Preview document (🔗 origineel)

---

Strategische visie van Nederland op Unesco



Aanleiding

In dit stuk wordt op hoofdlijnen de strategische visie van de
Nederlandse overheid op de betekenis van deze organisatie voor het
Koninkrijk der Nederlanden en de wereld uiteengezet. Het belang van
UNESCO op de terreinen van onderwijs, cultuur wetenschap en communicatie
is onmiskenbaar. Zo heeft de organisatie verschillende normstellende
instrumenten ontwikkeld waar ook Nederland partij bij is. Maar Nederland
vindt dat UNESCO haar potentie onvoldoende waarmaakt. De aanleiding om
juist nu met deze strategische visie te komen is het feit dat de
Algemene Conferentie van UNESCO dit najaar een nieuwe Directeur-Generaal
zal kiezen. Met het oog daarop is het noodzakelijk dat Nederland tijdig
een eigen strategische visie formuleert met betrekking tot een gewenste
ontwikkelingsrichting van UNESCO. Dit geldt temeer omdat Nederland zich
samen met de andere EU-lidstaten inzet voor een brede toekomstgerichte
evaluatie van UNESCO. Ook voor Aruba en de Nederlandse Antillen kunnen
de toekomstige ontwikkelingen van UNESCO van groot belang zijn.

Indien de evaluatie er komt, zullen wij ons ervoor inzetten om de bij
onze toekomstvisie passende strategische vragen in de Terms of Reference
opgenomen te krijgen. Op deze wijze kan enige invloed worden uitgeoefend
op de richting en focus van UNESCO. 

Het formuleren van een strategische visie ten aanzien van de toekomst
van UNESCO, leidt ook tot herbezinning op nationaal niveau. Met het oog
daarop is een nationaal heroriëntatietraject in gang gezet. Daarin
vonden gesprekken plaats met UNESCO-kenners en zijn
discussiebijeenkomsten gehouden met experts en beleidsmakers uit het
onderwijsveld, de culturele sector en de wetenschap. De inzichten die
tijdens die gesprekken en bijeenkomsten opgedaan zijn vinden hun
weerslag in onderstaande strategische inleiding. De Nederlandse
Nationale UNESCO Commissie zal, onder leiding van de per 1 juli 2009
benoemde nieuwe voorzitter, een belangrijke bijdrage leveren aan de
verdere invulling en praktische vertaling van de strategische visie.

UNESCO als multilaterale organisatie

Kern: UNESCO dient een hoofdrol te vervullen als hét platform voor de
waarborging van mondiale publieke goederen op haar werkterreinen
onderwijs, cultuur en wetenschap.

Toelichting

Nederland is van oudsher internationaal georiënteerd. Wij hebben ons
altijd sterk gemaakt voor een open wereld gebaseerd op internationale
regels en afspraken. Nederland heeft het bevorderen van de
internationale rechtsorde dan ook opgenomen in de grondwet (art 90 Grw.)
De huidige globalisering heeft het belang van een stabiele
internationale rechtsorde alleen nog maar versterkt. Op vele
beleidsterreinen ontstaan door de verder gaande globalisering steeds
meer goederen die noch door de vrije markt, noch door een individuele
nationale overheid kunnen worden gewaarborgd, deze goederen noemen we
mondiale publieke goederen. Gedacht kan worden aan ‘de kwaliteit van
internationaal onderwijs’ en ‘onderzoek en de bescherming van
cultureel erfgoed’. Zo gaan onderwijsinstellingen en de instellingen
uit het wetenschappelijke veld, uit strategische (kwaliteit,
profilering) en financiële (werving studenten, offshore education)
overwegingen steeds vaker internationaal opereren. Ook de studenten en
wetenschappers overal ter wereld kijken steeds vaker over de eigen
nationale grenzen voor het volgen van onderwijs of het doen van
onderzoek. Dit alles vraagt om duidelijke richtlijnen en regels. Ook
voor Nederland is dit van belang want in de globaliserende wereld wordt
ook de Nederlandse arbeidsmarkt steeds internationaler. Deze
arbeidsmarkt vraagt meer hoger opgeleiden en vaak ook andere
competenties van deze hoger opgeleiden dan voorheen. Hierdoor ontstaat
een toenemende wereldwijde concurrentie om kenniswerkers. Een gunstig
vestigingsklimaat in het Koninkrijk der Nederlanden kan voor een betere
concurrentiepositie van ons land zorgen. Een ‘kennisinfrastructuur’
van hoge kwaliteit draagt bij aan een dergelijk gunstig
vestigingsklimaat. Een goede reputatie van het Nederlandse hoger
onderwijs en wetenschap is daarin een pull factor. Door de grotere
mobiliteit van studenten en wetenschappers wordt het steeds belangrijker
inzicht te hebben in de kwaliteit van een ergens anders genoten
opleiding. Belangrijk voor Nederlandse studenten en wetenschappers die
zich vestigen in het buitenland en voor de Nederlandse instellingen die
studenten en wetenschappers uit het buitenland halen.

