Preview document (🔗 origineel)

---

														

BIJLAGE

Toerisme

De heer Van der Ham (D66) en mevrouw Gerkens (SP) vroegen wat toerisme
is en of ik kon ingaan op mijn definitie van toerisme. De heer Van der
Ham (D66) vroeg ook hoe ik aankijk tegen de definitie van toerisme van
het CBS. Ook vroeg hij mij of ik het CBS ga vragen deze definitie aan te
passen. 

Het CBS hanteert de volgende definitie voor toerisme: de activiteiten
van personen die reizen naar en verblijven op plaatsen buiten hun
normale omgeving, voor niet langer dan een (aaneengesloten) jaar, om
redenen van vrijetijdsbesteding, zaken en andere doeleinden die niet
zijn verbonden met het uitoefenen van activiteiten die worden beloond
vanuit de plaats die wordt bezocht. Het CBS hanteert vervolgens twee
criteria waaraan voldaan moet zijn: 1) bezoeken die langer duren dan
twee uur en die 2) gedaan zijn vanuit een recreatief toeristisch of
zakelijk toeristisch motief. Deze definitie is erg ruim en funshoppen
zou onder deze definitie kunnen vallen. In het kader van de
Winkeltijdenwet geldt een andere definitie van het begrip toerisme. Daar
geldt dat de toeristische aantrekkingskracht van de gemeente autonoom
moet zijn, dat wil zeggen dat zij losstaat van de winkelopening op
zondag in de gemeente. Uit de wetsgeschiedenis van de Winkeltijdenwet
blijkt verder dat toeristische aantrekkingskracht in de zin van deze wet
vereist dat: (a) er sprake moet zijn van toeristische aantrekkingskracht
gelegen in bijvoorbeeld natuur- of stedenschoon, toeristische
recreatiecentra en toeristische evenementen, waar de publieksstroom ook
van buiten het directe verzorgingsgebied op afkomt en (b) de behoefte
aan winkel- en andere koopfaciliteiten in die gemeente daarvan een
gevolg is (Kamerstukken II 1990/91, 21963, nr. 3, p. 8). Deze
omschrijving is blijkens recente jurisprudentie van het College van
Beroep voor het bedrijfsleven nog steeds richtinggevend voor de uitleg
van de wet.

Om aan de toerismebepaling te kunnen voldoen, moet er op grond van het
wetsvoorstel sprake zijn van substantieel toerisme. Er is voor gekozen
om geen kwantitatieve criteria in het wetsvoorstel op te nemen die
aangeven wanneer er sprake is van substantieel toerisme. De beoordeling
of een gemeente voldoet aan de toerismebepaling vraagt om lokaal
maatwerk. Het is daarom de gemeenteraad die beoordeelt of er sprake is
van substantieel toerisme zonder dat daar “harde” criteria voor zijn
vastgelegd.

Ik ga het CBS niet vragen om de definitie van toerisme aan te passen. De
huidige Winkeltijdenwet en het wetsvoorstel gaan uit van een andere
definitie van toerisme. Duidelijk is dat de Winkeltijdenwet als
uitgangspunt heeft dat de aantrekkingskracht van het toerisme geheel of
nagenoeg geheel gelegen moet zijn buiten de verkoopactiviteiten.
Funshoppen kan in de zin van de Winkeltijdenwet dan ook niet worden
gezien als toerisme. Het komt wel vaker voor dat er verschillende
definities van een begrip zijn. Een begrip kan binnen een bepaalde
(wettelijke) context een specifieke betekenis hebben.

Mevrouw Gerkens (SP) vroeg wat "toerisme van substantiële omvang" is en
welke criteria gemeenten hanteren. Zij vroeg ook hoe burgers, werknemers
en belanghebbenden zicht kunnen krijgen op de criteria die de gemeenten
hanteren.

Een aantal belangrijke indicatoren voor de vraag of er sprake is van
substantieel toerisme in de gemeente kunnen zijn: de inkomsten van de
toeristische sector en inkomsten in verband met de toeristische sector
voor bijvoorbeeld horeca. Daarnaast kunnen het aantal arbeidsplaatsen in
de toeristische sector, de aantallen bezoekers van toeristische
trekpleisters in de gemeente (bijvoorbeeld architectuur, musea, natuur,
evenementen), het aantal overnachtingen in hotels, campings,
vakantiehuizen of andere vormen van logies, de omvang van de
gemeentelijke inkomsten gerelateerd aan het toerisme
(toeristenbelasting, parkeergelden), mede in vergelijking met de omvang
van andere gemeentelijke inkomstenbronnen worden gebruikt om te bepalen
of sprake is van toerisme met een substantiële omvang. Substantieel
toerisme is een begrip dat toegepast dient te worden op de specifieke
omstandigheden van iedere gemeente afzonderlijk. Gemeenten verschillen
van elkaar, qua omvang, maar ook qua lokale economie. Iedere gemeente
dient daarom zelf na te gaan of de toeristische sector van substantiële
betekenis is voor die specifieke gemeente en lokale economie. Het
wetsvoorstel biedt gemeenten de ruimte voor maatwerk.

De gemeenteraad bepaalt eerst of er sprake is van substantieel toerisme.
Vervolgens maakt de gemeenteraad een belangenafweging. Het wetsvoorstel
leidt er ook toe dat het besluit moet worden gemotiveerd. Deze
motivering dient grondig inzicht te geven in de belangenafweging die aan
het besluit ten grondslag ligt. Belanghebbenden kunnen kennis nemen van
de besluitvorming van gemeenten. Het staat gemeenten natuurlijk ook vrij
om vooruitlopend op de definitieve besluitvorming beleidsnota’s of
beleidsregels te ontwikkelen. Daarmee zou belanghebbenden ook vooraf al
enige duidelijkheid kunnen worden geboden. 

