Preview document (🔗 origineel)

---

Beleidsreactie Verkenning Onderwijsraad “Middelbaar en hoger onderwijs
voor volwassenen”

Inleiding

(Bij)scholingsmogelijkheden moeten voldoende beschikbaar zijn in een
maatschappij waarin mensen vaker van baan wisselen, waarin hogere eisen
aan het ontwikkelingspeil worden gesteld en waarin technologieën elkaar
snel opvolgen waardoor kennis en vaardigheden sneller verouderen. Deze
stelling was aanleiding voor de Onderwijsraad om een verkenning naar het
middelbaar (mbo-4 middelbaar beroepsonderwijs) en hoger onderwijs voor
volwassenen uit te voeren. Daarbij verstaat de raad onder
‘onderwijs’ zowel het formele onderwijs als de non-formele cursussen
en trainingen (op minimaal mbo-4 niveau). De hoofdboodschap van de raad
is tweeledig. Ten eerste is de raad van mening dat het van belang is
meer duidelijkheid aan te brengen in het bestaande aanbod. Uitgangspunt
daarbij is dat het aanbod een systeem met twee componenten is: privaat
(opleidingen aangeboden door privaat bekostigde instellingen) en publiek
(opleidingen aangeboden door de door de overheid bekostigde
instellingen). De raad beoogt met zijn aanbevelingen beide componenten
te versterken en de afstemming/wisselwerking tussen beide systemen te
stimuleren. Ten tweede gaat de raad in op belemmeringen voor een leven
lang leren die te maken hebben met tijd, financiering en informatie en
die de inzet vragen van overheid, bedrijven en individuele deelnemers. 

Hieronder volgt eerst een algemene reactie en vervolgens een reactie per
aanbeveling.

Algemene reactie

Scholing van volwassenen is een middel om duurzame inzetbaarheid,
productiviteit en maatschappelijke participatie van mensen te
versterken. Dit sluit aan bij de vier basisfuncties die de Onderwijsraad
aan het volwassenenonderwijs toekent:

Reparatie: volwassenen die vroeger geen opleiding hebben gevolgd, moeten
dat later kunnen inhalen. Het betreft hier diplomagericht onderwijs.

Wisseling in loopbaan: het volgen van een opleiding kan nodig zijn om
een loopbaanswitch te maken. Hier kunnen zowel diplomagericht als
functiegericht onderwijs aan de orde zijn. 

Bij de tijd blijven en vooruitkomen in de samenleving: het bijhouden en
ontwikkelen van kennis en vaardigheden om de arbeidsmarktpositie te
behouden en te verbeteren. Het betreft hier vooral functiegericht
onderwijs.

Sociaal-culturele en persoonlijke functie: mensen leren niet alleen voor
hun arbeidsloopbaan, maar ook om zich in algemene zin te blijven
ontwikkelen.

Deze functies verwijzen naar het directe belang en nut van
volwassenenonderwijs voor individuele volwassenen en werkgevers. Daarom
wordt de invulling van scholing grotendeels overgelaten aan individuele
volwassenen (werkenden en niet-werkenden), individuele werkgevers en
sociale partners. Leren kan overigens op verschillende manieren: via
deelname aan opleidingen of cursussen, maar ook tijdens het werk. 

De raad constateert dat het huidige scholingsaanbod in de praktijk is
gegroeid, zonder achterliggende visie. Het aanbod voor volwassenen bij
de publieke aanbieders is vooral ontstaan vanuit de bestaande initiële
opleidingen. De private markt heeft zich ontwikkeld naar aanleiding van
de groeiende vraag naar scholing van volwassenen. De raad wijst erop dat
de meeste volwassenen (circa 90%) zich scholen bij een private
aanbieder. De private instellingen blijken goed in staat te zijn om aan
de vraag van bedrijven en individuele deelnemers te voldoen. Het private
onderwijs levert dus een toonaangevende bijdrage aan een leven lang
leren in Nederland. De bijdrage die de publiek bekostigde instellingen
leveren in het opleiden van volwassenen is beperkt. 

