gewone onderhoud overstijgt.
Dit is bijvoorbeeld het geval als een nieuwe raamindeling wordt
toegepast, wat veelal het gevolg is als de bestaande kozijnen worden
vervangen door kozijnen van een andere materiaalsoort. Doorslaggevend
criterium is echter of er een verandering optreedt in het uiterlijk.
Indien nieuwe kozijnen worden geplaatst van een andere materiaalsoort,
maar met een gelijke detaillering, profilering en vormgeving blijft het
uiterlijk gelijk en zal er dus sprake zijn van gewoon onderhoud. Dat
geldt ook indien houten kozijnen worden vervangen door kunststof
kozijnen met een gelijkwaardige (houtachtige) uitstraling.

Tweede onderdeel

Het tweede onderdeel betreft een gedeeltelijke voortzetting van artikel
43, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Woningwet. Bouwen
ingevolge een daartoe opgelegde verplichting ingevolge artikel 13, 13a
of 14 van de Woningwet kan zonder omgevingsvergunning plaatsvinden. Om
aansluiting te zoeken met de andere wetgeving is ervoor gekozen niet
langer expliciet het bouwen omgevingsvergunningvrij te maken indien dit
plaatsvindt ter uitvoering van een handhavingsbesluit. Dit kan dus tot
gevolg hebben dat er, indien er ter uitvoering van een
handhavingsbesluit bouwwerkzaamheden verricht zouden moeten worden, voor
dat bouwen een omgevingsvergunning nodig is.

Derde onderdeel

In dit onderdeel is een omvangrijke groep van bouwwerken opgenomen die
zonder omgevingsvergunning gebouwd kunnen worden. Zoals bij de
begripsomschrijving voor een bijbehorend bouwwerk al is toegelicht, gaat
het hier om aan- en uitbouwen, bijgebouwen, overkappingen en andere
bouwwerken met een dak. Met het nieuwe verzamelbegrip ‘bijbehorend
bouwwerk’ is het onderscheid tussen eerder genoemde bouwwerken komen
te vervallen. Bouwen van een bijbehorend bouwwerk is (onder
randvoorwaarden en behoudens uitzonderingen) ook zonder
omgevingsvergunning mogelijk bij andere gebouwen dan woningen en
woongebouwen. De bijbehorende bouwwerken die ingevolge onderdeel 3
gebouwd mogen worden, beperken zich tot het achtererfgebied. Voor een
nadere toelichting op het begrip achtererfgebied, wordt verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting onder artikel 1, eerste lid. 

Onder a

Onder a is een aantal hoogtematen gegeven voor bijbehorende bouwwerken
die gebouwd worden binnen een afstand van 4 m vanaf het oorspronkelijke
hoofdgebouw. Het is daarbij niet relevant of het gaat om een aan- of
uitbouw, een bijgebouw, overkapping of ander bouwwerk met een dak. Voor
de duidelijkheid wordt erop gewezen dat de afstand van 4 m ten opzichte
van het hoofdgebouw, overeenkomstig artikel 1, tweede lid, loodrecht
wordt gemeten. Bij een vierkant of rechthoekig hoofdgebouw zal ook de
zone van 4 m derhalve een vierkante of rechthoekige vorm beslaan. 

In de volgende afbeelding is de zone van 4 m in een witte kleur
weergegeven.

De opgenomen randvoorwaarden in dit onderdeel zijn cumulatief (aan alle
drie de hoogte-eisen moet zijn voldaan). Deze hoogtematen zijn ontleend
aan artikel 2, onderdeel a, onder 2o, van het Bblb. Daarbij is de maat
onder 2o van de huidige regeling met 5 cm vergroot. Gebleken is dat de
oude maat van 0,25 m net niet genoeg was voor de toepassing van alle
voorkomende mogelijkheden van dakisolatie. 

Voor een toelichting op het begrip ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’
wordt verwezen naar de toelichting bij de in artikel 1, eerste lid,
opgenomen begripsomschrijving van hoofdgebouw.

Onder b

Onder b zijn specifieke eisen gesteld die gelden voor het bouwen buiten
de zone van 4 m vanaf het oorspronkelijk hoofdgebouw. Hierbij zal het
meestal gaan om al dan niet aangebouwde bijgebouwen. De regeling staat
er evenwel niet aan in de weg dat onder omstandigheden ook een aan- of
uitbouw buiten de zone van 4 m wordt gebouwd.

Onder 1o en 2o zijn hoogte-eisen gesteld, die afwijken van de
hoogte-eisen die gesteld worden aan het bouwen binnen de zone tot 4 m
vanaf het oorspronkelijk hoofdgebouw. De hoogte-eisen zijn ook afwijkend
van de hoogte-eisen die in het Bblb werden gesteld aan een bijgebouw. In
de nieuwe regeling wordt het mogelijk om een bijbehorend bouwwerk te
voorzien van een schuin dak. Dit wordt onder meer uit architectonisch
oogpunt veelal aantrekkelijker gevonden dan een plat dak. De
daknokhoogte van 4,5 m maakt het bijvoorbeeld mogelijk om een
garage/berging te bouwen met een bergzolder. De hoogtemaat van 4,5 m
maakt het overigens, gelet op de eisen die in het Bouwbesluit 2003
worden gesteld, niet mogelijk om twee bouwlagen met verblijfsgebied te
realiseren. De dakvoet of een plat dak mag niet hoger zijn dan 3 m.
Dankzij deze maatvoeringseisen wordt het mogelijk om algemeen
geaccepteerde en veel voorkomende (al dan niet aangebouwde) bijgebouwen
zonder omgevingsvergunning te bouwen.

Onder 2o is uit het oogpunt van burenbescherming de beperking opgelegd
dat binnen 1 m vanaf de erfgrens een bijbehorend bouwwerk niet hoger mag
zijn dan 3 m en binnen een afstand van 2 m vanaf de erfgrens niet hoger
dan 4 m. Binnen een afstand van 1 m respectievelijk 2 m vanaf de
erfgrens is het dus niet mogelijk om hoger te bouwen dan 3 m
respectievelijk 4 m. Hiermee wordt een vergelijkbaar beschermingsregime
bereikt als met het Bblb. Ook op grond van het Bblb was het ingevolge
artikel 2, onderdeel b, toegestaan dat op de erfgrens bij woningen en
woongebouwen, bijgebouwen werden gebouwd tot een hoogte van 3 m.

In de volgende afbeelding zijn de maximale hoogtematen van een
bijbehorend bouwwerk ten opzichte van de erfgrens weergegeven.

Onder 3o is het vereiste opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk dat
wordt gebouwd buiten de zone van 4 m vanaf het oorspronkelijk
hoofdgebouw, op zichzelf beschouwd geen grotere oppervlakte mag hebben
dan het hoofdgebouw. Voorkomen wordt zo dat bij een hoofdgebouw een
omvangrijk zelfstandig bijgebouw wordt gebouwd dat groter is (en
kolossaler oogt) dan het hoofdgebouw zelf. Benadrukt wordt dat het hier
gaat om de beoordeling van een als zelfstandig aan te merken bijbehorend
bouwwerk. Indien er meerdere bijbehorende bouwwerken los van elkaar zijn
gebouwd, mag de gezamenlijke oppervlakte wel groter zijn dan die van het
hoofdgebouw. 

Het onder 4o gestelde vereiste houdt in dat een bijbehorend bouwwerk,
voor zover dit is gelegen buiten een afstand van 4 m vanaf het
oorspronkelijk hoofdgebouw, functioneel ondergeschikt gebruikt dient te
worden ten opzichte van het hoofdgebouw. Binnen de zone van 4 m dient
het gebruik van een bijbehorend bouwwerk (in planologisch opzicht)
functioneel verbonden te zijn met het gebruik van het hoofdgebouw.
Buiten de zone van 4 m geldt de aanvullende eis dat het gebruik ook
functioneel ondergeschikt dient te zijn aan het gebruik van het
hoofdgebouw. Het kan in deze gevallen slechts gaan om een gebruik dat
ondersteunend is aan de primaire functie overeenkomstig de planologische
bestemming van het hoofdgebouw. Bij woningen betekent dat bijvoorbeeld
dat bijbehorende bouwwerken buiten de zone van 4 m niet gebruikt mogen
worden voor primaire woonfuncties, zoals woonkamer, slaapkamer en
keuken. Uitsluitend ondergeschikte functies ten dienste van het
hoofdgebouw zijn toegestaan. Bij een woning zal dat in het merendeel van
de gevallen gaan om een garage/berging, tuinhuisje, fietsenberging,
plantenkas, hobbyruimte, volière of andere dierenverblijfplaats.
Gewezen wordt op paragraaf 4.4 van het algemeen deel van deze
toelichting voor een nadere uiteenzetting van de handhavingssystematiek
in relatie tot het hier gestelde vereiste inzake het gebruiksdoel van
een bijbehorend bouwwerk. In artikel 7 is in dit verband nog een
bijzondere bepaling opgenomen die specifiek ziet op ruimten die deels
liggen binnen en deels liggen buiten de 4 m-zone. In zo’n ruimte vormt
de 4 m-begrenzing een soort onzichtbare lijn, waarbuiten uitsluitend nog
een functioneel ondergeschikt gebruik mag worden gerealiseerd. De
handhaafbaarheid van dit vereiste is in zo’n ruimte problematisch. Om
die reden is in artikel 7 het vereiste opgenomen dat dergelijke ruimten
die de 4 m-zone overschrijden, voor zover zich op de 4 m-begrenzing geen
bouwkundige afscheiding, zoals een muur of wand, bevindt, in zijn geheel
functioneel ondergeschikt gebruikt dienen te worden. 

