Preview document (🔗 origineel)

---

Overeenkomst tussen de Benelux-Staten (het Koninkrijk België, het
Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden) en de
Republiek Armenië betreffende de overname van onregelmatig verblijvende
personen, met Uitvoeringsprotocol; Brussel,  3 juni 2009 (Trb. 2009,124)

TOELICHTENDE NOTA

Algemeen

1. Inleiding

Het onderhavige verdrag vormt tezamen met andere verdragen van dezelfde
strekking, zoals de laatstelijk tot stand gekomen Overeenkomst tussen de
Benelux-staten (het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg,
het Koninkrijk der Nederlanden) en Bosnië- Herzegovina betreffende de
terug- en overname van onregelmatig binnengekomen en/of verblijvende
personen (Sarajevo, 19 juli 2006, Trb. 2006, 255), een uitvloeisel van
hetgeen reeds verschillende malen met de Staten-Generaal over de
betekenis van dergelijke overnameverdragen is besproken. 

Het beleid inzake de terugkeer is onder andere verwoord in de
“Terugkeernota, maatregelen voor een effectievere uitvoering van het
terugkeerbeleid” (Kamerstukken II 2003/04, 29 344, nr. 1).  Hierin is
aangegeven dat Nederland samenwerking zal proberen te realiseren met
landen van herkomst inzake terugkeer, alsmede meer coherentie te
betrachten met deze landen in het Nederlandse buitenlandse beleid. De
staatssecretaris van Justitie werkt thans aanvullende maatregelen uit
ter vergroting van de effectiviteit van het terugkeerbeleid, waarbij de
in deze in deze nota neergelegde uitgangspunten richtinggevend zijn. 

Het streven is om met belangrijke landen van herkomst een specifiek
terug- en overnameverdrag op te nemen. Hierbij gaat het in de eerste
plaats, maar niet uitsluitend, om de landen van herkomst die in het
kader van het terugkeerbeleid als prioritaire landen zijn benoemd.
Verder wordt er naar gestreefd met zoveel mogelijk landen samenwerking
op het gebied van terug- en overname vorm te geven. Deze samenwerking
wordt onder meer door middel van een terug- en overnameverdrag tot stand
gebracht.

Daarnaast heeft de Minister van Buitenlandse Zaken in zijn notitie
inzake de opneming van terug- en overnameclausules in bilaterale
verdragen (Kamerstukken II 2003/04, 29 344, nr. 20) aangegeven in het
buitenlandbeleid het belang van de terugkeer van illegale vreemdelingen
zwaarder te laten wegen. Het uitgangspunt is om in de bilaterale
verdragen met landen van herkomst standaard een terug- en
overnameclausule op te nemen, waarin elementen zijn opgenomen die zien
op de verplichting om eigen onderdanen terug te nemen alsmede op de
verplichting om op verzoek een verdrag te sluiten waarin zowel de
terugname van eigen onderdanen als de overname van derdelanders wordt
geregeld. 

 

Terug- en overnameverdragen waarbij het Koninkrijk der Nederlanden
partij is of waaraan Nederland als lid van de Europese Gemeenschap is
gebonden, worden gesloten op verschillende niveau’s. Het Koninkrijk
sluit niet zelf bilateraal terug- en overnameverdragen. Op grond van de
op 11 april 1960 te Brussel totstandgekomen Overeenkomst tussen het
Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk België en het Groothertogdom
Luxemburg inzake de verlegging van de personencontrole naar de
buitengrenzen van het Beneluxgebied (Trb. 1960, 40) sluiten de lidstaten
van de Benelux hun terug- en overnameverdragen gezamenlijk. In overleg
tussen de Benelux-staten wordt afgesproken met welke landen van herkomst
onderhandelingen worden geopend. Daarbij is de omvang van de
terugkeerproblematiek in de verschillende Benelux-staten bepalend. De
terug- en overnameverdragen die in Benelux-verband worden gesloten,
worden in de regel vergezeld door een uitvoeringsprotocol, waarin
specifieke uitvoeringsbepalingen zijn opgenomen, dat eveneens door de
Benelux-staten gezamenlijk met de verdragspartner wordt overeengekomen.
De onderhandelingen met Armenië over het onderhavige verdrag zijn
gevoerd door België. 