Het kabinet deelt de stelling van de raad dat zowel de publieke als de
private partijen een rol in een leven lang leren hebben en dat we beide
deelsystemen zowel afzonderlijk als in hun wisselwerking moeten
stimuleren. De publiek bekostigde instellingen moeten een rol vervullen
naast die van de private instellingen. Daar zijn meerdere redenen voor.
Belangrijkste argument is dat het private onderwijs niet de volle
breedte van het opleidingenaanbod aanbiedt.
Leven-lang-leren-activiteiten van bekostigde instellingen zorgen
daarnaast voor nauwere relaties tussen deze instellingen en bedrijven en
organisaties in hun omgeving. Zij brengen de actuele beroepspraktijk
sneller in de onderwijsinstelling. Een leven lang leren komt op die
manier ten goede aan de kennisuitwisseling en het bevordert ook de
aansluiting tussen het onderwijs (ook aan de reguliere studenten) en de
arbeidsmarkt. Bovendien is het inefficiënt om de infrastructuur die de
publiek bekostigde instellingen hebben opgebouwd, niet ook voor de
doelgroep van volwassenen te gebruiken. De focus van de bekostigde
instellingen ligt – ook bij de doelgroep volwassenen - primair bij de
kwalificerende opleidingen, dat wil zeggen bij de opleidingen die
afgesloten worden met een formeel diploma van het middelbaar
beroepsonderwijs of van het hoger onderwijs. Dit neemt niet weg dat ook
via postinitieel contractonderwijs (privaat gefinancierd dus), de
publiek bekostigde instellingen een bijdrage aan de scholing van
volwassenen kunnen leveren.

De bijdrage van de publiek bekostigde instellingen aan het leven lang
leren mag overigens niet ten koste gaan van de kwaliteit van het
onderwijs aan de reguliere groep jeugdige studenten.  Het kabinet beseft
dat de publiek bekostigde instellingen geconfronteerd worden met een
grote groep reguliere (jonge) studenten in het hoger onderwijs, een
groep die steeds diverser is geworden in zijn samenstelling en die
bovendien tot 2020 nog sterk zal groeien. Hoewel in het middelbaar
beroepsonderwijs in de komende jaren geen stijging van het aantal
reguliere (jonge) studenten wordt verwacht, vraagt de diversiteit van
deze studenten ook veel inzet van de mbo- instellingen. 

In de verkenning benadrukt de raad (vooral als het gaat om de publiek
bekostigde instellingen) dat er aanbod moet worden gecreëerd dat
aansluit bij de vraag. Het gaat echter niet alleen om het ontwikkelen
van nieuw aanbod. De ervaringen van de afgelopen jaren leren dat het ook
gaat om het stimuleren en articuleren van de vraag van zowel burgers als
van werkgevers. Daarin hebben de bekostigde instellingen ook een rol.
Hiermee komen we bovendien bij een kernvraagstuk in de discussie over
een leven lang leren, namelijk het ontbreken van een leercultuur en een
gebrek aan een gevoel van urgentie op het gebied van een leven lang
leren. In zijn advies “Tijd voor ontwikkeling” doet de Denktank
Leren en Werken voorstellen over hoe de leercultuur van volwassenen
gestimuleerd kan worden. Mensen moeten uit zichzelf aan hun ontwikkeling
en inzetbaarheid gaan werken. U ontvangt separaat een kabinetsreactie op
dit advies.

Reactie per aanbeveling

Aanbevelingen privaat aanbod

Aanbeveling 1: inschaling privaat onderwijs naar NKK/EKK
(=NQF/EQF)-niveaus

Het NKK biedt veel kansen om de private component van middelbaar en
hoger onderwijs voor volwassenen te versterken. Met name het private
aanbod zou winnen aan transparantie en toegankelijkheid als (een deel
van) het aanbod zou worden geordend langs de lijnen van het EKK.

