Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 mei 2009,
nr. 09.001269, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.

Dit advies, gedateerd 30 juni 2009, nr. W05.09.0153/l, bied ik U hierbij
aan.

Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van enkele
inhoudelijke opmerkingen. Hij geeft U in overweging het voorstel van wet
niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met
zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen
over de mate waarin het toezicht daadwerkelijk verandert, en maakt
daarnaast enkele opmerkingen over de wijzigende rol van de Inspectie van
het onderwijs (inspectie) en de voorgestelde mandaatconstructie. 

In de eerste plaats constateert de Raad dat in de toelichting niet wordt
ingegaan op de huidige toezichtpraktijk, welke reeds sinds enige jaren
uitgaat van een meer beperkt jaarlijks onderzoek (risicoanalyse) van
alle scholen op basis van openbare onderwijsresultaten en een meer
geïntensiveerd specifiek toezicht op de scholen waar deze resultaten te
wensen overlaten. Het jaarlijkse bezoek aan scholen vervalt definitief;
de inspectie zal eens in de vier jaar de school bezoeken, waarbij het
onderzoek blijkbaar minder zal omvatten dan het huidige periodiek
kwaliteitsonderzoek (PKO). 

Op advies van de Raad is paragraaf 1 (Inleiding) van het algemeen deel
van de memorie van toelichting aangevuld met een uiteenzetting op welke
punten met de onderhavige wetswijziging een daadwerkelijke verandering
of intensivering van deze praktijk is beoogd.  Tevens is in de
toelichting verduidelijkt waarom wetswijziging noodzakelijk is.   

Verduidelijkt is ook dat het jaarlijks bezoek voor de bve-sector
gehandhaafd blijft. Bovendien is tijdens het algemeen overleg van 3
oktober 2007 aan de Tweede Kamer de toezegging gedaan dat de po- en
vo-scholen tenminste eenmaal in de vier jaar zullen worden bezocht
(Kamerstukken II, 2007/08, 30 183, nr. 19). Daarnaast vindt er jaarlijks
voor elke school een risicoanalyse plaats, hetgeen voorheen niet zo
systematisch en uitgebreid het geval was. Het aantal bronnen dat
gebruikt wordt voor de risicoanalyse is fors uitgebreid.

Een tweede opmerking van de Raad betreft de wijzigende rol en het
takenpakket van de inspectie. De Raad wijst op de evaluatie van de Wot
in 2007, waarin de onderzoekers onder meer wijzen op het belang om ook
scholen die niet in de risicozone zitten te stimuleren tot het leveren
van meer kwaliteit. Selectief risicogericht toezicht heeft als nadeel
dat de aandacht voor de gemiddelde en de goede scholen naar de
achtergrond dreigt te verdwijnen, aldus het rapport. Daarbij komt dat
scholen het bezoek van de inspecteur zeer op prijs stellen. De inspectie
wordt door de scholen niet alleen gezien als controleur, maar ook als
gratis adviseur. De keuze voor een risicogerichte benadering in
combinatie met de  handhavingsbevoegdheden die de inspectie in mandaat
krijgt, brengt mee dat de toezichthouder nog meer een handhaver wordt
die naar tekortkomingen zoekt. De Raad noemt ook het advies van de
Onderwijsraad waarin wordt gewezen op de nadelen van de risico-gerichte
benadering; de informerende/stimulerende taak van de inspectie zou zo op
de achtergrond raken. Van belang is om de scholen regelmatig een spiegel
voor te houden. 

De opmerkingen van de Raad van State over de nadelen van de
risicogerichte benadering hebben geleid tot aanvulling van paragraaf 1
(Inleiding) van het algemeen deel van de memorie van toelichting. Ten
aanzien van de verschuivende rol van de inspectie van gratis en
inspirerende adviseur naar controleur en handhaver is verduidelijkt dat
deze verschuiving in lijn is met de Kaderstellende Visie op Toezicht en
het coalitieakkoord van 7 februari 2007. In aansluiting daarop is in het
AO van 3 oktober 2007 door de Minister verduidelijkt dat de rol van de
inspectie primair die van toezichthouder is (Kamerstukken II, 2007/08,
30 183, nr. 19). De inspectie komt beoordelen of het onderwijs op een
school voldoet aan de gestelde eisen. Daarnaast ligt hier nog een meer
fundamentele overweging aan ten grondslag. Ook al beschouwen de scholen
de inspecteur wellicht als onderwijskundig adviseur, adviseurschap is
principieel in strijd met de toezichthoudende taak. Dat zou er immers
toe kunnen leiden dat de inspecteur in een later stadium een school moet
beoordelen op punten waarop hij zelf heeft geadviseerd. Dat is niet in
overeenstemming met de eisen van een onafhankelijke oordeelsvorming die
aan de basis ligt van het toezicht.

Volgens de Raad van State bestaat er een contstante spanning in het werk
van de inspectie tussen selectief risicogericht toezicht (gericht op
garanderen minimum kwaliteit) en stimulerend toezicht (bevorderen van de
kwaliteit van het gehele onderwijs). Nu in het voorstel de keuze primair
uitgaat naar het risicogerichte toezicht, betekent zulks dat dit – met
afnemende middelen – ten koste gaat van de stimulerende taak van de
inspectie. Dit klemt te meer nu uit recente onderzoeken lijkt te kunnen
worden opgemaakt dat het niveau van het Nederlandse onderwijs in
vergelijking met andere Europese landen een dalende trend vertoont. De
Raad meent dat de stimulerende taak van de inspectie bovendien in het
gedrang komt door de taakstelling die de inspectie heeft opgelegd
gekregen en de uitbreiding van haar takenpakket (bijv. invoeren
geïntegreerd toezicht, toezicht op kenniscentra beroepsonderwijs
bedrijfsleven).

