Preview document (🔗 origineel)

---

INHOUDSOPGAVE

Kabinetsvisie toekomst financiële sector					p. 1

1. Andere instellingen									p. 8

	1.1 Solide

1.2 Verantwoordelijk

1.3 Transparant

2. Beter toezicht									p. 19

2.1 Strengere kapitaaleisen

2.2 Dwingende beloningsprincipes

2.3 Meer systeemperspectief

2.4 Versterking financiële verslaggeving

2.5 Dekkend stelsel van toezicht

	2.6 Meer internationaal toezicht

3. Rol van de overheid									p. 32

3.1 Follow-up rapport adviescommissie Toekomst Banken	

	3.2 Waarborging van publieke belangen

3.3 Beperking financiële betrokkenheid

3.4 Hervorming depositogarantiestelsel		

Kabinetsvisie toekomst financiële sector

De afgelopen twee jaar is een ongekend turbulente periode geweest voor
de financiële sector en de economie als geheel. Een wijdverbreid gebrek
aan vertrouwen verhinderde een normaal functioneren van de financiële
markten. Publieke belangen kwamen daarbij onder druk te staan. 

Het feit dat een crisis van een dergelijke omvang heeft kunnen ontstaan
en zulke ontwrichtende gevolgen heeft kunnen hebben, noopt tot een
bezinning op de toekomstige rol en ordening van de financiële sector. 

Breuk met het verleden

Financiële instellingen hebben wereldwijd al bijna 1 biljoen US dollar
aan afschrijvingen moeten boeken. De belangrijkste beursindices waren op
het dieptepunt meer dan 50% gedaald tot onder de niveaus van ruim 10
jaar geleden. En in een tijdsbestek van enkele maanden, weken of soms
zelfs dagen zijn gerenommeerde instellingen failliet gegaan,
uiteengevallen, overgenomen of noodgedwongen gered door de overheid. Ook
de Nederlandse overheid zag zich genoodzaakt om grote financiële
belangen in de financiële sector te nemen met risico’s die
uiteindelijk rusten op de belastingbetaler. Dit mag niet meer gebeuren.

De hevigheid van deze crisis schuilt echter niet alleen in deze cijfers.
Evenzeer is van belang dat een aantal van onze zekerheden is aangetast.
We voelden ons niet meer veilig over ons spaargeld en waren niet meer
gerust op de continuïteit van essentiële dienstverlening. De crisis
heeft bovendien wereldwijd de economie en werkgelegenheid geraakt. De
meest recente raming van het CPB voorziet voor 2009 een daling van het
BBP in Nederland met 4¾% en meer dan een verdubbeling van de
werkloosheid van 350 duizend in 2007 tot 730 duizend in 2010 (9½% van
beroepsbevolking). Andere instanties zoals DNB en het economische bureau
van zowel ING als de Rabobank gaan momenteel zelfs uit van een nog
slechter scenario met een krimp van de economie die groter is dan 5%. 

Financiële instellingen verlenen diensten en kredietverlening die
noodzakelijk zijn om het dagelijks economisch verkeer goed te laten
verlopen. Het is dan ook van groot belang dat de financiële sector goed
functioneert. De huidige crisis heeft namelijk aangetoond dat
kwetsbaarheden in deze ene specifieke sector verstrekkende gevolgen kan
hebben voor de rest van de economie. Om de centrale positie van
financiële instellingen beter te kunnen waarborgen, is het noodzakelijk
om verkeerde prikkels en ontwikkelingen uit het verleden aan te pakken.
Ook voor het beoogde economische herstel op korte termijn is een gezonde
financiële sector en publiek draagvlak voor banken en bankiers van
groot belang. Deze kabinetsvisie beoogt mede aan dat noodzakelijke
draagvlak bij te dragen.

Dit vereist een brede strategie. Een simplistische analyse waarbij de
crisis wordt teruggebracht tot één of twee oorzaken doet geen recht
aan haar complexiteit en omvang. Het brengt bovendien het risico met
zich mee dat de indruk ontstaat dat met beperkte aanpassingen in het
systeem vergelijkbare ontwikkelingen in de toekomst kunnen worden
voorkomen. De financiële crisis heeft echter juist kunnen ontstaan door
een veelvoud van factoren die elkaar beïnvloedden en versterkten.
Ingrijpende hervormingen zijn daarom nodig op veel verschillende
terreinen.

Deze kabinetsvisie beschrijft de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid in
de komende jaren. Ten dele kan deze inzet uiteindelijk alleen maar
internationaal worden vormgegeven. De belangrijkste boodschap in deze
visie is dat de activiteiten van financiële instellingen weer gericht
zullen moeten zijn op het leveren van betrouwbare financiële
dienstverlening aan burgers en bedrijven op basis van acceptabele en
transparante risico's, waarbij kosten van overmatig risicovol gedrag
niet worden afgewenteld op de belastingbetaler. De activiteiten in de
financiële sector zullen weer beheersbaar moeten zijn en groei zal
gebaseerd moeten zijn op een strategie die duurzaam en verantwoord is.
Dit betekent niet dat instellingen klein, bescheiden of nationaal
georiënteerd moeten zijn, omdat banken in staat moeten blijven het
Nederlandse bedrijfsleven in binnen- en buitenland te bedienen evenals
in Nederland gevestigde multinationals. Het gaat vooral om maatvoering
en beheersbaarheid van risico’s.

In eerste instantie is dit een verantwoordelijkheid van de financiële
instellingen zelf. Zij dienen in de toekomst solide, verantwoordelijk en
transparant te zijn (hoofdstuk 1). Het vereist echter ook een
versterking en verbreding van het (internationale) toezicht (hoofdstuk
2) en een andere invulling van de rol van de overheid (hoofdstuk 3).
Hieronder zullen de belangrijkste veranderingen die moeten plaatsvinden
op deze drie gebieden worden samengevat. In de genoemde hoofdstukken
zullen de verschillende punten vervolgens nader worden uitgewerkt.

1. Andere instellingen

Mondiale macro-economische onevenwichtigheden hebben de ontwikkelingen
in de financiële sector aangejaagd. Onder invloed van lage rente en
ruime beschikbaarheid van kapitaal ontstond een internationale zoektocht
naar rendement. Dit kwam tot uiting in een sterke groei van de
(internationale) financiële sector. De risico’s die hiermee gepaard
gingen, werden echter onvoldoende onderkend door wetgevers,
toezichthouders en bankbestuurders. Door verkeerde prikkels en te ver
doorgevoerde innovatieve constructies met allerlei onderlinge
transacties zijn de balansen van financiële instellingen vervolgens
verhoudingsgewijs te sterk gegroeid, waardoor de groei niet meer
beheersbaar was. Dit kwam mede doordat financiële diensten en producten
onvoldoende transparant waren.

Verantwoordelijkheid en degelijkheid moeten weer de norm worden. Dit
betekent meer aandacht voor de traditionele, maatschappelijke relevante
functies van financiële instellingen, zoals het waarborgen van stabiele
en betrouwbare dienstverlening aan burgers en bedrijven, veilig
betalingsverkeer, bescherming van spaargeld en adequate beschikbaarheid
van kredietverlening. 

Andere instellingen. Dit betekent 

Solide: de groei van de sector moet voortkomen uit groei van de economie
en de reële vraag naar financiële dienstverlening en mag niet primair
worden gedreven door leverage, search for yield en off-balance
constructies die alleen maar tot meer risico's en kwetsbaarheden leiden.
Een solide sector met transparante producten en gezonde
balansverhoudingen biedt een goede basis voor een sterke, internationale
positie die van belang is voor de Nederlandse economie.

Verantwoordelijk: financiële instellingen zullen verantwoordelijkheid
moeten tonen door – in navolging van het advies van de Commissie Maas
– het risicobeheersingsproces, het beloningsbeleid en de (corporate)
governance te verbeteren, zodat zich geen excessen en onnodige
kwetsbaarheden kunnen voordoen. Het vertrouwen van de klant in de
financiële sector zal moeten worden herwonnen door de kwaliteit van
financiële dienstverlening te verbeteren.

Transparant: financiële instellingen zullen de risico’s van hun
financiële producten en hun balansen inzichtelijker moeten maken en
transparant zijn in hun handelen.

2. Beter toezicht

Vanwege de publieke belangen die zijn verbonden aan een goed
functionerende financiële sector is een uitgebreid stelsel van toezicht
opgericht. Achteraf bezien hebben bepaalde aspecten in het toezicht
echter wereldwijd onvoldoende aandacht gekregen of zijn sommige gebieden
van de financiële sector zelfs geheel buiten het bereik van het
toezicht gebleven, waardoor grote kwetsbaarheden in de financiële
sector hebben kunnen ontstaan. Op verschillende onderdelen zal het
toezicht daarom moeten worden verbreed en versterkt. Een internationale
aanpak - in EU verband en mondiaal – is daarbij het meest effectief en
Nederland zal zich hiervoor dan ook blijven inzetten in onder andere de
EU, FSB, IMF, Bazels Comité, G20 en andere internationale fora.

Beter toezicht betekent overigens niet dat de overheid ervoor kan zorgen
dat alle crises voortaan worden voorkomen. Het toezicht moet echter wel
ervoor zorgen dat de markt gezond kan functioneren en dat marktpartijen
geen verkeerde prikkels hebben. Het gaat daarbij niet alleen om formele
regels. Toezichthouders zullen strenger moeten toezien op de
complexiteit en bestuurbaarheid van financiële instellingen en een
inschatting moeten maken van het in control zijn van de bestuurders.
Daartoe behoort ook een voortdurende bevordering van betrouwbaarheid en
deskundigheid. 

Een belangrijke les uit deze crisis is dat de focus op de stabiliteit
van individuele instellingen niet voldoende is. Het financieel systeem
is een netwerk met wederzijdse afhankelijkheid, gebaseerd op onderling
vertrouwen. Er zal meer aandacht moeten zijn voor het systeem als
geheel. Dit zal vooral ook in internationaal verband moeten
plaatsvinden. In het systeemtoezicht zal bovendien specifiek aandacht
moeten worden besteed aan het beperken van zichzelf versterkende
golfbewegingen in de markt (procycliciteit), die zo'n belangrijke rol
hebben gespeeld in deze crisis.

Een ander belangrijk aspect is dat in de financiële markt in toenemende
mate gebruik werd gemaakt van vreemd vermogen om via hefboomwerking
(leverage) betere rendementen te realiseren. Dit gebeurde meestal via
instellingen die traditioneel niet als reguliere financiële
instellingen werden aangemerkt, zoals hedge funds, special purpose
vehicles (SPV's) en conduits. Hierdoor ontstond een parallel financieel
systeem (shadow banking) buiten het bereik van het reguliere toezicht,
waarbij grote financiële verplichtingen werden aangegaan en
kwetsbaarheden zich konden opbouwen. Strengere kapitaaleisen en een
dekkend stelsel van toezicht zullen dit in de toekomst moeten voorkomen.


Tot slot zal het toezicht ook veel meer internationaal georiënteerd
moeten zijn. Door internationalisering van de financiële
dienstverlening neemt de noodzaak tot harmonisatie en internationale
samenwerking toe. Financiële instellingen opereren immers wereldwijd en
het toezicht moet daarop zijn toegerust. Als open economie en
handelsnatie is Nederland ook bij gebaat bij meer internationale
samenwerking in het toezicht.

Beter toezicht. Dit betekent

Strengere kapitaaleisen: het Bazels Comité zal blijven werken aan
versterking van de kapitaaleisen. Maatregelen die zullen worden verkend,
betreffen onder meer hogere kapitaaleisen voor risicovolle producten,
kapitaalbuffers die meeademen met de conjunctuur en een begrenzing van
de leverage mogelijkheden. 

Dwingende beloningsprincipes: DNB en AFM gaan actief toezien op het
beloningsbeleid aan de hand van gezamenlijke principes die zij hebben
geformuleerd.

Meer systeemperspectief: zowel de nationale toezichthouders als
internationale instellingen (IMF, Financial Stability Board, European
Systemic Risk Board) zullen meer aandacht schenken aan de stabiliteit
van het financieel systeem als geheel. Dit zal zich moeten uiten in
tijdige en duidelijke risicowaarschuwingen met voldoende risicogradatie
en concrete aanbevelingen voor het toezicht.

Versterking financiële verslaggeving: de IASB zal binnen het systeem
van waardering op marktwaarde de boekhoudregels aanpassen die tot
ongewenste effecten kunnen leiden voor de stabiliteit en liquiditeit in
de markt. Er moet een sterkere koppeling komen tussen externe
verslaggeving en het interne risicobeheer.

Dekkend stelsel van toezicht: het nationale en internationale toezicht
zal zich over alle relevante activiteiten en instellingen in de
financiële sector moeten uitstrekken. Dit betekent verbreding van het
toezicht naar onder meer kredietbeoordelingsbureaus, alternatieve
beleggingsfondsen en de OTC-derivatenhandel.

Meer internationaal toezicht: toezichthouders moeten internationaal meer
samenwerken om effectief toezicht te kunnen uitoefenen op
grensoverschrijdende instellingen. Binnen de EU dienen vergaande stappen
te worden gezet op basis van de aanbevelingen in het rapport van de
Larosière naar een Europees systeem van toezicht.

3. Rol overheid 

De overheid moet zorgen dat publieke belangen goed gewaarborgd zijn.
Naast het bieden van ruimte aan instellingen om zelf
verantwoordelijkheid te nemen, vergt dit adequate regelgeving en
krachtig toezicht. Door de huidige crisis is de rol van de overheid
tijdelijk veranderd. De overheid zag zich genoodzaakt om grote
financiële belangen in de sector te nemen. Op dat moment van grote
financiële onrust is dit onvermijdelijk en effectief geweest om een
ineenstorting van de financiële sector te voorkomen. In de toekomst is
het echter niet wenselijk dat zulke vergaande overheidsacties nodig zijn
om de stabiliteit van het financiële systeem te kunnen blijven
garanderen. De risico's rusten uiteindelijk namelijk op de
belastingbetaler en budgettair zijn er grenzen aan de financiële
belangen die de overheid op zich kan en wil nemen. Bovendien bestaat het
risico dat de kiem wordt gelegd voor toekomstig risicovol gedrag, omdat
het de ultieme eindverantwoordelijkheid bij de financiële instellingen
wegneemt. Dit kan leiden tot gedrag waarbij winsten van excessieve
risico's bij de investeerders terecht komen en verliezen bij de
belastingbetaler (privatising gains, socialising losses).

De financiële betrokkenheid van de overheid zal moeten worden
afgebouwd. De overheid is immers geen investeerder in financiële
instellingen. De overheid moet ook de verleiding weerstaan om zich nu te
gaan bemoeien met specifieke bedrijfscommerciële activiteiten. De
overheid zal zich dan ook op afstand moeten houden van het
investeringsbeleid van financiële instellingen. Het streven zal zijn om
zo snel mogelijk weer een normale marktsituatie te herstellen. Zodra het
verantwoord is, zal de overheid haar positie in financiële instellingen
weer afbouwen. 

Ook in de toekomst zullen systeemrelevante instellingen blijven bestaan
en kunnen zich problemen voordoen bij (individuele) financiële
instellingen. Om goed voorbereid te zijn en effectief te kunnen
optreden, zal de overheid maatregelen nemen waardoor het voor alle
partijen duidelijk en geloofwaardig is dat zij een volgende keer niet zo
vergaand hoeft in te grijpen als het fout gaat op de financiële
markten. Deels wordt dit reeds gerealiseerd als de financiële
instellingen van de toekomst zich weer zullen richten op hun
kernactiviteiten. Daarnaast zal het beschikbare crisisinstrumentarium
worden versterkt, zodat de overheid in de toekomst effectiever en
efficiënter kan ingrijpen. Om dit niet ten koste te laten gaan van het
level playing field, zal Nederland ook op dit terrein zich inzetten dat
afspraken bij voorkeur in internationaal verband tot stand komen. De
onlangs aangekondigde plannen van de VS over hervorming van de
financiële regelgeving bieden hiertoe ook perspectief.

Tot slot zal de overheid de inrichting en financiering van het
depositogarantiestelsel hervormen. De overheid wil depositohouders in de
toekomst voldoende zekerheid blijven bieden dat hun geld veilig is bij
de bank, maar wil het stelsel ontdoen van zijn perverse neveneffecten.
Door de huidige ruime vormgeving en ex-post financiering worden banken
nu namelijk niet direct geconfronteerd met de kosten die aan het
depositogarantiestelsel verbonden zijn. Tegelijkertijd hebben
particuliere spaarders zelf ook een minder sterke prikkel om een
kritische blik te blijven houden ten aanzien van hun bank, omdat zij
uiteindelijk toch door het depositogarantiestelsel worden beschermd. Om
risico's beter te beprijzen zal daarom overgestapt worden naar een
andere financieringswijze. Bij de  hervorming van het
depositogarantiestelsel is het van belang dat er voor
dochterondernemingen binnen Europa (en zo mogelijk daarbuiten) sprake is
van wederzijdse toegankelijkheid tot elkaars garantiestelsel om te
voorkomen dat deze stelsels (meer) als toetredingsdrempels gaan
functioneren.