De heer Van der Staaij (SGP) vroeg waar het verschil in het gebruik van
de toerismebepaling in het CPB-rapport vandaan komt en hoe dit zich
verhoudt tot de uitkomsten van de evaluatie van de Winkeltijdenwet in
2006, waaruit bleek dat in 20% van de gemeenten een toeristisch regime
van toepassing is. Ook vroeg hij of het klopt dat steeds meer gemeenten
de toerismebepaling van stal halen en dat het toeristisch regime op deze
manier meer een regel dan een uitzondering dreigt te worden.

 

Ik heb in 2007 zelf onderzoek gedaan en in 2009 Stratus onderzoek laten
doen naar het gebruik van de toerismebepaling en het aantal
koopzondagen. Er zijn in Nederland op dit moment 185 gemeenten die een
toeristisch regime in de Winkeltijdenverordening hebben opgenomen. Dit
is bijna 42% van de gemeenten. In 2007 waren dit er 157. Dat gemeenten
een toeristisch regime in hun Winkeltijdenverordening hebben opgenomen,
zegt echter nog weinig over de omvang van de winkelopening op zondag die
op basis van dat regime in die gemeente mogelijk wordt gemaakt. Een
toeristisch regime kan beperkt zijn naar een bepaald gebied of seizoen.
De toerismebepaling kan worden gebruikt om heel specifieke, toerisme
gerelateerde winkelopening op zondag toe te staan, bijvoorbeeld om
souvenirwinkels of winkels op campings of in bungalowparken op zondag
open te laten zijn.

 

De heer Van der Ham (D66) vroeg hoe om te gaan om met outsiders in de
toerismesector en met gemeenten die zich op deze manier willen
profileren en kwalificeren voor die toerismebepaling. Verder vroeg hij
of ik de mening deel dat de definitie van toerisme ontoereikend is voor
bijvoorbeeld een nieuwe toetreder als Batavia Stad.

Ik vind niet dat de definitie van toerisme ontoereikend is voor nieuwe
toetreders. Afwijking van de hoofdregel van de Winkeltijdenwet vereist
een specifieke rechtvaardiging en kan alleen als sprake is van
substantieel en autonoom toerisme. Gemeenten die hun toeristische
aantrekkingskracht willen vergroten, kunnen dit doen door toeristische
attracties binnen de gemeentegrenzen te ontwikkelen. Zodra er sprake is
van substantieel toerisme, dat losstaat van de winkelopening op zondag,
kunnen zij gebruik maken van de toerismebepaling. 

Gemeentelijke autonomie en centraal toezicht

Mevrouw Gerkens (SP) vroeg of ik het met haar eens ben dat de overheid
een kernrol vervult in het deugdelijk functioneren van de samenleving en
de markt en dat juist nu niet alles aan de markt overgelaten kan worden.
Ook vroeg zij of ik het met haar eens ben dat de markt zich zonder
regels niet houdt aan de principes van eerlijke concurrentie en dat er
daarom regels en toezicht op die regels nodig zijn.

De overheid speelt inderdaad een belangrijke rol in de samenleving en is
in veel gevallen een belangrijke partner voor burgers en bedrijven. Het
betreft daarbij echter geen keuze tussen markt of overheid, maar juist
de keuze voor de juiste mix van markt en overheid. Voorliggend
wetsvoorstel volgt deze benadering, door als overheid op landelijk
niveau kaders te stellen en deze op lokaal niveau in te vullen. De
invulling op lokaal niveau kan geschieden in overleg met burgers en
bedrijven (de markt), zodat de gemaakte keuzes een goede afspiegeling
vormen van de verschillende belangen. 

Dat voor een goede marktordening en eerlijke concurrentieverhoudingen
regels nodig zijn en dat daarop toezicht wordt gehouden is op zichzelf
juist. Daarom is er onder meer een Winkeltijdenwet. Die wet kan langs
twee sporen worden gehandhaafd, namelijk strafrechtelijk en
bestuursrechtelijk. Hiermee zijn er mechanismen voor het houden van
toezicht op en voor de handhaving van de wet. 

Met het wetsvoorstel wordt de decentrale uitvoering van de wet
gehandhaafd. Het besluit van gemeenten over de toepassing van de
toerismebepaling dient niet te worden onderworpen aan een vorm van
preventief of repressief centraal toezicht. Er bestaat wel behoefte aan
een juridische toets op het besluit van de gemeenten. Belanghebbenden
(bijvoorbeeld inwoners en winkeliers) die van mening zijn dat de
gemeenteraad onvoldoende aandacht heeft geschonken aan de in de wet
vastgelegde voorwaarden, kunnen het besluit van de gemeente daarom ter
toetsing voorleggen aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 

De heer Van der Ham (D66) vroeg om een reactie van mij op de vraag hoe
ik tegenover de democratische verhoudingen en de verhoudingen met lagere
overheden sta. Ook vroeg hij naar mijn mening dat lokale overheden en
daarmee ook burgers door de twee voorstellen beperkt worden in hun
ruimte om een eigen afweging te maken en of ik van mening ben dat de
lokale overheid juist het beste zicht heeft op de behoeftes van de
lokale economie en bevolking.

Ik ben het met de heer Van der Ham (D66) eens dat gemeenten zelf het
beste in staat zijn om te beoordelen of een gemeente voldoet aan de
toerismebepaling en de belangenafweging te maken. Ik hecht zeer aan
democratische verhoudingen en aan goede verhoudingen met de lagere
overheden. Daarom wordt de decentrale uitvoering van de wet gehandhaafd.
Dit stelt de gemeente in staat om een – democratisch gelegitimeerd –
besluit te nemen dat aansluit bij de lokale situatie. Dit neemt echter
niet weg dat binnen een gedecentraliseerde eenheidsstaat als Nederland
de centrale overheid – ook democratisch gelegitimeerd – grenzen mag
stellen waarbinnen de gemeenten moeten blijven bij de uitvoering van de
wet. 

Mevrouw Van Gent (Groen Links) wijst op de brief van de VNG. Zij is
benieuwd naar mijn reactie op de brief. 