Om de mogelijkheden voor mantelzorg aan familieleden of andere
gerelateerden te vereenvoudigen, is een uitzondering gemaakt op het
vereiste van functionele ondergeschiktheid voor zorgafhankelijke
personen. In deze gevallen mogen ook buiten de zone van 4 m bij een
woning primaire woonfuncties gerealiseerd worden ten behoeve van zo’n
persoon. Het kan bijvoorbeeld gaan om een slaapkamer, badkamer of
keuken. Het moet wel gaan om personen die vanwege hun
gezondheidstoestand extra zorg nodig hebben. Het is nadrukkelijk niet de
bedoeling dat studerende kinderen, zonder specifieke
gezondheidsproblematiek, dergelijke ruimten gaan gebruiken als slaap- of
verblijfsruimte. Zodra betrokkene om welke reden dan ook geen gebruik
meer kan maken van de ruimte vervalt ook de uitzonderingspositie en
mogen de bijbehorende bouwwerken alleen nog functioneel ondergeschikt
gebruikt worden.

Onder c

Onder c is de eis gesteld dat bijbehorende bouwwerken altijd ten minste
op 1 m afstand van openbaar toegankelijk gebied moeten zijn gebouwd. Dit
betreft de zo wel genoemde pest- of plaagstrook. Met name op aandringen
van de welstandsorganisatie Dorp, Stad en Land en de Bond van
Nederlandse Architecten is deze, ook reeds in het Bblb opgenomen
randvoorwaarde, in de voorliggende regeling gehandhaafd. Met deze
plaagstrook wordt bereikt dat hoeksituaties - waarbij woningen aan de
kop van een rij (in een hoeksituatie) met de zijgevel direct (zonder
zijtuin) grenzen aan de weg of ander openbaar gebied - beter tegen
eventuele aantastingen van ruimtelijke kwaliteit zijn beschermd. Het
bouwen van bijbehorende bouwwerken binnen deze plaagstrook blijft immers
vergunningplichtig en is zodoende onderworpen aan een preventieve toets
aan onder meer het bestemmingsplan en de welstandsnota. Dit geldt ook
voor situaties waarin de achtergevel direct grenst aan openbaar
toegankelijk gebied. Om publiek domein ook in die gevallen voldoende
adequaat te kunnen beschermen tegen eventuele aantastingen van
ruimtelijke kwaliteit is deze randvoorwaarde gesteld. Er wordt nog op
gewezen dat de zo wel genoemde brandgangen, die veelal bedoeld zijn voor
de achterontsluiting van percelen bij woningen en uitsluitend dienen
voor langzaam verkeer, niet tot openbaar toegankelijk gebied worden
gerekend. Zie in dit verband ook de toelichting bij het in artikel 1,
eerste lid, opgenomen begrip openbaar toegankelijk gebied.

Het bouwen binnen de zogenoemde pest- of plaagstrook blijft dus
vergunningplichtig.Gemeenten kunnen er evenwel zelf voor kiezen het
bouwen in deze strook vrij te geven door met toepassing van artikel 12,
tweede lid, van de Woningwet in de welstandsnota te bepalen dat voor het
bouwen hier geen welstandseisen van toepassing zijn.

In de volgende afbeelding is het achtererfgebied weergegeven dat in
aanmerking komt om te bebouwen met bijbehorende bouwwerken.

 

Onder d

Met de hier gestelde randvoorwaarde wordt expliciet gemaakt dat
bijbehorende bouwwerken niet voorzien mogen worden van een dakterras,
balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.

Onder e

Onder e is de zo wel genoemde ‘anti-dichtslib-regeling’ opgenomen.
Uit planologisch oogpunt dient te worden voorkomen dat achtererfgebied
helemaal volgebouwd wordt. Doordat in voorliggende regeling gewerkt
wordt met het nieuwe verzamelbegrip ‘bijbehorend bouwwerk’ is het
ten opzichte van het Bblb mogelijk dat gewerkt wordt met een globalere,
eenvoudigere, beter hanteerbare en beter handhaafbare
anticumulatieregeling. 

Zoals al eerder gesteld wordt uitgegaan van een zogenoemde nulsituatie,
die wordt bepaald aan de hand van het oorspronkelijke hoofdgebouw (voor
een uitleg hiervan wordt verwezen naar de bij het begrip hoofdgebouw
gegeven toelichting bij artikel 1). Uitsluitend op de gronden bij een
hoofdgebouw die aangemerkt kunnen worden als ‘achtererfgebied’ als
bedoeld in artikel 1, kunnen zonder omgevingsvergunning bijbehorende
bouwwerken worden gebouwd. Naarmate het achtererfgebied groter is, biedt
de nieuwe regeling ruimere mogelijkheden om daar bijbehorende bouwwerken
te bouwen. De omvang van het achtererfgebied bepaalt dus de
mogelijkheden om in dat tuingedeelte te bouwen. Dit achtererfgebied mag
voor maximaal 50% worden bebouwd. Een identiek maximum percentage was al
gegeven in het Bblb en wordt ook veelvuldig gehanteerd in
bestemmingsplannen. Daarnaast geldt een absolute maximum oppervlakte van
100 m2 bijbehorende bouwwerken per oorspronkelijk hoofdgebouw. De keuze
om te komen tot deze 100 m2 is overigens zeer uitvoerig en met veel
betrokkenen besproken. Het lijkt in eerste instantie een aanzienlijke
oppervlakte. Zeker ook gezien de geboden bouwmogelijkheden in het Bblb,
op grond waarvan een bijgebouw gebouwd mocht worden met een omvang van
30 m2 en aan- en uitbouwen met een diepte van 2,5 m. De totale
oppervlakte van het bouwen dat ingevolge het Bblb mogelijk was, werd
hiermee evenwel niet in absolute zin begrensd. Aan- en uitbouwen konden
met uitsluitend een limiet wat betreft de diepte aan zowel de zij- als
achtergevels worden gebouwd. Belangrijk was voorts dat de door het Bblb
geboden bouwmogelijkheden van toepassing waren bovenop de
bouwmogelijkheden waarin door het geldende bestemmingsplan reeds werd
voorzien. Nog los van het feit dat deze systematiek kon leiden tot
lastige ‘samenloop’ vraagstukken en ongewenste interpretaties,
ontstonden in sommige gevallen dus eveneens aanzienlijke
bouwmogelijkheden. Gezien het voorgaande is in de voorliggende regeling
een benadering gekozen die uitgaat van een planologische totaalsituatie.
De nieuwe anticumulatieregeling maakt het niet meer mogelijk dat de
geboden vergunningvrije bouwmogelijkheden bij de bouwmogelijkheden van
het bestemmingsplan (of andere planologische regeling) worden opgeteld.
De nieuwe regeling verdisconteert als het ware de bouwmogelijkheden die
het bestemmingsplan biedt. Dat komt tot uiting in het feit dat alle
eerdere en eventueel met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken
moeten worden meegerekend in het totaal van de 100 m2. Het gaat om de
planologische totaalsituatie, waarbij het niet ter zake doet of
bouwwerken al dan niet met vergunning zijn gebouwd. Hiermee wordt dus
afgeweken van de huidige anticumulatieregeling in het Bblb.

Bijkomend gevolg van deze nieuwe regeling zou moeten zijn dat een breuk
ontstaat met de jurisprudentie dat bouwvergunningsvrij gebouwde
bouwwerken in beginsel niet meegerekend worden bij de
oppervlakteberekening ingevolge het bestemmingsplan (verwezen wordt naar
ABRvS 10 juli 2002, 200101969/1, LJN: AE5113). Doordat in de nieuwe
regeling alle, al dan niet met vergunning gebouwde, bijbehorende
bouwwerken bij de berekening worden betrokken, lijkt dit ook te moeten
gelden voor de oppervlakteberekening die plaatsvindt bij de vraag of een
voorgenomen bouwactiviteit past in de geldende planologische regeling
zoals bijvoorbeeld het bestemmingsplan.

Onder f

Onder f zijn de ook al in het Bblb opgenomen uitzonderingen gegeven voor
woonwagens, de niet voor permanente bewoning bestemde woningen en
woongebouwen (bijvoorbeeld recreatiewoningen) en tijdelijke gebouwen.
Ten opzichte van het Bblb is de uitzonderingscategorie van zo wel
genoemde ‘bezoekersgebouwen’ toegevoegd. Dit zijn gebouwen met een
bijeenkomstfunctie. In overleg met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten is besloten om deze uitzondering (naast de verruiming om ook
bijbehorende bouwwerken toe te staan bij andere hoofdgebouwen dan
woningen) uit oogpunt van een betere handhaafbaarheid van de
voorschriften inzake veiligheid uit het Bouwbesluit 2003 op te nemen.
Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij deze bijeenkomstgebouwen
zal een omgevingsvergunning vereist blijven. In dat kader zal ook
preventief (in het kader van de aanvraag om vergunning en de daarbij te
overleggen gegevens en bescheiden) dienen te worden getoetst of voldaan
wordt aan onder meer het Bouwbesluit 2003.

Naast de uitzonderingen die hier specifiek voor bijbehorende bouwwerken
zijn opgenomen, bevat artikel 5 ook nog enkele uitzonderingen die in het
algemeen gelden voor het omgevingsvergunningvrij bouwen en die er ook
nog toe kunnen leiden dat omgevingsvergunning nodig is. 

Vierde onderdeel

In deze nieuwe regeling zijn nagenoeg alle randvoorwaarden voor
dakkapellen uit artikel 2, onderdeel d, van het Bblb, ongewijzigd
overgenomen. Een wijziging is doorgevoerd in de onderdeel b, waar nu een
maximale maat van 1,75 m wordt gegeven. De op grond van het Bblb
geldende maat van 1,5 m werd als te beperkend ervaren en maakte het
feitelijk onmogelijk om voldoende ‘stahoogte’ in een dakkapel te
verkrijgen zodat de ruimte toegevoegd kon worden aan verblijfsgebied in
de zin van het Bouwbesluit 2003. Met deze aanpassing is dat probleem
ondervangen.