Rol overheid. Dit betekent

Follow-up rapport adviescommissie Toekomst Banken: de overheid zal waar
nodig wetgeving opstellen om te zorgen dat financiële instellingen en
toezichthouders goed kunnen functioneren. Verder zal de code Banken,
die momenteel in NVB-verband wordt ontwikkeld in vervolg op het
rapport van de Commissie Maas, in overleg met de sector wettelijk worden
verankerd.

Waarborging publiek belang: de overheid richt zich op het beschermen van
het publiek belang in de financiële sector via effectief toezicht op de
financiële sector. De overheid zal met wet- en regelgeving de herijking
van de sector ondersteunen: solide, verantwoordelijk en transparant. 

Beperking financiële betrokkenheid: de overheid zal haar (potentiële)
financiële risico’s en die van de belastingbetaler beperken. Dit
betekent dat de overheid haar huidige financiële betrokkenheid in de
sector zal afbouwen zodra dit verantwoord is. 

Versterking crisismanagementinstrumentarium: de overheid zal – bij
voorkeur in internationaal verband – het
crisismanagementinstrumentarium versterken teneinde private oplossingen
te stimuleren en publiek-private oplossingen te faciliteren. De overheid
zal hierbij onder meer kijken naar nieuwe instrumenten als verplicht
converteerbare leningen en voorspelbare interventiemechanismen (prompt
corrective action), en de overheid onderzoekt de mogelijkheden om in het
uiterste geval dat de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar
komt de rechten van organen van de vennootschap te beperken (in lijn met
de aanbeveling uit het rapport van de Commissie Maas over verregaande
bevoegdheden in crisissituaties). De overheid zal tenslotte ijveren voor
duidelijke internationale afspraken op het terrein van burden sharing. 

Hervorming depositogarantiestelsel: de overheid zal het
depositogarantiestelsel op korte termijn moderniseren. Financiering zal
plaatsvinden via een ex-ante fonds met risicogewogen bijdragen.

Overzicht van belangrijkste maatregelen

De hervormingen zullen de komende jaren gestalte krijgen. Gelet op het
mondiale karakter zal internationale samenwerking daarbij belangrijk
zijn. Onderstaande tabel geeft een overzicht van concrete activiteiten
die de komende tijd in verschillende fora zullen worden uitgewerkt.

Overzicht concrete maatregelen ter versterking financiële sector



 	Wie doet wat?	Internationale afspraken noodzakelijk?

 	Fin. sector	Toezicht	Overheid	 







Focus op duurzame groei	√	√

N

Versterken risicobeheersingsproces	√	√

N

Herenakkoord duurzaam beloningsbeleid	√

	N

Verbeteren corporate governance	√	√

N

Bankiersverklaring	√

	N

Transparantie financiële producten en instellingen	√	√

N / EC

Verbeteren kwaliteit financiële dienstverlening	√	√

N

Bankiersexamen

√

N







Strengere kapitaaleisen

√

BCBS*

Dwingende beloningsprincipes

√

N

Reguliere analyse van systeemrisico

√

IMF, ESRB, FSB**

Toezicht op credit rating agencies

√

EC, IOSCO

Toezicht op alternatieve beleggingsfondsen

√

EC

Toezicht op OTC derivaten handel

√

EC

Aanpassing boekhoudstandaarden

√	√	IASB

Versterking internationaal toezicht

√	√	EC / G20







Wettelijke verankering aanbevelingen Commissie Maas

	√	N

Versterking crisismanagementinstrumentarium

	√	N

Afspraken over internationale verdeling kosten reddingsacties

	√	J

Hervorming Nederlands depositogarantiestelsel	 	 	 √	EC







* BCBS: Basel Committee on Banking Supervision

** ESRB: European Systemic Risk Board, FSB: Financial Stability Board









	1. Andere instellingen

De problemen in de financiële sector hebben tot grote schade in de
gehele economie geleid en het vertrouwen van consumenten en bedrijven
geschaad. Vanwege de centrale rol van de financiële sector in de
economie moet dit vertrouwen weer zo snel mogelijk worden hersteld. Dit
lukt alleen als financiële instellingen weer als betrouwbaar en
dienstbaar richting de samenleving worden gezien. Om dit te realiseren,
zal de financiële sector zich in de toekomst weer moeten richten op
haar kernactiviteiten.

In paragraaf 1.1 zal beschreven worden dat solide instellingen op basis
van een gezond business model en met gezonde balansverhoudingen in de
toekomst een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse
economie. In paragraaf 1.2 zal worden ingegaan op de
verantwoordelijkheid die de sector daarbij heeft via het verbeteren van
het risicobeheersingsproces (paragraaf 1.2.1), het voeren van een
verantwoord beloningsbeleid (paragraaf 1.2.2) en het verbeteren van de
corporate governance (paragraaf 1.2.3). Een gezonde sector betekent
tevens een meer transparante sector. De stappen die in dat opzicht
kunnen worden genomen zullen in paragraaf 1.3 worden behandeld.

§1.1 Solide

Deze financiële crisis volgt op een periode van hoge economische groei,
lage rente en hoge kapitaalinstroom. In deze situatie ontstond een
steeds grotere behoefte aan hoogwaardige investeringen met een
aantrekkelijk rendement. Financiële innovatie speelde hier op in. Via
een proces van bundelen en doorverkopen van leningen werden risico’s
herverdeeld en ontstonden leningen met ogenschijnlijk hoge
kredietwaardigheid. 

Box securitisatie

Securitisatie is de verkoop van financiële activa door een financiële
instelling (als originator) aan een aparte entiteit (special purpose
vehicle, hierna SPV). Activa die kunnen worden verkocht zijn onder
andere vorderingen uit hoofde van creditcardleningen, hypotheken en
autoleningen. De prijs die de SPV betaalt, is gelijk aan de nominale of
contante waarde van de vorderingen van de portefeuille. Afhankelijk van
de kwaliteit van de gekochte vorderingen worden kortingen op de
koopprijs verstrekt. Ter financiering schrijft de SPV een openbare of
onderhandse obligatielening uit. Beleggers kunnen investeren in de
obligatieleningen van de SPV. De rente en aflossingen die de SPV moet
betalen worden voldaan uit de kapitaalstroom die voortkomt uit de
gekochte portefeuille. 

Belangrijke doelstelling van het doorverkopen van vorderingen aan een
SPV is het vergroten van liquiditeit en het verminderen van
solvabiliteitsverplichtingen van de originator. Om dit te
bewerkstelligen moeten de verkochte vorderingen door de toezichthouder
als een “true sale” worden aangemerkt. Om het verkoopproces te
vergemakkelijken hebben originators aanvullende garanties geboden aan
deze SPV's. Deze garanties hebben originators na het uitbreken van de
financiële onrust ertoe gedwongen om slecht presterende
gesecuritiseerde activa weer terug op de balans te nemen.

De afbetaling van de schulden van de SPV is dus afhankelijk van de
opbrengsten van de onderliggende activa. De door de SPV uitgegeven
schuldbewijzen worden in verschillende tranches ingedeeld op basis van
hun risicoprofiel. De tranche met de hoogste kredietkwaliteit (de senior
tranche) kan een AAA-rating verkrijgen, omdat eventuele kredietverliezen
in eerste instantie worden opgevangen door de tranches met een lager
kredietkwaliteit (mezzanine en junior tranches) Door contractueel vast
te leggen hoe de rentebaten, aflossingen en eventuele verliezen op het
onderpand over de verschillende tranches worden verdeeld, konden ook
subprime hypotheken als onderpand voor een securitisatie met een hoge
rating worden verkocht. 

Er werden verschillende voordelen aan dit proces gezien. Ten eerste
biedt het investeerders meer mogelijkheden voor risicodiversificatie.
Ten tweede biedt het bijeenbrengen van leningen mogelijkheden om beter
risicobeheer uit te oefenen. Het risico van een verzameling van leningen
is doorgaans kleiner dan dat van een enkele lening. Tot slot vergroot
het de liquiditeit in de financiële markt.

De genoemde voordelen van securitisatie zijn legitiem. Het proces kent
echter ook schaduwzijden. De verhandelbaarheid van leningen zorgde
ervoor dat risico’s niet meer werden gedragen door de financiële
instelling die de lening is aangegaan. Dit gaat ten koste van zorgvuldig
risicomanagement. Bovendien zorgde het voor een enorme toename in de
activiteiten van financiële instellingen zonder dat dit
noodzakelijkerwijs tot extra toegevoegde waarde voor de economie leidde.
De relatieve omvang van de financiële instellingen (aandeel activa in
verhouding tot BBP) is bijvoorbeeld de afgelopen jaren sterk gegroeid,
terwijl de toegevoegde waarde ongeveer gelijk is gebleven. De balansen
van de financiële instellingen groeiden vooral door activiteiten tussen
financiële instellingen zelf en niet door een toename van
kredietverlening aan de niet-financiële sector.

Een ander probleem is dat financiële producten onnodig complex zijn
geworden. Het gebrek aan transparantie in de markt nam hierdoor toe.
Door herschikking en ingewikkelde constructies was het niet meer
duidelijk welk risico aan een product was verbonden en bij wie dit zich
uiteindelijk bevond. Het traditionele proces van risicobeheersing kwam
onder druk te staan door verkeerde prikkels (waaronder
belastingvoordelen), onjuiste inschatting van risico's,
waarderingsproblemen en onbekendheid met de daadwerkelijke exposures.

 

Gelijktijdig met de toegenomen complexiteit werd in de financiële markt
ook in toenemende mate gebruik gemaakt van vreemd vermogen. Tevens
werden financieringsconstructies toegepast die niet direct zichtbaar
waren op de balans. Feitelijk ontstond een parallel financieel systeem
(shadow banking) waarbij grote financiële verplichtingen zich konden
opbouwen zonder dat dit gepaard ging met het treffen van extra
voorzieningen en het aanhouden van extra bufferkapitaal.

De combinatie van deze factoren heeft ervoor gezorgd dat de financiële
sector verhoudingsgewijs te sterk is gegroeid op basis van een
groeistrategie die op langere termijn als niet-duurzaam kan worden
bestempeld. Een heroriëntatie en terugkeer naar de kernfuncties van de
financiële sector is gewenst. Soliditeit betekent wat ons betreft dus
ook vooral een betere beheersbaarheid van risico’s. Het betekent ook
een duidelijke worteling in de samenleving, geen onbeheersbare groei van
de balansomvang, geen overmatige financiering met vreemd vermogen en
geen opbouw van grote financiële risico’s buiten de balans om. Solide
betekent niet noodzakelijk klein, bescheiden, kwetsbaar of Nederlands
georiënteerd (binnenlands). Uiteindelijk gaat het om maatvoering
waarbij risico’s, zeker die voor de klant en de belastingbetaler,
beheersbaar zijn. Dit betekent een duidelijke focus en een gerichte
strategie Het model dat financiële instellingen én mondiaal én alle
activiteiten zouden moeten willen uitoefenen ligt daarmee, vooral vanuit
de noodzaak risico’s beter te beheersen, steeds minder voor de hand.
Dit zal betekenen dat niet alleen de relatieve omvang van de financiële
sector (wereldwijd), maar ook dat individuele financiële instellingen
in de toekomst lean and mean zullen zijn.

Door de financiële crisis zijn we ons weer meer bewust geworden van het
belang van een sterke, stabiele financiële sector. De toegang van
burgers tot financiële diensten, zoals lenen, sparen, betalen en
verzekeren, is essentieel voor het dagelijkse functioneren van de
economie. Het Nederlandse bedrijfsleven dat van oudsher sterk
internationaal georiënteerd is, zal afhankelijk blijven van de
producten en diensten van de financiële sector om zowel nationaal als
internationaal productief en concurrerend te zijn. Nationaal kunnen
bedrijven niet zonder efficiënt en veilig betalingsverkeer, leningen om
te investeren, leaseproducten, verzekeringen en pensioenfondsen voor hun
werknemers; internationaal hebben bedrijven steeds meer behoefte aan
grensoverschrijdende financiële dienstverlening: internationaal
betalen, handelsfinancieringen, kredietverzekeringen, en kapitaal- en
valutabeheer. Onze economie drijft op het beschikbaar zijn van deze
producten en diensten. Ook voor Nederlandse klanten buiten Nederland.

De financiële sector bestaat uit een zeer diverse groep ondernemingen
van banken en verzekeraars, pensioenfondsen, pensioenuitvoerders,
beurzen, brokers, market makers, vermogensbeheerders en
beleggingsfondsen. Eind 2007 verschafte deze sector direct werk aan
298.000 mensen. Indirect komen daar nog veel banen bij in sectoren zoals
telecom, ICT, facilitair beheer en zakelijke dienstverlening (onder meer
advocaten en belastingadviseurs). In totaal gaat het om werkgelegenheid
voor ongeveer 600.000 mensen. Deze werkgelegenheid is bovendien
hoogwaardig want milieuvriendelijk en kennisintensief. Het is erg
belangrijk om deze hoogwaardige werkgelegenheid voor Nederland te
behouden. 

Financiële instellingen zullen wat ons betreft een belangrijke rol in
de economie en samenleving blijven spelen. In 2007 onderkende het
kabinet het belang van de financiële sector voor de Nederlandse
economie. Het kabinet realiseerde zich dat de internationalisering van
de financiële dienstverlening beleid noodzakelijk maakte om deze
waardevolle sector voor de Nederlandse economie te behouden. Met het
Netherlands Government Action Plan (kamerstukken II 2006/07 31 064, nr.
5) is daar toen een start mee gemaakt. Later volgde de oprichting van
stichting Holland Financial Centre (HFC), een samenwerkingsverband
tussen overheid en marktpartijen uit de financiële sector om dit beleid
te waarborgen.

De huidige crisis neemt dit belang niet weg, maar heeft het juist
versterkt. De koers dient evenwel scherper gedefinieerd te worden. Het
beleid zal nog scherper gericht zijn op het waarborgen van het publieke
belang van toegang tot financiële diensten en kredietverlening, het
behouden van de hoogwaardige werkgelegenheid en het ondersteunen van de
internationale aspiraties van het Nederlandse bedrijfsleven. De uit de
crisis getrokken lessen kunnen worden opgepakt in het kader van de (in
essentie) niche-strategie van HFC.

In internationaal opzicht blijft de Nederlandse financiële sector op
deelterreinen zeer relevant. Grote financiële centra zoals London en
New York zijn belangrijke spelers, met name omdat de meest in het
oogspringende (en op dit moment probleemveroorzakende) subsector,
Investment banking, in deze centra is geconcentreerd. Financiële
instellingen en betrokken partijen hebben gezamenlijk reeds erkend dat
de Nederlandse sector zich moet richten op andere zaken. De activiteiten
waarmee de Nederlandse financiële sector zich onderscheidt, zijn
activiteiten die een reële bijdrage leveren aan de economie. Nederland
staat op verschillende wereldranglijsten hoog op het gebied van:

private pensioenen (nummer 3, gemeten naar totaal vermogen) 

internationaal betalingsverkeer (nummer 2, gemeten naar aantal
transacties) 

market making in effectenderivaten (nummer 1, gemeten naar aantal
contracten) en effectenclearing (nummer 3, gemeten naar aantal
contracten)

CO2-emissiehandel (nummer 2, gemeten in carbon credits) en duurzaam
beleggen (nummer 3, gemeten naar totaal beheerd vermogen)

De strategie die werd gehanteerd voor het uitbreken van de kredietcrisis
was erop gericht Nederland in algemene zin aantrekkelijk te maken om
financiële zaken te doen, aangevuld met een niche strategie. De vier
daarbij genoemde niches betreffen deelsectoren die aansluiten op
activiteiten uit de hiervoor genoemde deelgebieden. Het zijn
deelgebieden die beginnende internationalisering laten zien en waarin de
financiële sector in Nederland kan doorgroeien tot een toonaangevende
speler. De vier niches zijn: pensioen en gerelateerde diensten, duurzaam
beleggen en financieren, betalingsverkeer en specifieke niches in het
effectenverkeer. Nu meer dan ooit zijn deze niches te relateren aan de
(financiering van de) grote vraagstukken die ons nog te wachten staan:
vergrijzing, digitalisering en de transformatie naar een non-carbonbased
economy in het kader van de klimaatsverandering. Vanuit de huidige
gunstige uitgangspositie kan Nederland zich ontwikkelen tot een
belangrijke trendsetter in deze niches.

§1.2 Verantwoordelijk

In de crisis is pijnlijk duidelijk geworden dat financiële instellingen
zich onvoldoende bewust waren van risico's. Banken en verzekeraars
hielden zich van oudsher bezig met het screenen, monitoren en beheren
van risico’s. Deze functie is echter door een verschuiving van het
business model onder druk komen te staan.

