Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.09.0388/III	's-Gravenhage, 22 oktober 2009

Bij Kabinetsmissive van 29 september 2009, no.09.002710, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake de
ontwerpregeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
houdende vaststelling van Aanwijzingen voor subsidieverstrekking, met
toelichting.

Met de invoering van de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking (As)
wordt beoogd meer uniformiteit te bereiken in uitvoerings- en
verantwoordingsarrangementen voor de uitvoering van subsidieregelingen.
Daarbij wordt gebruik gemaakt van drie standaardarrangementen voor
uitvoering en verantwoording, meer uniformiteit betracht ten aanzien van
begrippen en verplichtingen, alsmede rijksbreed beleid ontwikkeld om
misbruik te voorkomen. Door aldus te komen tot een eenvoudiger
uitvoering en financieel beheer van rijkssubsidies, kunnen de
administratieve lasten en de uitvoeringslasten aanmerkelijk worden
verminderd. Een en ander is reeds uiteengezet in de nota Kader
financieel beheer rijkssubsidies, en wordt thans verankerd in de
voorliggende As. 

In de adviesaanvraag wordt in het bijzonder aandacht gevraagd voor de
vormen van regelgeving die zijn overwogen (formele wet, algemene
maatregel van bestuur, Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) en
Aanwijzingen voor de rijksdienst). Gekozen is voor een aanpak in eerste
instantie in de vorm van Aanwijzingen voor de rijksdienst, dit met het
oog op voldoende flexibiliteit om snel en adequaat in te spelen op
ervaringen met het subsidiekader in de komende tijd. Tevens kan aldus
een snelle invoering worden gerealiseerd. Na de voorgenomen evaluatie
kunnen de mogelijkheden van concentratie in één subsidiewet worden
bezien, aldus de adviesaanvraag. De Raad wordt verzocht om in dat
perspectief in het advies specifiek aandacht te schenken aan de
verhouding van de Aanwijzingen voor de rijksdienst met andere
instrumenten (met name de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de
verschillende departementale kaderwetten inzake subsidies en de Ar).

De Raad kan zich vinden in de voorgestelde vereenvoudiging en
uniformering van de subsidieverstrekking. Hij is van oordeel dat de As
een geschikte eerste stap vormen voor het bereiken van het beoogde doel
van vereenvoudiging en uniformering van de uitvoerings- en
verantwoordingsarrangementen voor subsidieregelingen. Thans lopen de
(wettelijke) regelingen ter zake uiteen. Daarom dient de volgende stap,
zoals ook is voorzien in de toelichting bij de ontwerpregeling,
aanpassing van de desbetreffende regelingen te zijn, willen deze
doelstellingen ten volle kunnen worden bereikt. Wetgeving is bovendien
noodzakelijk indien wordt beoogd om het uniforme subsidiekader ook
verplicht te kunnen stellen voor andere subsidieverlenende instanties
dan die van de rijksoverheid, met name medeoverheden. Indien, in
samenhang met de vereenvoudiging in de uitvoerings- en
verantwoordingsarrangementen, aanscherping van sanctiemogelijkheden
nodig wordt geacht, zal ook daarvoor wetgeving nodig zijn. 

1.	Gekozen aanpak; aanpassing wetgeving

a.	Fasering

Gekozen is voor de vorm van As, als een vorm van aanwijzingen voor de
rijksdienst. De invoering van deze aanwijzingen zal in stappen verlopen:

Ingevolge het voorgestelde artikel 2, aanhef en onder a, geldt dat voor
nieuw op te stellen subsidieregelingen de aanwijzingen al direct bij de
invoering van deze regelingen in acht moeten worden genomen;

Ingevolge het voorgestelde artikel 2, aanhef en onder b, moeten de
bestaande subsidieregelingen uiterlijk op 1 januari 2012 aan de As zijn
aangepast. De materie van subsidieverstrekking is reeds onderwerp van
regeling in verschillende algemeen verbindende voorschriften. De As
kunnen deze regelingen niet opzij zetten. De keuze voor de vorm van
aanwijzingen brengt dan ook mee dat de daarin opgenomen regels, in het
geval van strijdigheid met bestaande wettelijke kaders, pas effect
zullen kunnen hebben nadat de desbetreffende wettelijke voorschriften
zijn aangepast. Een en ander betekent dat de jaren 2010 en 2011
overgangsjaren zullen zijn; 

Niet valt uit te sluiten dat het proces van aanpassing van de bestaande
subsidieregelingen op 1 januari 2012 nog niet geheel zal (kunnen) zijn
voltooid. Bovendien kunnen de ervaringen met de As gedurende de eerste
paar jaar aanleiding geven tot verdere aanpassing van de wetgeving (zie
ook hierna, onder punt 4, over de voorgenomen evaluatie van de As). Zo
bezien, zal de (verdere) invoering van de As zich ook kunnen uitstrekken
tot de periode na 2011. 

b.	Relevante wetgeving

De Raad merkt allereerst op dat, wat betreft de verhouding van de As tot
de Ar, de As, zoals in de toelichting bij het voorstel is vermeld, deels
betrekking hebben op financieel beheer en de uitvoering. De Raad is
daarom van oordeel dat opname van de nu voorgestelde As in de Ar niet in
de rede ligt. 