Een belangrijke wijziging ten opzichte van de regeling in het Bblb is
verder te vinden in artikel 3, derde onderdeel. Het uitgangspunt is
gebleven dat dakkapellen alleen zijn toegestaan op een achterdakvlak
(aan de achterzijde) of een niet naar openbaar toegankelijk gebied
gekeerd zijdakvlak (aan de zijkant van gebouwen). In artikel 3 is
evenwel toegevoegd dat dakkapellen aan de voorzijde of een naar openbaar
toegankelijk gebied gekeerde zijkant ook zonder omgevingsvergunning
kunnen worden gebouwd (overeenkomstig de gegeven randvoorwaarden) indien
deze niet in strijd zijn met het bestemmingsplan (of andere
planologische regeling) en er volgens de welstandsnota geen
welstandseisen voor de betreffende dakkapel van toepassing zijn. Door in
de welstandsnota ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Woningwet af
te zien van het stellen van welstandseisen voor gebieden of (bepaalde
type) dakkapellen, en geen beperkingen op te nemen in bestemmingsplannen
of beheersverordeningen kan de gemeenteraad dus bewerkstelligen dat geen
omgevingsvergunning nodig is.

In de volgende afbeelding is de vergunningvrije dakkapel gevisualiseerd.

 

Vijfde onderdeel

Dakramen waren ook ingevolge artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van het
Bblb al bouwvergunningsvrij. In de nieuwe regeling heeft een verdere
verruiming plaatsgevonden doordat ook andersoortige dakopeningen zoals
een daklicht, lichtstraat of een zo wel genoemde dakserre, zijn
toegestaan. Voor het plaatsen van dergelijke dakopeningen is de algemene
randvoorwaarde blijven gelden dat rondom een afstand van 0,5 m vanaf de
randen van het dak aangehouden dient te worden. De dakvensters mogen
maximaal 0,6 m boven het dakvlak uitsteken, tenzij sprake is van een
voordakvlak of een naar openbaar toegankelijk gebied zijdakvlak. In dat
geval mogen de dakramen en andersoortige openingen niet buiten het
dakvlak uisteken, tenzij in de welstandsnota is bepaald dat redelijke
eisen van welstand niet van toepassing zijn. In dat geval geldt ook de
eis dat de constructie niet meer dan 0,6 m buiten het dakvlak mag
uitsteken.

Zesde onderdeel

In het zesde onderdeel is de regeling gegeven voor de zo wel genoemde
zonnepanelen of zonnecollectoren. Met zonnecollectoren wordt warmte
opgewekt, die via warm wateropslag meestal gebruikt wordt voor de
productie van warm water. Met zonnecellen wordt elektriciteit opgewekt
op basis van zonlicht. Beide type collectoren of panelen zijn toegestaan
en anders dan in artikel 3, eerste lid, onderdelen c en d, van het Bblb,
nu samengevoegd in een enkel onderdeel. De eisen zijn nagenoeg gelijk
gebleven. Toegevoegd is de eis dat de collectoren of panelen uitsluitend
op een dak geplaatst mogen worden. Uit het ontbreken van eisen bij
plaatsing anders dan op een dak, ontstond de opvatting dat panelen en
collectoren ook aan zijgevels van gebouwen bevestigd konden worden. Dit
heeft soms tot vreemdsoortige situaties geleid. In deze regeling is nu
buiten discussie gesteld dat panelen en collectoren uitsluitend op een
dak geplaatst kunnen worden.

Zevende onderdeel

De regeling voor kozijnen, kozijninvullingen of gevelpanelen in
achtergevels of niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde
zijgevels is verruimd ten opzichte van de in artikel 2, onderdeel c, van
het Bblb, opgenomen regeling. Het hoeft niet louter te gaan om het
veranderen van bestaande kozijnen, kozijninvullingen of gevelpanelen,
maar ook nieuwe kozijnen, kozijninvullingen of gevelpanelen kunnen
ingevolge de nieuwe regeling worden geplaatst, verwijderd of verplaatst.
Bestaande kozijnopeningen kunnen in achtergevels of niet naar openbaar
toegankelijk gebied gekeerde zijgevels dus ook worden vergroot. Daarmee
wordt een veelvuldig genoemde onregelmatigheid in het Bblb weggenomen.
Een aan- of uitbouw kan ingevolge het Bblb (onder voorwaarden) zonder
bouwvergunning worden gebouwd terwijl voor het enkel groter of kleiner
maken van een bestaande kozijnopening altijd nog een bouwvergunning is
vereist. Dit wordt in de nieuwe regeling beter met elkaar in verhouding
gebracht. Voor het veranderen van kozijnen, kozijninvullingen of
gevelpanelen in de voorgevel blijft net als onder het Bblb, onverminderd
een vergunning vereist. Daarbij wordt opgemerkt dat het vervangen van
kozijnen door hetzelfde type kozijnen (met gelijkwaardige indeling en
aard en uitstraling) geacht wordt te vallen onder het normale onderhoud
dat in het eerste onderdeel van dit artikel is opgenomen. Verwezen wordt
in dit verband bij de artikelsgewijze toelichting onder dit
artikelonderdeel. 

 

Achtste onderdeel

Het achtste onderdeel regelt dat in of aan woningen, woongebouwen en
bijbehorende bouwwerken (ook bijbehorende bouwwerken bij een ander
hoofdgebouw dan een woning of woongebouw), het plaatsen van zonweringen,
rolhekken, luiken of rolluiken omgevingsvergunningvrij is. 

Ook bij andere hoofdgebouwen (niet zijnde een woning of woongebouw) is
daarvoor geen omgevingsvergunning nodig, mits de zonwering, het rolhek,
luik of ruilluik wordt aangebracht in of aan de achtergevel of de niet
naar openbaar gebied gekeerde zijgevel. Bij plaatsing in of aan de
voorgevel van een ander hoofdgebouw gelden de uit een oogpunt van
ruimtelijke kwaliteit ook al in het Bblb opgenomen randvoorwaarden. In
de eerste plaats betreft dat de eis dat de zonwering, het rolhek, luik
of ruilluik geen gesloten front mag vormen maar een open karakter moet
hebben. Vandaar de eis de zonwering, het rolhek, luik of ruilluik voor
75% uit glasheldere doorkijkopeningen moet bestaan. Dit percentage is in
artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van het Bblb overigens gesteld op
90%. Deze eis is in de voorliggende regeling versoepeld. Uit de
contacten met gemeenten is gebleken dat een percentage van 75 %
toereikend is om de ruimtelijke aanvaardbaarheid te waarborgen.

In de tweede plaats dient de aan te brengen constructie aan de
binnenzijde van de uitwendige scheidingsconstructie te worden geplaatst.
Onder ‘uitwendige scheidingsconstructie’ wordt in dit verband
overigens hetzelfde verstaan als in het Bouwbesluit 2003: de constructie
die de scheiding vormt tussen een voor mensen toegankelijke besloten
ruimte van een gebouw en de buitenlucht, de grond of het water,
waaronder begrepen de op die constructie aansluitende delen van andere
constructies, voor zover die delen van invloed zijn op het voldoen van
die scheidingsconstructie aan een bij of krachtens het Bouwbesluit 2003
gegeven voorschrift (zie artikel 1 Bouwbesluit 2003).

Negende onderdeel

De afscheiding tussen balkons of dakterrassen is ongewijzigd overgenomen
uit artikel 3, derde lid, onderdeel f, van het Bblb.

Tiende onderdeel

Tuinmeubilair is ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Bblb,
bouwvergunningsvrij, mits niet hoger dan 2 m. Blijkens de nota van
toelichting van het Bblb zou gedacht kunnen worden aan een pergola of
een zonnewijzer. Ten opzichte van de regeling in het Bblb is de maximale
hoogtemaat verruimd van 2 m naar 2,5 m.

Elfde onderdeel

Sport- of speeltoestellen in de privé-sfeer kunnen zonder
bouwvergunning worden gebouwd. Indien deze toestellen openbaar
toegankelijk zijn of bedrijfsmatig worden gebruikt vallen ze onder
artikel 3, vierde onderdeel, en geldt het vereiste dat voldaan moet
worden aan het bestemmingsplan of de beheersverordening.

Twaalfde onderdeel

In dit onderdeel zijn de erf- en perceelafscheidingen opgenomen zoals
die bouwvergunningsvrij waren ingevolge artikel 2, onderdeel d, van het
Bblb. In de eis onder b, onderdeel 1o, wordt aangegeven dat een erf- of
perceelafscheiding die hoger is dan 1 m, alleen geplaatst mag worden op
een erf of perceel waarop al een gebouw staat en waarmee de erf- of
perceelafscheiding in een functionele relatie staat. Dit laatste
criterium van functionele verbondenheid is ten opzichte van de huidige
tekst van het Bblb toegevoegd ter codificatie van jurisprudentie. 

Met betrekking tot bouwvergunningsvrije erf- en perceelafscheidingen als
bedoeld in het Bblb is namelijk jurisprudentie ontstaan over het
plaatsen van perceelafscheidingen (hoger dan 1 m) op gedeelten van een
perceel die in functioneel opzicht niet in relatie staan tot het zich
daarop bevindende hoofdgebouw (ABRvS 5 oktober 2005, 200410184/1, LJN:
AU3806, BR 2006, p. 147). Het betrof hier een als perceelafscheiding
aan te merken damwand op een perceelgedeelte dat weliswaar tot hetzelfde
kadastrale perceel behoorde als de zich daarop bevindende woning, maar
daar niet mee in een functionele relatie stond. De Afdeling overwoog
daarbij dat de damwand een onbebouwd gedeelte van het perceel
afschermde, dat niet kon worden aangemerkt als een tuin of erf, of een
anderszins bij een gebouw behorende buitenruimte. Daarbij achtte de
Afdeling van betekenis dat aan het perceelgedeelte een agrarische
bestemming was toegekend en dat het ten tijde van het nemen van de
beslissing op bezwaar voor het berijden van paarden in gebruik was. Het
criterium dat in deze uitspraak wordt gehanteerd werpt een extra
bescherming op voor gronden die feitelijk niet meer behoren tot het
perceelgedeelte dat in een functionele relatie staat tot het zich daarop
bevindende gebouw. Het voorkomt bijvoorbeeld dat weilanden of
bosgronden, die door een toevallige kadastrale wijziging zijn gaan
behoren tot hetzelfde juridische perceel als waarop een woning staat,
zonder vergunning afgeschermd kunnen worden met 2 m hoge
perceelafscheidingen. 