Daarnaast is Nederland gebonden door terug- en overnameverdragen die de
Europese Gemeenschap sluit. De Europese Gemeenschap is bevoegd tot het
sluiten van dergelijke verdragen op grond van artikel 63, derde lid,
onder b, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
(hierna: EG-Verdrag) volgens de procedure van artikel 300 EG-Verdrag. De
Raad van de Europese Gemeenschappen verleent de Europese Commissie op
haar voorstel een mandaat om onderhandelingen te openen met bepaalde
landen. Bij de keuze van deze landen baseert de Raad zich ondermeer op
criteria als migratiedruk uit het desbetreffende land en geografische
nabijheid aan het grondgebied van de Europese Unie. Bij de terug- en
overnameverdragen die in EG-verband tot stand komen, dient iedere
lidstaat afzonderlijk een uitvoeringsprotocol met de andere
verdragssluitende partij over een te komen.  

Zolang de Europese Gemeenschap geen gebruik maakt van haar bevoegdheid
een terug- en overnameverdrag te sluiten, blijven de lidstaten bevoegd
dat zelf op bilateraal, of zoals in het geval van de Benelux, op
multilateraal niveau te doen. 

2. Inhoud van het verdrag

Het onderhavige verdrag regelt de specifieke verplichtingen over en weer
tussen de Benelux-staten enerzijds en Armenië anderzijds in het kader
van de terugname van eigen onderdanen dan wel de overname van onderdanen
van derde staten die niet of niet langer rechtmatig verblijven op het
grondgebied van één van de Verdragsluitende Partijen. Het gaat daarbij
om de procedures en bewijsregels voor het vaststellen van de
nationaliteit van betrokkene, het aanvragen van eventueel benodigde
vervangende reisdocumenten en regels betreffende de daadwerkelijke
terugkeer. 

De terug- en overnameverdragen strekken ertoe, de feitelijke uitzetting
van vreemdelingen - ten aanzien van wie op basis van het nationale recht
de verplichting bestaat Nederland te verlaten- te vergemakkelijken. De
uitoefening van de op grond van de Vreemdelingenwet 2000 bestaande
bevoegdheid om uit te zetten wordt vergemakkelijkt, doordat de
aangezochte staat erkent onder bepaalde omstandigheden tot terug- of
overname verplicht te zijn. Door de totstandkoming van het onderhavige
verdrag wordt derhalve de medewerking verzekerd van autoriteiten van
Armenië bij de terugkeer van eigen onderdanen. Tevens ziet het verdrag
op de terugkeer van onderdanen van derde landen die niet langer
rechtmatig verblijf in Nederland hebben maar die op het moment dat hun
onrechtmatig verblijf werd vastgesteld, het recht hadden op het
grondgebied van Armenië te verblijven. 

De derdelanders clausule is in de nieuwe Benelux standaardformulering
voor terug- en overnameverdragen verruimd. De inzet van de Benelux met
de nieuwe formulering is erop gericht om er voor te zorgen dat niet
alleen derdelanders die in het bezit zijn van een verblijfstitel van de
aangezochte partij op het moment dat illegaal verblijf wordt
vastgesteld, maar ook derdelanders van wie kan worden vastgesteld dat
zij bij binnenkomst op het grondgebied van de Benelux in bezit waren van
een geldige verblijfstitel van de aangezochte partij, door deze partij
worden overgenomen. Een dergelijke clausule is in het verdrag met
Armenië niet opgenomen, omdat de onderhandelingen met Armenië van
start zijn gegaan voordat de nieuwe standaardformulering door de Benelux
was vastgesteld. De nieuwe standaardformulering is wel gehanteerd in het
in de eerste alinea genoemde verdrag met Bosnië-Herzegovina.   

Het verdrag bevat voorwaarden waaronder de partijen gehouden zijn eigen
onderdanen terug te nemen en onderdanen van derde landen over te nemen,
alsmede procedurele bepalingen met betrekking tot een verzoek voor
terug- of overname van de ene verdragspartij aan de andere. De praktijk
heeft geleerd dat door het bestaan van dergelijke afspraken procedures
die moeten leiden tot het vaststellen van de identiteit en nationaliteit
van vreemdelingen aanzienlijk worden bekort. 

Het verdrag regelt voorts de voorwaarden waaronder en de wijze waarop
partijen gehouden zijn de doorgeleiding over elkaars grondgebied toe te
staan van naar derde landen te verwijderen personen.