Een belangrijk uitgangspunt van de Winkeltijdenwet is dat winkels op
zondag gesloten zijn. Op grond van de toerismebepaling kunnen gemeenten
vrijstelling van deze hoofdregel verlenen. Ik vind dat de wetgever de
kaders moet vaststellen, waarbinnen de gemeenten hun bevoegdheid kunnen
uitoefenen. Ik ben dan ook geen voorstander van het pleidooi van de VNG
om de gemeenten daar helemaal vrij in te laten.

Kleine ondernemers en werknemers

Mevrouw Gerkens (SP) merkt op dat het wetsvoorstel niet rept over de
kleine zelfstandige of over winkelpersoneel en vroeg waarom dit zo is.
Ook vroeg zij of ik erken dat de kleine zelfstandige winkelier in een
benarde positie zit. Daarnaast vroeg de heer Van der Staaij (SGP) waarom
juist de belangen van de kleine winkeliers en de werknemers niet
explicieter in het wetsvoorstel tot uitdrukking zijn gebracht.

Het wetsvoorstel komt ten goede van de kleine winkelier. Met het
wetsvoorstel wordt immers beoogd dat de besluitvorming omtrent het
gebruik van de toerismebepaling zorgvuldiger zal geschieden. Ook blijkt
uit het CPB-rapport dat de verwachting is dat kleine winkels er door het
wetsvoorstel wat in omzet op vooruit gaan, terwijl de winkelketens er in
omzet wat op achteruit gaan. De reden hiervoor is dat winkelketens bij
minder zondagsopening hun schaalvoordelen minder kunnen benutten en dat
geeft kleine winkeliers een kostenvoordeel. De concurrentiepositie van
kleine winkeliers verbetert ten opzichte van de positie van
winkelketens. Het wetsvoorstel brengt dus voordelen voor de kleine
ondernemer mee. Bovendien kunnen de belangen van kleine winkeliers
vallen onder de in het voorgestelde artikel 3, zesde lid, onder a, van
de Winkeltijdenwet genoemde belangen van de werkgelegenheid en
economische bedrijvigheid en het onder het voorgestelde artikel 3, zesde
lid, onder c, van die genoemde belang van de leefbaarheid.

De belangen van werknemers om al dan niet op zondag te werken, worden
beschermd door artikel 5:6 van de Arbeidstijdenwet. Arbeid op zondag is
alleen mogelijk onder bepaalde voorwaarden, bijvoorbeeld wanneer deze
arbeid voortvloeit uit de aard van de arbeid. Ook
bedrijfsomstandigheden, zoals winkelopening, kunnen arbeid op zondag
noodzakelijk maken, maar in dat geval is overeenstemming met het
medezeggenschapsorgaan vereist en verricht de werknemer uitsluitend
arbeid op zondag indien hij daar voor dat geval uitdrukkelijk mee
instemt. Aangezien de werknemersbelangen al worden beschermd door de
Arbeidstijdenwet is het niet nodig om deze belangen nogmaals in deze wet
te beschermen. De Winkeltijdenwet is niet de plek om arbeidsvoorwaarden
(arbeids- en rusttijden) te regelen.

 

Mevrouw Blanksma-van den Heuvel (CDA) vroeg of werknemers impliciet dan
wel expliciet gedwongen worden om op zondag te werken. Ook vroeg zij of
ik weet of er toch sprake is van enige dwang en of er oneigenlijk
gebruik wordt gemaakt van de Arbeidstijdenwet.

Tot nu toe bereiken mij geen concrete aanwijzingen dat werknemers worden
gedwongen om op zondag te werken of dat de Arbeidsomstandighedenwet in
de praktijk niet goed werkt. Wel zal mijn ambtgenoot, de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in het kader van de Arbeidstijdenwet
binnenkort een evaluatie starten om te bekijken in welke gevallen in
collectieve arbeidsovereenkomsten zondagsarbeid is opgenomen. Deze
evaluatie kan meer duidelijkheid geven over de werking van genoemde wet
in de praktijk.

Mevrouw Gerkens (SP) vroeg of ik het eens ben met de stelling dat de
winkels in Nederland in principe op zondag gesloten zijn, of ik erken
dat het nodig is om het misbruik van de toerismebepaling in de
Winkeltijdenwet aan te pakken, en dat oog voor het kleinbedrijf en de
werknemers in het wetsvoorstel thuishoort.

Het uitgangspunt van de Winkeltijdenwet is inderdaad dat winkels op zon-
en feestdagen gesloten moeten zijn. De toerismebepaling is hier een
uitzondering op. Het wetsvoorstel heeft tot doel het oneigenlijk gebruik
van deze toerismebepaling tegen te gaan. Zoals ik reeds heb aangegeven,
kunnen de belangen van kleine winkeliers vallen onder de in het
wetsvoorstel genoemde belangen en worden daarmee ook beschermd. Voor de
werknemersbelangen geldt dat deze al worden beschermd door de
Arbeidstijdenwet. Daarom is het niet nodig deze belangen nogmaals in de
Winkeltijdenwet te beschermen. 

Mevrouw Blanksma-van den Heuvel (CDA) vroeg of ik kan bevestigen dat de
wet zo moeten worden geïnterpreteerd dat gemeenten expliciet moeten
aangeven welke gevolgen een besluit heeft voor het plaatselijk midden-
en kleinbedrijf of dat gemeenten daar in ieder geval op moeten ingaan.

De concrete toepassing van de toerismebepaling vereist een afweging van
de daarbij betrokken belangen. De belangen van kleine winkeliers kunnen
vallen onder de in het voorgestelde artikel 3, zesde lid, onder a, van
de Winkeltijdenwet genoemde belangen van de werkgelegenheid en
economische bedrijvigheid en het onder het voorgestelde artikel 3, zesde
lid, onder c, van die wet genoemde belang van de leefbaarheid. Het
wetsvoorstel leidt er ook toe dat het besluit moet worden gemotiveerd.
Deze motivering dient een grondig inzicht te geven in de
belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt. Hoe
uitdrukkelijk de gemeente de belangen van de kleine winkelier heeft
meegenomen in zijn besluitvorming, blijkt uit de motivering. Het is aan
de gemeenten om te bepalen in hoeverre deze belangen in hun
belangenafweging een rol spelen.