Het is wenselijk geacht bovenstaande in de jurisprudentie ontwikkelde
uitleg in de voorliggende regeling voort te zetten en te codificeren.
Daarmee wordt voor lief genomen dat de simpele vraag of een stuk grond
mag worden afgeschermd met een 2 m hoge perceelafscheiding, zich niet in
alle gevallen eenvoudig laat beantwoorden. Van geval tot geval moet
worden bezien of het gedeelte grond waarop een afscheiding wordt
geplaatst, in voldoende mate een functionele relatie heeft met het
gebouw. Het bestemmingsplan speelt daarbij een relevante rol.
Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat niet bedoeld is dat feitelijk alleen de
afscheiding van een als erf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aan te
merken perceelgedeelte is toegestaan. Het uitgangspunt is dat in
beginsel een geheel perceel waarop een gebouw staat (voor zover gelegen
achter de voorgevelrooilijn) kan worden afgeschermd met een
perceelafscheiding tot een hoogte van 2 m. Ook de niet als erf aan te
duiden gronden, die deel uitmaken van een perceel behorend bij een
gebouw, kunnen dus omheind worden. Alleen de perceelgedeelten die in
ruimtelijk opzicht (gelet op de geldende planologische regelgeving)
helemaal niet zijn aan te merken als onderdeel van het perceel waarop
zich het gebouw bevindt (het gaat niet om een tuin of erf, of een
anderszins bij een gebouw behorende buitenruimte) vallen buiten deze
mogelijkheid. Dit zal zich slechts in uitzonderingssituaties voordoen.

Onder b, onderdeel 2o, is als eis gesteld dat een erf- of
perceelafscheiding die hoger is dan 1 m (maar niet hoger dan 2 m)
uitsluitend gebouwd mag worden achter de voorgevelrooilijn. In het Bblb
was dit aan strengere eisen gebonden. Een erf- of perceelafscheiding
mocht ingevolge het Bblb pas hoger zijn dan 1 m op een afstand van 1 m
achter de voorgevelrooilijn. Op aandringen van veel gemeenten is dit
vereiste geschrapt. 

Ook is op aandringen van die gemeenten overwogen om de eis te schrappen
dat een erfafscheiding hoger dan 1 m (maar niet hoger dan 2 m) te allen
tijde op een afstand van ten minste 1 m vanaf de weg of het openbaar
groen moet worden geplaatst. In de praktijk wordt dit veelal gezien als
een moeilijk te handhaven bepaling. Er zijn evenwel ook gemeenten waarin
wel actief op de naleving van dit vereiste wordt toegezien. Gezien het
voorgaande is ervoor gekozen de betreffende eis wel te handhaven, maar
deze afhankelijk te laten zijn van het geldende welstandsbeleid in
welstandsnota’s. Het betreffende vereiste geldt uitsluitend indien er
ingevolge de welstandsnota, welstandseisen voor betrokken bouwwerken in
deze zogenoemde plaag- of peststrook van toepassing zijn. Gemeenten
kunnen er dus via de welstandsnota voor kiezen het betreffende vereiste
al dan niet buiten toepassing te stellen.

In onderstaande afbeelding is nader verduidelijkt waar en met welke
hoogte erf- of perceelsafscheidingen zonder vergunning gebouwd kunnen
worden.

Dertiende onderdeel

Bouwwerken in dit dertiende onderdeel worden ook wel keermuur, walmuur
of kademuur genoemd. Het gaat om constructies die
terreinhoogteverschillen opvangen en dus grond tegenhouden. Deze
categorie bouwwerken (hierna: keermuur) is ten opzichte van het Bblb
toegevoegd en wordt daarmee derhalve vergunningvrij. Het
terreinhoogteverschil dat ermee mag worden ondervangen mag maximaal 1 m
zijn. Gemeten vanaf het niveau waar de grond het laagst is, mag de
keermuur niet hoger zijn dan 1 m. Indien sprake is van een kademuur naar
een water dient ook het grondpeil (de bodem van de rivier, sloot of
andere watergang) te worden aangehouden. Verder geldt dat de keermuur
niet boven de grond van het hoogst gelegen terreingedeelte mag
uitsteken.

Veertiende onderdeel

Ten opzichte van het Bblb zijn eveneens de vlaggenmasten nieuw
toegevoegd. De randvoorwaarden zijn dat er niet meer dan 1 vlaggenmast
per erf mag worden gebouwd, met een maximale hoogte van 6 m.

Vijftiende onderdeel

De regeling voor antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie is
overgenomen uit artikel 3, eerste lid, onderdeel e, van het Bblb. Met de
overheveling naar onderhavige bijlage zijn nog enkele redactionele
aanpassingen in onder meer de volgorde van randvoorwaarden aangebracht.
Daarbij is tegelijkertijd een hiaat in de regeling uit het Bblb gedicht
waarbij feitelijk geen enkele randvoorwaarde werd gesteld voor het
plaatsen van antenne-installaties anders dan op een bouwwerk. In de
nieuwe regeling is verduidelijkt dat in zo’n geval de
antenne-installatie niet vergunningvrij kan worden geplaatst.

Zestiende onderdeel

De regeling voor de plaatsing van C-2000 installaties is ongewijzigd
overgenomen uit artikel 3, derde lid, onderdeel c, van het Bblb.

Zeventiende onderdeel 

De regeling voor overige antenne-installaties (antenne-installaties
anders dan genoemd in de onderdelen 15 en 16) is ongewijzigd overgenomen
uit artikel 3, eerste lid, onderdeel, f, van het Bblb.

Achttiende onderdeel

In dit artikellid heeft een redactionele samenvoeging plaatsgevonden van
artikel 3, eerste lid, onderdeel h, en artikel 3, derde lid, onderdeel
a, van het Bblb. Het gaat hier om een categorie bouwwerken ten behoeve
van de infrastructuur of openbare voorzieningen. Deze categorie is
vanuit de oorspronkelijke regeling op grond van artikel 43 van de
Woningwet, het toenmalige Besluit meldingplichtige bouwwerken, en de
laatste regeling in het Bblb, steeds verder doorontwikkeld (zie in dit
verband de wijzigingen van het Bblb zoals gepubliceerd in Stb. 2004, 291
en Stb. 2008, 94). In de nieuwe tekst heeft op onderdelen een
redactionele vereenvoudiging plaatsgevonden.

Negentiende onderdeel

De regeling voor vergunningvrije magazijnstellingen is ongewijzigd
overgenomen uit artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van het Bblb. Omdat
daar toch nog af en toe vragen over worden gesteld, wordt in dit verband
opgemerkt dat een inpandig geplaatste magazijnstelling die niet hoger is
dan 3 m en niet is voorzien van een verdiepingsvloer of loopbrug, niet
als bouwwerk aangemerkt wordt. Het betreft in dat geval een onderdeel
van de inventaris, waar ook kasten, tafels, stoelen, bureaus en
dergelijk onder vallen. Het plaatsen van dit soort inventariselementen
is geen bouwen in de zin van de Wabo en de Woningwet. Een
omgevingsvergunning voor het bouwen is dan ook niet vereist.

Twintigste onderdeel

Nieuw in deze regeling is een categorie van bouwwerken die functioneel
is bij een bouw- of sloopactiviteit of een andere tijdelijke activiteit
in de grond-, weg- of waterbouw. Constructies die slechts voor bepaalde
tijd worden geplaatst, die dus niet bedoeld zijn om ter plaatse te
functioneren (geen plaatsgebonden karakter hebben), worden niet als
bouwwerk aangemerkt. Bij omvangrijke bouwprojecten worden dergelijke
hulpconstructies veelal voor wat langere tijd geplaatst en kan er sprake
zijn van een bouwwerk. Hoewel er in deze sfeer altijd veel is gedoogd,
was er formeel altijd een bouwvergunning voor dit type bouwwerken
vereist. Dankzij onderhavig onderdeel is een omgevingsvergunning nu niet
meer nodig. De bouwwerken ten dienste van bouw- en sloopactiviteiten en
activiteiten in de grond-, weg- en waterbouw, kunnen tijdelijk,
gedurende de periode dat het werk in uitvoering is, worden gebouwd en
aanwezig blijven. Na het beëindigen van het werk is het bouwwerk niet
langer functioneel te achten voor de betreffende activiteit en dient het
bouwwerk ingevolge artikel 2.3a van de Wabo te worden verwijderd.

Artikel 3

Zoals ook al in het algemeen deel van de toelichting beschreven, zijn de
bouwwerken die in artikel 3 zijn aangewezen, alleen uitgezonderd van de
omgevingsvergunningplicht uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de
Wabo. Voor het ‘bouwen’ van deze bouwwerken is dus geen
omgevingsvergunning vereist. De vergunningplicht uit artikel 2.1, eerste
lid, onder c, van de Wabo is evenwel onverminderd van toepassing. Dat
betekent dat bij strijd met de planologische regelgeving (bijvoorbeeld
uit het bestemmingsplan of de beheersverordening) voor het bouwen van
deze bouwwerken onverminderd een omgevingsvergunning ingevolge artikel
2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, is vereist. Alvorens men deze
bouwwerken gaat bouwen is het dus van groot belang dat men zich goed op
de hoogte stelt van de eisen die voortvloeien uit de planologische
regelgeving.

Waar in het vervolg van deze toelichting op artikel 3 wordt gesproken
van omgevingsvergunningvrij of wordt opgemerkt dat de activiteit of het
bouwen zonder omgevingsvergunning kan plaatsvinden, wordt gedoeld op een
omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de
Wabo. Zoals al onder het algemeen deel is toegelicht valt niet uit te
sluiten dat vanwege de onlosmakelijke samenhang met een andere
activiteit, voor die andere activiteit toch omgevingsvergunning is
vereist.