Vanaf de jaren ’90 heeft een proces van deregulering in de financiële
sector plaatsgevonden. In de VS leidde dat onder meer tot het afschaffen
van de Glass-Steagall act in 1999. Algemene banken (commercial banks)
kregen de mogelijkheid om, naast traditionele bankactiviteiten zich ook
te ontwikkelen tot zakenbank (investment banks). Met deze beweging
groeide ook de ontwikkeling van het zogenaamde “originate to
distribute model”, waarbij leningen werden gecreëerd met het doel de
daaraan verbonden risico’s door te verkopen. Ook bij Nederlandse
financiële instellingen deed deze ontwikkeling zich voor. Het
doorverkopen van leningen en het voor eigen rekening handelen werd een
belangrijkere winstbron dan traditionele rentespread-inkomsten. In het
rapport van de Adviescommissie Toekomst Banken (hierna commissie Maas)
is in dat opzicht dan ook geconstateerd dat de klant niet langer meer
centraal stond. In dit model treedt een splitsing op tussen diegene die
een beslissing neemt over verstrekking van een lening en diegene die
uiteindelijk het risico draagt. Daarmee verdwijnt ook de prikkel bij een
financiële instelling om een goede risico-inschatting te maken, omdat
de kosten uiteindelijk ergens anders terecht komen. 

Evenzo geldt dat aandeelhouders onvoldoende kritisch zijn geweest en dat
de raden van commissarissen in de aanloop naar de crisis hun
disciplinerende rol onvoldoende hebben vervuld. Zij zijn ondanks hun
toegenomen instrumentarium maar beperkt in staat gebleken om risico’s
die door bankiers werden genomen juist in te schatten. Het aanvankelijke
succes van het originate to distribute model en de stijgende
beurskoersen leidde vooral tot enthousiasme onder beleggers en
bankbestuurders en druk om risico en leverage verder te vergroten.

Een stabiel financieel systeem en een gezonde markt is gebaat bij
gezonde prikkels en evenwichtige tegenkrachten. Herstel van vertrouwen
en financiële stabiliteit heeft alleen dan kans van slagen als
financiële instellingen zich in hun handelen meer bewust zijn van de
maatschappelijke rol die zij vervullen. Met het rapport van commissie
Maas heeft de bancaire sector laten zien dat zij deze
verantwoordelijkheid ook wil nemen. Het nemen van verantwoordelijkheid
van de sector zal zich moeten toespitsen op het versterken van het
risicobeheersingsproces (paragraaf 1.2.1), een verantwoord
beloningsbeleid (paragraaf 1.2.2), een verbetering van de corporate
governance (paragraaf 1.2.3). 

§1.2.1 Versterken risicobeheersingsproces

Het verbeteren van het risicomanagement binnen financiële instellingen
is een essentiële voorwaarde voor het verbeteren van het functioneren
van de financiële markten, omdat banken en verzekeraars in beginsel
zelf het meest geschikt en geïnformeerd zijn om risico’s van hun
activiteiten goed in te schatten. Het risicobeheersingsproces heeft
betrekking op de hele keten van besluitvorming en interne controle
binnen een bedrijf om risico’s en verplichtingen aan te gaan.

Versterking van het risicomanagement begint met een versterking van het
bewustwordingsproces. In de eerste fase van de crisis was het
bijvoorbeeld opmerkelijk dat veel instellingen niet op korte termijn
konden aangeven wat hun exposure op verschillende gesecuritiseerde
producten was, en dat dus ook de toezichthouder daar geen zicht op had.
Dit is een onwenselijke situatie. Een financiële instelling moet zich
te allen tijde bewust zijn van de belangrijkste risico’s ten aanzien
van haar financiële positie en beschikken over actuele en bruikbare
informatie aangaande uitstaande exposures, bijvoorbeeld via het regulier
opstellen van een “risk map”.

§1.2.2 Verantwoord beloningsbeleid

Een onvoldoende evenwichtig beloningsbeleid is een belangrijke reden dat
het risicomanagement binnen de financiële instellingen in de afgelopen
jaren is ontspoord. Perverse prikkels waren wijd verspreid. Dit heeft
vooral betrekking op afspraken of toezeggingen die aanleiding geven tot
het nemen van ongewenste en onverantwoorde risico’s met een eenzijdige
oriëntatie op grote ‘winst’ op de korte termijn die ertoe leiden
dat het belang van de klant wordt veronachtzaamd.

Het beloningsbeleid zal in de toekomst gematigder en duurzamer moeten
zijn, maar vooral ook geen perverse prikkels mogen bevatten. Niet alleen
de aandeelhouderswaarde zal centraal moeten staan, maar de langetermijn
soliditeit van de onderneming als geheel en de belangen van alle daarbij
betrokkenen. Dat evenwicht moet worden hersteld. Dit betekent niet dat
elke vorm van variabele beloning in de financiële sector moet worden
uitgebannen. Er moet ruimte blijven bestaan voor variabele
(prestatie)beloningen aangezien deze ook een nuttige rol kunnen
vervullen in de arbeidsmotivatie van medewerkers. Daarbij dienen echter
de risico’s van een dergelijk beloningsbeleid beheerst te worden en
niet aanzetten tot pervers risicovol gedrag.

 

Het recent gesloten herenakkoord met de financiële sector biedt hiertoe
in ieder geval de benodigde uitgangspunten. Deze zullen samen met de
aanbevelingen van de commissie Maas onderdeel uit moeten gaan maken van
de beloningscultuur binnen financiële instellingen. Onlangs hebben De
Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten bovendien
algemene principes voor een beheerst beloningsbeleid gepubliceerd. De
principes hebben betrekking op bestuurders en medewerkers van alle onder
toezicht staande financiële ondernemingen, met name waar de beloning
voor een significant deel variabel is, of kan zijn. Beoordeling en
toepassing van de principes zal per specifiek geval moeten plaatsvinden.
De instellingen dienen de principes concreet toe te passen op hun
situatie en daartoe hun beloningsbeleid kritisch tegen het licht houden
en waar nodig aan te passen.

§1.2.3 Verbeteren corporate governance

Het bestuursmodel van financiële instellingen is voor verbetering
vatbaar. De problematiek rondom risicomanagement en beloningsbeleid,
zoals hierboven genoemd, maakt dit duidelijk. Er is dan ook een sterker
en beter functionerend governance model bij financiële instellingen
nodig om ervoor te zorgen dat financiële instellingen hun functie in
alle commerciële en maatschappelijke facetten vervullen. Het bestaande
Nederlandse ondernemingsmodel – ook wel stakeholdersmodel genoemd –
biedt hiervoor het juiste kader, maar wordt niet altijd juist toegepast
of ondersteund door concrete maatregelen.

In het Nederlandse stakeholdersmodel dient de ondernemingsleiding een
brede, pluriforme afweging te maken tussen alle bij de onderneming
betrokken belangen. Bij deze integrale belangenafweging dient het
bestuur te streven naar waardecreatie op de lange termijn. Dit betekent
ook dat de belangen van spaarders en klanten nadrukkelijk dienen te
worden meegewogen. Het rapport van de commissie Maas stelt heel
duidelijk de klant centraal. 

De hernieuwde focus op het belang van de spaarders en andere klanten
impliceert uiteraard niet dat financiële instellingen geen rekening
meer hoeven te houden met de belangen van andere betrokkenen zoals
werknemers en aandeelhouders. Het voorgestelde bankiersexamen dient
eraan bij te dragen dat het bestuur op juist wijze uitvoering geeft aan
zijn verplichting om het integrale ondernemingsbelang te behartigen.

Box zorgplicht bij financiële dienstverlening

Financiële ondernemingen zijn in het kader van hun dienstverlening
gebonden aan specifieke zorgplichten. Deze kunnen inhouden dat zij in
hun bilaterale relatie met de klant zijn of haar belang voorop moeten
stellen. De juiste uitvoering van die verplichtingen worden gewaarborgd
door de Wet op het financieel toezicht en het civiele recht, waarin
onder meer het beginsel van “know your customer” en de “best
execution rule” zijn verankerd.

Commissarissen dienen toe te zien op een juiste taakvervulling door het
bestuur. Om de onafhankelijkheid en deskundigheid van commissarissen te
bevorderen zal in de toekomst de deskundigheid van commissarissen
voordat zij benoemd worden, worden getoetst door de toezichthouders.
Daarnaast blijft het van belang dat de relevante deskundigheid- en
onafhankelijkheidbepalingen uit de Nederlandse corporate governance Code
en de te ontwikkelen Code Banken goed worden nageleefd.

Voor aandeelhouders geldt dat ze bij hun handelen in beginsel hun eigen
(rendements)belang mogen nastreven. Overigens omvat het “eigen
belang” van aandeelhouders vaak ook weer andere belangen.
Institutionele aandeelhouders – pensioenfondsen, banken,
verzekeringsmaatschappijen en beleggingsinstellingen – hebben vaak
achterliggende begunstigden die bijvoorbeeld van de institutionele
aandeelhouder verwachten dat deze een zeker rendement behaalt. Ook
aandeelhouders dienen zich te houden aan de wettelijke kaders, zoals de
maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Dit kan betekenen dat ze het
bestuur niet mogen beletten te streven naar het maken van een brede
belangenafweging.

De financiële crisis heeft gevallen aan het licht gebracht waarin
bedrijven werden geleid of zich lieten leiden door het maken van winst
op de korte termijn en risicovolle financieringsstructuren. Hierop werd
door sommige aandeelhouders aangedrongen bij het bestuur van een
financiële instelling. Vaak waren het ook bestuurders en medewerkers
zelf die – mede door hun beloningsstructuur – prikkels hadden om
zich vooral te richten op de korte termijn.

 

Er dient een tegenwicht te worden geboden aan de gerichtheid op de korte
termijn van sommige aandeelhouders en bestuurders. Dit doen we door te
kijken hoe we binnen de bestaande praktijk van het stakeholdersmodel een
beter evenwicht kunnen bereiken. 

Een manier op dit te bereiken is door te streven naar een situatie
waarin de belangen van de aandeelhouders van de financiële onderneming
meer in overeenstemming zijn met de belangen die de onderneming
dient. Financiële ondernemingen dienen te streven naar een
aandeelhoudersbestand dat in balans is, zoals de commissie Maas ook
aangeeft. Deels zal dit worden gerealiseerd wanneer financiële
instellingen zelf een cultuurverandering weten te realiseren zoals die
hiervoor is beschreven. 

Zeer geschikt om een evenwichtige balans in het aandeelhoudersbestand te
bewerkstelligen, is om te streven naar meer stabiele aandeelhouders met
een oriëntatie op langere termijn. Aandeelhouders die voor langere
termijn aan een onderneming zijn verbonden kunnen positief bijdragen
aan het bedrijf en tevens voor stabiliteit zorgen. Een duurzame relatie
van een onderneming met zijn (lange termijn) aandeelhouders kan
de onderneming minder kwetsbaar kan maken voor (ongewenste) overnames.
Een dergelijke duurzame relatie kan worden bevorderd door een goede
onderlinge en constructieve dialoog tussen aandeelhouders en
de onderneming. Identificatie van aandeelhouders kan hieraan bijdragen,
zoals ook de commissies Frijns en Maas hebben aangegeven. Het kabinet
zal binnenkort een wetsvoorstel indienen dat er mede toe strekt om
identificatie te faciliteren. 

Stabiele aandeelhouders kunnen pensioenfondsen zijn, maar zeker ook
andere aandeelhouders. Pensioenfondsen en andere aandeelhouders zullen
hun beslissing om voor de lange termijn aandelen te houden in hun
vennootschap vooral laten afhangen van de te verwachten vooruitzichten
van de financiële onderneming en de belangen van hun eigen
achterliggende begunstigden.

Een andere geschikte mogelijkheid om stabiel aandeelhouderschap te
bevorderen is om aandeelhouders die zich op langere termijn aan de bank
verbinden extra te belonen, bijvoorbeeld door meer stemrecht of dividend
te geven. Bij vormen van extra belonen van lange termijn aandeelhouders
geldt uiteraard dat het (Europeesrechtelijke) beginsel van gelijke
behandeling van aandeelhouders in acht dient te worden genomen. Een meer
uitvoerige beschrijving van dat beginsel is naar aanleiding van een
motie van de leden Kalma/Omtzigt opgenomen in de notitie over bevorderen
lange termijn aandeelhouderschap die de Tweede Kamer op 21 oktober 2008
is toegezonden.

Uiteraard kan een instelling er ook voor kiezen in een andere corporate
governance vorm, bijv. zoals die van de Rabobank, verder te gaan.

Meer stabiele aandeelhouders bij financiële instellingen dient niet te
leiden tot meer passieve aandeelhouders. Vanuit het oogpunt van checks
en balances in het governance model van financiële instellingen is het
van wezenlijk belang dat aandeelhouders actief gebruik maken van hun
rechten en aanwezig zijn op de aandeelhoudersvergadering wanneer het
bestuur en de raad van commissarissen verantwoording afleggen. 

Andere belangrijke maatregelen om de balans tussen het bestuur van
(financiële én niet-financiële) beursvennootschappen te verbeteren
zijn neergelegd in een wetsvoorstel dat op korte termijn naar de Tweede
Kamer wordt gestuurd. Hierin staan concreet: een verlaging van de
drempel meldingsplicht zeggenschap aandeelhouders, verhoging drempel
agenderingsrecht aandeelhouders, introductie verplichting tot
identificatie en melding van intenties van aandeelhouders . 

Daarnaast evalueert het kabinet momenteel het enquêterecht en betrekt
daarbij nadrukkelijk de mogelijkheid om het bestuur en raad van
commissarissen de mogelijkheid te geven een enquêterechtprocedure te
beginnen bij de Ondernemingskamer. Tenslotte heeft het Kabinet onlangs
de kabinetsreactie op de geactualiseerde code corporate governance bij
de kamer ingediend. Daarin zijn diverse voorzieningen opgenomen die
gewenst gedrag van bestuur en aandeelhouders dienen te bevorderen.

§1.3 Transparant

Complexiteit heeft een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van
deze crisis. Onzekerheid en onduidelijkheid over uitstaande
verplichtingen en risico’s hebben de onrust op de financiële markten
aangewakkerd.

Complexiteit is voor een deel onvermijdelijk in een dynamische en
innovatieve omgeving waarbij producten en diensten worden ontwikkeld die
vernieuwend zijn en meer toegespitst op specifieke wensen of behoeftes.
Innovatie en complexiteit worden echter een probleem als het bijdraagt
aan intransparantie. Dit kan dan namelijk leiden tot onvoldoende inzicht
en tot inadequaat risicobeheer. Innovatie schiet dan zijn doel voorbij
en creëert geen toegevoegde waarde meer.

Wat mijn gevoel me vooral zegt, is dat we weer normaal moeten gaan doen.
We gaan niet meer vertrouwen op die heel knappe koppen van het
risicomanagement. Terug naar het boerenverstand, dat lijkt me de weg.
Simpele dingen, simpele logica. Zo’n houding lijkt me een zegen voor
de bancaire wereld. Ik ga proberen zo’n houding ook te bewerkstelligen
bij ABN AMRO (Gerrit Zalm, NRC Handelsblad, 7 maart 2009).

Meer transparantie in de toekomst is dan ook hard nodig, bijvoorbeeld
ten aanzien van ingewikkelde financiële producten zoals securitisaties
en aanverwante producten (inclusief de daaraan ten grondslag liggende
activa of vorderingen), algemene marktinformatie over dergelijke
producten en met betrekking tot de posities die financiële instellingen
in dergelijke producten innemen. Dit zal marktparticipanten en
toezichthouders meer inzicht geven in de risico’s en de exposures in
de balansen van financiële instellingen en draagt bij aan de
stabiliteit van de markt, onder meer omdat een betere inschatting kan
worden gemaakt van de waarde en de risico’s van beleggingen in
financiële instellingen en financiële producten. Bedacht moet worden
dat ook fiscale aspecten een rol hebben kunnen spelen bij het vormgeven
van gestructureerde producten en daarmee mogelijk ook hebben bijgedragen
aan de complexiteit en intransparantie. De OESO doet onder andere in dat
kader nader onderzoek naar tax compliance.

Vooruitzichten voor de Nederlandse sector

In dit hoofdstuk zijn belangrijke uitdagingen voor de sector beschreven.
Er is nog veel onzeker over de toekomst van financiële instellingen in
Nederland en de herschikking van het financieel landschap. Op korte
termijn zijn de vooruitzichten relatief somber. De winstgevendheid zal
de komende periode onder druk blijven staan door een verslechtering van
de conjunctuur en de daaruit volgende verminderde vraag naar financiële
diensten en toename van het percentage wanbetalingen op bestaande
leningen. Hierdoor zou de noodzaak van verdere kapitaalinjecties aan de
orde kunnen komen.