 

Ook vroeg mevrouw Blanksma-van den Heuvel (CDA) of het mkb bedreigd
wordt in zijn voortbestaan door de uitbreiding van het aantal
koopzondagen.

Uit het CPB-rapport blijkt dat de verwachting is dat kleine winkels er
door het wetsvoorstel wat in omzet op vooruit gaan, terwijl de
winkelketens er in omzet wat op achteruit gaan. De reden hiervoor is dat
winkelketens bij minder zondagsopening hun schaalvoordelen minder kunnen
benutten en dat geeft kleine winkeliers een kostenvoordeel. De
concurrentiepositie van kleine winkeliers verbetert ten opzichte van de
positie van winkelketens. Ik onderschrijf niet de opvatting dat het mkb
bedreigd wordt in zijn voortbestaan door de uitbreiding van het aantal
koopzondagen.

De in het wetsvoorstel genoemde belangen

De heer Van der Ham (D66) vroeg waarom door het openstellen van winkels
op zondag de zondagsrust voor degenen die niet willen winkelen of
werken, wordt verstoord. Ook vroeg hij wat de invloed is van de
koopzondagen op de leefbaarheid en de zondagsrust.

Koopzondagen kunnen leiden tot extra drukte en verkeer. Dit kan leiden
tot verstoring van de zondagsrust en de leefbaarheid. Deze belangen
dienen ook expliciet door de gemeenten te worden meegewogen.

Het is niet zo dat zondagsopenstelling direct hoeft te leiden tot een
extra gevaar voor de openbare orde, veiligheid of leefbaarheid. Extra
openstelling op deze dag kan echter wel één dag extra hinder en
overlast betekenen. 

Mevrouw Ortega-Martijn (ChristenUnie) vroeg hoe in de praktijk duidelijk
wordt dat economische bedrijvigheid in het voorgestelde artikel 3 van de
Winkeltijdenwet niet alleen om de financiële maar ook om de kwetsbare
belangen gaat. Ook vroeg zij of ik bereid ben om hierover met gemeenten
in gesprek te gaan om te komen tot een meer uitgebalanceerde
belangenafweging.

In de Nota naar aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II 2008/09,
31728, nr. 16) is duidelijk aangegeven dat onder de economische
bedrijvigheid en werkgelegenheid tevens de belangen van bijvoorbeeld de
kleine winkelier kunnen vallen. Het is echter aan de gemeenten om te
bepalen hoe zij deze belangenafweging in de praktijk toepassen. 

De gemeenten moeten een zorgvuldige belangenafweging maken, waarbij zij
alle belangen meenemen. Een aanvullend gesprek hierover met de gemeenten
acht ik niet nodig. Gemeenten zijn zelf het beste in staat om de
belangenafweging te maken en zijn hier binnen de kaders van de wet vrij
in. Ik wil niet in deze bevoegdheid treden.

Economische gevolgen

De heer Van der Ham (D66) vroeg wat dit wetsvoorstel of het
initiatiefvoorstel van de indieners aan werkgelegenheid gaat kosten.

Uit onderzoek van het CPB naar de economische gevolgen blijkt dat het
wetsvoorstel van het kabinet mogelijk een verlies aan werkgelegenheid
betekent van hoogstens 2.000 arbeidsjaren (voltijdbanen) op de korte
termijn. Rekening houdend met de deeltijdfactor kan het om 12.000
deeltijdbanen/personen gaan. Op de lange termijn geldt een mogelijk
verlies aan werkgelegenheid van enkele honderden arbeidsjaren. De
effecten van het initiatiefvoorstel op de werkgelegenheid zijn mij niet
bekend.

Mevrouw Blanksma-van den Heuvel (CDA) vroeg hoe de onderbouwing heeft
plaatsgevonden van het aantal koopzondagen dat mogelijk gaat verdwijnen.
Ook vroeg zij of ik kan aangeven of de berekeningen van het CPB juist
zijn en die van de RND dus onjuist.

Het CPB heeft aan de hand van criteria ingeschat welke gemeenten
mogelijk in de toekomst niet meer kunnen voldoen aan de
toerismebepaling. Het CPB is er hierbij van uitgegaan dat het aantal
koopzondagen van deze gemeenten daardoor terugvalt naar het maximum van
twaalf koopzondagen op jaarbasis. Vervolgens heeft het CPB de daling in
het aantal koopzondagen uitgezocht door het verschil te nemen tussen het
huidige aantal koopzondagen in deze gemeenten en het maximum van twaalf
koopzondagen. De som van deze verschillen levert volgens het CPB een
mogelijke vermindering van 700 koopzondagen voor deze gemeenten
gezamenlijk op, op een totaal van 6000 koopzondagen in Nederland. 

Om de economische gevolgen van het wetsvoorstel in kaart te brengen,
heeft het CPB een inschatting gemaakt van het aantal gemeenten dat op
basis van het wetsvoorstel mogelijk geen gebruik meer zal maken van de
toerismebepaling. Het CPB heeft onderzocht wat de gevolgen hiervan zijn
voor de werkgelegenheid en omzet/BBP. De besluitvorming of een gemeente
aan de toerismebepaling voldoet, ligt echter bij gemeenten. Het aantal
gemeenten dat in de toekomst niet meer zal kunnen voldoen aan de
toerismebepaling kan afwijken van het aantal dat in het CPB-rapport
wordt genoemd. Bovendien kan het andere gemeenten betreffen dan in de
gemeenten die in het rapport staan vermeld. Het CPB is echter de
instantie binnen Nederland die gespecialiseerd is in het onderzoeken van
economische gevolgen. Het CPB geeft mijns inziens goed richting aan de
impact van een vermindering van het aantal koopzondagen op de
werkgelegenheid. De RND gaat uit van een banenverlies van 24.000 banen.
Indien dit deeltijdbanen betreft, komt dit overeen met 4.000
arbeidsjaren (voltijdbanen). De onderbouwing van de berekeningen van het
RND zijn mij echter niet bekend.