Eerste onderdeel

Bijbehorende bouwwerken kunnen ingevolge artikel 2, derde onderdeel,
zonder omgevingsvergunning worden gebouwd, mits voldaan wordt aan een
aantal eisen inzake plaatsing, omvang en gebruik. Als niet aan deze
eisen wordt voldaan kan het bijbehorende bouwwerk mogelijk toch zonder
omgevingsvergunning worden gebouwd, mits voldaan wordt aan de in dit
onderdeel gestelde eisen en de vigerende planologische regelgeving. De
bijbehorende bouwwerken in deze categorie zijn, net als in artikel 2,
alleen toegestaan in achtererfgebied.

Naast de vereisten van functionele verbondenheid met het hoofdgebouw en
plaatsing op de grond (zoals uit de begripsomschrijving volgt), geldt
dat de bijbehorende bouwwerken niet hoger mogen zijn dan 5 m. Indien
hogere bouwwerken worden toegestaan kunnen er, gelet op het Bouwbesluit
2003, twee bouwlagen ontstaan met verblijfsgebied. Gelet op de
veiligheid van toekomstige gebruikers en de omgeving van een bouwwerk
wordt het zinvol geacht dat het bouwen in dat geval, in het kader van
een omgevingsvergunning voor het bouwen, wordt onderworpen aan een
preventieve toets aan het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening.
Overige eisen inzake de omvang en plaatsing worden in dit onderdeel niet
gesteld. Dat wordt ook niet nodig geacht omdat het bouwen zich beperkt
tot het achtererfgebied en moet voldoen aan de planologische
regelgeving. Uit deze regelgeving (zoals het bestemmingsplan of de
beheersverordening) vloeien de eisen voort die ter zake van een goede
ruimtelijke ordening nodig worden geacht.

Tweede onderdeel

De bouwwerken in dit onderdeel zijn overgeheveld uit artikel 40, tweede
lid, van de Woningwet. Het gaat om bouwwerken voor recreatief
nachtverblijf, zoals een tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of
stacaravan. Er is voor gekozen om deze opsomming niet meer expliciet in
de regeling vast te leggen. Dit houdt verband met de mogelijke
discussies die konden ontstaan over de vraag wat precies onder een
kampeerauto, tentwagen, tent of (sta)caravan moet worden verstaan.
Tijdens discussie in de Tweede Kamer inzake de behandeling van het
voorstel van Wet tot wijziging van diverse wetten in verband met het
aantreden van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en diverse
andere wijzigingen (Stb. 2008, 197), waarmee het tweede lid aan artikel
40 van de Woningwet werd toegevoegd, was de Tweede Kamer zich bewust van
de problemen die zouden kunnen ontstaan bij de vraag wat de reikwijdte
is van een begrip zoals stacaravan. De toenmalige Minister voor Wonen,
Wijken en Integratie heeft in dit verband tijdens de kamerbehandeling
toegezegd om te bezien of in een toekomstige regeling voor
vergunningvrij bouwen het gebruik van dit soort begrippen voorkomen zou
kunnen worden. In onderhavige regeling is meer helderheid gegeven door
te werken met het begrip ‘bouwwerk’. Het gevolg hiervan is dat alle
bouwwerken die bestemd zijn voor recreatief nachtverblijf, onder deze
regeling vallen. De onderscheidende begrippen als caravan, stacaravan,
kampeerauto, tent of tentwagen komen daarmee geheel te vervallen.
Daarnaast wordt het mogelijk dat ook meer permanente bouwwerken voor
recreatief nachtverblijf onder deze regeling vallen. Kleine
recreatiewoningen of trekkershutten van steen of hout kunnen dus ook,
mits voldaan wordt aan de hier en in de planologische regelgeving
gegeven eisen, zonder omgevingsvergunning worden gebouwd.

Over de vraag wat onder een bouwwerk moet worden verstaan, heeft zich
een uitgebreide jurisprudentie ontwikkeld. Daarbij gaat het samengevat
om alle met de grond verbonden constructies van enige omvang met een
plaatsgebonden karakter. Dit laatste criterium is relevant voor de
plaatsing van caravans en andere mobiele of eenvoudig verwijderbare
objecten (zoals tenten, tentauto’s, kampeerauto’s). Veelal speelt
bij deze objecten de vraag of sprake is van een plaatsgebonden karakter.
Alleen bij een langduriger plaatsing zal er pas sprake kunnen zijn van
een plaatsgebonden karakter en dient de constructie gezien te worden als
een ‘bouwwerk’. Over het antwoord op de vraag hoe lang een object
moet staan om als bouwwerk aangemerkt te worden bestaat evenzeer de
nodige jurisprudentie. Deze is evenwel in hoge mate casuïstisch en kan
niet leiden tot een eenduidig en precies antwoord op die vraag. Naast de
termijn van plaatsing van het object is de vraag of sprake is van een
bouwwerk mede afhankelijk gesteld van de mate waarin sprake is van
(blijvende) planologische gevolgen (zie ABRvS 7 juli 2001, Gst. 7154.7,
ABRvS 2 februari 1995, 409). Gezien deze jurisprudentie kan het
gedurende 31 dagen geplaatst houden van een tent, niet als bouwen worden
aangemerkt. De tenten die voor een periode van drie maanden werden
geplaatst voor het lammeren van schapen werden wel als bouwwerk
aangemerkt (ABRvS 6 december 2006, 200602330/1, LJN: AZ3744). Een
relevant aspect in de betrokken jurisprudentie wordt dus gevormd door de
planologische inbreuk die met het geplaatste object wordt gemaakt. Het
tijdens de vakantie enkele weken plaatsen van een toercaravan op een
camping, in overeenstemming met de geldende planologische regelgeving,
zal niet als bouwen aangemerkt hoeven worden. Indien de caravan midden
in het bos wordt geplaatst en in strijd met de bestemming gebruikt wordt
voor (wild) kamperen ligt dat evenwel anders en kan er al eerder sprake
zijn van een bouwwerk. Vastgesteld kan in ieder geval worden dat bij een
plaatsing gedurende meer dan drie maanden (plaatsing gedurende een
aanmerkelijk deel van een seizoen) sprake is van een bouwwerk. Dankzij
de voorliggende regeling is echter in dat geval geen omgevingsvergunning
vereist, mits voldaan wordt aan de planologische regelgeving. 

De gegeven maatvoeringseis van 70 m2 moet gezien worden als een maximum.
Bouwwerken met een grotere omvang zijn omgevingsvergunningplichtig.
Gemeenten kunnen er in het bestemmingsplan of de beheersverordening voor
kiezen om een kleinere maximummaat te geven. In dat geval zal ook voor
kleinere bouwwerken een omgevingsvergunning zijn vereist.

Ook kunnen door gemeenten aanvullende eisen worden gesteld. Zo kan de
geldende planologische regelgeving zijn voorzien van een regeling op
grond waarvan slechts gedurende een bepaalde periode of bepaald seizoen
de aanwezigheid van een bouwwerk voor recreatief nachtverblijf is
toegestaan. Daarbij kan worden bepaald dat het bouwwerk een demontabel
of mobiel karakter moet hebben . In een dergelijke situatie dienen de
bouwwerken na het verstrijken van de in de planologische regeling
gegeven termijn, ingevolge artikel 2.3a van de Wabo te worden
verwijderd.

Derde onderdeel

Ingevolge artikel 2, vierde onderdeel, is een dakkapel op een
achterdakvlak of een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd
zijdakvlak - mits aan bepaalde randvoorwaarden wordt voldaan en
behoudens uitzonderingen - omgevingsvergunningvrij. Zo’n dakkapel -
mits voldaan wordt aan dezelfde randvoorwaarden en behoudens
uitzonderingen - kan ingevolge artikel 3, derde onderdeel, ook zonder
omgevingsvergunning worden gebouwd op een ander dakvlak (voordakvlak of
een naar openbaar gebied gekeerd zijdakvlak) mits deze niet in strijd is
met het bestemmingsplan (of andere planologische regeling) en er volgens
de welstandsnota geen welstandseisen voor de betreffende dakkapel van
toepassing zijn. Door in de welstandsnota ingevolge artikel 12, tweede
lid, van de Woningwet af te zien van het stellen van welstandseisen voor
gebieden of (bepaalde type) dakkapellen, en geen beperkingen op te nemen
in bestemmingsplannen of beheersverordeningen kan de gemeenteraad dus
bewerkstelligen dat geen omgevingsvergunning nodig is voor deze
dakkapellen. 

Vierde onderdeel

In dit lid zijn de sport- en speeltoestellen ondergebracht die voorheen
(deels) in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van het Bblb, waren
opgenomen. Speeltoestellen vallen alleen onder het in dat
artikelonderdeel genoemde Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen
indien deze beschikbaar zijn gesteld of zijn geplaatst op een terrein
voor publiek gebruik. Speeltoestellen voor privé-gebruik die zijn
geplaatst in de tuin bij een woning vallen onder artikel 2, onderdeel
11. Sport- en speeltoestellen voor publiek gebruik, zoals gebouwd op
gemeentegrond of bij een bedrijfsmatige geëxploiteerde gelegenheid, in
een speeltuin of bij een horecabedrijf, vallen onder dit onderdeel. Dat
betekent dat de bouw uitsluitend is toegestaan indien de speeltoestellen
niet hoger zijn dan 4 m en de geldende planologische regelgeving er niet
aan in de weg staat. Daarmee is deze categorie aangescherpt ten opzichte
van de regeling in het Bblb, ingevolge waarvan ook plaatsing van
speeltoestellen strijdig met de planologische regelgeving kon
plaatsvinden. Dit kan onder omstandigheden leiden tot ongewenste
situaties. Een kinderspeelplaats kan gezien de effecten op de omgeving
van aanzienlijke planologische betekenis zijn. Om die reden is het van
belang geacht dat de planologische regelgeving op dit bouwen
toepasselijk is en er omgevingsvergunning is vereist indien het bouwen
daarmee in strijd is.