Op langere termijn geldt dat de sector levensvatbaar moet zijn en
voldoende rendement moet kunnen bieden richting kapitaalverschaffers om
een aantrekkelijke investering te blijven. De meeste effectieve manier
om een sterke financiële sector te waarborgen is blijvende
winstgevendheid en goede groeivooruitzichten. Aanscherpingen in de
regelgeving en hogere kapitaaleisen zullen op korte termijn de winst bij
financiële instellingen echter mogelijk onder druk zetten. Verder geldt
dat de groeimogelijkheden in Nederland beperkt zijn.

 

Er ontstaat dus een ingewikkeld spanningsveld. Ook in de toekomst zal
een internationale oriëntatie en een gezonde en beheersbare groei voor
Nederlandse financiële instellingen belangrijk blijven om zelfstandig
te kunnen blijven overleven en een sterke thuismarkt te behouden. Dit
past ook bij een gezonde, competitieve en internationaal opererende
markt. Tegelijkertijd kan deze voortdurende zoektocht naar
(internationale) groei en extra rendement op een gegeven moment ook te
ver doorschieten en (opnieuw) overgaan in onverantwoorde groei, hiertoe
al of niet gedwongen door (internationale) concurrentie of
rendementseisen van kapitaalverschaffers. De herschikking in de
financiële sector die nu plaats vindt, laat zien dat financiële
instellingen momenteel zelf hervormingen doorvoeren. De algemene trend
daarbij is dat men zich weer richt op haar kernactiviteiten. Het
vertrouwen van de klant zal ook weer herwonnen moeten worden. Een
verbetering van de kwaliteit van de financiële dienstverlening met meer
aandacht voor het belang van de klant en adequate advisering kan hieraan
bijdragen.

Tegelijkertijd zijn er ook signalen dat onbeheersbare en te risicovolle
groeistrategieën zich op een gegeven moment weer zullen kunnen
voordoen. Enkele vooralsnog vooral buitenlandse financiële instellingen
hebben namelijk al aangegeven dat zij zo snel mogelijk weer van de
overheidssteun af willen komen om zo terug te kunnen keren naar het oude
bedrijfsstrategie. In de optiek van die banken is de huidige crisis
slechts een reguliere (weliswaar sterk uitgevallen) golfbeweging geweest
zoals die zich in de economie en de financiële markten wel vaker
voordoet. Als dat de les is die financiële instellingen uit deze crisis
hebben getrokken, dan trekken de financiële instellingen een verkeerde
conclusie uit de gebeurtenissen van de afgelopen periode. Deze opvatting
negeert namelijk de structurele problemen die tijdens de crisis aan het
licht zijn gekomen. Een strategie die alleen maar gericht is op hogere
groei van de instelling en steeds grotere balansverplichtingen is op
lange termijn niet vanzelfsprekend in het belang van die instelling
zelf, van de klanten, van het financieel systeem en van de economie. 

Daarom worden in hoofdstuk 2 en 3 beschreven wat de rol van
respectievelijk het toezicht en de overheid is om dit soort ongewenste
ontwikkelingen in de toekomst te voorkomen. 

2. Beter toezicht

Burgers en bedrijven hebben over het algemeen niet voldoende kennis,
tijd of inzicht om de stabiliteit van een financiële instelling goed te
kunnen beoordelen. De onderlinge afhankelijkheden zijn bovendien groot.
Om de financiële stabiliteit te bevorderen en ervoor te zorgen dat
instellingen zich verantwoordelijk blijven gedragen is daarom een
uitgebreid stelsel van toezicht opgericht. Het toezicht bepaalt de
speelruimte van de financiële sector.

De kredietcrisis heeft aangetoond dat de overheid, het toezicht en de
financiële sector zelf te optimistisch zijn geweest over de
risicoabsorptie-capaciteit van het financiële stelsel, waardoor grote
kwetsbaarheden hebben kunnen ontstaan. Dit komt mede doordat bepaalde
aspecten in het toezicht onvoldoende aandacht hebben gekregen of zelfs
geheel buiten het bereik van het toezicht vielen. Er zal daarom een
verscherping en verbreding van het toezicht moeten plaatsvinden. Het
toezicht op individuele financiële instellingen zal worden verscherpt
met strengere kapitaaleisen (paragraaf 2.1), dwingende
beloningsprincipes (paragraaf 2.2), meer systeemperspectief (paragraaf
2.3) en strengere verslaggevingstandaarden (paragraaf 2.4). Het toezicht
zal bovendien verbreed worden naar onder meer credit rating agencies,
alternatieve beleggingsfondsen en producten die over-the-counter worden
uitgegeven en verhandeld (paragraaf 2.5). Tot slot dient het toezicht
aan te sluiten bij de economische werkelijkheid van grensoverschrijdende
financiële instellingen. Dit vraagt om meer internationaal toezicht
(paragraaf 2.6)

Een versterking van de regels alleen is niet voldoende. Een rule-based
benadering is namelijk vaak niet in staat om de complexiteit van het
toezicht te doorgronden. Daarom zal het toezicht gebaseerd moeten
blijven op een risicogeoriënteerde benadering. Deze benadering is
echter weer afhankelijk van een voldoende onafhankelijke benadering van
de toezichthouder. Een vereenzelviging met de financiële instelling
moet worden voorkomen. De toezichthouder zal een kritische houding
moeten aannemen ten aanzien van de cultuur en de ambities van een
instelling en beoordelen of een instelling beheersbaar en de bestuurder
in control is.

§2.1 Strengere kapitaaleisen

Om ervoor te zorgen dat banken financieel weerbaar zijn, moeten zij als
buffer een minimale hoeveelheid aan eigen vermogen aanhouden. Deze
kapitaaleisen komen voort uit een raamwerk van aanbevelingen dat door
het Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) wordt samengesteld en
aangeduid wordt als Basel II. Dit kapitaalraamwerk vormt de basis voor
de Europese kapitaalrichtlijn (CRD), welke met ingang van 1 januari 2008
volledig van kracht is.

Tijdens de paniek van de afgelopen periode bleken de huidige
kapitaaleisen echter onvoldoende weerbaarheid te bieden aan individuele
financiële instellingen. Achteraf bezien waren bepaalde risico’s niet
of niet voldoende geadresseerd. Bovendien werd via financiële
innovaties handig gebruik gemaakt van de ruimte die de regels onbedoeld
boden. 

Toezichthouders zullen daarom strengere kapitaaleisen moeten opleggen.
Met de recente overeenstemming tot aanscherping van de Europese
kapitaaleisenrichtlijn zijn reeds enkele belangrijke verbeteringen
doorgevoerd. Dit betreft onder meer een verzwaring van de eisen voor
gesecuritiseerde producten. Op grond van de nieuwe voorstellen mogen
Europese instellingen uitsluitend nog investeren in securitisaties
waarin de uitgevende instelling een belang van tenminste vijf procent
aanhoudt. Tevens dient een uitgevende instelling meer informatie te
verstrekken over onder meer het risicoprofiel van de securitisatie en
dient de investerende instelling inzicht te hebben in de onderliggende
risico’s van de transactie. Door deze nieuwe regelgeving zal zowel de
uitgevende als de investerende instellingen beter naar het risicoprofiel
van de transactie zullen kijken. 

Echter, verdere stappen zijn nodig. Goed toezicht zal er ook voor moeten
zorgen dat de groei van financiële instellingen duurzaam is. Op dit
moment denken toezichthouders en beleidsmakers na over verschillende
opties waaronder een geharmoniseerde maximale leverage ratio. Deze
leverage ratio zou een maximum stellen aan de verhouding tussen het
vreemd vermogen en eigen vermogen. De afgelopen jaren zijn banken vooral
gegroeid door het gebruik van meer vreemd vermogen. De groei werd
daarbij niet belemmerd door de kapitaalratio, omdat Basel II een
risicoweging toekent aan activa. Een leverage ratio richt zich op de
passivakant. Het gebruik van vreemd vermogen heeft in goede tijden het
rendement voor aandeelhouders vergroot, maar in slechte tijden heeft dit
tot meer kwetsbaarheid geleid. Een limiet op de leverage ratio zorgt
ervoor dat balansgroei uitsluitend nog kan worden gerealiseerd wanneer
deze gepaard gaat met een evenredige groei in het eigen vermogen. Dit
kan een overmatige groei beperken indien een instelling niet in staat is
om de groei met voldoende eigen vermogen te financieren. Nadeel van een
algemene leverage ratio kan zijn dat dit juist voor de meer risicovolle
ondernemingen minder snel een knellende factor zal zijn, omdat zij, op
basis van hun risicogewogen activa, al relatief veel eigen vermogen aan
moeten houden. Een algemene leverage ratio alleen kan dan ook niet
voorkomen dat instellingen minder risicovolle posities opbouwen. 

In aanvulling hierop is het zinvol om financiële instellingen te
verplichten meer eigen vermogen aan te houden door de kapitaaleisen van
met name risicovolle producten proportioneel te verhogen. Dit kan ook
door kapitaaleisen afhankelijk te maken van omvang en complexiteit van
de instelling, van het beloningsbeleid en de inrichting van het
risicomanagement. Deze progressieve kapitaaleisen begrenzen de omvang en
complexiteit van financiële instellingen. 

Verder zou het liquiditeitstoezicht in de toekomst meer aandacht moeten
krijgen. Het Nederlandse liquiditeitsraamwerk is al in 2003 aangescherpt
en steekt in internationaal verband gunstig af. Gebrek aan
internationale harmonisatie maakt het systeem kwetsbaar en verstoort het
level playing field. Het kabinet is dan ook voorstander van
internationale initiatieven tot aanscherping en harmonisatie van het
liquiditeitstoezicht.

Tot slot zou het kapitaalraamwerk de conjunctuurbewegingen beter moeten
kunnen opvangen. In de huidige situatie kan een vaste kapitaalbuffer de
conjuncturele cyclus versterken. In een neergaande conjunctuur
verslechtert de kapitaalratio, waardoor de bank verplicht is om
kredietverlening te beperken of activa te verkopen, wat mogelijk de
economische neergang versterkt. Dit effect wordt bovendien versterkt
doordat de markt juist hogere kapitaalbuffers eist in slechte tijden.
Een interessante gedachte om dit effect te beperken is het oprichten van
kapitaalbuffers die meeademen met de conjunctuur (hogere buffers in
goede tijden en omgekeerd), zodat golfbewegingen vanuit de economie
worden gedempt. Concrete voorstellen op dit punt worden in diverse
internationale gremia nader uitgewerkt. In overleg met de
bankentoezichthouders zal onder meer een verkenning worden gedaan naar
de mogelijkheden voor dynamic provisioning of daaraan vergelijkbare
benaderingen.

Box dynamic provisioning

Dynamic provisioning is het opbouwen van een buffer in goede tijden die
te zijner tijd kan worden ingezet om toekomstige verliezen te dekken
zonder dat dit ten koste gaat van de kapitaalpositie van de instelling.
Deze werkwijze wijkt af van het uitgangspunt bij de boekhoudstandaarden
conform IFRS dat voorzieningen pas kunnen worden gevormd op het moment
dat een verlies aannemelijk is. Dit om subjectieve beoordeling bij het
vaststellen van winsten te voorkomen. Een dergelijke buffer zou derhalve
vanuit het eigen vermogen moeten worden gevormd.

In Spanje bestaat het systeem van dynamic provisioning sinds medio 2000.
Banken treffen voorzieningen op basis van een parameter α, gebaseerd op
een gemiddeld verwacht verlies op de uitstaande leningen in een
conjunctuurneutraal jaar. Deze inschatting verschilt per categorie
leningen (voor creditcard leningen geldt bijvoorbeeld een hoger
percentage dan voor hypotheekleningen). Deze rekenregel wordt aangevuld
met een parameter β die de snelheid van erkenning aangeeft van risico's
of verliezen waarvoor nog geen voorzieningen zijn getroffen. Dit
betekent dus dat een grote daling in prijzen van activa zich niet direct
vertaalt in verliezen, maar geleidelijk in het resultaat wordt opgenomen
(bijvoorbeeld uitgesmeerd over een bepaald aantal jaren). Daarbij geldt
wel dat β hoger is in slechte tijden.

Beide parameters worden vastgesteld op basis van historische gegevens
afkomstig van het kredietregister in Spanje. Het systeem bevat tenslotte
ook een plafond en een vloer om respectievelijk excessieve opbouw en
vroegtijdige benutting van buffers te voorkomen.

Het kabinet is voorstander van aanscherpingen van de kapitaaleisen.
Gelet op de huidige situatie dienen wijzigingen in de kapitaaleisen
geleidelijk te worden doorgevoerd. Banken zullen bovendien voldoende
tijd moeten krijgen om zich aan de strengere standaarden te conformeren.
Vanwege het grensoverschrijdende karakter van de financiële sector
zullen deze maatregelen het best in internationaal verband tot stand
kunnen komen. Het voortouw daartoe ligt bij het Basel Committee on
Banking Supervision (BCBS). Het Bazels comité heeft een breed palet aan
tekortkomingen geïdentificeerd en is hard bezig om dit via haar
werkprogramma aan te pakken. Het doorvoeren van verbeteringen aan de
kapitaaleisen kan dan ook gezien worden een continu proces.

§2.2 Dwingende beloningsprincipes

DNB en de AFM gaan actief toezien op het beloningsbeleid aan de hand van
gezamenlijke principes die zij hebben geformuleerd. Indien DNB en AFM
van mening zijn dat het beloningsbeleid van een onderneming
substantiële prudentiële en/of gedragsrisico’s met zich mee kan
brengen, dan leidt dit tot een nader onderzoek naar de gesignaleerde
risico’s en versterking van het toezicht op de onderneming. Om de AFM
en DNB een breed toepasbaar en concreet handvat te bieden voor
handhaving van de principes, zal verankering van beheerst
beloningsbeleid in de Wet op het financieel toezicht (Wft) of daaronder
liggende regelgeving plaatsvinden.

Ook is de Europese Commissie met twee aanbevelingen gekomen op het
terrein van beloningen; een aanbeveling gericht op bestuurders van
beursgenoteerde ondernemingen (vanuit een corporate governance
invalshoek) en een aanbeveling gericht op de financiële sector (vanuit
een risicomanagement invalshoek). De komende periode zal worden bezien
hoe aan deze aanbevelingen invulling wordt gegeven.

§2.3 Meer systeemperspectief

Een les die uit deze crisis getrokken moet worden is dat de nadruk op
gezonde financiële instellingen niet automatisch betekent dat er vanuit
kan worden gegaan dat de markt als geheel ook gezond is. Door onderlinge
verhoudingen tussen instellingen, correlatie van risico's en
vertrouwenseffecten kunnen namelijk grote kwetsbaarheden in het systeem
ontstaan.

Toen de crisis eenmaal losgebarsten was, breidde deze zich uit als een
olievlek over de verschillende markten. De problemen die aanvankelijk
ontstonden in een specifiek segment van de Amerikaanse huizenmarkt,
tastten uiteindelijk de gehele portefeuille aan van zowel banken als
verzekeraars. Het opdrogen van de geldmarkt leidde er toe dat relatief
gezonde financiële instellingen in acute nood kwamen. Deze zichzelf
versterkende verdieping van de financiële problemen (procycliciteit)
vormt een aparte dimensie in deze crisis die nadere beschouwing behoeft.

Er kunnen verschillende oorzaken worden geïdentificeerd die tot
risico’s leiden voor het systeem als geheel. Ten eerste werd de impact
van de crisis versterkt doordat risico’s gecorreleerd zijn. De positie
van alle financiële instellingen was direct of indirect gerelateerd aan
de hypotheekmarkt en securitisaties die allemaal tegelijk in waarde
daalden. Daar kwam bij dat de verslechtering van de financiële situatie
leidde tot een algehele herwaardering van risico’s en daardoor tot
verdere prijsdaling van financiële activa.

 

Ten tweede werd de verdieping van de crisis veroorzaakt door inherente
dynamiek in de markt. Dit geldt bijvoorbeeld voor risicomodellen om
activaprijzen te bepalen. Deze modellen zijn vaak gebaseerd op
historische data die tot aan het uitbarsten van de crisis relatief
weinig volatiliteit kenden. Bij een toename van de variabiliteit neemt
de risico-inschatting in de modellen toe, wat weer tot lagere prijzen
van activa leidt en waardoor de variabiliteit nog verder toe neemt.
Evenzo geldt dat beleggers bij een verslechtering van de situatie
risico-avers worden en hogere kapitaalbuffers eisen, terwijl deze
buffers juist bedoeld zijn om een slechte situatie op te kunnen vangen.

Tot slot geldt dat in de markt zich een zeker kuddegedrag kan voordoen.
Veel investeerders worden beloond op basis van relatieve prestatie ten
opzichte van een index, waardoor de meeste investeerders de ontwikkeling
van de markt zullen volgen. De golfbewegingen van de markt worden
hierdoor versterkt.