Ook binnen het culturele veld zijn mondiale publieke goederen waar de
wereldgemeenschap als geheel belang heeft bij internationale afspraken.
Duurzaam behoud van cultureel erfgoed, zowel materieel als immaterieel,
is van belang om aan huidige en toekomstige generaties de
wereldgeschiedenis te kunnen blijven vertellen. Nederland zet zich dan
ook in voor behoud en bescherming van cultureel erfgoed, juist ook als
dit erfgoed in gevaar komt door oorlog of rampen. Dit past in de rol die
Nederland internationaal gezien inneemt op het gebied van het
internationaal (humanitair) recht. Maar Nederland kan dit niet alleen.
Illegale handel in kunstobjecten, teruggave van gestolen kunst,
bescherming van cultureel erfgoed bij een gewapend conflict en
bescherming van erfgoed tegen bijvoorbeeld wereldwijde
klimaatverandering of erosie zijn voorbeelden waar de wereldgemeenschap
als geheel maatregelen moet nemen om het erfgoed te beschermen. 

Om de mondiale publieke goederen te waarborgen moet de gehele
internationale gemeenschap afspraken maken, regels opstellen en deze
handhaven. Multilaterale instellingen, vooral VN instellingen zoals
UNESCO, hebben een cruciale taak bij de uitbouw van deze mondiale
ordening. Deze instellingen hebben een grote legitimiteit door het feit
dat (bijna) alle staten lid zijn en een stem hebben in de
besluitvorming. 

De kracht van UNESCO schuilt ook in het feit dat het een convening power
is. De organisatie brengt landen bij elkaar voor dialoog en
kennisuitwisseling. UNESCO wordt gezien als relatief politiek neutraal
en kan daarom ook bij culturele diplomatieke conflicten landen met
elkaar in dialoog brengen. 

De bijdrage van UNESCO aan ontwikkelingssamenwerking

Kern: UNESCO kan, juist vanwege het mondiale karakter van de
organisatie, op het terrein van inhoudelijke advisering en
capaciteitsopbouw een belangrijke bijdrage leveren aan
ontwikkelingssamenwerking.

Toelichting

Vanwege haar mondiale rol zal UNESCO zich altijd rekenschap moeten geven
van de verschillen in ontwikkeling tussen landen. Het opstellen van
standaarden en normatieve instrumenten is alleen zinvol als alle
betrokken landen kunnen beschikken over het daartoe benodigde menselijk
en institutioneel vermogen om deze te kunnen toepassen en handhaven. De
wereldwijde waarborg van mondiale publieke goederen kan dan ook niet los
gezien worden van ontwikkelingssamenwerking. Het mandaat van UNESCO is
wereldwijd en niet speciaal op ontwikkelingslanden gericht, maar UNESCO
kan wel een belangrijke bijdrage leveren aan ontwikkelingssamenwerking.
Daarbij dient ze zich te richten op activiteiten waarin ze beter is dan
andere organisaties. Dit betekent dat ze niet de concurrentie moet
aangaan met gespecialiseerde hulporganisaties of fondsen zoals Unicef en
UNDP, want als kanaal voor grootscheepse hulpverlening is ze niet
geschikt. De kracht van UNESCO ligt in de inhoudelijke advisering en,
als uitvloeisel daarvan, in capaciteitsopbouw. Dit geldt voor alle
onderdelen van UNESCO: onderwijs (o.a. opzet van leerplannen),
wetenschap (o.a. opzetten van ethische commissies en opzetten van het
Tsunami waarschuwingssysteem), cultuur (o.a. inventariseren en
beschermen van werelderfgoed) en communicatie (bevorderen van vrije
media). Deze bijdrage dient, in het kader van One UN, steeds nauw
afgestemd te worden met het werk van andere VN-organisaties. Ook dient
UNESCO haar activiteiten te laten aansluiten bij de nationale (beleids)
plannen van de OS landen.

UNESCO als intellectuele marktplaats

Kern: UNESCO is vooral een kennis- en netwerkorganisatie.

Toelichting

UNESCO is een organisatie die mensen met specifieke kennis samenbrengt,
die kennis verzamelt en verspreidt en op die manier mensen in staat
stelt een breder netwerk op te bouwen. UNESCO is echter geen klassieke
kennisorganisatie, zij doet zelf geen onderzoek. Uit de gesprekken,
gevoerd in het kader van het heroriëntatietraject, is gebleken dat
vooral het veld veel waarde hecht aan deze kennis- en netwerkfunctie van
de organisatie. UNESCO biedt wetenschappers en professionals de
mogelijkheid een geheel andersoortig netwerk op te bouwen dan waar zij
al aan deelnemen. Vooral de Noord-Zuid banden worden hiermee versterkt.