Het kabinet deelt de mening van de raad dat de ontwikkeling van het
nationaal kwalificatiekader (NKK) ofwel National Qualifications
Framework (NQF) het leven lang leren kan bevorderen. Naast de deelname
aan wettelijk erkende opleidingen, wordt er door volwassenen en hun
werkgevers via het non-formeel onderwijs fors geïnvesteerd in de
inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. Een flink aantal non-formele
opleidingen heeft daadwerkelijk een kwalificerend effect. Niet in de zin
dat aan deze opleidingen een mbo- of hbo-diploma zou kunnen worden
verbonden, maar wel in de zin dat het competentieniveau van deelnemers
stijgt. Op dit moment blijft het civiele effect van deze opleidingen
relatief onzichtbaar. Het kabinet is net als de raad van mening dat het
van groot belang is om het niveau van deze non-formele opleidingen
zichtbaar te maken. Daarmee worden zij naar verwachting aantrekkelijker
voor werkgevers en individuen en dat kan de deelname aan deze
opleidingen bevorderen. De doorstroom naar formele opleidingen wordt ook
vergemakkelijkt als de kwaliteit en het niveau van deze opleidingen
transparanter worden.  

Op dit moment wordt in opdracht van het kabinet en op voorstel van
PAEPON door CINOP onderzocht of, hoe, en onder welke condities,
non-formele opleidingen in het NKK kunnen worden ingeschaald. De
kwaliteitsborging van de opleidingen is daarbij één van de
onderwerpen. Tevens is de vraag onder welke condities private aanbieders
hun opleidingen zouden willen relateren aan het NKK aan de orde. Het
onderzoek zal in december van dit jaar worden afgerond. Het kabinet zal
de resultaten ervan gebruiken bij het ontwikkelen van het NKK.

 

Voor wat betreft de inschalingsinstantie kan ik u melden dat ten behoeve
van het onderhoud van het NQF een nationaal coördinatiepunt (NCP) zal
worden ingericht. In de loop van 2010 vindt besluitvorming plaats over
welke verantwoordelijkheden dit coördinatiepunt krijgt. De vraag welke
instantie voor de eventuele inschaling zou moeten zorgen, zal daarbij
ook worden betrokken. 

Aanbeveling 2: gestapelde diplomering en toezicht

De raad pleit voor gestapelde diplomering, het ‘optellen’ van
meerdere leertrajecten tot een (formeel) diploma. Daarbij kan het zowel
gaan om leertrajecten aangeboden door publieke instellingen als om
leertrajecten aangeboden door private partijen, maar ook om informele
leertrajecten en non-formeel leren en om combinaties van deze trajecten.
Gestapelde diplomering vraagt om adequate examencommissies en een
voldoende toezicht op deze trajecten en op het Ervaringscertificaat
(EVC). In het bekostigd onderwijs vervult de Inspectie die rol, in het
particulier onderwijs gaat het om een vrijwillige constructie. De Raad
geeft in overweging de beide toezichtvormen nader op elkaar af stemmen.

Deze aanbeveling is gebaseerd op het idee dat veel volwassenen in
stappen leren. Men begint met een cursus maar men heeft vaak niet vanaf
de start het idee een diploma te willen behalen.  Na het volgen van een
aantal cursussen ontstaat geleidelijk het idee dat het mooi zou zijn als
de bundeling van leeractiviteiten zou kunnen leiden tot een formeel
diploma. Het gaat de raad nadrukkelijk om publiek-private combinaties
van leertrajecten. Het idee van de raad van het “optellen” van
leeractiviteiten tot een diploma spreekt aan. Met EVC hebben we echter
een weg ingezet die in grote lijnen hetzelfde effect voor het individu
heeft. EVC kan leiden tot directe diplomering of tot een verkorte
leerweg leidend tot een diploma. Uiteraard blijft EVC daarnaast zijn
functie van instrument voor bevordering van employability op de
arbeidsmarkt houden. Het kabinet gaat op de ingezette weg verder. Bij
EVC ziet het kabinet geen verschillen tussen aan bekostigde instellingen
verbonden EVC-aanbieders en private aanbieders: EVC is altijd een
commerciële activiteit voor een aanbieder. Ook in het systeem van
kwaliteitsbewaking wordt geen onderscheid gemaakt tussen EVC-aanbieders:
iedere aanbieder moet aan dezelfde criteria voldoen en dient door
beoordelende instanties op dezelfde wijze beoordeeld te worden. Het
systeem van kwaliteitsbeoordeling zal komend jaar doorontwikkeld worden
en leidt naar de mening van het kabinet tot een goede infrastructuur
voor de door de raad gewenste voorziening. Indien we erin slagen om
non-formele opleidingen op een goede manier in te schalen in het NKK
(aanbeveling 1) zetten we bovendien een belangrijke stap. EVC wordt
gemakkelijker indien het niveau van een deel van de gevolgde cursussen
bekend is.