Om beter zicht te krijgen op de kwetsbaarheden in het financieel systeem
als geheel, zal de macro-prudentiële monitoring door centrale banken
moeten worden versterkt en zal het systeemperspectief een duidelijkere
rol moeten krijgen in het toezicht. Signalering van macro-economische
onevenwichtigheden zal door toezichthouders sterker en meer systematisch
vertaald moeten worden naar concrete acties in de dagelijkse
toezichtspraktijk gericht op individuele instellingen. De oprichting van
de European Systemic Risk Board is daarbij een belangrijke stap
voorwaarts (zie paragraaf 2.6). 

§2.4 Versterking financiële verslaggeving

De boekhoudkundige regels (IFRS) van de IASB zijn sinds boekjaar 2005
verplicht gesteld voor beursgenoteerde ondernemingen in Europa.
Uitgangspunt is dat voor financiële producten waar actief in wordt
gehandeld of waarvan de onderneming het voornemen heeft om in te
handelen zo veel mogelijk gewaardeerd worden op marktwaarde. Banken
waarderen onder IFRS het traditionele bankbedrijf zoals verstrekte
hypotheken en leningen op kostprijs. Verzekeraars, die niet zozeer
krediet verstrekken maar juist belegger zijn, hebben een groter deel van
hun activa op marktwaarde staan. 

Invoering van IFRS heeft een aantal belangrijke voordelen met zich
gebracht. Waardering op basis van marktwaarde vergroot het inzicht in de
financiële positie van een onderneming. De mogelijkheden voor
winststuring en daarmee het negeren van feitelijke marktontwikkelingen
zijn beperkt. Dit vergroot het bewustzijn bij het bestuur van de
onderneming ten aanzien van de risico’s. De uitdaging is dan ook om
marktwaardering op basis van IFRS niet alleen te gebruiken voor externe
verslaggeving maar ook voor intern risicobeheer. Vooral voor complexe
producten vergroot dit de focus op feitelijke risico’s en
marktontwikkelingen en verbetert het de onderlinge communicatie binnen
een financiële instelling tussen de front office en de back office.
Hierdoor verkrijgt het intern risicobeheer meer invloed omdat een
rechtstreeks verband wordt gelegd tussen risicobeheer en de feitelijke
effectuering van risico's via de externe verslaggeving. Eén van de
manco’s die de kredietcrisis heeft blootgelegd kan op deze wijze
bestreden worden, namelijk een niet effectief intern risicobeheer.

Op de toepassing van IFRS is, deels terecht, kritiek ontstaan als gevolg
van de financiële crisis. Recente ervaringen hebben getoond dat
marktwaarderingen niet altijd eenduidig vast te stellen zijn. Tijdens de
financiële crisis bleken doorgaans liquide markten plotseling illiquide
te kunnen worden, waardoor marktwaardewaardering nauwelijks meer
mogelijk was. Door deze lage marktwaarderingen werd het vertrouwen
verder verminderd, waardoor een zichzelf versterkend effect kon
ontstaan, de liquiditeit in financiële markten verder afnam en
liquiditeitspremies verder toenamen. Omgekeerd zouden tijdens een bubble
hoge marktwaarderingen een koersopdrijvend effect kunnen hebben.

Ook kan de huidige indeling in categorieën tot minder effectief
risicobeheer leiden. Veel kritiek richt zich op de categorie
“available for sale”. Hiervoor zijn afwaarderingsregels van kracht
die niet bijdragen aan een goede werking van de financiële markten. Via
de afwaarderingsregels wordt bepaald wanneer en hoeveel verlies uit de
herwaarderingsreserve naar de resultatenrekening moet worden gebracht.
Partijen op financiële markten baseren hun rendementsverwachtingen op
de verwachte afwaarderingen uit de post herwaarderingsreserve. In deze
tijden betekent het handelen in categorie “available for sale” het
realiseren van verliezen uit de herwaarderingsreserve. Omdat de
herwaarderingsreserve geen onderdeel vormt van het kernkapitaal van
banken, betekent handelen eveneens een verslechtering van de
kapitaalspositie. Dit komt de liquiditeit op financiële markten evenmin
ten goede. 

Deze tekortkomingen moeten worden aangepakt om het uitgangspunt van
marktwaardering verantwoord en effectief te kunnen blijven toepassen. De
IASB heeft daarvoor al een aantal stappen genomen. Zo is in oktober 2008
de mogelijkheid gecreëerd om met terugwerkende kracht beleggingen uit
het handelsboek over te hevelen naar een kostprijscategorie, zonder dat
de marktwaardedaling meegenomen hoefde te worden. Ook zijn door de
Amerikaanse standaardzetter (de FASB) in april van dit jaar nadere
richtlijnen uitgebracht hoe moet worden omgegaan met waardering op
marktwaarde in niet-actieve of illiquide geworden markten. Deze
richtlijnen zijn ook door de IASB onderschreven.

Deze stappen zijn echter nog niet afdoende. De FASB heeft in april
enkele vervolgstappen gezet op het terrein van de afwaarderingen voor de
categorie "available for sale". De IASB heeft in de ECOFIN van 9 juni
nadere plannen aangekondigd om voor het eind van dit boekjaar ook met
nieuwe regels te komen, die zich onder andere richten op deze categorie.
De IASB zal in juli een consultatiedocument publiceren, om
belanghebbenden de kans te geven hierop te reageren, alvorens er een
definitieve standaard van te maken. In de ECOFIN conclusies wordt bij de
IASB sterk aangespoord om ervoor te zorgen dat het level playing field
met US GAAP zo snel mogelijk wordt hersteld. Daarbij is de IASB gevraagd
niet meer af te wijken van haar planning.

Tot slot is de IASB in samenwerking met bankentoezichthouders bezig met
het maken van voorstellen voor aanpassingen in de waarderingsregels.
Tevens is de IASB gevraagd te bezien of in het eigen vermogen een
onderscheid gemaakt kan worden tussen eigen vermogen dat uitkeerbaar is
aan aandeelhouders en eigen vermogen dat benodigd is voor het toezicht.
Dit zou een verdere koppeling betekenen van toezichteisen en
verslaggevingeisen, zodat een belegger in één oogopslag kan zien welk
deel van het eigen vermogen echt uitkeerbaar is. Voorts wordt hierdoor
duidelijk dat bij een overname het betrokken vermogen niet beschikbaar
is voor de overnemer. Hierdoor worden overnames met als doel de
betrokken financiële onderneming te ontdoen van “overtollig
kapitaal” vermoedelijk minder aantrekkelijk.

§2.5 Dekkend stelsel van toezicht

Het feit dat bepaalde segmenten van de markt onvoldoende of helemaal
niet onder het bereik van het toezicht vielen heeft geleid tot
kwetsbaarheden in de financiële sector. Om een stabiele financiële
sector te kunnen waarborgen zullen alle belangrijke spelers en
activiteiten aan toezicht onderhevig moeten zijn. Deze crisis heeft
geleerd dat in ieder geval het toezicht op kredietbeoordelingsbureaus,
alternatieve beleggingsfondsen (zoals hedge funds), securitisaties en
OTC-derivatenhandel moet worden aangescherpt.

Kredietbeoordelingsbureaus

Voor het efficiënt functioneren van financiële markten is goede,
volledige en juiste informatie een essentiële voorwaarde, ook om fraude
te kunnen voorkomen. Hoewel credit rating agencies (hierna CRA’s) in
principe een nuttige aanvullende of ondersteunende rol kunnen spelen bij
beleggingsbeslissingen, hebben de recente ontwikkelingen uitgewezen dat
een enkele credit rating geen vervanging kan zijn voor het uitvoeren van
eigen onderzoek, analyse en adequaat risicomanagement.
Kredietbeoordelingen zijn namelijk een versimpelde weergave van de
werkelijkheid en gaan gepaard met diverse beperkingen.

 

CRA’s hebben een belangrijke rol hebben gespeeld in het ontstaan en de
verspreiding van de kredietcrisis. Door de sterkere risico-oriëntatie
in het kapitaalraamwerk Basel II was de positie van CRA's sterk
toegenomen. Zij hielden echter te weinig rekening met de toenemende
complexiteit van nieuwe financiële producten en legden onvoldoende
nadruk op de beperkingen van hun risicomodellen en de te verwachten
impact van minder gunstige ontwikkelingen op de credit rating van het
financiële product. 

Verkeerde en tegenstrijdige belangen speelden ook een rol. Feitelijk was
sprake van een dubbele petten probleem. Om de markt voldoende
winstgevend te maken was blijvende vraag nodig van institutionele en
grote private beleggers, voor wie zelf een goede credit rating ook
noodzakelijk was. In samenwerking werden financiële constructies
zodanig uitgewerkt dat de grootste tranches in de transactie nog net in
de hoogste categorie vielen conform de gehanteerde risicomodellen.
Hierdoor ontstond er de indruk dat goed inzicht was in de risico’s van
financiële producten. Dit droeg weer bij aan het (misplaatst)
vertrouwen in de markt en kuddegedrag.

Het toezicht op CRA's zal worden versterkt. CRA’s die in de EU actief
willen zijn, zullen voortaan moeten worden geregistreerd. Om voor
registratie in aanmerking te komen, moet voldaan worden aan uitgebreide
voorwaarden ten aanzien van transparantie en rapportage, deugdelijk
bestuur (vooral het vermijden van belangenconflicten) en de kwaliteit
van het kredietbeoordelingsproces. Onder strenge voorwaarden kunnen ook
beoordelingen uit derde landen goedgekeurd of (in het geval van kleine
CRA’s uit derde landen) op basis van equivalentie gecertificeerd
worden. Voor het toezicht op CRA's zullen colleges of regulators worden
ingesteld met een belangrijke operationele taak voor CESR. 

Voor Nederland zal de AFM naar verwachting worden aangewezen als de
nationale toezichthouder die het operationele toezicht gaat uitvoeren.

Europese financiële instellingen mogen vanaf medio 2010 in hun
berekeningen voor regelgevingdoeleinden alleen nog credit ratings
gebruiken die zijn afgegeven door in de EU gevestigde CRA’s (of credit
ratings die onder een van de twee bovenstaande regimes voor derde landen
vallen).

Alternatieve beleggingsfondsen

Karakteristiek voor deze crisis is dat een aantal specifieke risico’s
zijn blootgelegd in 

het systeem als geheel die tot een onverwacht sterke dynamiek in de
markt hebben geleid. 

Ook alternatieve beleggingsfondsen zoals hedge funds hebben daarbij een
rol gespeeld. De crisis is niet direct ontstaan door deze fondsen, maar
de specifieke kenmerken hebben er wel voor gezorgd dat bepaalde
ontwikkelingen versterkt en uitvergroot werden.

De intensieve handel door alternatieve beleggingsfondsen in markten voor
complexe producten heeft de markt als geheel kwetsbaar gemaakt voor
liquiditeitsrisico en verlies aan vertrouwen. Dit werd mede veroorzaakt
door onvoldoende transparantie en inzicht bij deze fondsen over de
risico's die ze aangingen. Ook zijn de beleggers in en kredietverleners
aan deze fondsen vaak niet kritisch genoeg geweest, ondanks dat het
meestal om professionele marktpartijen ging. Nadat de crisis eenmaal
uitgebroken was, leidde het wegvallen van de beschikbaarheid van krediet
en de snelle afbouw van financiële posities met een hoge hefboomwerking
(leverage) tot een versterking van de neergaande trend.

Alternatieve beleggingsfondsen zijn momenteel niet op Europees niveau
gereguleerd. Voor het handhaven van de stabiliteit moet er een dekkend
stelsel van toezicht en regelgeving zijn. De Europese Commissie werkt
daarom momenteel aan een richtlijn die een passend regelgevend kader zal
creëren voor deze beleggingsfondsen. Dit sluit aan bij de afspraken in
de G20 dat geen enkele systeemrelevante partij of activiteit buiten het
bereik van toezicht mag vallen.

De richtlijn zal een breed palet aan regels bevatten, onder meer ten
aanzien van de interne bedrijfsvoering, kapitaaleisen en het verbeteren
van transparantie. Daarnaast zal specifiek aandacht uitgaan naar het
adresseren van risico’s die gepaard gaan met hefboomwerking en
controlerende zeggenschap in bedrijven. Bovendien zal de
informatie-uitwisseling richting en tussen de toezichthouders verbeterd
worden om beter inzicht te krijgen in de markt als geheel.

Securitisaties en OTC-derivatenhandel

Er is meer transparantie nodig met betrekking tot securitisaties en
derivaten, zoals credit default swaps. Daarbij kan onder ander gedacht
worden aan de volgende zaken:

Transparantie ten aanzien van de onderliggende waarden zoals
hypothecaire vorderingen, zowel ten tijde van de uitgifte van de
gesecuritiseerde instrumenten als gedurende hun looptijd.

Transparantie ten aanzien van de structuur van de gesecuritiseerde
instrumenten, zoals tranchering en de daaraan verbonden rechten,
bijvoorbeeld met betrekking tot rentebetaling en aflossing.

Transparantie ten aanzien van de posities die door financiële
instellingen worden ingenomen met betrekking tot securitisations en
CDS’s.

Voor credit default swaps is van belang dat de afwikkeling (clearing)
zoveel mogelijk plaatsvindt met behulp van een central counter party
(CCP). Daardoor kunnen onder meer tegenpartijrisico’s en
systeemrisico’s worden gereduceerd. Hiertoe worden wereldwijd
maatregelen genomen, ook in Europa. Het gebruik van een CCP kan ook voor
andere over-the-counter (OTC) derivaten van belang zijn. De Amerikaanse
overheid heeft medio juni 2009 een plan gelanceerd waarin de afwikkeling
voor standaard OTC-derivaten een belangrijk uitgangspunt is. Dat plan
behelst tevens de verhandeling van standaard OTC-derivaten via een
gereguleerd handelsplatform. 

§2.6 Meer internationaal toezicht 

De vergevorderde integratie van de financiële markten zal ook gevolgen
moeten hebben voor de vormgeving van het toezicht. Nu de kapitaalmarkt
steeds meer de nationale grenzen overstijgt, zal ook het toezicht verder
moeten internationaliseren. De praktijk heeft namelijk uitgewezen dat
het niet mogelijk is om in een gezamenlijke Europese en internationale
kapitaalmarkt op effectieve wijze de stabiliteit van het financieel
systeem te bewaken zonder dat nauwe samenwerking plaats vindt tussen de
toezichthouders in de verschillende landen.

Nederland heeft in dat opzicht enkele betekenisvolle ervaringen
opgedaan. Het prudentieel toezicht van Landsbanki (met het Nederlandse
bijkantoor Icesave) viel bijvoorbeeld onder de verantwoordelijkheid van
IJsland, terwijl tegelijkertijd in Nederland belangrijke publieke
belangen op het spel stonden en het belangrijk was om zekerheid te
hebben over de bescherming van spaargeld. Ook bij Fortis speelden
meerdere belangen. Beslissingen van nationale overheden

 en toezichthouders hadden direct effect op de financiële stabiliteit
van de instelling als geheel en de betrokken landen.

Regelgeving en toezicht vormen uitdagingen die uiteindelijk op mondiaal
niveau tot stand moeten komen. De internationale gemeenschap heeft dit
gelukkig goed onderkend en in verschillende internationale fora (onder
andere G20, IMF, FSB, Bazels Comité, EU, IOSCO, IASB enz.) wordt
gewerkt aan bestrijding van de crisis en het ontwerpen van een nieuwe
financiële architectuur. De G20 vervult daarbij een belangrijke
coördinerende rol. 

Ten aanzien van het versterken van het internationaal toezicht vervult
Europa op dit moment een voortrekkersrol. Daarom zal in de
hieropvolgende paragraaf vooral worden ingegaan op versterking van het
Europees toezicht.

Versterking Europees toezicht

Binnen de EU/EER is sprake van een gemeenschappelijke markt met vrij
verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal. Tevens geldt het
concept van wederzijdse erkenning, dat in beginsel ook geldt voor
toezichtwetgeving. Dit betekent dat wanneer een financiële instelling
een vergunning heeft gekregen om in de ene lidstaat actief te zijn er
geen nadere onnodige belemmeringen mogen worden opgelegd om in andere
landen binnen de EU/EER vergelijkbare diensten aan te bieden. 

Box Gezamenlijke kapitaalmarkt en wederzijdse erkenning

Financiële diensten vallen onder het vrij verkeer van kapitaal. Het
EG-verdrag bevat een rechtstreeks werkende en ongeclausuleerde vrijheid
en daarmee een onvoorwaardelijk verbod voor de lidstaten om die vrijheid
te beperken (met uitzondering van enkele expliciet omschreven
uitzonderingen). Uit omvangrijke rechtspraak blijkt dat het Hof van
Justitie deze vrijheid net zo ruim interpreteert als de overige
vrijheden. De vrijheid van kapitaalverkeer wordt beschouwd als een
grondbeginsel van het Verdrag en essentieel onderdeel voor het
functioneren en voltooien van de interne markt. 