Vijfde onderdeel

In het vijfde onderdeel is een nieuwe regeling opgenomen voor een aantal
bouwwerken waar tot op heden bouwvergunning voor nodig was of over de
bouwvergunningplicht waarvan discussie kon ontstaan. Het betreft
zwembaden, whirlpools en vijvers op het erf van een woning of
woongebouw. Met deze regeling wordt buiten discussie gesteld dat voor
het bouwen van genoemde bouwwerken geen omgevingsvergunning nodig is.
Voor de duidelijkheid wordt nog opgemerkt dat wel sprake moet van zijn
van een bouwwerk. Daarbij gaat het, zoals ook al bij onderdeel 2
aangegeven, samengevat om alle met de grond verbonden constructies van
enige omvang met een plaatsgebonden karakter. Duidelijk mag zijn dat een
opblaasbadje voor kinderen niet een zwembad is als hier wordt bedoeld.
Evenmin gaat het om een zwembad dat slechts voor enkele dagen of enkele
weken wordt opgezet. Bij dergelijke objecten ontbreekt een
plaatsgebonden karakter en is geen sprake van een bouwwerk. Bij vijvers
ontbreekt vaak het constructieve element en is om die reden geen sprake
van een bouwwerk. Dat is bijvoorbeeld het geval indien er slechts sprake
is van een verdieping in de grond of een uitgegraven gat, waarin
eventueel een plastic zeil is aangebracht. Zo’n vijver is niet als
bouwwerk aan te merken, zodat ook geen omgevingsvergunning nodig is voor
het bouwen. Indien met bouwmaterialen (steen, staal, beton, hout,
enzovoort) een constructie is gebouwd, hetgeen bij een zwembad en
whirlpool veelal het geval zal zijn, is er wel sprake van bouwen. Dit
bouwen kan zonder omgevingsvergunning plaatsvinden mits voldaan wordt
aan de in dit onderdeel gestelde eisen en er geen sprake is van strijd
met de planologische regelgeving.

Zesde onderdeel

In het zesde onderdeel is op aandringen van een aantal gemeenten
voorzien in het omgevingsvergunningvrij maken van het bouwen van
bouwwerken, geen gebouw zijnde, ten behoeve van agrarische
bedrijfsvoering. In onderdeel a gaat het om voedersilo’s en
mestsilo’s. Deze specifieke bouwwerken worden in voorliggende regeling
niet aan een maximale hoogte gebonden omdat het bestemmingsplan, dat in
artikel 3 onverminderd van toepassing is, hiertoe de maximale limiet zal
stellen. Bij overige bouwwerken, waar een maximale hoogtemaat van 2 m is
gegeven, kan gedacht worden aan kuilvoer- en mestplaten, brandstof-,
melk- en spoelwatertanks, sleufsilo’s en dergelijke.

Zevende onderdeel

Dit artikellid komt in de plaats van de ‘verandering van
niet-ingrijpende aard’ uit artikel 3, eerste lid, onderdeel k, van het
Bblb. Het betreft hier een restcategorie van vergunningvrije bouwwerken.
Indien het bouwen niet is aan te merken als een bouwwerk zoals bedoeld
in artikel 2, of de eerdere onderdelen van artikel 3, kan het bouwen
mogelijk nog omgevingsvergunningvrij zijn ingevolge deze restcategorie.

In haar toepassing leverde de voormalige ‘verandering van
niet-ingrijpende aard’ vaak de nodige interpretatieproblemen op. Dit
is ook te zien aan de ruime hoeveelheid jurisprudentie die hierover is
ontstaan. Die jurisprudentie ging veelal over de vraag in hoeverre een
verandering aan het uiterlijk van een bestaand bouwwerk al dan niet als
ingrijpend was aan te merken. In de jurisprudentie is hiertoe een
criterium ontwikkeld ingevolge waarvan een verandering aan het uiterlijk
van een bouwwerk niet kon worden aangemerkt als verandering van
niet-ingrijpende aard indien de verandering een ‘substantiële en
ingrijpende invloed op de omgeving’ tot gevolg had (zie bijvoorbeeld
ABRvS 24 mei 1995, BR 1995, p. 855). De invulling van dit criterium
heeft begrijpelijkerwijs tot veel casuïstiek in de jurisprudentie
geleid. Ook ontstonden discussies over de vraag of de veranderingen in
bouwkundige of planologische zin al dan niet ingrijpend waren aan te
merken (zie bijvoorbeeld ABRvS 15 december 1994, BR 1995, p. 218). Met
voorliggende regeling is ervoor gekozen een breuk met deze
jurisprudentie tot stand te brengen door te werken met meer
geobjectiveerde randvoorwaarden en het begrip ‘van niet-ingrijpende
aard’ te schrappen.

Ten aanzien van de gevolgen van een verandering op het uiterlijk van
bouwwerken, is het opnemen van een specifiek vereiste niet nodig geacht
vanwege het repressieve welstandsvereiste uit artikel 12, eerste lid,
van de Woningwet. Ingevolge genoemd artikellid mogen bestaande
bouwwerken en te bouwen bouwwerken waarvoor geen omgevingsvergunning is
vereist, niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van
welstand beoordeeld naar de hiertoe opgenomen criteria in de
welstandsnota. Indien het uiterlijk van een bouwwerk ten gevolge van een
verandering als hier bedoeld, in ernstige mate in strijd is met
redelijke eisen van welstand kan er ingevolge artikel 13a van de
Woningwet door het bevoegd gezag een verplichting worden opgelegd
teneinde deze ernstige strijd weg te nemen. Samen met het feit dat het
gaat om een restcategorie en daarmee reeds een groot aantal expliciet
genoemde meer ingrijpende bouwactiviteiten zijn uitgesloten, is hiermee
voldoende ondervangen dat omgevingsvergunningvrije veranderingen leiden
tot onacceptabele gevolgen voor het uiterlijk aan het bouwwerk waaraan
de verandering wordt aangebracht.

Zoals ook al in het Bblb als vereiste was gesteld, mogen veranderingen
geen betrekking hebben op de draagconstructie. De draagconstructie van
het bouwwerk waaraan de verandering wordt aangebracht mag door die
verandering niet worden gewijzigd (zie in dit verband ook ABRvS 24 mei
1995, BR 1995, p. 855).

Nieuw is het vereiste dat de verandering in bouwkundig opzicht geen
betrekking mag hebben op de scheidingsconstructie van een
brandcompartiment of een in een woongebouw gelegen
sub-brandcompartiment. Door het Bouwbesluit 2003 wordt voorgeschreven
dat een gebouw verdeeld wordt in brandcompartimenten die bij brand als
zelfstandige eenheden beschouwd kunnen worden. Een brandcompartiment is
een ruimte in een gebouw, die begrensd wordt door wanden en plafonds
(scheidingsconstructies) die de voortplanting van brand en rook naar
aanliggende compartimenten gedurende een bepaalde tijd dienen te
beletten (brand en rook beperken tot dat deel van het gebouw). Doel
hiervan is om voor een bepaalde tijd een vrije vluchtroute in stand te
houden om een gebouw te verlaten. Niet elke kamer of ruimte is evenwel
een brandcompartiment. Zo bestaat een woning met een vloeroppervlakte
kleiner dan 500 m2 uit hoogstens een brandcompartiment. Door te bepalen
dat in een woongebouw de bouwkundige verandering ook geen betrekking mag
hebben op een sub-brandcompartiment, is het niet toegestaan om het
aantal woningen in een woongebouw te vermeerderen. Een bestaande woning
kan derhalve niet zonder omgevingsvergunning verbouwd worden tot
meerdere woningen (of appartementen). 

De eis dat door inpandige veranderingen de scheidingsconstructies van
een brandcompartiment niet mogen worden gewijzigd brengt met zich dat
bestaande brandcompartimenten dus ook in omvang niet mogen worden
gewijzigd. 

Overigens is, zoals al eerder in het algemeen deel van deze toelichting
aangegeven, het Bouwbesluit 2003 onverminderd op het vergunningvrije
bouwen van toepassing.

Vastgehouden is aan het ook al in het Bblb opgenomen vereiste dat de
bebouwde oppervlakte door de verandering niet mag toenemen. Gelet op de
wijze van meten uit artikel 1, tweede lid, onderdeel c, kunnen
ondergeschikte onderdelen tot een omvang van 0,5 m daarbij overigens
buiten beschouwing gelaten worden. Het maken van bijvoorbeeld een
overstek, raamdorpel of regengoot, behoeft niet als uitbreiding van
bebouwd oppervlakte te worden gezien.

Nieuw is het vereiste dat geen uitbreiding van het bouwvolume mag
plaatsvinden. Het aanbrengen van uitbreidingen op bestaande bouwlagen
valt derhalve niet onder deze regeling. Ook hier geldt evenwel, onder
verwijzing naar artikel 1, tweede lid, onderdeel c, dat uitstekende
delen van ondergeschikte aard buiten beschouwing blijven. Het is dus
toegestaan dat ventilatie- of rookgasafvoerpijpjes, kleine schoorstenen
en andersoortige veranderingen en toevoegingen worden aangebracht.