De verhouding van de As tot deze relevante wettelijke regelingen, en met
name de aanpassing van deze regelingen aan de As, mede bezien in
samenhang met het bereik van de As (zie hierna, onder 2.), geven de Raad
aanleiding het volgende op te merken. 

Algemene wet bestuursrecht

Verschillende elementen van de As sluiten inhoudelijk nauw aan bij titel
4.2 van de Awb. Daarom ligt het voor de hand dat wordt bezien welke van
de voorgestelde aanwijzingen zich ervoor lenen (uiteindelijk) te worden
opgenomen in de Awb. Daarbij valt te denken aan de indeling als zodanig
in arrangementen met een verschillend regime van verantwoording, alsmede
aan algemene regels inzake de verstrekking van Europese subsidiegelden
en aan uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen.
De Raad merkt op dat zo'n aanpassing van de Awb, als algemene wet, een
bereik heeft dat niet beperkt is tot de rijksdienst (zie ook hetgeen
hierna, onder punt 2c, wordt opgemerkt over de medeoverheden).

Departementale kaderwetten

De meeste ministeries kennen een kaderwet voor subsidieverlening. Deze
departementale kaderwetten behoeven op onderdelen aanpassing om ze in
overeenstemming te brengen met de As. Bij deze aanpassingsoperatie zou
kunnen worden bezien of, in plaats van te volstaan met zo'n harmonisatie
van de bepalingen die niet departementspecifiek zijn, het zinvol is om
deze bepalingen bijeen te brengen in één wettelijk kader. Hoe dan ook,
zal het bereik van deze aanpassing beperkt zijn tot de rijksoverheid. 

Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

Voor zover het oogmerk bestaat dat, als hoofdregel, de As ook zullen
gaan gelden voor zelfstandige bestuursorganen (zbo's), zal moeten worden
bezien in hoeverre dit moet leiden tot aanpassing van de Kaderwet zbo's
(zie ook hierna, onder punt 2b). 

Organieke wetgeving binnenlands bestuur

Indien het overleg met de medeoverheden leidt tot de conclusie dat de
As, in beginsel, ook toepassing zouden moeten en kunnen krijgen op hun
terrein, vraagt eventuele aanpassing op dat punt van de voor hen
geldende organieke wetgeving de aandacht (zie ook hierna, onder punt
2c). 

Hiervoor is de Raad, zoals hem is gevraagd, ingegaan op de verhouding
van de voorgestelde aanwijzingen tot andere instrumenten. Gelet op de
onder punt a besproken fasering, betreffen de voorgaande opmerkingen van
de Raad vooral de agenda die de implementatie van de aanwijzingen in de
wetgeving met zich brengt. Deze agenda betekent dat de nodige
inhoudelijke verkenningen en uitwerking zullen moeten plaatsvinden.
Parallel daaraan zal ervaring kunnen worden opgedaan met de toepassing
van de aanwijzingen. Of vervolgens een algemene subsidiewet, in
samenhang met sectorale specifieke wetgeving, een passende stap zou
zijn, valt aan het begin van het invoeringstraject nog niet te overzien.
De toelichting merkt over concentratie in één subsidiewet terecht op
dat dienaangaande in elk geval de voorgenomen evaluatie moet worden
afgewacht. 

De Raad adviseert in de toelichting, en met name het algemeen deel
ervan, op het voorgaande in te gaan.

2.	Bereik

De Raad merkt over het bereik van de As over de verschillende domeinen
binnen de overheid als geheel het volgende op.

a. 	Ministeries

Als aanwijzingen voor de rijksdienst moeten de As gaan gelden voor de
ministeries (met inbegrip van de onder hen ressorterende
dienstonderdelen). Aanwijzing 1, eerste lid, bepaalt daartoe dat de As
betrekking hebben op het verstrekken van subsidies 'onder ministeriële
verantwoordelijkheid'. Deze formulering sluit aan bij de overeenkomstige
bewoordingen in Ar 1. De Raad acht deze omschrijving voor de materie van
de subsidieverstrekking minder gelukkig, nu het hier niet gaat om het
tot stand brengen van wetgeving, maar om besluiten van bestuursorganen
tot het verstrekken van financiële middelen. Als het de ministeries
betreft, zullen deze besluiten worden genomen door of namens de minister
(of staatssecretaris) die het aangaat. 