Mevrouw Van Gent (Groen Links) vroeg om een vergelijkend onderzoek naar
de economische gevolgen: a. bij aanscherping van de toerismebepaling in
de Winkeltijdenwet en b. bij het geven van gemeentelijke vrijheid voor
het bepalen van het aantal koopzondagen per jaar. De heer Elias (VVD)
vroeg of er nog een CPB-onderzoek komt.

Het huidige CPB rapport over de mogelijke economische gevolgen geeft
mijns inziens goed richting aan de impact van een vermindering van het
aantal koopzondagen op de werkgelegenheid en omzet/BBP. Extra onderzoek
komt niet tegemoet aan de, ook door Uw Kamer gewenste, voortvarendheid
van de behandeling van dit wetsvoorstel.

Concurrentie

Mevrouw Gerkens (SP) vroeg of ik erken dat er een oneerlijk
concurrentievoordeel ontstaat wanneer winkels onterecht open mogen zijn
op zondag, terwijl andere winkels dat niet kunnen evenaren. Ook vroeg
zij hoe ik garandeer dat gemeenten een eerlijke en goede afweging maken
en niet vanuit een louter commercieel belang kijken. Voorts vroeg zij of
ik kan ingaan op de stelling dat gemeenten met elkaar concurreren op dit
punt.

In het huidige wetsvoorstel is er voor gekozen om de toerismebepaling te
handhaven en deze dusdanig aan te passen dat oneigenlijk gebruik daarvan
tegen wordt gegaan. De Winkeltijdenwet 

kan leiden tot verschillen tussen gemeenten, maar de gemeente Amsterdam
is nu eenmaal verschillend van bijvoorbeeld de gemeente Staphorst. De
gemeenten moeten wel binnen de kaders van de Winkeltijdenwet blijven. 

In het wetsvoorstel is opgenomen dat gemeenten een zorgvuldige
belangenafweging moeten maken. Gemeenten worden verplicht om in ieder
geval de volgende belangen te betrekken: de belangen van de lokale
economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid, de zondagsrust, de
leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde. De rechter kan toetsen
of alle belangen in de afweging worden betrokken en of de gemeenteraad
op basis van de afweging van alle belangen in redelijkheid tot zijn
besluit kon komen. Ik ben van mening dat hiermee voldoende is
gegarandeerd dat de besluitvorming binnen een gemeente zorgvuldig
geschiedt.

Zoals in de Nota naar aanleiding van het Verslag staat aangegeven, heeft
Stratus, een marktonderzoekbureau, een telefonische enquête afgenomen
bij gemeenten. Uit dit onderzoek is gebleken dat 43 van de ondervraagde
gemeenten aangeven rekening te houden met koopzondagen in andere
gemeenten. Ongeveer 33% van deze gemeenten zorgt ervoor geen
zondagsopening te hebben als de omliggende gemeenten zondagsopenstelling
hebben. Ongeveer een gelijk deel van de gemeenten zorgt ervoor dat de
zondagsopenstelling juist wel plaats vindt op dezelfde dag als de
omliggende gemeenten. Er is dus sprake van enige beleidsconcurrentie,
maar deze is beperkt. 

Amsterdam

Mevrouw Gerkens (SP) vroeg of zij het goed heeft als zij mijn
wetsvoorstel zo leest, dat als Amsterdam zegt: wij zijn een toeristische
gemeente omdat wij zoveel bezoekers in het centrum hebben, ook
openstelling van winkels in Osdorp volgens mij prima is. Ook vroeg zij
hoe het dan kan dat de deelgemeente niet direct heeft ingegrepen, maar
juist ging pleiten voor een toeristisch regime voor heel Amsterdam.

De bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid
toe te kennen, berust op grond van de toerismebepaling bij de
gemeenteraad. Die kan, als aan de voorwaarden daartoe is voldaan, een
vrijstelling voor de gehele gemeente verlenen. Indien deelgemeenten zijn
ingesteld, kan de gemeenteraad deze bevoegdheid overdragen aan de
deelgemeenteraden, die vervolgens, als aan de voorwaarden daartoe is
voldaan, vrijstelling voor hun deelgemeente kunnen verlenen. Dat is een
beslissing waar ik niet in kan en wil treden. In Amsterdam is de
bevoegdheid momenteel overdragen aan de deelgemeenteraden. 

Een gemeenteraad kan er voor kiezen om de bevoegdheid om vrijstelling te
verlenen op grond van de toerismebepaling, zelf te houden of weer naar
zich toe te trekken. Indien de gemeenteraad van Amsterdam dit laatste
zou doen en kan aantonen dat er sprake is van autonoom toerisme in de
gemeente, is zij op grond van de huidige Winkeltijdenwet bevoegd
zondagsopening toe te staan in de gehele gemeente. De bevoegdheid is
niet beperkt tot het 'toeristisch gebied'. Het wetsvoorstel tot
wijziging van de Winkeltijdenwet brengt hierin geen verandering. 

Mevrouw Ortega-Martijn (ChristenUnie) vroeg of ik met de uitspraak dat
het aan gemeenten is om gebieden af te bakenen, gemeenten niet op het
verkeerde been zet. Immers, bij de rechterlijke uitspraak in
Amsterdam-Noord komt het er juist op neer dat gemeenten toeristisch
gebied moeten afbakenen. 