Het tot stand brengen van één markt voor financiële diensten vindt
plaats door harmonisatie van essentiële normen en wederzijdse erkenning
van activiteiten die door de toezichthoudende autoriteiten in de
lidstaten van oorsprong worden verricht (‘home country control’). Op
basis daarvan zijn de discretionaire bevoegdheden van de
toezichthoudende autoriteiten van het land van ontvangst met betrekking
tot het verlenen van vergunningen en het houden van toezicht beperkt. 

Door internationalisering van de financiële dienstverlening neemt het
belang van harmonisatie, kwaliteitsverbetering en (bindende)
internationale samenwerking toe. Harmonisatie in de invulling van open
normen, zoals betrouwbaarheid, harmonisatie van de uitvoering daarvan is
van belang om een minimaal kwaliteitsniveau te kunnen waarborgen. 

Meer internationaal toezicht is vooral belangrijk ten aanzien van die
financiële instellingen die via een bijkantoor actief zijn in een
bepaald land, terwijl het hoofdkantoor in een ander land is gevestigd.
Het land waar het bijkantoor is gevestigd (de zogenaamde host countries)
is voor de kwaliteit van het financieel toezicht ten aanzien van die
betreffende instelling afhankelijk van de kwaliteit van het financieel
toezicht in het land waar de instelling is gevestigd (de zogenaamde home
countries). De host countries kunnen zich ongemakkelijk voelen in een
systeem waarbij zij onvoldoende garanties hebben over de kwaliteit van
het toezicht in het buitenland of onvoldoende invloed kunnen uitoefenen
in het gevoerde beleid. 

Het rapport van de Larosière bevat belangrijke adviezen om hier
concreet invulling aan te geven. De Ecofin Raad en de Europese Raad
hebben hun steun uitgesproken voor dit rapport en besloten tot de
volgende verbeteringen.

European Systemic Risk Board (ESRB)

Toezicht in Europa is primair gericht op de stabiliteit van individuele
instellingen. Het risico bestaat dat hierdoor onvoldoende aandacht is
voor de markt als geheel, terwijl in deze crisis juist duidelijk is
geworden dat kwetsbaarheden op macro-niveau tot financiële
instabiliteit bij individuele instellingen kan leiden. Een belangrijk
advies van het rapport van de Larosière is daarom ook om binnen Europa
een macro-prudentiële toezichthouder op te richten die marktbrede
kwetsbaarheden signaleert.

Naar aanleiding van deze aanbeveling is tijdens de Ecofin van juni
besloten om een European Systemic Risk Board (ESRB) op te richten. De
ESRB zal analyses uitvoeren gericht op macro-prudentiële risico’s en
kwetsbaarheden in het financieel stelsel. Van belang is dat de ESRB geen
vrijblijvende analyses gaat maken, maar juist een slagvaardig orgaan
wordt dat onafhankelijk en gezaghebbend opereert. Hiervoor is het onder
andere belangrijk dat de analyse openhartig en in beperkte samenstelling
wordt voorbereid. Dit gebeurt via een Steering Committee met een
beperkte omvang van 9 vertegenwoordigers. Deze rapporteert aan de
General Board waarin alle centrale banken en per lidstaat een
vertegenwoordiger van de toezichthouder zijn vertegenwoordigd.

Verder is het van belang dat de ESRB ook daadwerkelijk invloed kan
uitoefenen wanneer zich duidelijke kwetsbaarheden voordoen. Hiertoe zal
de ESRB de mogelijkheid krijgen om risicowaarschuwingen uit te geven.
Deze waarschuwingen moeten duidelijk gedifferentieerd en geprioriteerd
zijn en indien nodig gepaard gaan met aanbevelingen voor corrigerende
maatregelen. Vervolgens is een goede follow-up en monitoring belangrijk,
waarbij lidstaten verplicht zijn om te reageren op risicowaarschuwingen
van de ESRB via een act or explain mechanisme.

De oprichting van de ESRB is een belangrijke stap in het versterken van
het Europees toezicht. Nederland zal zich blijven inzetten dat de
analyses kritisch, scherp en onafhankelijk zullen zijn en dat duidelijk
onderscheid wordt gemaakt in geconstateerde risico’s.

European System of Financial Supervision (ESFS)

De samenwerking binnen Europa op het gebied van financieel toezicht op
grote, grensoverschrijdende instellingen gebeurt momenteel ook nog
hoofdzakelijk nationaal. Wel bestaan er zogenaamde
samenwerkingsverbanden (colleges of supervisors) waarbij per individuele
instelling de meest betrokken toezichthouders bijeen zitten om samen te
werken en informatie uit te wisselen. In een eerdere brief aan de Kamer,
heeft de kabinet al de tekortkomingen van het huidige systeem en
mogelijke verbeteringen beschreven.

In lijn met de oorspronkelijke kabinetsinzet is tijdens de Ecofin en de
Europese Raad van juni besloten om het toezicht in Europa te versterken.


Er zullen colleges of supervisors worden opgericht voor alle grote
grensoverschrijdende instellingen. De informatie-uitwisseling binnen
deze colleges zal beter gestructureerd worden. Uitvoering van het
toezicht blijft de verantwoordelijkheid van de toezichthouder van het
land waar de instelling is gevestigd, maar beleidsvorming en
coördinatie zal in sterkere mate zal plaatsvinden op Europees niveau.
De bestaande level 3 comités zullen hiertoe omgevormd worden tot
agentschappen met eigen rechtspersoonlijkheid (European Supervisory
Authorities, ESA’s). Deze agentschappen zullen bevoegdheden krijgen om
de kwaliteit en harmonisatie van regelgeving te bevorderen en
schendingen van EU regelgeving aan te pakken. Hiertoe kunnen de
agentschappen bindende technische standaarden en interpretaties van EU
richtlijnen opstellen. Ook zullen de agentschappen bevoegdheden krijgen
tot bindende mediatie bij conflicten tussen nationale toezichthouders.

In specifieke gevallen waar sprake is van een pan-Europese markt (zoals
bijvoorbeeld bij kredietbeoordelingsbureaus) zullen de agentschappen
bovendien zelf toezichtstaken uitvoeren. Informatie-uitwisseling tussen
nationale toezichthouders zal beter worden gestructureerd. Een steering
committee van de ESA's zal worden opgericht om samenwerking tussen de
agentschappen te bevorderen.

Dit zijn belangrijke stappen voorwaarts. Een Europees systeem van
toezicht combineert beleidsvorming op Europees niveau met uitvoering van
het toezicht dichtbij de financiële instelling. Dit bevordert de
consistentie en een level playing field binnen Europa. Tegelijkertijd
vindt het toezicht plaats op korte afstand van de financiële
instelling, zodat de toezichthouder nauw betrokken is en kan profiteren
van andere belangrijke aspecten zoals cultuur en lokale
marktomstandigheden. Verder garandeert het betrokkenheid van alle
lidstaten. 

Met de voorstellen uit het de Larosière rapport zal ook het
gedragstoezicht in Europa versterkt worden. Vanwege de gevarieerde aard
van gedragstoezicht is hierbij echter niet sprake van één passend
model.

Europese aspecten in het gedragstoezicht

De focus van het gedragstoezicht in Europa verschilt per regelgeving en
wordt momenteel geregeld door bevoegdheden en samenwerkingsbepalingen in
de diverse richtlijnen die gedragsregels bevatten. De huidige situatie
is vanuit het oogpunt van effectief gedragstoezicht niet optimaal.
Doordat de betreffende richtlijnen in zekere mate van isolatie tot stand
zijn gekomen is niet altijd voldoende nagedacht over een consistente
aanpak. Het is belangrijk om meer coherentie te realiseren. 

Welk toezichtmodel het meest geschikt is, hangt af van het
toezichtobject (algemeen gedrag, product of instelling), het soort
toezicht (doorlopend of eenmalige toetsing) en de mate van
grensoverschrijdendheid van de markt. Er zijn vier mogelijke modellen te
onderscheiden. 

Nationaal toezicht. Bepaalde vormen van toezicht vereisen geen verdere
internationalisering, (ongeacht of er Europees geharmoniseerde regels
bestaan), bijvoorbeeld wanneer een sector nauwelijks grensoverschrijdend
opereert;

Samenwerking tussen toezichthouders door afbakening van
verantwoordelijkheden en verplichte informatie-uitwisseling, mogelijk
via colleges of supervisors; 

Europees toezicht door systeem van nationale toezichthouders met
centrale coördinatie (ESFS);

Europees toezicht door een centraal Europees toezichtorgaan dat
rechtstreeks toezicht uitoefent.

Bij toezichtgebieden waar sprake is van een Europees paspoort, dan wel
dat grensoverschrijdend producten of diensten worden aangeboden (zoals
bij bepaalde beleggingsfondsen en beleggingsondernemingen) kan
samenwerking via colleges of supervisors toegevoegde waarde hebben
wanneer de instelling in meerdere Europese lidstaten aanbiedt. In geval
van een daadwerkelijke pan-Europese markt zullen bepaalde uitvoerende
taken moeten worden belegd bij het nieuw op te richten centraal Europees
agentschap binnen het ESFS dat zich richt op effecten, zoals dit voor
bepaalde elementen ook zal gebeuren voor credit rating agencies en
central counter parties. Ook voor het toezicht op de
informatievoorziening in het prospectus en het toezicht op financiële
verslaggeving is een verdere Europese harmonisering gewenst

In de toekomst zal per specifiek dossier worden besloten welk
toezichtmodel het meest geschikt is voor het toezicht op
gedragsaspecten.

Verdere stappen

Bovenstaande stappen zijn belangrijk in de versterking van het Europees
toezicht, maar verdere verbeteringen blijven nodig. Verdere vooruitgang
zou kunnen worden gerealiseerd wanneer er duidelijke internationale
afspraken zouden worden gemaakt over het verdelen van kosten van
internationale reddingsacties (zie paragraaf 3.3.2). Verder zal
Nederland in de toekomst blijven pleiten voor de invoering van een
Europees Twin Peaks model, met prudentieel toezicht enerzijds en
gedragstoezicht anderzijds. Nederland hanteert dit systeem al enige tijd
en de ervaringen zijn grotendeels positief. Door deze functionele
benadering is de kans kleiner dat bepaalde activiteiten buiten het zicht
van de toezichthouder blijven. Het rapport van de Larosière noemt wel
de mogelijkheid voor overgang naar een Twin Peaks model, maar pas op de
middellange termijn. In de beleidsdiscussie heeft dit daarom te weinig
aandacht gekregen.

 

3. Rol van de overheid

De sector krijgt de ruimte om haar verantwoordelijkheid in te vullen. In
het algemeen geldt dat de overheid zich zal richten op het bevorderen
van een gezonde marktwerking en het waarborgen van publieke belangen. In
het geval van de financiële sector is de rol van de overheid echter
niet zo eenvoudig. Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt dat gezonde
marktwerking in de financiële sector mede gewaarborgd wordt door een
versterkt systeem van financieel toezicht. De publieke belangen van de
financiële sector zijn, mede vanwege haar verwevenheid met de rest van
de economie, verder zo groot gebleken dat de overheid een aantal keren
flink heeft moeten ingrijpen. 

In dit hoofdstuk zal worden beschreven hoe de overheid haar toekomstige
rol in de financiële sector zal invullen. Uitgangspunt daarbij is dat
de overheidsingrijpen zoveel mogelijk moet worden voorkomen door beter
toezicht en dat als er toch moet worden ingegrepen de risico’s en
kosten voor de belastingbetaler zo gering mogelijk moeten zijn.
Vanzelfsprekend zal de Nederlandse overheid op nationaal en
internationaal niveau alle maatregelen treffen om de voorgestelde
versterking van het toezicht, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk,
mogelijk te maken.

In paragraaf 3.1 zullen de belangrijkste opvolgingen in wet- en
regelgeving worden beschreven naar aanleiding van het rapport van de
adviescommissie Toekomst Banken. In paragraaf 3.2 worden de
mogelijkheden uiteengezet om een scheiding aan te brengen tussen de
publieke en niet-publieke taken van een financiële instelling.
Financiële instellingen verlenen namelijk essentiële dienstverlening,
maar houden zich tegelijkertijd ook bezig met andere activiteiten die
niet direct van cruciaal belang zijn. Deze verwevenheid kan ervoor
zorgen dat ook deze overige activiteiten van belang worden voor de
stabiliteit van het financieel systeem en daarmee kan aanzetten tot
risicovol gedrag . Een scheiding tussen publieke en niet-publieke taken
van een financiële instelling zou de indruk van (impliciete)
overheidsgaranties kunnen verminderen. In de praktijk blijkt zo’n
scheiding echter lastig door te voeren. In paragraaf 3.3. zal beschreven
worden hoe de overheid haar huidige financiële positie zal afbouwen en
in de toekomst kan voorkomen dat opnieuw zulk vergaand
overheidsingrijpen nodig is. Tot slot zal in paragraaf 3.4 worden
beschreven hoe een herziening van het depositogarantiestelsel kan
bijdragen aan meer stabiliteit in de financiële markt.

§3.1 Follow-up rapport adviescommissie Toekomst Banken

De bepleite mentaliteitsverandering in de financiële sector mag geen
vrijblijvendheid zijn. 

Het is zaak dat de kern uit het rapport van de adviescommissie Toekomst
Banken (Commissie Maas) dat de klant en de spaarder weer centraal moeten
worden gesteld door de banken daadwerkelijk wordt gerealiseerd. 

De overheid ondersteunt dan ook het initiatief van de bancaire sector om
aanbevelingen uit het rapport Maas om te zetten in een Code Banken en
zal hieraan zo goed mogelijk bijdragen. In overleg met de bancaire
sector zal worden nagegaan hoe de Code Banken wettelijk verankerd kan
worden, door bijv. deze code – overeenkomstig de Nederlandse corporate
governance code – bij wet als gedragscode aan te wijzen. Dit betekent
dat banken dan verplicht zullen worden in hun jaarverslag verantwoording
af te leggen over de naleving van de best practices uit de Code Banken
via het pas toe of leg uit-beginsel. De Code Banken kan dan dienen ter
aanvulling op de principes van de toezichthouders en de Nederlandse
corporate governance code, voor zover deze specifiek voor banken van
toepassing is. Uiteraard zullen alle stakeholders, zoals accountants,
aandeelhouders en DNB en de AFM, waar nodig worden betrokken bij het
formuleren van de Code Banken. 

Het streven is dat de code dit jaar zal worden afgerond. Om op optimale
naleving door de banken toe te zien, zal verder worden gekeken naar een
stelsel van monitoring. Indien de code banken onvoldoende wordt
nageleefd (comply), houdt de overheid de mogelijkheid voor wettelijke
initiatieven open.

Tenslotte, naast het opnemen van aanbevelingen in een Code Banken, zal
een aantal aanbevelingen uit het rapport van de commissie Maas wettelijk
worden verankerd, zoals de introductie van een wettelijke
deskundigheidstoets voor leden van de raad van commissarissen (een
deskundigheidstoets voor leden van de raad van bestuur is reeds
wettelijk verankerd). De Nederlandsche Bank heeft reeds vorig jaar een
aanzet gemaakt voor herziening van het deskundigheidsbeleid, met daarbij
ook aandacht voor commissarissen.

§3.2 Waarborging publieke belangen

Financiële instellingen zorgen via risicodiversificatie en
liquiditeitstransformatie voor een efficiëntere allocatie van kapitaal
en vermindering van transactiekosten. Tevens vervullen ze een aantal
taken die cruciaal zijn voor de stabiliteit van het financiële systeem
en het functioneren van de economie, zoals kredietverlening aan
bedrijven, het in stand houden van het betalingsverkeer en de
mogelijkheid om te sparen. De waarborging van deze functies (en de
macro-economische stabiliteit) was de reden voor de door de Nederlandse
overheid uitgevoerde reddingsoperaties. 

Een aantal academici heeft gesuggereerd dat men door het aanbrengen van
een scheiding tussen spaarbanken en durfbanken toekomstige
reddingsacties kan voorkomen. In de marktordening die zij voorstaan,
verlenen streng gereguleerde spaarbanken financiële diensten met een
publiek karakter (lenen, sparen en betalen). Minder zwaar gereguleerde
durfbanken nemen het overige deel van de bancaire dienstverlening op
zich. Deze banken krijgen in tegenstelling tot de spaarbanken geen
impliciete of expliciete garantie van de staat.

Als gevolg van het beperkte scala aan diensten die de spaarbanken mogen
aanbieden, zijn zij gedwongen zich te richten op relationship banking.
Hiervan is sprake indien (I) de bank investeert in het verkrijgen van
(vaak “softe”) informatie die niet publiekelijk beschikbaar is, (II)
er meerdere interacties zijn (gespreid over de tijd en over
productgroepen) en (III) de informatie het eigendom van de bank blijft
(niet publiekelijk beschikbaar). Een belangrijk deel van de problemen
tijdens de huidige crisis is veroorzaakt door transactional banking. Dit
behelst het doen van eenmalige transacties op basis van harde,
kwantificeerbare en openbare informatie (bijvoorbeeld het verkopen van
hypotheekportefeuilles).