In het onderhavige verdrag wordt niet bepaald wanneer een vreemdeling al
dan niet rechtmatig verblijf heeft in de verdragsluitende landen. Dat
wordt uitsluitend bepaald door nationale regelgeving. Het verdrag bevat
dus ook geen bepalingen die wijzigingen aanbrengt in de
rechtsbescherming die een vreemdeling naar het nationale recht van de
verdragsluitende partij geniet.

Voor zover het de terugname van eigen onderdanen betreft, zijn
dergelijke verdragen gebaseerd op de volkenrechtelijke verplichting van
staten eigen onderdanen terug te nemen. Deze verplichting is niet
expliciet opgenomen in verdragen, maar wordt algemeen erkend als een
regel van ongeschreven volkenrecht.  De grondgedachte is dat iedere
staat ten opzichte van andere staten een zekere verantwoordelijkheid
heeft en houdt voor zijn eigen onderdanen. Die verplichting brengt met
zich dat staten de verantwoordelijkheid hebben eigen onderdanen terug te
nemen. Deze verplichting geldt altijd, ook als de betrokkene niet wenst
terug te keren.

Zoals in het voorafgaande reeds is aangegeven, is over het onderwerp
overname en de betekenis van dergelijke verdragen verschillende keren
met de Staten-Generaal gesproken, onder andere in het kader van Schengen
- in dat verband zij verwezen naar Kamerstukken II 1985/86, 19 326 voor
het op 14 juni 1985 te Schengen tot stand gekomen Akkoord betreffende de
geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke
grenzen, alsmede Kamerstukken II 1991/1992 en 1992/1993, 22 140 voor de
op 19 juni 1990 totstandgekomen Overeenkomst ter uitvoering van het
Schengen-Akkoord – en ook in het kader van de parlementaire
behandeling van vergelijkbare verdragen met bijvoorbeeld Slovenië
(Wenen, 16 november 1992; Trb. 1992, 197), Roemenië (Boekarest, 6 juni
1995; Trb. 1995, 155; Kamerstukken II 1999/2000, 26 890), Hongarije
(Luxemburg, 23 januari 2002; Trb. 2002, 59, Kamerstukken II 2002/03, 28
662), Slowakije (Bratislava, 21 mei 2002; Trb. 2002, 128, Kamerstukken
II 2002/03, 28 784), Zwitserland (Bern, 12 december 2003; Trb. 2004, 38,
Kamerstukken II 2004/05, 29 857), Macedonië (Voorburg, 30 mei 2006,
Trb. 2006, 135, Kamerstukken II 2006/07, 31002 en Bosnië-Herzegovina
(Sarajevo, 19 juli 2006, Trb. 2006, 255, Kamerstukken II 2006/07,
30963).  

In overleg tussen regering en parlement is gebleken dat het goed is om,
waar mogelijk en zinvol, terug- en overnameverdragen tot stand te
brengen. Hieraan is ondermeer uitdrukking gegeven in de eerdergenoemde
Terugkeernota (Kamerstukken II 2003/04, 29 344, nr 1). Het afsluiten van
het onderhavige verdrag past dan ook in dit beleid. In dat verband zij
tevens verwezen naar Kamerstukken II 1995/1996, 23 530, nr.16, blz. 3 en
Kamerstukken II 1998/1999, 26 646, nr. 1. 

3. Koninkrijkspositie

Ingevolge artikel 14 kan de toepassing van het verdrag worden uitgebreid
tot de Nederlandse Antillen en Aruba. De regering van de Nederlandse
Antillen heeft te kennen gegeven medegelding van het verdrag voor haar
land wenselijk te achten. Bij de effectuering van de medegelding zal een
verklaring worden afgelegd waarin staat vermeld dat de verwerking en
behandeling van persoonsgegevens, bedoeld in artikel 9 van het verdrag,
in de Nederlandse Antillen onderworpen zal zijn aan het in de
Nederlandse Antillen geldende recht.  

De regering van Aruba heeft eveneens te kennen gegeven medegelding van
het verdrag voor haar land wenselijk te achten. 

Artikelsgewijze toelichting 

Artikel 1

Het onderhavige artikel bevat enkele begripsbepalingen. Deze behoeven
geen nadere toelichting. 

Artikel 2

Dit artikel ziet op de terugname van eigen onderdanen van de
verdragsluitende partijen. 

Ingevolge artikel 2 zijn partijen gehouden op verzoek van de andere
verdragsluitende partij eigen onderdanen die niet of niet meer voldoen
aan de op het grondgebied van het verzoekende land geldende voorwaarden
voor binnenkomst of verblijf, terug te nemen. Op grond van het tweede
lid zal de aangezochte partij de voor de teruggeleiding van de over te
nemen persoon noodzakelijke reisdocumenten verstrekken.