Er zijn twee rechterlijke uitspraken over de toepassing van de
toerismebepaling in Amsterdam Noord, te weten de uitspraak van de
voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
van 11 maart 2009 (LJN: BH5474) en de uitspraak van de
voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam van 10 juli 2009 (LJN:
BJ2394). In beide uitspraken heeft de rechter gekeken naar de
toeristische aantrekkingskracht van de deelgemeente Amsterdam-Noord als
geheel. De rechter heeft beoordeeld of de deelraad in redelijkheid tot
het besluit heeft kunnen komen de deelgemeente Amsterdam-Noord als
toeristisch gebied aan te merken. De rechter komt tot de conclusie dat
dit niet het geval is, omdat de deelgemeente onvoldoende toeristische
aantrekkingskracht heeft en dat het stadsdeel dus onrechtmatig heeft
gehandeld door een toeristische vrijstelling voor de deelgemeente te
verlenen. De uitspraken over Amsterdam-Noord tonen aan dat de woorden
“toerisme” en “aantrekkingskracht voor dat toerisme” strikt
dienen te worden geïnterpreteerd. De gemeente moet kunnen aantonen dat
er sprake is van autonoom toerisme in de gemeente en op grond van het
wetsvoorstel dat er sprake is van substantieel en autonoom toerisme.
Indien daarvan geen sprake is, kan geen vrijstelling worden verleend. De
uitspraken laten zich naar mijn mening niet uit over het (verplicht)
afbakenen van delen van de (deel)gemeente, waar zich toeristische
trekpleisters bevinden.

Claims

Mevrouw Blanksma-van den Heuvel (CDA) vroeg wat er gebeurt als een
gemeente naar aanleiding van deze wetswijziging besluit om voortaan
winkels op zondag te sluiten, wat voor consequenties dat kan hebben voor
die gemeente en voor de overheid. Hieraan verbond zij de vraag naar de
mogelijkheid van eventuele financiële claims. 

De kans dat met succes een financiële claim bij de overheid kan worden
gelegd in verband met een mogelijke beperking van het aantal
koopzondagen in een gemeente als gevolg van de voorgestelde
wetswijziging, schat ik als zeer gering in. Relevant hierbij is dat de
beperking direct voortvloeit uit (de wijziging van) een formele wet. De
formele wetgever heeft grote mate van vrijheid ten aanzien van de
vaststelling van wetten; deze vrijheid wordt slechts begrensd door
‘hogere’ regelingen (internationale verdragen) en algemene
rechtsbeginselen. Dit wetsvoorstel blijft naar mijn mening binnen deze
grenzen. Hierbij is van belang dat (financieel) nadeel dat voor een
burger kan voortvloeien uit (de wijziging van) een wet slechts in
bijzondere gevallen behoeft te worden gecompenseerd. Factoren die
hierbij een rol spelen zijn de ingrijpendheid en voorzienbaarheid van de
wettelijke maatregel.

De beperking van het aantal koopzondagen als gevolg van het
wetsvoorstel is relatief gering. Er resteert immers nog steeds een
groot aantal dagen en uren in de week waarop de winkels open mogen zijn.
Het wetsvoorstel laat ook de “12-zondagen vrijstelling”
onverlet. Er blijft dus nog steeds zondagopenstelling mogelijk. Het
wetsvoorstel voorziet voorts in een overgangstermijn van één jaar voor
gemeenten om hun bestaande toeristische vrijstellingen aan te passen.
Dit stelt gemeenten in staat om - mocht het als gevolg van deze
wetswijziging noodzakelijk zijn dat zij hun vrijstellingen daadwerkelijk
aanpassen - binnen deze termijn de winkeliers in hun gemeente nog enige
tijd te gunnen om hun bedrijfsvoering aan te passen aan de nieuwe
situatie. Indien een gemeente in overeenstemming met de formele
wetgeving een besluit neemt, zal er niet snel sprake zijn van
aansprakelijkheid. De gemeente is immers gehouden de wet uit te voeren.

Rechtszaken

Mevrouw Blanksma-van den Heuvel (CDA) merkt op dat er wordt gesproken
over het hybride karakter van de vrijstelling, over de juridische
constructies en over personen die rechtens belangen zouden hebben. Zij
vroeg om verduidelijking hiervan. Zij vroeg mij ook om nogmaals uit te
leggen waarom ik gekozen heb voor deze beroepsmogelijkheid en toe te
zeggen dat bedoeld wordt dat bij beroep marginaal getoetst wordt door
het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Mevrouw Smeets (PvdA)
vroeg om een reactie van mij naar de mening van Detailhandel Nederland
dat de wetswijziging van het kabinet zal gaan leiden tot vele
rechtszaken en als gevolg daarvan tot grote onzekerheid voor de
ondernemers in de detailhandel. 

Het wetsvoorstel dient er toe gemeenten meer houvast te bieden bij de
beslissing of, en zo ja, op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van
de toerismebepaling. Door gemeenten hier meer houvast bij te bieden,
wordt beoogd dat de besluitvorming zorgvuldiger zal geschieden. Ook de
mogelijkheid voor belanghebbenden om beroep bij het College van Beroep
voor het bedrijfsleven instellen, moet hiertoe bijdragen. Voor die
belanghebbenden is dit een extra (procedurele) waarborg.

Het wetsvoorstel leidt slechts tot een beperkte uitbreiding van de
bestaande beroepsmogelijkheden. Dit kan als volgt worden toegelicht.
Onder de huidige Winkeltijdenwet staat beroep bij de bestuursrechter
open tegen ontheffingen en tegen vrijstellingen die het karakter hebben
van een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen
verbindend voorschrift; geen beroep staat open tegen vrijstellingen die
(mede) het karakter van een algemeen verbindend voorschrift hebben. Het
is echter niet altijd eenvoudig vast te stellen welk karakter een
toeristische vrijstelling heeft. Bovendien kunnen deze vrijstellingen
elementen van beide soorten besluiten bevatten. Dit wordt bedoeld met
het hybride karakter ervan. Met de voorgestelde wetswijziging wordt
bereikt dat tegen alle toeristische vrijstellingen en ontheffingen,
ongeacht de juridische vorm waarin deze is gegoten, beroep openstaat bij
dezelfde gespecialiseerde bestuursrechter: het College van Beroep voor
het bedrijfsleven. 