Anders dan in het Bblb is geen vereiste meer opgenomen met betrekking
tot het behoud van het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik. De
plaatsing van deze categorie van veranderingen in artikel 3, maakt deze
eis ook niet meer nodig. De planologische regelgeving is immers
onverminderd op dit bouwen van toepassing. Indien de bouwkundige
verandering ten dienste staat van een gebruikswijziging van het bouwwerk
en dit voorgenomen gebruik niet strijdig is met de planologische
regelgeving, is daartoe geen omgevingsvergunning nodig. Indien het
beoogde gebruik wel strijdig is met bijvoorbeeld het bestemmingsplan,
geldt dat hiervoor een omgevingsvergunning is vereist ingevolge artikel
2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

Artikel 4 

Zoals al is aangegeven in het algemeen deel van deze toelichting is in
deze bijlage ook de categorie van gevallen aangewezen waarvoor op grond
van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo,
omgevingsvergunning kan worden verleend. Het gaat hier om een
voortzetting van de zogenoemde ‘kruimellijst’ van gevallen van
beperkte planologische betekenis welke was opgenomen in artikel 4.1.1
van het Besluit ruimtelijke ordening. In artikel 4 is thans deze
‘kruimellijst’ te vinden. Met de overheveling naar het Bor is de
‘kruimellijst’ op onderdelen aangepast (geharmoniseerd) zodat deze
in zijn begripsgebruik, definiëring en wijze van meten goed aansluit.

Artikel 5

In artikel 5 is een aantal uitzonderingen opgenomen op de in de
artikelen 2 en 3 opgenomen categorieën omgevingsvergunningvrij bouwen
en gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met planologische
regelgeving. 

Eerste lid

Deze uitzondering leidt er toe dat op, aan of bij illegaal gebouwde
bouwwerken en bouwwerken die in strijd met de planologische regelgeving
worden gebruikt, niet omgevingsvergunningvrij gebouwd kan worden. Het
kan gaan om bouwwerken die in het verleden zonder daarvoor vereiste
bouwvergunning zijn gebouwd of die onder de Wabo zonder vereiste
omgevingsvergunning zijn gebouwd. Deze uitzondering bestond nog niet
onder het Bblb en is ten behoeve van een effectievere naleving en
handhaving van voorschriften in deze regeling toegevoegd. 

Tweede lid

De in het tweede lid opgenomen uitzonderingen zijn overgeheveld uit
artikel 43, tweede lid van de Woningwet. 

De eerste uitzondering, onder a, betreft het bouwen in, aan, op of bij
beschermde monumenten. Dit bouwen is, behoudens artikel 2, onderdelen 1
en 2 (dit betreft onder meer gewoon onderhoud), nooit
omgevingsvergunningvrij. In aanvulling op het begrip “beschermd
monument” als gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid, van de wet gaat
het in dit verband ook om beschermde archeologische monumenten als
bedoeld in artikel 1, onder c, van de Monumentenwet 1988 (hierna: de
Mw), alsmede alle monumenten die op grond van artikel 5 van de Mw zijn
“voorbeschermd”. Voorbescherming houdt in dat verband in dat het
vergunningenstelsel van de Mw (voor archeologische monumenten)
respectievelijk de Wabo (voor andere dan archeologische monumenten)
gedurende de procedure tot aanwijzing als beschermd monument van
overeenkomstige toepassing is. Om voornoemde reden is in het tweede lid,
onder a, geen aansluiting gezocht bij genoemde definitie uit de wet,
maar zijn de monumenten waarop de in dit artikelonderdeel opgenomen
uitzondering betrekking heeft afzonderlijk opgesomd. Onder de reikwijdte
van deze uitzondering vallen voorts ook monumenten die krachtens een
provinciale of gemeentelijke verordening zijn aangewezen en monumenten
waarop, voordat deze zijn aangewezen, een dergelijke verordening van
overeenkomstige toepassing is vanwege de voorbescherming uit hoofde van
de verordening. Dit dient in de desbetreffende verordening te zijn
bepaald. 

De tweede uitzondering, onder b, betreft het bouwen in een door de
Ministers van OCW en van VROM aangewezen beschermd stads- of
dorpsgezicht, tenzij het bouwen niet van invloed is op het uiterlijk van
een bouwwerk. Inpandige bouwwerkzaamheden die vallen onder artikel 2 of
3 kunnen in dat geval plaatsvinden zonder omgevingsvergunning. Alleen
bouwactiviteiten die wijzigingen in het uiterlijk van een beschermd
stads- of dorpsgezicht tot gevolg kunnen hebben zijn
omgevingsvergunningplichtig. In dat verband kan onder meer een
preventieve toetsing plaatsvinden aan de planologische regelgeving en de
welstandsnota. Het uiterlijk van een beschermd stads- of dorpsgezicht
betreft overigens niet alleen de daarin gelegen bouwwerken, maar ook de
onbebouwde ruimte. 

Derde lid

Krachtens artikel 40, tweede lid, van de Mw kan bij een bestemmingsplan
worden bepaald dat in het belang van de archeologische monumentenzorg
voorschriften kunnen worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor
het bouwen. Deze voorschriften kunnen op grond van artikel 5.2, eerste
lid, van het Bor in ieder geval de volgende verplichtingen betreffen:
het treffen van technische maatregelen waardoor archeologische
monumenten in de bodem kunnen worden behouden, het doen van opgravingen
en het laten begeleiden van de activiteit die tot bodemverstoring leidt
door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg.
Ingevolge artikel 41a van de Mw kunnen deze voorschriften niet worden
verbonden aan een omgevingsvergunning voor het bouwen van bouwwerken met
een oppervlakte kleiner dan 100 m² . De gemeenteraad kan echter op
grond van genoemde bepaling een andere, dus ook een kleinere,
oppervlakte vaststellen. 

Het derde lid regelt de afstemming tussen de artikelen 40 en 41a van de
Mw enerzijds en de bouwmogelijkheden die de artikelen 2 en 3 bieden
anderzijds. Deze afstemmingsregeling houdt in dat indien in het
bestemmingsplan toepassing is gegeven aan artikel 40 van de Mw, al dan
niet in combinatie met de toepassing van artikel 41a van de Mw door de
gemeenteraad, en het bouwwerk een oppervlakte heeft gelijk aan of groter
dan de in of krachtens laatstgenoemd artikel vastgestelde oppervlakte,
de uitzondering op de omgevingsvergunningplicht niet geldt. Het derde
lid legt echter een grens bij bouwwerken waarvan de oppervlakte minder
dan 50 m2 beslaat. Op zodanige bouwwerken zijn de artikelen 2 en 3
zonder meer van toepassing, ook al heeft de gemeenteraad met toepassing
van artikel 41a van de Mw een kleinere oppervlakte dan 50 m2
vastgesteld. Deze grens van 50 m2 sluit aan bij de totale oppervlakte
van bouwwerken die op grond van het Bblb bouwvergunningsvrij of met een
lichte bouwvergunning maximaal op een perceel konden worden gebouwd.
Deze bouwwerken vielen evenmin onder de reikwijdte van artikel 40 van de
Mw. Artikel 5, derde lid, biedt een vergelijkbaar beschermingsniveau. 

Omdat, gelet op de aard en omvang van de in de artikelen 2 en 3 genoemde
bouwwerken, uitsluitend de bijbehorende bouwwerken en de bouwwerken ten
behoeve van recreatief nachtverblijf een grotere oppervlakte dan 50 m2
zullen kunnen beslaan, is het derde lid feitelijk alleen voor dergelijke
bouwwerken van belang. De reikwijdte van dit artikellid is daarom tot
deze bouwwerken beperkt.

Vierde lid

Met deze uitzondering wordt voorkomen dat het bouwen, bedoeld in artikel
2 en 3, onderdelen een tot en met zes, dat niet voldoet aan de daar
gestelde eisen, alsnog onder de restcategorie van artikel 3, onderdeel
7, kan vallen. Als bijvoorbeeld een kozijnwijziging niet past binnen
artikel 2, onderdeel 7, of een zonwering voldoet niet aan de eisen zoals
gesteld in artikel 2, onderdeel 8, geldt niet dat alsnog ‘geshopt’
kan worden in artikel 3, onderdeel 7. Er is in dat geval geen sprake van
een omgevingsvergunningvrije verandering. 

Artikel 6

In artikel 6 is een specifieke regeling gegeven voor (agrarische)
bedrijfspercelen. Veelal bevinden zich op dergelijke percelen al een of
meer bijgebouwen die een grotere oppervlakte beslaan dan 100 m2, zoals
bijvoorbeeld de dienstwoning of een wagenloods. Het zou ertoe leiden dat
op dergelijke percelen (door het reeds overschrijden van de 100 m2
maatvoering) in het geheel niet meer zonder vergunning een bijbehorend
bouwwerk kan worden gebouwd. De positie van dergelijke percelen zou dan
ten opzichte van de bouwmogelijkheden die het Bblb biedt, drastisch
verslechteren. Om die reden is in artikel 6, tweede lid, bepaald dat
indien het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een of
meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, bij de
oppervlakteberekening, bedoeld in artikel 2, onderdeel 3, onder e,
onderdeel 2º, uitsluitend de zonder vergunning gebouwde bijbehorende
bouwwerken worden betrokken. Met vergunning gebouwde bijbehorende
bouwwerken worden dus niet meegerekend. Hierdoor worden in een
dergelijke situatie extra vergunningvrije bouwmogelijkheden geschapen. 

Ook voor de bepaling van het achtererfgebied op deze percelen is een
bijzondere bepaling opgenomen. Ingevolge artikel 6, eerste lid, dient in
dat geval bij de toepassing van artikel 2, onderdeel 3, en artikel 3,
onderdelen 1 en 6, het achtererfgebied te worden bepaald door het gebouw
waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij openbaar toegankelijk
gebied. Voorts dient bij het bouwen van bijbehorende bouwwerken het
aantal woningen gelijk te blijven. Er kan dus niet zomaar een tweede of
derde dienstwoning worden gebouwd.

Artikel 7

Artikel 7 is opgenomen om de handhaafbaarheid van de in artikel 2,
onderdeel 3, onder b, onderdeel 4º, opgenomen randvoorwaarde voldoende
te verzekeren. Verwezen wordt verder naar de toelichting bij genoemd
artikelonderdeel, waar ook artikel 7 reeds nader is toegelicht. 