Mandaat

Kern: Er moet niet alleen gekeken worden of een thema belangrijk is voor
UNESCO maar vooral of UNESCO belangrijk is voor het thema. UNESCO moet
de internationaal publieke goederen die binnen haar mandaat vallen
waarborgen.

Toelichting

Het brede mandaat van UNESCO is haar kracht maar tevens haar valkuil.
Met een mandaat op de werkterreinen onderwijs, cultuur, wetenschap en
communicatie kan bij een breed scala aan onderwerpen een relatie met
UNESCO gevonden worden. Dit brede mandaat biedt de mogelijkheid van een
interdisciplinaire aanpak. UNESCO benut deze mogelijkheid volgens
Nederland te weinig. Thema’s die bij UNESCO aan bod komen zoals
werelderfgoed, duurzame ontwikkeling, mensenrechteneducatie, ethische
normen hebben een zekere overlap, bijvoorbeeld in het onderwijs. UNESCO
is bij uitstek de organisatie die deze thema’s in samenhang met elkaar
kan presenteren. De breedte van het mandaat is echter ook een
complexiteit die het voor UNESCO lastiger maakt om goed doelen te kunnen
stellen en af te bakenen waar de organisatie zich wel en niet op richt.
Het risico schuilt erin dat UNESCO zich met veel teveel thema’s bezig
houdt, met als resultaat dat niets goed uit de verf komt. De organisatie
moet, meer dan nu gebeurt, ervoor waken dat zij zich alleen concentreert
op haar kernactiviteiten. Er moet niet alleen gekeken worden of een
thema belangrijk is voor UNESCO maar vooral of UNESCO belangrijk is voor
het thema. Kortom kan de organisatie een meerwaarde opleveren (alleen of
in samenwerking met andere organisaties) of zijn er andere organisaties
die dit beter kunnen. De organisatie moet in dat opzicht meer durf tonen
door vaker nee te zeggen. Hiermee komt geld en mankracht vrij om de
dingen die de organisatie wel doet, ook goed te doen. UNESCO heeft ook
een rol als kwaliteitskeurmerk. Om de betekenis hiervan niet te laten
verwateren moet de kwaliteit hoog zijn. De organisatie richt zich naar
Nederlands oordeel nog onvoldoende op de rol die zij in het huidige
tijdperk van globalisering eigenlijk zou moeten spelen en waar, vanwege
haar wereldwijde legitimiteit en specifieke mandaat, ook haar meerwaarde
ligt: UNESCO dient een hoofdrol te vervullen als hét platform voor het
waarborgen van mondiale publieke goederen op haar werkterreinen
onderwijs, cultuur en wetenschap. 

Proportionaliteit en subsidiariteit

Kern: Hetgeen UNESCO doet moet getoetst worden aan de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit.

Toelichting

De dubbele centrale vraag bij alles wat UNESCO doet zou moeten zijn:
‘doet UNESCO de dingen goed én doet UNESCO de goede dingen’. Alle
activiteiten/ onderwerpen die UNESCO aanpakt zouden getoetst moeten
worden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Proportionaliteit: dit beginsel moet garanderen dat de inhoud en de vorm
van het optreden van UNESCO zich beperkt tot hetgeen noodzakelijk is.

Subsidiariteit: dit beginsel moet garanderen dat UNESCO slechts optreedt
als optreden op mondiaal niveau gerechtvaardigd is, dus daar waar het
gaat om de waarborg van mondiale publieke goederen binnen haar mandaat,
en als optreden door UNESCO doeltreffender is dan optreden door andere
organisaties.

Samenwerking met andere organisaties

Kern: UNESCO moet meer gaan samenwerken met andere internationale
organisaties. 

Toelichting

Uit de in het kader van het heroriëntatie traject gevoerde gesprekken
is gebleken dat het nogal schort aan de samenwerking tussen UNESCO en
andere internationale organisaties. Dit geldt niet alleen voor het
hoofdkantoor maar ook voor de regiokantoren. Omwille van het verwerven
van kennis én het effectief opereren is het noodzakelijk dat UNESCO
meer samen gaat werken met andere internationale organisaties binnen en
buiten de VN (bijv. WTO, Unicef en de OESO). 