Artikel 3

In dit artikel is bepaald onder welke voorwaarden de aangezochte partij
gehouden is onderdanen van een derde land, die niet of niet meer voldoen
aan de op het grondgebied van de verzoekende partij geldende voorwaarden
voor binnenkomst of verblijf, over te nemen. De aangezochte partij dient
een onderdaan van een derde land over te nemen indien kan worden
aangetoond of aannemelijk kan worden gemaakt dat de desbetreffende
onderdaan het recht had om regelmatig op het grondgebied van de
aangezochte partij te verblijven, op het ogenblik waarop diens
onregelmatig verblijf op het grondgebied van de verzoekende partij is
vastgesteld.  

Artikel 4

In artikel 4 worden de documenten benoemd aan de hand waarvan de
nationaliteit of identiteit van terug te nemen eigen onderdanen of over
te nemen derdelanders kan worden aangetoond of aannemelijk gemaakt,
alsmede de elementen door middel waarvan het vermoeden van nationaliteit
en identiteit kan worden ondersteund.

Artikel 5

Het onderhavige artikel bepaalt dat het verzoek om terug- of overname
schriftelijk dient te worden ingediend bij de bevoegde autoriteit van de
aangezochte staat. Voorts regelt het artikel welke inlichtingen het
verzoek om terug- of overname dient te bevatten. 

Artikel 6  

In artikel 6 zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot de
verschillende termijnen die gelden in het kader van de procedure. De
indiening van een verzoek tot terugname van een eigen onderdaan is niet
aan een termijn gebonden. Een verzoek om overname wordt door de
aangezochte partij onverwijld, maar uiterlijk binnen een termijn van 30
dagen beantwoord. Bij een positief antwoord wordt de overname uiterlijk
binnen een maand geëffectueerd. 

Artikel 7

Artikel 7 bepaalt dat een verzoek om terugname van een eigen onderdaan
te allen tijde kan worden ingediend. Een verzoek om overname van een
onderdaan van een derde staat dient uiterlijk binnen één jaar na de
vaststelling van de binnenkomst en aanwezigheid van de over te nemen
persoon te worden ingediend. 

Artikel 8

Ingevolge het onderhavige artikel zijn de partijen verplicht de
doorgeleiding van onderdanen van derde landen of staatlozen over hun
grondgebied toe te staan, mits de toelating tot het land van bestemming
en de eventuele doorgeleiding door andere landen zijn gewaarborgd. De
doorgeleiding kan door de partijen worden geweigerd indien de
desbetreffende onderdaan van de derde staat of staatloze het risico
loopt in de staat van bestemming of een staat van doorreis te worden
onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandeling, foltering,
vervolging of bestraffing, of in de aangezochte staat strafrechtelijk
zal worden vervolgd of een strafvonnis zal ondergaan. 

Artikelen 9 tot en met 12

De artikelen 9, 10, 11 en 12 hebben onderscheidenlijk betrekking op de
bescherming van persoonsgegevens die ten behoeve van de uitvoering van
dit verdrag worden verstrekt,  op de kosten verbonden aan terug- en
overname, op een in te stellen comité van deskundigen, en op de relatie
van het verdrag tot andere verdragen.  

Artikel 13 

Op de dag van ondertekening van het onderhavige verdrag is tevens een
Uitvoeringsprotocol totstandgekomen. Op basis van artikel 13 bevat het
Protocol praktische bepalingen voor de uitvoering van de Overeenkomst
zoals procedurevoorschriften en de benoeming van de bevoegde
autoriteiten en te benutten grensposten. 

Het protocol dat hierbij eveneens ter goedkeuring wordt voorgelegd,
betreft uitsluitend de uitvoering van het verdrag, zodat eventuele
wijzigingen ervan op grond van artikel 7, onderdeel b, van de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring
behoeven, behoudens het bepaalde in artikel 8 van die Rijkswet.

Artikel 14 tot en met 16

De artikelen 14, 15, en 16 van het onderhavige verdrag bevatten de
gebruikelijke bepalingen over de territoriale toepassing,
inwerkingtreding, schorsing, opzegging en de depositaris. Deze behoeven
geen nadere toelichting.

De Staatssecretaris van Justitie, 

Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk wordt niet openbaar
gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 25a, vijfde lid
jo vierde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State).