Artikel 8

Artikel 8 bevat overgangsrecht met betrekking tot het bouwen dat is
begonnen – maar nog niet is afgerond - voor de inwerkingtreding van de
Wabo en waarvoor krachtens de Woningwet geen bouwvergunning was vereist,
maar dat niet onder de reikwijdte van artikel 2 of 3 van de bijlage
valt. Dit bouwen mag, ter bescherming van bestaande rechten, worden
afgerond zonder dat daarvoor een vergunning is vereist op grond van
artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo. 

De Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

De Minister van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap,



Transponeringstabel 

Besluit omgevingsrecht	Onderwerp	Huidige grondslag	Grondslag Wabo

2.1, lid 1 + Bijlage I	Aanwijzing inrichtingen	1 lid 3 Wm en bijlage bij
Activiteitenbesluit	1.1 lid 3

2.1, lid 2 + Bijlage I	Aanwijzing vergunningplichtige inrichtingen	1 lid
3 Wm en bijlage bij Activiteitenbesluit	1.1 lid 3 



2.1, lid 3 + Bijlage I	Aanwijzing inrichtingen met belangrijke
geluidhinder	41 Wet geluidhinder en 2.4 Ivb	41 Wet geluidhinder

2.2	Aanwijzing vergunningplichtig gebruik	Gebruiksbesluit	2.1 lid 1,
onder d 



2.3 + Bijlage II	Aanwijzing vergunningvrij bouwen	43 Wow	2.1 lid 3 

2.4	Aanwijzing vergunningvrije verandering inrichting	8.1 lid 3 Wm	2.1
lid 3

2.5	Aanwijzing vergunningvrije mijnbouwwerken	40, tweede lid,
Mijnbouwwet	40, tweede lid, Mijnbouwwet

2.6	Aanwijzing vergunningvrij slopen

2.1 lid 3 

3.1 	Aanwijzing GS als bevoegd gezag bij Wro-project	3.26 Wro	2.4 lid 2 

3.2	Aanwijzing Minister als bevoegd gezag bij Wro-project	3.28 Wro	2.4
lid 3

3.3 + Bijlage I	Aanwijzing GS of Minister bevoegd gezag bij inrichtingen
8.2 Wm en bijlage I Ivb	2.4 lid 2 en lid 3

3.4	Aanwijzing GS bevoegd gezag bij gesloten stortplaatsen	Nieuw	2.4 lid
2

3.5	Wijziging bevoegd gezag	8.3 Wm	8.2

4.1 lid 1	(Digitaal) formulier voor de aanvraag	4.1 Ivb en 2 Biab	2.8
lid 1 

4.1 lid 2	Verplicht elektronisch aanvragen	Nieuw	2.8 lid 1 

4.2 lid 1	Formulier aanvraag ter beschikking stellen	Nieuw	2.8 lid 1 

4.2 lid 2 en 3	Aantal exemplaren aanvraag meer dan 4 	4.1 lid 3 Ivb	2.8
lid 1 

4.3 lid 1 en 2	Regels voor elektronische aanvraag	Nieuw	2.8 lid 1 

4.3 lid 3	MR: nadere regels voor elektronische aanvraag	3 Biab	2.8 lid 1


4.4 lid 1	MR: indieningsvereisten	Nieuw	2.8 lid 1

4.4 lid 2	Geen dubbele of overbodige indiening van gegevens	5.7 Ivb	2.8
lid 1

4.4 lid 3	Kenmerken van stukken bij de aanvraag	§ 2.1 van de bijlage
van Biab	2.8 lid 1

4.5	Gefaseerde aanvraag	4 lid 1 sub b Biab	2.8 lid 1 

4.6 	Indieningsvereisten in geval van BRZO inrichting	5.15a lid 3 Ivb
2.8 lid 1 

4.7	Uitgestelde gegevensverstrekking 	4 lid 2 en 3 Biab	2.8 lid 1 

4.8	Melding overgang vergunning	5.19 Ivb	2.25 lid 2

5.1	Voorschriften i.v.m. bouwen	45 lid 6 Wow	2.22 lid 3 

5.2	Voorschriften i.v.m. archeo-logische monumentenzorg	39 Mon.wet	2.22
lid 3, onder d

5.3	Beste beschikbare technieken (b.b.t.) 	8.11 lid 3 Wm	2.22 lid 3 

5.4 	Bepalen b.b.t. 	5a.1 Ivb	2.22 lid 3 

5.5	Doelvoorschriften	8.12 Wm	2.22 lid 3 

5.6	Technische maatregelen	8.12a Wm	2.22 lid 3 

5.7 lid 1	Voorschriften in het belang van bescherming van het milieu
8.12b Wm	2.22 lid 3 

5.7 lid 2	Voorschriften in het belang van bescherming van het milieu
8.13 Wm	2.22 lid 3 

5.7 lid 3	Voorschriften i.v.m. werking waterzuiveringstechnisch werk en
i.v.m. bescherming oppervlaktewater	Nieuw	2.22 lid 3 

5.7 lid 4/5	Betreft afwijking of nadere regeling van art. 5.7 lid 2	8.13
Wm	2.22 lid 3 

5.8	Voorschriften vanwege afvalstoffen	8.14 Wm	2.22 lid 3 

5.9	Afwijkende inwerkingtreding en geldingsduur van voorschriften	8.16
Wm	2.22 lid 3 

5.10	Actualisatie voorschriften milieu	8a.1 Ivb	2.22 lid 3 

5.11	Relatie BRZO-bedrijven - natuurgebieden	Nieuw	2.14 lid 2

5.12	Geen voorschriften omtrent broeikasgas of energie	8.13a lid 2 Wm
2.22 lid 3 onder e 

5.13	Geen voorschriften omtrent overbrenging afvalstoffen	8.13a lid 1 Wm
2.22 lid 3 onder e

5.14	Bescherming grondwater en gesloten stortplaatsen	1.2 Wm	2.22 lid 4

5.15	Tijdelijke vergunning voor bouwen	45 Wow	2.23 lid 2 en 2.24 lid 1

5.16	Tijdelijke afwijking bestemmingsplan voor werken	3.22 Wro	2.23 lid
2 en 2.24 lid 1 

5.17	Tijdelijke afwijking bestemmingsplan voor tijdelijke behoefte	3.22
Wro	2.23 lid 2 en 2.24 lid 1

5.18	Relatie met Grondwaterrichtlijn	Nieuw	2.23 lid 2

6.1	B&W of GS adviseur 	Nieuw	2.26 lid 3 

6.2	Welstand	48 Wow	2.26 lid 3 

6.3	Adviseurs voor inrichtingen en mijnbouwwerken	7.1 t/m 7.4 Ivb	2.26
lid 3 

6.4	Adviseurs voor monumenten	16 Mon.wet 	2.26 lid 3 en

3.12 lid 6 

6.5	Vvgb opslag afvalstoffen of gevaarlijke stoffen	Nieuw	2.27 

6.6	Vvgb inrichting tevens mijnbouwwerk	Nieuw	2.27

6.7	Vvgb afwijken bestemmingsplan	3.10 Wro	2.27

6.8	Vvgb afwijken beheersverordening of amvb	Nieuw	2.27

6.9	Toezending aanvraag aan andere lidstaat EU	8.4 Ivb	3.1 lid 4

6.10	Toezending ontwerpbesluit 	Nieuw	3.12 lid 4

6.11	Toezending beschikking 	Nieuw	3.9 lid 1 sub b en 3.12 lid 4 

6.12	Publicatie in Staatscourant	3.11 lid 1 onder a Wro	3.12 lid 2 sub a
en b

6.13	Toezending aanvraag BRZO 	5.15 lid 3 Ivb	3.1 lid 4 en 3.12 lid 4

6.14	Toezending risico-analyse BRZO	8.1 Ivb	3.1 lid 4



6.15	Toezending veiligheidsrapport BRZO	8.2 Ivb	3.1 lid 4



7.1 t/m 7.7	Kwaliteitseisen handhaving	Hfst. 18 Wm en Besluit
kwaliteitseisen hand-having milieubeheer	5.3 lid 1 



 Of gesproken kan worden van een als zodanig toevertrouwd belang wordt
aan de hand van de taken die aan het bestuursorgaan zijn opgedragen. De
vaststelling van de taak geschiedt met name aan de hand van de
wetgeving, waaruit voor sommige bestuursorganen ruime en voor andere
bestuursorganen beperkte takenpakketten afleidbaar zijn (zie bijv. ABRvS
28 april 2004, AB 2004/259).

	Het criteriadocument “Doe je voordeel met het oordeel” is te vinden
op www.lim-info.nl en het ligt ter inzage op de bibliotheek van het
Ministerie van VROM. 

 Evaluatie Wet handhavingsstructuur en Besluit kwaliteitseisen
handhaving milieubeheer, STEM publicatie 2007/2

 Nut en noodzaak van kwaliteitseisen voor handhaving in het rode spoor,
STEM publicatie 2007/3

 Kamerstukken II 2007/08, 31 2000 VII, nr. 61.

 Richtlijn nr. 80/68/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen
verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke
stoffen (PbEG 1980 L 20).

 Voor de periode tot inwerkingtreding van de Wabo zal in een regeling op
grond van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer een
tijdelijke voorziening voor milieuvergunningen op grond van artikel 8.1
van de Wet milieubeheer worden geboden. 

 Richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor
communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEU 2000 L 327).

 Richtlijn nr. 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het
grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand (PbEU
2006 L 372).

 ABRvS 12 september 2001, nr. 200004982/1

 Kamerstukken II 2007/08, 29 383, nr. 83, p. 15-16. 

 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XI, nr. 88 en 2007/08, 29 383, nr. 102.

 Zie Handelingen I, 15 januari 2002, 15-752.

 Eerst met de in 1992 geïntroduceerde categorie meldingsplichtige
bouwwerken, die niet preventief werd getoetst aan het Bouwbesluit, en
sinds 1 januari 2003 met de mogelijkheid om zonder bouwvergunning een
aan- of uitbouw te realiseren.

 Toelichting bij Besluit omgevingsrecht

Concept 8 juni 2009

 PAGE    

 PAGE   1