Relationship banking maakt een betere beoordeling van de
kredietwaardigheid van de nemer van een lening mogelijk doordat er een
langdurige relatie wordt aangegaan en ook specifieke, persoonlijke
informatie wordt meegenomen. Dit maakt relationship banking stabieler en
veiliger. Het vergroot bovendien de toegang tot krediet voor met name
consumenten en het midden- en kleinbedrijf in tijden van crisis. Het
lange-termijn karakter zorgt ervoor dat zowel de klant als de bank
belang heeft bij het in stand houden van de relatie.

Ervaringen met de Sparkassen in Duitsland

De inrichting van de Duitse financiële sector draagt elementen van een
spaarbank/durfbank systeem in zich, maar omdat de scheiding niet
consequent genoeg is doorgevoerd kent het systeem ook problemen. Naast
commerciële banken kent Duitsland publieke Sparkassen en Landesbanken.
De Sparkassen concentreren zich op het verlenen van financiële diensten
aan consumenten. Hun missie is het dienen van hun klanten en het
bevorderen van de economische groei in de regio waar zij gevestigd zijn.
De Landesbanken richten zich op de grootzakelijke markt en
vermogensbeheer. Ook faciliteren zij het opereren van de Sparkassen. Dit
doen zij door het leveren van diensten waarop schaalvoordelen van
toepassing zijn (back office diensten). Ook heffen zij de maturity
mismatch op tussen kortlopende deposito’s en langlopende leningen
(bijv. hypotheken) door het verstrekken van langlopend krediet en het
aantrekken van kortlopend krediet. De Sparkassen zijn in veel gevallen
mede-eigenaar van de Landesbanken. Gedurende de crisis is de winst van
de Sparkassen stabiel gebleven, en hebben zij hun kredietverlening
verhoogd. Een aantal Landesbanken is door investeringen in
gesecuritiseerde Amerikaanse hypotheken in zware financiële problemen
geraakt. 

De risico’s die de dubbele relatie (eigenaar en cliënt) tussen de
Sparkassen en de Landesbanken met zich meebrengt, zijn niet wenselijk
voor een veilige spaarbank. Er zijn echter ook mogelijkheden om de
problemen die veroorzaakt worden door de maturity mismatch op te vangen
zonder de hulp van banken uit het (instabielere) grootzakelijke segment.
Zo kan een spaarbank buffers aanleggen in goede tijden voor de periodes
waarin zij als gevolg van de maturity mismatch minder goede resultaten
behaalt.

Het idee van een scherpe scheiding tussen spaarbanken en
investeringsbanken is daarom zonder meer aantrekkelijk. Echter, er
kleven ook grote bezwaren aan. Door adequate kapitaalreserves en
conservatieve voorwaarden bij kredietverstrekking kan men de risico’s
bij spaarbanken beperken. De conservatief opererende banken die zo
ontstaan, zullen echter waarschijnlijk minder winstgevend zijn. Indien
durfbanken tegelijkertijd geen wettelijke beperkingen opgelegd krijgen,
zullen zij zich in het vaarwater van de spaarbanken begeven.
Spaardeposito’s zijn namelijk een goedkope bron van financiering.
Investeringsbanken zullen hogere rendementen kunnen aanbieden. Zelfs
indien het depositogarantiestelsel niet van toepassing is, zullen
klanten wegtrekken bij de spaarbanken die daardoor komen te lijden onder
een gebrek aan kapitaal. Bovendien zal grote druk ontstaan op de
overheid om in een crisis durfbanken toch te redden en deposito’s
veilig te stellen. Dit zou dus betekenen dat durfbanken geen toegang
zouden moeten hebben tot de depositomarkt. Uit recent onderzoek van de
Wereldbank blijkt echter dat banken die voor hun financiering sterk
afhankelijk zijn van de kapitaalmarkten weer minder stabiel zijn dan
banken die ook een beroep kunnen doen op deposito’s.

Een scheiding tussen de activiteiten van spaarbanken en durfbanken kent
ook juridische bezwaren. Nederland kan deze scheiding namelijk wel
opleggen aan de in Nederland gevestigde banken, maar niet aan
buitenlandse banken. Via bijkantoren en grensoverschrijdende
dienstverlening kunnen banken uit andere EU lidstaten door het
depositogarantiestelsel van deze lidstaten gedekte deposito’s
aanbieden op de Nederlandse markt. De hogere rentes die deze
buitenlandse universele banken kunnen bieden zouden er toe kunnen leiden
dat de Nederlandse spaarbanken op langere termijn marktaandeel
verliezen. Het afschermen van de Nederlandse bancaire markt voor
buitenlandse concurrentie zou een ernstige schending van de regels voor
de interne markt zijn. Zelfs indien het zou lukken om via derogaties de
Nederlandse markt af te schermen voor buitenlandse concurrentie, zullen
de gevolgen voor de Nederlandse banken groot zijn.

 

De beperkingen voor spaarbanken en durfbanken zullen moeilijk
handhaafbaar zijn. Indien men durfbanken verbiedt om deposito’s aan te
bieden, zullen zij waarschijnlijk sterk op deposito’s lijkende
producten aan gaan bieden. Dit gebeurde bijvoorbeeld in de VS gedurende
de periode dat de Glass-Steagal regelgeving van kracht was. De omzeiling
van deze wet door allerlei intelligent vormgegeven producten was een van
de redenen voor het opheffen van deze wet. 

Zelfs als durfbanken geen door de staat gegarandeerde deposito’s
kunnen aanbieden, is het de vraag of de overheid zich niet verplicht
voelt om ze in tijden van crisis te hulp te schieten. Het belang en de
verwevenheid in het financieel stelsel is zodanig groot, dat consumenten
en de economie als geheel uiteindelijk toch ook de gevolgen zullen
merken van het omvallen van grote investeringsbanken. De huidige crisis
is bijvoorbeeld begonnen (Bear Sterns) en geëscaleerd (Lehmann
Brothers) bij banken die onder de categorie durfbank zouden vallen. 

Samenvattend kan dan ook gesteld worden dat een van overheidswege
opgelegd spaarbank/durfbank systeem inclusief een verbod voor durfbanken
om deposito’s aan te bieden slechts levensvatbaar is indien het op
Europees niveau wordt ingevoerd. Ook dan is het op grond van de
ervaringen met de Glass-Steagal regelgeving in de VS de vraag of het
systeem handhaafbaar is. Waarschijnlijk zal de overheid gedwongen zijn
om ook (de grotere) durfbanken tijdens crises te redden met het oog op
de macro-economische stabiliteit of het in de lucht houden van het
betalingssysteem. Niettemin zal Nederland zich inzetten om draagvlak
voor het idee van een scheiding tussen spaarbank/durfbank op Europees
niveau af te tasten.

§3.3 Afbouw financiële betrokkenheid overheid

Door omvangrijk ingrijpen neemt de overheid nu onbedoeld een centrale
positie in binnen de financiële sector. Dit is geen natuurlijke rol
voor de overheid en geen juiste inzet van belastinggeld. De overheid is
immers geen investeerder. De overheid moet dan ook de verleiding
weerstaan om zich nu te gaan bemoeien met specifieke activiteiten of met
de marktordening. Het zal zich op afstand moeten houden van het
investeringsbeleid van financiële instellingen en ernaar moeten streven
om zo snel mogelijk weer een normale marktsituatie te herstellen. Zodra
het verantwoord is, zal de overheid haar positie in financiële
instellingen weer afbouwen (paragraaf 3.3.1). Een les die uit de crisis
getrokken kan worden is dat de overheid bij toekomstige crises zoveel
risico’s als op verantwoorde manier mogelijk is bij private partijen
zal leggen en instrumenten zal inzetten die haar rol zo klein mogelijk
houden (paragraaf 3.3.2). 

§3.3.1 Exitstrategie

Op het hoogtepunt van de crisis zag de overheid zich genoodzaakt om in
een tijdsbestek van slechts enkele weken het garantiebedrag op
spaardeposito’s te verhogen, kapitaalinjecties te verstrekken,
garanties op bancaire leningen aan te kondigen en delen van Fortis en
ABN Amro te kopen. De overheid is hierdoor een belangrijke partij in de
financiële markt geworden met forse financiële belangen.

Alle nieuwe deelnemingen in de financiële sector zijn tijdelijk en
moeten zo spoedig mogelijk overgaan in andere handen. Bij verkoop moet
echter wel het publieke belang – financiële stabiliteit – afdoende
gewaarborgd zijn. Deze aanpak is in lijn met het deelnemingenbeleid (zie
o.a. Kamerstukken 28 165, nrs. 69 en 97). Eerst zal kort iets worden
gezegd over de exitstrategie van de overheidsdeelname in ABN Amro,
daarna over de afloop van de kapitaal- en garantiefaciliteit.

Zoals de kamer in november 2008 is geïnformeerd zal de verkoop van de
nieuw op te richten bank uit de onderdelen van Fortis en ABN Amro naar
verwachting niet plaatsvinden voor 2011. CEO Zalm heeft inmiddels
aangegeven dat dit waarschijnlijker onvermijdelijk later zal
plaatsvinden. Verkoop komt pas aan de orde als de financiële sector in
rustig vaarwater is gekomen en de nieuwe bank met grote
waarschijnlijkheid zelfstandig en winstgevend kan opereren. Dit maakt
het moeilijk nu een streefdatum te noemen of voor te sorteren op de
wijze van verkoop. Wel kan enig inzicht worden gegeven in de
randvoorwaarden voor een transactie.

Een (financieel) succesvolle verkoop vereist in de eerste plaats dat
potentiële kopers zich een goed beeld vormen van de waarde van de
betrokken onderneming. Het zal na de oprichting enkele jaren duren
voordat de synergievoordelen, de strategische heroriëntatie en geplande
bezuinigingen volledig doorwerken in de jaarcijfers. Onder normale
omstandigheden leidt een voortijdige verkoop tot onzekerheid, en daarmee
een lagere opbrengst voor de schatkist.

Op welke wijze de bank zal worden verkocht, hangt niet alleen af van de
onderneming zelf, maar ook van de situatie op de markten. Het creëren
van een zelfstandige, volwaardige bank, zoals nu wordt voorzien, maakt
een beursgang tot een optie, maar het is niet te voorspellen hoe de
bankensector zich de komende jaren zal ontwikkelen en welk business
model de overhand zal krijgen. Een fusie of overname kan daarom niet op
voorhand worden uitgesloten. In de context waarin een groot aantal
banken wordt geprivatiseerd en nog meer banken de kapitaalmarkt opgaan
voor herfinanciering, kunnen bovendien nieuwe constructies worden
gevonden om afstoting mogelijk te maken. 

Een andere deelneming die afkomstig is uit het Fortisconcern, FCI, is al
wel afgestoten. De verkoop aan Amlin werd gezien als de beste
financiële en strategische optie op dit moment. De kamer is hierover
separaat geïnformeerd.

De afbouw van de kapitaalfaciliteit (core tier-1 securities voor ING,
Aegon en SNS Reaal), de garantiefaciliteit en de Illiquid asset back-up
facility (ING) vergt naar verwachting weinig inspanning. De voorwaarden
van de kapitaalfaciliteit zijn dusdanig dat naarmate de tijd verstrijkt
het voor financiële instellingen financieel steeds ongunstiger wordt de
kapitaalfaciliteit aan te houden. Wat betreft de illiquid back-up
facility kan worden opgemerkt dat de onderliggende activa binnen tien
jaar grotendeels zijn geamortiseerd. Bovendien kunnen stukken worden
verkocht wanneer de markt aantrekt. De Nederlandse garantiefaciliteit,
ten slotte, staat nog open voor financiële instellingen tot 31 december
2009. Dat is in lijn met de garantiefaciliteit van andere landen in de
EU. De maximale duur van een verstrekte garantie is 5 jaar. Daarom
zullen op 31 december 2014 alle garanties uiteindelijk verlopen zijn.

§3.3.2 Rol overheid bij toekomstige crises

Crises als de huidige kredietcrisis komen weinig voor. Vóór de
kredietcrisis was de praktijkervaring met het bestaande raamwerk voor
crisismanagement beperkt tot individuele gevallen en crisisoefeningen.
De kredietcrisis heeft De Nederlandsche Bank en de Nederlandse Staat
ertoe genoodzaakt maatregelen te treffen die voorheen alleen in theorie
bestonden. Niet eerder was het namelijk noodzakelijk om in een situatie
van een mondiale financiële crisis financiële instellingen te
herkapitaliseren, een garantieregeling voor bancaire leningen op te
zetten en een illiquid assets back-up facility te verschaffen. De
maatregelen zijn effectief geweest om de snel verslechterende situatie
in de financiële sector te stoppen. Echter, de huidige crisis en de
genomen maatregelen hebben ook belangrijke zwaktes in het bestaande
raamwerk voor crisismanagement aan het licht gebracht. Deze zwaktes
hebben betrekking op het instrumentarium, de financiering en de
grensoverschrijdende aspecten.

Ook in de toekomst kunnen zich problemen voordoen. Om hier goed op
voorbereid te zijn, zal het raamwerk voor crisismanagement moeten worden
versterkt. Daarbij kan aan de volgende elementen worden gedacht:

het crisisinstrumentarium wordt uitgebreid met bijvoorbeeld verplicht
converteerbare leningen en privaat-publieke oplossingen;

de effectiviteit van publieke oplossingen wordt verbeterd door rechten
van organen van de vennootschap te beperken ingeval de stabiliteit van
het financiële stelsel in gevaar komt (in lijn met de aanbeveling uit
het rapport van de Commissie Maas over verregaande bevoegdheden in
crisissituaties);

de kosten van private en publieke oplossingen komen in principe voor
rekening van de in problemenverkerende instelling en haar
kapitaalverstrekkers;

op de terreinen van informatiedeling, crisisinstrumentarium en burden
sharing worden duidelijke internationale afspraken opgesteld.

Dergelijke versterkingen in het raamwerk voor crisismanagement komen bij
voorkeur in internationaal verband tot stand. De plannen die recent door
de VS zijn gepresenteerd bieden hiertoe goede aanknopingspunten.

Vormgeving crisismanagement

Het bestaande raamwerk voor crisismanagement is vormgegeven vanuit een
microperspectief. Uitgangspunt hierbij is een individuele instelling
die, in een verder normaal functionerend financieel stelsel, in
moeilijkheden komt. Het bestaande raamwerk voor crisismanagement mist
echter een macrocomponent, waarbij voldoende aandacht is voor het
systeem als geheel. Dit betekent voor de toezichthouder dat hij ook oog
moet hebben voor de systeemrelevante consequenties van gelijktijdige
acties van individuele instellingen en de interconnectiviteit van
instellingen. Hoewel het onderscheid tussen systeemrelevante
instellingen en niet-systeemrelevante instellingen nog steeds relevant
is voor de vormgeving van het crisismanagement, moet wel worden bedacht
dat in tijden van crisis meer instellingen systeemrelevant zijn dan in
rustigere tijden.

Ingeval sprake is van een niet-systeemrelevante instelling moet de
instelling, wanneer er geen private oplossing is, kunnen failleren. Een
systeemrelevante instelling mag echter, vanwege de destabiliserende
impact op het gehele financiële stelsel, niet (in het geheel)
failleren. Oplossingen voor in problemenverkerende systeemrelevante
instellingen moeten in eerste instantie in de private sfeer en pas in
laatste instantie in de publieke sfeer worden gezocht. Daarbij komt dat
de kosten van de problemen, net als bij een faillerende
niet-systeemrelevante instelling, in eerste instantie voor rekening van
de instelling en haar kapitaalverstrekkers zouden moeten komen en pas in
laatste instantie voor rekening van de Staat. Concreet betekent dit, dat
idealiter een instelling zelf tot een oplossing komt. Hierbij kan worden
gedacht aan het afstoten van onderdelen van de financiële instelling of
het aantrekken van middelen bij bestaande kapitaalverstrekkers (bijv.
bestaande aandeelhouders). In aanvulling op het bestaande
instrumentarium kan hierbij ook worden gedacht aan het nog nader te
bestuderen instrument van een verplicht converteerbare lening. Indien
het bufferkapitaal van een instelling tot onder de minimale grens zakt,
kan de toezichthouder verplichten dat de lening in gewone aandelen wordt
omgezet, waardoor het eigen vermogen hoger wordt en het vreemd vermogen
lager. Voordelen van dit instrument zijn dat houders van deze verplicht
converteerbare leningen een prikkel hebben om de instelling te monitoren
en dat ingeval van problemen zij een deel van kosten voor hun rekening
nemen. 

Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarbij het niet langer
mogelijk is om binnen de instelling zelf tot een oplossing te komen. Dan
kan worden gedacht aan een private oplossing buiten de instelling,
bijvoorbeeld door middel van het aantrekken van nieuwe investeerders
(uitgeven van nieuwe aandelen). Indien niet tot een geheel private
oplossing kan worden gekomen, kan naar een privaat-publieke oplossing
worden gezocht. Om de gewenste private betrokkenheid te behouden in
tijden van terughoudendheid bij private investeerders, kan door middel
van publieke stimulering, bijvoorbeeld gezamenlijke herkapitalisatie of
garantiestelling, tot een gemengde oplossing worden gekomen. Dit is een
terrein dat met het oog op mogelijke toekomstige crises voortijdig moet
worden ontgonnen. 