De Raad adviseert de formulering van aanwijzing 1 aan te passen.

b.	Zelfstandige bestuursorganen

Aanwijzing 2 bepaalt dat de As van toepassing zijn op
subsidieverstrekking door een zbo, indien de minister wie het aangaat
dat op grond van een wettelijke bevoegdheid heeft bepaald. Al in de nota
Kader financieel beheer rijkssubsidies is aangegeven dat het bereik van
de op te stellen aanwijzingen zich ook zou moeten uitstrekken tot alle
zbo's. Dat vindt bevestiging in de toelichting bij aanwijzing 3. Naar
het oordeel van de Raad ligt zo'n aanpak ook voor de hand. Niet
duidelijk is dan ook, waarom daarvoor de specifieke weg is gekozen van
aanwijzing 2 in plaats van die van een algemene regeling waarbij de
toepassing van de As op zbo's uitgangspunt is. 

Voor de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (eveneens
genoemd in de toelichting bij aanwijzing 3) geldt een overeenkomstige
redenering. 

De Raad adviseert in de toelichting bij de aanwijzingen 2 en 3 op het
voorgaande in te gaan, en deze aanwijzing zo nodig aan te passen.

c.	Medeoverheden

In de brief bij de nota Kader financieel beheer rijkssubsidies wordt
vermeld dat de lasten van subsidies niet alleen door het Rijk maar ook
door medeoverheden worden veroorzaakt, en dat toepassing van het
subsidiekader op alle financiële stromen, dus ook die van de
medeoverheden, mogelijk tot aanzienlijke extra lastenbesparingen kan
leiden vanwege de grote aantallen subsidieverleningen. Vermeld wordt dat
de mogelijkheden thans met vertegenwoordigers van de betrokken
medeoverheden worden verkend. 

De Raad meent dat, ook vanuit de positie van de subsidieontvangers
bezien, het doortrekken van het uniforme subsidiekader naar alle
subsidieverlenende instanties voor de hand ligt. De argumentatie die op
rijksniveau tot de conclusie leidt dat uniformering en vereenvoudiging
wenselijk en haalbaar zijn, zonder afbreuk te doen aan de vereiste
controlebelangen, geldt overeenkomstig voor de medeoverheden. Waar nodig
zal daarbij kunnen worden voorzien in aanpassing, bijvoorbeeld ten
aanzien van de te hanteren grensbedragen voor de toepassing van de
verschillende arrangementen. 

In de toelichting bij aanwijzing 3 wordt opgemerkt dat het aanbeveling
verdient dat ook de decentrale overheden rekening houden met de As. De
Raad merkt op dat overleg met de medeoverheden over deze ambitie zeker
nuttig is. Binding ook voor hen kan echter alleen worden verkregen langs
de weg van algemeen verbindende voorschriften. Hiervoor, onder punt 1b,
is in dat verband al de Awb genoemd, alsmede eventuele aanpassing van de
organieke wetgeving.

De Raad adviseert in het algemeen deel van de toelichting nader op het
voorgaande in te gaan.

3.	Staatssteun

a.	Opsplitsen in twee afzonderlijke aanwijzingen

In aanwijzing 4 is neergelegd dat EG-rechtelijke kaders in acht moeten
worden genomen bij de verstrekking van subsidies. Het eerste lid ziet
daarbij op gelden vanuit Europese subsidieprogramma's (artikel 159 van
het EG-Verdrag). Het tweede lid heeft betrekking op nationale subsidies
die zijn aan te merken als staatssteun als bedoeld in artikel 87, eerste
lid, van het EG-Verdrag. 

Gelet op het feit dat het gaat om verschillende steunregimes met elk een
eigen toetsingskader, adviseert de Raad aanwijzing 4 in twee aparte
aanwijzingen op te splitsen, beide als onderdeel van hoofdstuk 1 van de
As.

b.	Overlap met aanwijzing 10

De toelichting bij het tweede lid van aanwijzing 4 geeft aan dat, wat
staatssteunaspecten betreft, zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van
de verschillende vrijstellingsmogelijkheden waarin het EG-recht voorziet
en de zogenoemde de-minimisverordeningen. Gelet op het feit dat uit de
toelichting bij aanwijzing 4 reeds blijkt dat de de-minimisverordeningen
een belangrijke rol spelen bij het verstrekken van nationale subsidies,
hoeft dit niet apart in aanwijzing 10 te worden neergelegd. 