Aanbeveling 3: cursistenbescherming

De raad is van mening dat zowel de geschillencommissie als de
beroepsprocedure voor examens die voor het private aanbod bestaan,
belangrijke stappen zijn op weg naar een goede consumentenbescherming.
De raad doet de suggestie om een meldpunt wanpraktijken in te richten.
Het bestaande geheel van studentenbescherming in het publieke onderwijs
kan mogelijk als voorbeeld dienen voor de situatie in het private deel.
Maar ook omgekeerd is het goed mogelijk dat de publieke component kan
leren van de private component.

Het kabinet onderschrijft de suggestie van de raad dat publiek en
privaat bekostigde instellingen van elkaar kunnen leren op het gebied
van consumentenbescherming. Het kabinet juicht een dialoog over dit
onderwerp tussen beide soorten instellingen toe. De aanbeveling van de
raad om naast de geschillencommisssie en de beroepsprocedure voor
examens ook een ‘meldpunt wanpraktijken’ in te richten om deelnemers
meer bescherming te bieden betreft specifiek het private onderwijs. Het
kabinet is van mening dat het een zaak is van de private instellingen om
een besluit te nemen over de instelling van een dergelijk meldpunt. 

Aanbevelingen publieke aanbod

Aanbeveling 4: vier “deeltijdinstellingen” extra bekostigen

De raad schetst dat het deeltijdaanbod in sommige regio’s en
vakgebieden beperkt is. De raad geeft aan dat niet alle instellingen
zich toe hoeven te leggen op het hoger onderwijs voor volwassenen, maar
vindt het wenselijk dat er een aantal, goed over het land gespreide
instellingen zijn die zich toeleggen op de doelgroep volwassenen en
deeltijdonderwijs. De raad beveelt aan dat de minister vier van
dergelijke ‘deeltijdinstellingen’ (eventueel tijdelijk) extra
bekostigt. De keuze van deze instellingen zou via een
aanbestedingsformule kunnen plaatsvinden. 

Met de raad is het kabinet van mening dat meer differentiatie tussen
hoger-onderwijsinstellingen gewenst is. Op het hoger onderwijs komt een
groot aantal maatschappelijke opdrachten af, voortvloeiend onder meer
uit het grote en nog altijd groeiende aantal studenten, de sterk
gevarieerde studentenpopulatie en de internationale concurrentie. In een
dergelijke situatie is het goed als de instellingen een eigen profiel
kiezen en daarin proberen te excelleren. Het advies van de Onderwijsraad
om een aantal hogescholen en universiteiten zich te laten ontwikkelen
tot instellingen voor een leven lang leren past daarbij. In de praktijk
ziet het kabinet ook dat een aantal instellingen duidelijk meer
prioriteit legt bij de doelgroep volwassenen dan andere. In lijn met het
advies van de Onderwijsraad overweegt het kabinet het beleid op het
terrein van een leven lang leren meer te focussen. Een eerste stap is
gezet met de nieuwe “Tijdelijke stimuleringsregeling een leven lang
leren in het hbo 2009”. Deze regeling richt zich niet op alle
(bekostigde) hogescholen, maar op een beperkt aantal hbo-instellingen
die aantonen dat ze de markt voor volwassenen kunnen en willen bedienen.
Op basis van ervaringen met de tijdelijke stimuleringsregeling zal het
kabinet zich – in overleg met de onderwijskoepelorganisaties - beraden
op eventuele verdere stappen om het beleid toe te spitsen op een beperkt
aantal instellingen. Daarbij zijn overigens nadrukkelijk ook de
universiteiten in beeld. Hetzelfde geldt voor de roc’s, want hoewel de
aanbeveling van de raad alleen op het hoger onderwijs is gericht, vindt
het kabinet deze aanbeveling ook voor het mbo relevant. 