Indien ook een privaat-publieke oplossing niet mogelijk is, rest alleen
(ultimum remedium) een geheel publieke oplossing. De oplossingen van de
Staat kunnen variëren van herkapitalisaties, garanties, het garanderen
tot opkopen van activa, tot als laatste redmiddel het nationaliseren van
een instelling indien dit met het oog op de stabiliteit van het
financiële stelsel noodzakelijk is. Om de effectiviteit van publieke
oplossingen zoals herkapitalisatie te vergroten, kan dit betekenen dat
bepaalde rechten van organen van de vennootschap met het oog op het
gevaar voor de financiële stabiliteit beperkt moeten kunnen worden.
Soortgelijks is ook gesuggereerd door de Commissie Maas in het
adviesrapport Toekomst Banken. 

De mogelijkheid om deze gewenste volgorde te hanteren is sterk
afhankelijk van de situatie. Ingeval een systeemrelevante instelling in
moeilijkheden verkeert in een normaal functionerende markt moet, met
name wanneer de tijdsdruk beperkt is, een oplossing in het private
domein kunnen worden gevonden. Ingeval een systeemrelevante instelling
in moeilijkheden komt in een instabiele markt, waarbij haast geboden is,
zal een oplossing in de publieke sfeer eerder voor de hand liggen. Dit
laatste neemt echter niet weg dat de verantwoordelijkheid voor de
activiteiten van een instelling en daarmee ook de eventuele kosten
verbonden aan overheidsingrijpen bij de instelling en haar
kapitaalverschaffers moet liggen. 

Hierboven is de wijze van ingrijpen besproken. Van evenzoveel belang is
het moment van ingrijpen. Vanzelfsprekend is het uitgangspunt dat tijdig
en met het juiste instrumentarium moet worden ingegrepen. Momenteel is
het moment van ingrijpen de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde
autoriteit, waardoor de autoriteit in staat is te anticiperen op de
omstandigheden van het specifieke geval. Constructies waarbij
trapsgewijs de momenten en de maten van ingrijpen op basis van criteria
worden bepaald, zoals bij prompt corrective action in de Verenigde
Staten, zijn echter zeker het bestuderen waard, omdat hierdoor de
voorspelbaarheid van ingrijpen wordt verbeterd. 

Grensoverschrijdende aspecten

De laatste decennia heeft de financiële sector een zeer internationaal
karakter gekregen met een groot aantal grensoverschrijdende financiële
instellingen. Dit levert een complicerende factor op voor het toezicht
op financiële ondernemingen. De vormgeving van het toezichtkader is de
afgelopen jaren dan ook volop in beweging. Hierbij wordt de nadruk
gelegd op verbetering van de samenwerking tussen nationale
toezichthouders en versterking van de convergentie van het
toezichtkader. Om dit te bewerkstelligen zijn in verschillende
richtlijnen afspraken vastgelegd over het toezicht ten tijde van rust
alsmede afspraken over crisismanagement.

 

Naast aanpassingen van het wettelijk kader is een Memorandum of
Understanding (MoU) opgesteld. In dit MoU zijn afspraken vastgelegd over
informatieverstrekking. Dit ziet op de vraag welke toezichtinformatie
moet worden gedeeld, maar zeker ook over de tijdigheid van de
uitwisseling van informatie. In dit MoU wordt ook verwezen naar de
oprichting van cross border stabililty groups. In een dergelijk
samenwerkingsverband komen de relevante toezichthouders, centrale banken
en ministeries van financiën van die lidstaten bijeen waarvoor een
specifieke financiële onderneming van belang is voor de financiële
stabiliteit. Deze cross border stability groups vormen een aanvulling op
de reeds bestaande colleges of supervisors die met name worden opgericht
om de samenwerking tussen toezichthouders in ‘normale
omstandigheden’ te optimaliseren. Samenwerking binnen de cross border
stability groups zorgt ervoor dat er ten tijde van een crisis snel en
adequaat kan worden opgetreden. 

De huidige crisis heeft de noodzaak van coördinatie en samenwerking
wederom benadrukt. Bij een dergelijke mondiale crisis is een nationale
aanpak niet langer adequaat. Bij de bestrijding van een dergelijke
crisis is essentieel dat gezamenlijk snelle en effectieve maatregelen
worden genomen. Om tot een gezamenlijke aanpak te komen is van belang
dat toezichthouders beschikken over een vergelijkbaar instrumentarium.
Het ontbreken van bevoegdheden bij bepaalde toezichthouders kan een
gezamenlijke oplossing belemmeren. Daarnaast zorgt een vergelijkbaar
instrumentarium voor alle toezichthouders voor vertrouwen tussen
toezichthouders dat er adequaat kan worden opgetreden. Dit zorgt ervoor
dat nationale toezichthouders erop kunnen vertrouwen dat niet alleen
nationale belangen in de overweging van andere toezichthouders worden
betrokken, maar naar oplossingen wordt gestreefd die ook het
grensoverschrijdend karakter adresseren. 

Om tijdens een crisis te komen tot een snelle en effectieve oplossingen
is essentieel dat tijdig wordt ingegrepen. Hierbij kan het, zoals
hiervoor aangegeven, noodzakelijk zijn dat er publieke gelden worden
aangewend om een financiële onderneming te behouden. Voor
grensoverschrijdende ondernemingen moeten daarom afspraken worden
gemaakt over de verdeling van de kosten van een dergelijke
reddingsoperatie. 

Burden sharing

Overheden hebben een mandaat om te zorgen voor financiële stabiliteit.
Bij een mogelijk falen van een financiële instelling kunnen zich
grensoverschrijdende externe effecten voordoen. Een beslissing om
financiële steun te verlenen is echter een nationale bevoegdheid omdat
het met nationale begrotingsmiddelen bekostigd moet worden. Als
nationale toezichthouders externe effecten niet meewegen en ook niet
gecompenseerd worden voor de voordelen die hiervan in het buitenland
neerslaan, dan bestaat het gevaar dat vanuit internationaal
welvaartsperspectief vindt onvoldoende actie plaats vindt.

Binnen Europa is het tot op heden niet gelukt de discussie over burden
sharing te voltooien. Onlangs werd de gevoeligheid van deze discussie
weer duidelijk. De bezwaren van het Verenigd Koninkrijk tegen de
versterking van het Europees toezicht waren vooral gebaseerd op de angst
dat nationale budgettaire bevoegdheden zouden worden aangetast.
Nederland erkent de complexiteit van de discussie, maar is tevens van
mening dat bij sterk Europees (internationaal) toezicht ook afspraken
over burden sharing horen. Nederland zal zich daarom blijven inzetten
voor een goede inhoudelijke internationale discussie hierover.

In eerste instantie moeten wij ons daarbij richten op de EU. Er zijn
verschillende modellen denkbaar. Er kan bijvoorbeeld een vaste formule
worden afgesproken tussen de Europese lidstaten, waarbij van te voren
vaststaat hoe de kosten worden verdeeld. Een alternatief is dat de
‘lead’ country die initieel de herkapitalisatie heeft verzorgd
achteraf gecompenseerd wordt door andere landen. De voorkeur gaat uit
naar het maken van ex-ante afspraken. In de praktijk is namelijk
gebleken dat burden sharing op een ex post basis niet van de grond komt.
Daarnaast hebben betrokken partijen dan een prikkel om achteraf hun
belang in de reddingsoperatie te onderwaarderen om zo hun aandeel in de
kosten te verkleinen.

Bij het maken van afspraken zal in ieder geval een afbakening moeten
plaatsvinden van de partijen die belanghebbend zijn, en dus zouden
moeten delen in de kosten. Een voor de hand liggende leidraad is dat
landen die in het verantwoordelijke college van toezichthouders
vertegenwoordigd zijn, automatisch tot de belanghebbende landen worden
gerekend. Een variant is dat altijd alle lidstaten van de EU mee
betalen. Dit model kan gezien worden als een soort verzekeringsmodel
waarbij iedereen bijdraagt om de financiële stabiliteit in de regio te
waarborgen en niemand van te voren weet waar de problemen zullen
ontstaan. Een ander alternatief is dat een verdeelsleutel wordt
opgesteld die rekening houdt met de spreiding van de geografische
activiteiten van de betreffende instelling. Ook zou zelfs een EU-breed
fonds opgesteld kunnen worden met bijdragen volgens een van tevoren
vastgestelde verdeelsleutel. Tot slot moet bezien worden of financiering
van de verschillende opties om het probleem van de burden sharing aan te
pakken plaats zou moeten vinden door de betrokken landen of door de
financiële sector zelf.

De verschillende varianten hebben allemaal hun eigen voor- en nadelen en
zouden nader geanalyseerd moeten worden. Dit is geen makkelijke
discussie. Desalniettemin moet de discussie over burden sharing wel
gevoerd worden om de reikwijdte en aanpak van het toezicht in Europa
compleet te maken. 

§3.4 Hervorming depositogarantiestelsel

Spaarders brengen hun geld naar de bank om het veilig weg te zetten. Er
bestaat echter een informatie-assymetrie tussen de klant en de bank. De
spaarder wil graag dat de bank voorzichtig met zijn geld omspringt, maar
de spaarder kan niet goed inschatten of de bank dat inderdaad doet. Het
management van de bank kan andere belangen hebben, waardoor de bank
relatief meer risico neemt dan de klant zou willen. Denk bijvoorbeeld
aan concurrentie-overwegingen en groei-ambities van de bank of het
beloningsbeleid van het management. 

Het is voor een spaarder moeilijk om onderscheid te maken tussen banken
die veilig en banken die meer risicovol investeren. Om spaarders
zekerheid te bieden is daarom het depositogarantiestelsel opgezet. Het
depositogarantiestelsel heeft als doel de kleine spaarder te beschermen
en het vertrouwen van consumenten in financiële instellingen te
waarborgen zodat een bank run wordt voorkomen. De crisis heeft
onderstreept dat dit waarborgen van het vertrouwen in de financiële
sector essentieel is.

Het bestaan van een depositogarantiestelsel kan echter ongewenste
invloed hebben op het gedrag van zowel depositohouders als banken. Dit
leidt ertoe dat de fundingmarkt wordt verstoord. Enerzijds kunnen
depositohouders hun gelden onderbrengen bij een bank zonder acht te
slaan op eventuele hoge(re) risico’s. Het depositogarantiestelsel
garandeert deze gelden uiteindelijk immers toch. Anderzijds kunnen
individuele banken de dekking van het depositogarantiestelsel gebruiken
om relatief voordelig middelen aan te trekken, ongeacht hun eigen
risicoprofiel. Om dit ongewenste gedrag te remmen kan de garantie
beperkt worden, maar dit zal ten koste kunnen gaan van het vertrouwen
van spaarders en daarmee de effectiviteit van het stelsel.

In de huidige systematiek financieren de banken het
depositogarantiestelsel achteraf, of op ex post basis. Dat wil zeggen
dat banken pas betalen op het moment dat een bank niet meer aan haar
verplichtingen kan voldoen. De faillerende bank betaalt zelf niet mee.
Hierdoor ervaren banken niet tijdig de juiste prikkels en is free rider
gedrag mogelijk omdat banken initieel kosteloos deel kunnen nemen aan
het depositogarantiestelsel. Een ander nadeel van het huidige
depositogarantiestelsel is dat de lasten ervan geconcentreerd in de tijd
optreden. Deze zijn bij omvangrijke deconfitures moeilijker te dragen
voor de overige banken in een periode van laagconjunctuur, waardoor het
stelsel mogelijk procyclisch werkt.

 

Deze problemen kunnen worden opgelost met een vooraf, of ex ante,
gefinancierd fonds. Bij ex ante financiering betalen banken periodiek
een op het risicoprofiel van banken gebaseerde premie aan een fonds. Dit
fonds wordt gebruikt wanneer er een beroep op het stelsel wordt gedaan.
Zo’n stelsel heeft belangrijke voordelen. De failliete bank heeft
meebetaald aan het depositogarantiestelsel waardoor free rider gedrag
wordt tegengegaan. De op risico’s gebaseerde periodieke premies
bewerkstelligen bovendien dat er tijdige, marktconforme prikkels
bestaan. Een ander voordeel van het ex ante gefinancierde stelsel is dat
de kosten van het stelsel worden gespreid in de tijd, en deelnemende
banken dus minder hoeven te betalen op het moment dat een bank failliet
gaat (waarmee het stelsel minder procyclisch werkt). Doordat er
bovendien een premie wordt betaald en een fonds wordt gevormd, zijn
banken en (indirect) spaarders zich meer bewust van bijkomende
verplichtingen van deposito’s. Het stelsel zal daardoor bijdragen aan
de financiële stabiliteit, omdat risico's worden beprijsd. 

Het is niet efficiënt en gewenst om een fonds op te bouwen dat zo groot
is dat het alle denkbare deconfitures kan financieren. Daarom kiest het
kabinet er voor om een ex ante gefinancierd stelsel uit te werken,
waarin banken een premie betalen die mede gebaseerd is op het
risicoprofiel van de individuele bank en waarin banken ex post
aanvullend financieren wanneer het fonds niet toereikend blijkt te zijn.

De afwikkeling van Icesave heeft nogmaals laten zien dat de uitvoering
van het depositogarantiestelsel, en met name de afwikkeling van de
claims, kostbaar en tijdrovend is. De urgentie om dit probleem aan te
pakken wordt vergroot doordat in Europees verband is afgesproken om de
uitkeringstermijn te verkorten tot 20 werkdagen. De NVB en DNB zijn in
overleg hoe deze kortere uitkeringstermijn kan worden gerealiseerd. 

Om de kostbare en tijdrovende afwikkeling van de claims door het
depositogarantiestelsel te voorkomen, zouden de deposito’s bij
betalingsonmacht van een bank kunnen worden overgenomen door een andere
instelling, waarbij het depositogarantiestelsel deze overname
financiert. In het Verenigd Koninkrijk is dit meerdere malen met succes
gebeurd. Het kabinet wil onderzoeken hoe een dergelijke faciliteit in
het Nederlandse stelsel zou kunnen worden geïntroduceerd. 

 

De dreigende Europese “race to the top” (in contrast met de
bekendere “race to the bottom” van het toezicht) illustreert de
Europese dimensie van het depositogarantiestelsel. Op de langere termijn
ziet het kabinet een Europees stelsel als het enige alternatief voor
verschillende nationale depositogarantiestelsels in de EU. Een Europees
depositogarantiestelsel heft verstoringen van het Europees level playing
field op door in- en uitstapbelemmeringen weg te nemen. Het maakt
bovendien Europese landen in dit opzicht vestigingsneutraal voor
Europese banken. 

Lidstaten zullen zich echter niet zonder meer willen committeren aan een
Europees depositogarantiestelsel. Een voorwaarde voor een dergelijk
stelsel is betrouwbaar (Europees) toezicht. Dit toezicht is ook een
voorwaarde voor de bereidheid van (banken in) verschillende lidstaten om
middelen over te hevelen naar een Europees stelsel. Het is niet zeker of
er op korte termijn kan worden voldaan aan de (politieke) voorwaarden om
over te gaan op een dergelijk stelsel. 

Het kabinet ziet belangrijke voordelen in een ex ante gefinancierd
Europees depositogarantiestelsel, en zal zich daar in de Europese
discussie voor inzetten.

 FSA, The Turner Review: A regulatory response to the global banking
crisis, maart 2009

 Rapport Adviescommissie Toekomst Banken: “Naar herstel van vertrouwen
“, advies olv Cees Maas in opdracht van de NVB.

 Brief van de ministers van Financiën en Justitie van 21 oktober 2008,
kamerstukken II 2008/09, 31 083, nr. 26.

 Brief van de minister van Financiën van 25 mei 2009, Kamerstukken II
2008/09, 31 083, nr. 29

 Over het aandeel daarin van niet-professionele beleggers die geen
consument zijn, zijn geen cijfers bekend.

 Building transparent  tax compliance by banks, OESO 2009

 Geneva Report: “Fundamental principles of Financial regulation”,
januari 2009

 D. Schoenmaker: Trilemma of Financial stability

 The high level group on financial supervision in the EU, chaired by
Jacques de Larosière, feb. 2009

 Bijlage bij Kamerstuk 31371, nr. 128

 Hierbij moet worden aangetekend dat door de uitgifte van nieuwe
aandelen ook bestaande aandeelhouders meebetalen. Door de uitgifte van
nieuwe aandelen worden de aandelen van bestaande aandeelhouders minder
waard (verwatering). 

 Wijziging van Richtlijn 2006/48/EG betreffende de toegang tot en de
uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen en Richtlijn
2006/49 inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en
kredietinstellingen. 

 PAGE    

 PAGE   43