Onder het huidige recht kunnen de vrijstellingen die het karakter van
een algemeen verbindend voorschrift hebben ter beoordeling worden
voorgelegd aan de burgerlijke rechter (in zijn hoedanigheid van
‘restrechter’). Dit is echter geen aantrekkelijk alternatief. Het
gaat om geschillen met een typisch bestuursrechtelijk karakter. Voorts
leidt dit tot een versnipperde rechtsgang en lastige
afbakeningsproblemen tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter. Het
hangt dan immers af van de juridische kwalificatie van het
vrijstellingsbesluit welke rechter bevoegd is. Die 

kwalificatie is, zoals gezegd, niet altijd gemakkelijk te maken. Het
wetsvoorstel leidt er dan ook toe dat het voor belanghebbenden duidelijk
is bij welke rechter zij in beroep kunnen gaan. Bovendien is een
bestuursrechtelijke rechtsgang meer laagdrempelig en minder kostbaar dan
een civiele procedure. 

De toetsing van vrijstellingen verleend op grond van de toerismebepaling
zal niet afwijken van de toetsing van besluiten die de bestuursrechter
gewoonlijk verricht. De rechter zal toetsen of het vrijstellingsbesluit
in overeenstemming is met de toepasselijke wettelijke voorschriften en
algemene beginselen van bestuur. Waar het bestuur beleidsvrijheid of
beoordelingsvrijheid toekomt, zal de rechter marginaal toetsen. In het
geval van de toerismebepaling zijn dit twee punten, namelijk bij de
beoordeling of er sprake is van toerisme met substantiële omvang en de
materiële afweging van alle belangen. De rechter kan bij marginale
toetsing dus alleen ingrijpen als de gemeenteraad in redelijkheid niet
kon oordelen dat er in de gemeente sprake is van toerisme met
substantiële omvang of indien de gemeenteraad op basis van afweging van
alle belangen, waaronder in ieder geval de belangen die in het
wetsvoorstel worden genoemd, niet in redelijkheid tot zijn besluit kon
komen. Een gemeenteraad die een zorgvuldig en goed gemotiveerd besluit
neemt, heeft dan ook weinig van de rechter te vrezen.

De zorg van Raad voor de Detailhandel Nederland deel ik niet. Het is mij
overigens ook niet geheel duidelijk waarop deze zorg is gebaseerd. De
Raad voor Rechtspraak heeft desgevraagd aangegeven af te zien van het
uitbrengen van advies over het wetsvoorstel omdat zij daarvan geen
noemenswaardige toename van de lasten voor de rechtspraak verwachtte. 

Mevrouw Ortega-Martijn (ChristenUnie) vroeg of ik duidelijke informatie
ga verstrekken aan burgers over hun juridische mogelijkheden, omdat
goede voorlichting voor de versterking van de positie van de burger
onontbeerlijk is.

Postbus 51 verstrekt burgers duidelijke informatie over hun juridische
mogelijkheden. Postbus 51 is een onderdeel van de
Rijksvoorlichtingsdienst van het ministerie van Algemene Zaken en is het
informatieloket voor burgers met vragen aan de rijksoverheid. De
informatievoorziening aan het publiek wordt verzorgd via internet,
telefoon en e-mail. Postbus 51 beantwoordt de publieksvragen die gesteld
worden aan de verschillende ministeries. Daarnaast herinner ik er aan
dat uit de artikelen 3:45 en 6:23 van de Algemene wet bestuursrecht
voortvloeit dat de gemeenteraad bij de bekendmaking van een
vrijstellingsbesluit melding moet maken van de rechtsmiddelen die tegen
dat besluit openstaan.

Handhaving

Mevrouw Gerkens (SP) vroeg hoe belanghebbenden gemeenten kunnen dwingen
zich aan de Winkeltijdenwet te houden. 

Belanghebbenden (zoals bewoners van het vrijstellingsgebied en
winkeliers in of nabij dat gebied) die van mening zijn dat de
gemeenteraad onvoldoende aandacht geschonken heeft aan de in de wet
geformuleerde voorwaarden voor toepassing van de toerismebepaling, de
belangenafweging of motivering van het besluit of die vinden dat die
toepassing anderszins niet rechtmatig is, kunnen tegen het besluit van
de gemeenteraad bezwaar maken en het vervolgens ter toetsing voorleggen
aan een onpartijdige en onafhankelijke rechterlijke instantie, het
College van Beroep voor het bedrijfsleven.

De heer Van der Ham (D66) vroeg of ik de mening deel dat een winkel die
bereid is om €15.000 per dag aan boete te betalen, blijkbaar aan een
vraag voldoet die het rechtvaardigt dat deze winkel op zondag open is. 

In de afweging die gemeenten moeten maken, dient zij collectieve
belangen zoals de economische bedrijvigheid en de leefbaarheid tegen
elkaar af te wegen. Deze afweging strekt dus verder dan het commerciële
belang van een individuele ondernemer. Het feit dat een individuele
ondernemer bereid is een boete te betalen, rechtvaardigt dan ook
geenszins een recht om op zondag open te zijn. 

De heer Van der Staaij (SGP) vroeg wat mijn inzet is om ervoor te zorgen
dat de Winkeltijdenwet afdoende gehandhaafd wordt.

Dit wetsvoorstel verandert niets aan de handhaving. De Winkeltijdenwet
kan langs twee sporen worden gehandhaafd, namelijk strafrechtelijk en
bestuursrechtelijk. Hiermee zijn er voldoende mogelijkheden voor de
handhaving van de wet. Ik zie dan ook geen aanleiding om aanvullende
maatregelen op dit vlak te nemen.