Aanbeveling 5: ruimere openstelling examenmogelijkheden

De raad pleit voor een ruimere openstelling van examenmogelijkheden voor
kandidaten die, ongeacht hun voortraject en ongeacht de waardering van
mogelijke kwalificaties of competenties, van mening zijn direct voor een
examen op te kunnen gaan.

Wij vinden de aanbeveling van de raad om examenmogelijkheden voor
volwassenen ruimer open te stellen een interessante gedachte. Dit geldt
voor kandidaten die in het bezit zijn van een Ervaringscertificaat, maar
ook voor kandidaten die om andere redenen versneld voor een examen
willen opgaan. Er is overigens al de mogelijkheid om zich als extraneus
bij een instelling te laten inschrijven als men tentamens en examen wil
afleggen zonder onderwijs te volgen. Wij zullen de aanbeveling van de
raad over een eventuele ruimere openstelling met de betrokken
instellingen en toezichthouders bespreken. 

Aanbeveling 6: vraag versterken via open leermiddelen

Veel volwassenen zouden zich niet scholen wegens tijdgebrek. De Raad is
van mening dat afstandsleren en aanbod van opleidingen via internet de
beste kansen biedt om mensen te interesseren voor scholing. De
ontwikkeling van ‘open access’ (open leermiddelen)  is een
ontwikkeling waar instellingen op in moeten spelen.

 

Open leermiddelen zijn een belangrijke ontwikkeling in het onderwijs en
kunnen voor de doelgroep van volwassenen kansen bieden. Het biedt
namelijk de mogelijkheid om onafhankelijk van tijd en plaats te leren en
het is (in principe) gratis. Voor veel volwassenen zijn dit belangrijke
voorwaarden om te gaan leren. In Nederland is beperkt ervaring opgedaan
met het beschikbaar stellen van open leermiddelen. In het project Opener
heeft de Open Universiteit een aantal (kennismakings)cursussen gratis
online beschikbaar gesteld met als doel om meer mensen te interesseren
voor een cursus, al dan niet aan de Open Universiteit. Uit dit
(beperkte) project kunnen geen conclusies worden getrokken over de mate
waarin het aanbod van open leermiddelen de vraag stimuleert en wat de
resultaten van deze vrije vorm van leren zijn. Om die vraag te
beantwoorden is nader onderzoek nodig. Het kabinet zal onderzoeken wat
de ervaringen in Nederland en in het buitenland zijn met Open
Educational Resources en is daarbij met name geïnteresseerd in hoe de
vraag gestimuleerd kan worden, naast informatie over aantallen
gebruikers, aard van het gebruik (onder andere werk/hobby,
diplomagericht/niet-diplomagericht), gebruiksduur en het civiele effect.
De resultaten van het onderzoek zullen met de instellingen worden
besproken.

Aanbeveling 7: transparanter en toegankelijker maken voor (potentiële)
deelnemers 

Deze aanbeveling bestaat in feite uit de drie onderdelen die zich
richten op het toegankelijker en transparanter maken van het aanbod. 

Onderdeel a: in het eerste onderdeel spreekt de raad uit dat publieke
instellingen duidelijker kunnen maken of zij zich ook richten op de
doelgroep volwassenen. Hiervoor zou de overheid een indicator kunnen
ontwikkelen. 

Het kabinet heeft samen met de Vlaamse overheid het voornemen om in 2010
een classificatie van de Nederlandse en Vlaamse ho-instellingen te laten
opstellen. Daarmee wordt duidelijk welk profiel de afzonderlijke
instellingen hebben en dus ook of zij al dan niet relatief veel
volwassen studenten kennen. Met de Keuzegids Deeltijdstudies die door de
Stichting Hoger Onderwijs Persbureau (HOP) in 2009 voor het eerst is
uitgebracht is ook een belangrijke informatiebron ontstaan voor
studenten die overwegen een deeltijdstudie te gaan doen. Met de
Stichting Studiekeuze 1,2,3 zal het kabinet overleggen of de
transparantie van het aanbod voor volwassenen via dat instrument kan
worden vergroot. Voor het mbo verschijnt in december voor het eerst een
studiekeuzegids mbo. Deze keuzegids wordt net als die voor het hoger
onderwijs ontwikkeld door de Stichting Hoger Onderwijs persbureau (HOP).
Daarnaast hebben de leerwerkloketten een belangrijke rol bij het
adviseren en communiceren over scholing en het Ervaringscertificaat. Zij
informeren en adviseren bedrijven en individuele deelnemers over
scholingsmogelijkheden en het aanbod aan opleidingen (zowel publiek als
privaat). Bij de aankondiging van het totaalpakket van crisismaatregelen
voor de arbeidsmarkt heeft het kabinet extra geld (€ 8 miljoen per
jaar) uitgetrokken voor structurele financiering van 40
leerwerkloketten. Deze 40 leerwerkloketten worden gekoppeld aan het UWV
Werkbedrijf.