De Raad adviseert de gemaakte keuze en de daaraan verbonden
consequenties zoals de beperking van de stimulerende functie en het
risico van vermindering van het toezicht op de naleving van wettelijke
deugdelijkheidseisen nader te bezien, mede ook in het licht van de
uitbreiding van het takenpakket van de inspectie. Daarbij dient ook
aandacht te worden geschonken aan de vraag in hoeverre de jaarlijkse
risicoanalyse op basis van schoolgids, jaarverslag en opbrengstgegevens
voldoende is om te bepalen of van verder toezicht afgezien kan worden.
Voorzover het wetsvoorstel een codificatie is van de huidige praktijk
ligt het voor de hand een evaluatie van die praktijk bij de beoordeling
te betrekken. De ervaringen die reeds zijn opgedaan met de nieuwe wijze
van toezicht kunnen immers relevant zijn voor onderhavinge wetswijziging
en de beoordeling daarvan.

Het advies van de Raad van State heeft geleid tot aanvulling van
paragraaf 1 (Inleiding) van het algemeen deel van de memorie van
toelichting. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de door de
regering gemaakte keuze voor risicogericht toezicht. Risicogericht
toezicht betekent niet dat het stimulerend toezicht verdwijnt. De
inspectie blijft niet alleen bevorderen dat scholen met tekortkomingen
op het gebied van kwaliteit of de naleving van wettelijke voorschriften,
deze tekortkomingen opheffen, maar ook dat scholen die wel voldoen, zich
inspannen om te blijven voldoen. Uit de evaluatie van de WOT is gebleken
dat juist deze vorm van stimuleren, met gebruikmaking van de
mogelijkheid om (thans door de minister) soms in laatste instantie
sanctionerend op te treden, het meest effectief is. De tweede betekenis
van het begrip stimuleren, is het bevorderen dat scholen die geen
tekortkomingen vertonen zich verder verbeteren. Uit de evaluatie van de
WOT blijkt dat deze tweede vorm van stimuleren veel minder verband
oplevert met veranderingen in de kwaliteit van de scholen.
Kwaliteitsverbetering blijkt samen te hangen met actieve interventies
van de inspectie en deze vinden juist plaats als niet voldaan wordt aan
de norm. Deze tweede vorm van stimuleren wordt toegepast in de vorm van
benchmarkinformatie. Met deze informatie biedt de inspectie de scholen
de mogelijkheid om zich te spiegelen aan de prestaties van andere
scholen. Door de benchmarkinformatie, het publiceren van de
onderzoeksbevindingen en themarapporten krijgen ook de voldoende- en
goed presterende scholen nog altijd een spiegel voorgehouden en worden
zij geprikkeld tot verdere verbetering van de kwaliteit. 

Daarnaast is de toelichting ook aangevuld op het punt van de financiële
taakstelling en de uitbreiding van het takenpakket van de inspectie. 

De derde (en laatste) opmerking van de Raad heeft betrekking op de
mandaatconstructie van artikel 3, derde lid. Naar aanleiding van het
advies van de Raad is deze bepaling thans zo geredigeerd dat bij
algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke bevoegdheden de
Minister aan de inspectie kan mandateren. De voorwaarden waaronder
mandaat wordt verleend, zullen hun beslag krijgen in een beleidsregel,
die beoogt het sanctiebeleid te concretiseren. In de memorie van
toelichting is explicieter tot uitdrukking gebracht dat met deze
constructie is beoogd om de bevoegdheid voor de Minister om mandaat te
verlenen te begrenzen en te preciseren. Daarnaast is in de memorie van
toelichting verduidelijkt dat het niet de bedoeling is om de meer
ingrijpende sancties (volledige inhouding of intrekking van de
bekostiging, ontneming van rechten in het hoger onderwijs) aan de
inspectie te mandateren. De toelichting is tevens aangevuld met
argumenten waarom het ontnemen van rechten met betrekking tot het
onderwijs en/of de examens in de BVE-sector niet zodanig ingrijpend is
dat mandatering van die bevoegdheid aan de inspectie op bezwaren stuit. 




In het wetsvoorstel zijn voorts de redactionele kanttekeningen van de
Raad van State verwerkt. Tot slot is bij het wetsvoorstel ter
illustratie de ontwerp algemene maatregel van bestuur gevoegd, waarin
nader wordt gepreciseerd welke bestuurlijke sancties aan de Inspectie
van het onderwijs kunnen worden gemandateerd. 

 

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

dr. Ronald H.A. Plasterk

 PAGE    

	W8223.K-2	  PAGE  2 

	MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Nr.	WJZ/151554 (8223)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet 

tot wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere wetten
in verband met de invoering van geïntegreerd toezicht en vernieuwing
van het toezichtproces

Den Haag, 



AAN DE KONINGIN



OCW 10938