In het veld komt UNESCO veel ‘partnerorganisaties’ tegen. Het is
echter te vaak afhankelijk van de onderlinge persoonlijke verhoudingen
of er door regiokantoren van verschillende organisaties nauw
samengewerkt wordt. Nederland is van mening dat multilaterale
organisaties niet alleen veel beter samen moeten werken, maar zich ook
dienen te beperken tot die gebieden waar zij een duidelijke meerwaarde
hebben, en zich dienen terug te trekken uit die gebieden waar zij dat
niet hebben. Nederland stuurt hier actief op aan, zowel in bestuursraden
als in bilaterale en multi-donor consultaties. Ook indien blijkt dat
organisaties niet mee willen doen aan harmonisatie-initiatieven op
landenniveau of om andere redenen hun rol niet effectief vervullen, zal
Nederland hen hierop aanspreken.

Bestuursstructuur

Kern: De interne werkmethoden van UNESCO moeten verbeteren (wildgroei
agenda, vergaderingen). In de voorgestelde evaluatie van UNESCO moet
hiervoor aandacht zijn.

Toelichting

UNESCO heeft de laatste jaren onder leiderschap van DG Matsuura een
grote reorganisatie ondergaan. Dit heeft geleid tot een effectiever
werkproces. Maar volgens Nederland is UNESCO er nog niet. Een belangrijk
punt van aandacht vormen de interne werkmethoden van UNESCO. De
wildgroei van de agenda van de Uitvoerende Raad, waaraan op verzoek van
Lidstaten al te gemakkelijk twijfelachtige agendapunten worden
toegevoegd, is één voorbeeld van de inefficiënties in de huidige
manier van werken binnen UNESCO. Een ander voorbeeld, dat met het
agendaprobleem samenhangt, is het tijdmanagement van de vergaderingen
van de Uitvoerende Raad en van vergaderingen in het algemeen bij UNESCO.
Terecht kan de vraag worden gesteld of het niet efficiënter zou zijn om
vaker, en dan korter, bij elkaar te komen. Ook zou overwogen kunnen
worden om, zoals bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in
New York gebruikelijk is, een zitting gedurende langere tijd geopend te
houden en bij elkaar te komen op de momenten dat daaraan behoefte is. 

Problematisch is in deze context verder de positie van de Permanente
Vertegenwoordigingen (PV) van de Lidstaten. Het vergadercircuit van
UNESCO biedt niet-leden van de Uitvoerende Raad talloze mogelijkheden
voor informele ontmoetingen maar slechts eens per twee jaar een formeel
vergadermoment, de Algemene Conferentie. Deze onderbenutting van PV’s
is er onder meer de oorzaak van dat het Secretariaat zichzelf als de
Organisatie is gaan beschouwen hetgeen niet past bij het
intergouvernementele karakter van UNESCO. Ook de bureaucratie van de
organisatie blijft te omvangrijk en leidt tot vertraging. Allemaal
redenen die het noodzakelijk maken om bij een allesomvattende
toekomstgerichte evaluatie van UNESCO de ‘governance’-aspecten mee
te nemen.

Nederland verwacht van UNESCO dat de organisatie werkt volgens de
principes van Results Based Management (hierbij moet een organisatie
vóór ze een begrotingscyclus begint benoemen welke resultaten behaald
moeten worden. De begroting en de activiteiten worden daarop aangepast).
Verder verwacht Nederland een behoorlijk personeelsbeleid van de
internationale organisaties waar het mee samenwerkt. Van de kant van
Nederland zal richting UNESCO duidelijkheid geschapen worden. De
Nederlandse overheid zal voor de zaken die het met de organisatie doet
commitment tonen en toezeggingen nakomen. 

UNESCO secretariaat

Kern: Het UNESCO Secretariaat is zichzelf als de Organisatie gaan
beschouwen met de lidstaten als ‘buitenlandse relaties’. Om dit te
veranderen zal een gedragsverandering nodig zijn van zowel het
secretariaat als de lidstaten.



Toelichting

Nederland signaleert dat UNESCO synoniem is gaan staan voor het
secretariaat in plaats van de samenwerking op wetenschappelijk,
onderwijs en cultureel gebied tussen de lidstaten. UNESCO is een groot
secretariaat met een middellange- en een lange termijn programma en met
de lidstaten als ‘externe relaties’. Terwijl UNESCO een
intergouvernementele organisatie is. De lidstaten moeten de organisatie
belichamen met het secretariaat in een faciliterende rol. Om dit te
veranderen zal niet alleen binnen het secretariaat maar ook bij de
lidstaten, waaronder Nederland, een gedragsverandering moeten optreden.
Het secretariaat moet zijn eigenlijke rol oppakken en de lidstaten
zullen zelf het eigenaarschap moeten nemen van de activiteiten van de
organisatie en niet langer afwachten waar het secretariaat mee komt. Op
de situatie dat programma’s maar blijven voortbestaan omdat daar in
het verleden nu eenmaal mee gestart is, dient te worden ingegrepen. De
lidstaten dienen actief de agenda te bepalen, zowel de doelen als de
inhoud en de vorm.