Onderdeel b: het tweede onderdeel betreft de aanbeveling van de raad om
de drempel in de belastingaftrek voor (beroepsgerelateerde)
scholingskosten te verlagen. 

Deze verlaging zou met name effect moeten hebben op de toename van de
scholingsdeelname van burgers met lagere inkomens.  Veel laagopgeleide
werknemers met meestal lage inkomens voelen echter weerstand tegen het
volgen van scholing en nemen niet vaak zelf het initiatief tot scholing
die ze zelf (moeten) betalen. Bovendien doen deze burgers vaak geen
belastingsaangifte. Verlaging van de drempel zou daarom
hoogstwaarschijnlijk niet leiden tot verhoging van de scholingsdeelname
van lagere inkomensgroepen.

Het kabinet kiest daarom voor gerichte stimulering van scholing van
laagopgeleiden via de werkgever zoals nu gebeurt via de WVA
startkwalificatie. Daarnaast heeft het kabinet in reactie op het advies
van de Denktank Leren en Werken aangegeven in de eerste helft van 2010
de mogelijkheden voor invoering van een opleidingscheque te onderzoeken
en opties voor vormgeving in kaart te brengen. In dit onderzoek zal
specifiek aandacht zijn voor laaggeschoolde en oudere werknemers.
Randvoorwaarde is dat er geen sprake zal zijn van additionele publieke
financiering. 

Onderdeel c: tot slot geeft de raad in de overweging na te denken over
de meerwaarde van een “eigen” wet voor het middelbaar en hoger
onderwijs voor volwassenen, die zowel de private component als de
publieke component en hun toenemende wisselwerking omvat. 

De private instellingen bedienen de doelgroep van volwassenen volgens de
regels van de markt. De rol van de publiek bekostigde instellingen is
vastgelegd in de verschillende sectorwetten en in aanvullende
regelgeving. Zowel voor het mbo als voor het hbo en het wo geldt dat
(met uitzondering van de studiefinanciering) geen onderscheid wordt
gemaakt in wet- en regelgeving en bekostiging tussen onderwijs aan
reguliere, jonge studenten en onderwijs aan volwassenen. Tegelijkertijd
is bekend dat het verzorgen van onderwijs aan volwassenen andere eisen
stelt aan de instellingen dan het verzorgen van onderwijs aan jeugdigen.
Hier legt de raad de vinger op. In de kabinetsreactie op het rapport van
de Commissie Bakker wordt dit onderscheid ook gemaakt in relatie tot een
eventueel open bestel. In deze reactie wordt ook opgemerkt dat publieke
en private instellingen elkaar uitstekend kunnen aanvullen en dat het
kabinet stappen zal ondernemen om, samen met sociale partners en
aanbieders, deze markt meer open en transparant te maken. Mede in dit
licht zal het kabinet  zich dan ook buigen over  noodzaak en
wenselijkheid van specifieke arrangementen voor het onderwijs voor
volwassenen. 

Tot slot

De raad heeft in deze verkenning een aantal waardevolle aanbevelingen
gedaan om het aanbod van middelbaar en hoger onderwijs aan volwassenen
toegankelijker, transparanter en flexibeler te maken. In 2010 zal het
kabinet een aantal acties, zoals hierboven genoemd, ondernemen die
(nadere) invulling geven aan de uitwerking van bepaalde aanbevelingen of
die ten aanzien van andere aanbevelingen beter inzicht geven in de
wenselijkheid en mogelijkheid ervan. 

 PAGE   5 

 PAGE   3