Europees

De heer Van der Ham (D66), mevrouw Smeets (PvdA), mevrouw Van Gent
(Groen Links) en de heer Van der Staaij (SGP) vroegen allen of mijn
wetsvoorstel is getoetst aan de Europese regels. 

Het wetsvoorstel tot wijziging van de Winkeltijdenwet is, evenals de
huidige Winkeltijdenwet, getoetst aan de verenigbaarheid met het
Europees recht, in het bijzonder aan de beginselen van de interne markt.


Winkels zijn volgens de Winkeltijdenwet voor het publiek toegankelijke
besloten ruimten, waarin goederen aan particulieren plegen te worden
verkocht. Dergelijke regels worden volgens vaste jurisprudentie van het
Hof van Justitie aangemerkt als zogeheten “verkoopmodaliteiten”.
Verkoopmodaliteiten zijn voorschriften die de verkoop van goederen
reguleren en geen eisen stellen aan de goederen zelf. 

Volgens het arrest Keck/Mithouard vormen verkoopmodaliteiten geen
belemmering voor de handel tussen de lidstaten en zijn deze
voorschriften verenigbaar met de beginselen van de interne markt mits:

deze voorschriften zonder onderscheid van toepassing zijn op alle
marktpartijen die in de desbetreffende lidstaat actief zijn;

het juridische en feitelijke effect van de voorschriften gelijk is op
zowel de verkoop van goederen uit de lidstaat zelf, als op de verkoop
van goederen uit andere lidstaten. 

Zowel de huidige Winkeltijdenwet, als het voorliggende wetsvoorstel
voldoet aan deze voorwaarden. Deze zijn namelijk zonder onderscheid van
toepassing op een ieder die in Nederland een winkel opent en
exploiteert. Ook hebben de huidige Winkeltijdenwet en het wetsvoorstel
geen verschil in juridisch of feitelijk effect op de verkoop van
Nederlandse of buitenlandse goederen in winkels gevestigd in Nederland.
Daarmee wordt voldaan aan de eisen uit de Europese jurisprudentie over
winkeltijdenwetgeving. Zie in dit verband ook het arrest ’t Heukske. 

De Winkeltijdenwet en het wetsvoorstel zijn ook langs de
Dienstenrichtlijn gelegd. Nu de Winkeltijdenwet regels stelt over de
verkoop van goederen, ligt het zwaartepunt van de regulering bij
goederen. In zo’n geval moet overeenkomstig Europese jurisprudentie de
verenigbaarheid van dergelijke wettelijke voorschriften beoordeeld
worden onder het vrij verkeer van goederen en niet onder het vrij
verkeer van diensten. Het begrip “dienst” zoals opgenomen in de
dienstenrichtlijn verwijst naar het begrip dienst zoals gedefinieerd
door artikel 50 van het EG-verdrag en moet dus ook conform deze
verdragsbepaling worden uitgelegd. De letterlijke tekst van de
verdragsbepaling luidt als volgt: “In de zin van het Verdrag worden
als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen
vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije
verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen
niet van toepassing zijn.” 

De Dienstenrichtlijn is niet relevant voor de Winkeltijdenwet, omdat de
regels van de winkeltijdenwet moeten worden beoordeeld onder het vrij
verkeer van goederen. De Winkeltijdenwet stelt immers alleen maar
regels voor de openingstijden van voor het publiek toegankelijke
besloten ruimten, waarin goederen aan particulieren plegen te worden
verkocht. Vergelijkbare regels inzake tijden en dagen zijn ook in de
Winkeltijdenwet opgenomen voor situaties waar in het kader van de
uitoefening van een bedrijf, anders dan in een winkel, goederen te koop
worden aangeboden aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren.
De Winkeltijdenwet bevat geen andere regels en heeft dus alleen
betrekking op de dagen en tijdstippen waarop verkoop van goederen aan
particulieren kan plaatsvinden. Op basis van het reeds aangehaalde
arrest Keck/Mithouard kan worden vastgesteld dat de Winkeltijdenwet en
het voorliggende wetsvoorstel verenigbaar zijn met het Europees recht.

Avondwinkelbepaling

De heer Van der Staaij (SGP) vroeg om een reactie op het volgende: Naast
het oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling vindt hij dat er ook
oneigenlijk gebruik gemaakt wordt van de avondwinkelvrijstelling. De
regering betwist dit en verwijst naar het amendement van mevrouw Van
Zuijlen. In de toelichting daarvan staat inderdaad dat winkels die op
zondag ontheffing hebben ten behoeve van de avondverkoop op werkdagen
niet voor 16.00 uur gesloten hoeven te zijn. Wie zich echter het debat
over de Winkeltijdenwet in 1995 en het onderliggende advies herinnert en
de toelichting op het amendement leest, weet dat specifiek gedoeld wordt
op echte avondwinkels en niet op supermarkten die zich op zondag
vermommen als avondwinkel, aldus de heer Van der Staaij.  Ook vroeg de
heer Van der Staaij (SGP) of de definitie van avondwinkel in het
wetsvoorstel niet ook aangescherpt zou moeten worden.

In de toelichting bij het amendement van mevrouw Van Zuijlen
(Kamerstukken II 1995/96, 24226, nr. 12) staat uitdrukkelijk dat winkels
die op zondag ontheffing hebben ten behoeve van de avondverkoop, op
werkdagen niet voor 16.00 uur gesloten hoeven te zijn. Dat dit
amendement zo dient te worden gelezen, wordt bevestigd door de uitspraak
van de voorzieningenrechter van het College van het Beroep voor het
bedrijfsleven van 10 september 2009 (LJN: BJ7337). 

Zoals ik in de Nota naar aanleiding van het Verslag reeds heb
aangegeven, is mij niet bekend dat sprake is van oneigenlijk gebruik van
de avondwinkelvrijstelling. Ik ben dan ook niet voornemens om de
avondwinkelbepaling aan te passen.

 

 PAGE    

 PAGE   1