De Raad adviseert aanwijzing 10 te schrappen, dan wel de noodzaak ervan
alsnog toereikend te motiveren. Voorts adviseert hij in de toelichting
bij aanwijzing 4 te vermelden dat subsidies niet bij de Europese
Commissie gemeld hoeven te worden indien zij compensatie van diensten
van algemeen economisch belang of nadeelcompensatie vormen.

4.	Handhaving en sancties

Het voorstel voorziet in een sterke vereenvoudiging van het uitvoerings-
en verantwoordingsarrangement, met name voor subsidies van minder dan
€ 25.000. Deze benadering berust mede op het in de subsidieontvanger
te stellen vertrouwen. Steekproefsgewijze controle moet eraan bijdragen
dat wordt voorkomen dat dit vertrouwen wordt beschaamd, en dat eventueel
oneigenlijk gebruik of misbruik zichtbaar wordt. De voorgestelde
vereenvoudiging maakt het tegelijk nodig dat wordt voorzien in
toereikende maatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan
en te bestraffen. Daarbij kan ook, zoals de Algemene Rekenkamer en Actal
in hun adviezen suggereren, de wenselijkheid van de invoering van een
sanctiestelsel in beeld komen. 

De Awb voorziet in enkele in dit verband belangrijke instrumenten: de
intrekking en wijziging als neergelegd in afdeling 4.2.6, alsmede het
terugvorderen van ten onrechte uitgekeerde bedragen en het opleggen van
wettelijke rente, als neergelegd in artikel 4:57 en afdeling 4.4.2 van
de Awb. 

Aanwijzing 19 bevat regels over het tegengaan van misbruik, en over
risicoanalyses en controles in dat verband. Het derde lid spreekt van
"consequente toepassing". Die term is niet geheel duidelijk; de Raad
meent hieronder te moeten verstaan: actief en consistent. Het opstellen
van de in het vierde lid voorgestelde overzichten per departement van
misbruik is bepaald zinvol. Voor zover het daarbij gaat om het
vastleggen van gegevens over (het gedrag van) specifieke natuurlijke
personen, mist de Raad aandacht voor de vraag of dan registratie van
persoonsgegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens aan
de orde is, en zo ja, voor de consequenties daarvan. 

De Raad mist verder nadere aandacht voor de consequenties die (kunnen)
worden verbonden aan geconstateerd/geregistreerd oneigenlijk gebruik of
misbruik. Zo is denkbaar dat een subsidieontvanger die het gestelde
vertrouwen heeft beschaamd, niet langer in aanmerking komt voor de
lichtere arrangementen 1 of 2, dan wel wordt uitgesloten van
subsidieverstrekking (voor bepaalde tijd). Ook gaat de toelichting niet
in op de vraag of het bestaande punitieve instrumentarium toereikend
wordt geacht. 

De Raad adviseert in de toelichting op aanwijzing 19 op het voorgaande
in te gaan, en deze aanwijzing zo nodig aan te passen.

5.	Evaluatie

In 2012 zal een evaluatie plaatsvinden van de werking van het uniforme
subsidiekader en van de aanwijzingen in de praktijk. De Algemene
Rekenkamer merkt terecht op dat 2012 al heel snel is. Dit betekent dat
dan hooguit sprake kan zijn van een eerste of tussenevaluatie. Daar komt
bij dat verschillende wettelijke regelingen nog zullen moeten worden
aangepast in de komende periode van twee jaar. Deze aanpassing zal
daarmee voorafgaan aan de voorgenomen evaluatie, terwijl die evaluatie
van nut kan blijken voor een meer definitieve vormgeving van het nu
voorgestelde subsidiekader.

De Raad adviseert in het algemeen deel van de toelichting op het
voorgaande in te gaan en te overwegen een langere termijn te nemen voor
de evaluatie.

6.	Overige opmerkingen

a.	Gekozen grensbedragen

De toelichting bij de aanwijzingen (zoals eerder ook de nota) bevat geen
motivering van de gekozen grensbedragen (€ 25.000 resp. € 125.000).
De nota geeft wel aan welk aandeel elk van de drie arrangementen heeft
in het totaal (respectievelijk 65, 20 en 15%). 

De Raad adviseert de keuze voor deze grensbedragen nader toe te lichten.

b.	Aansluiting bij artikel 4:21 van de Awb

De tekst van aanwijzing 1, tweede lid, onder a en b, is ontleend aan
artikel 4:21, tweede en derde lid, van de Awb. Dit roept de vraag op
waarom niet, voor zover nog nodig, is volstaan met een verwijzing naar
dat artikel. 

De Raad adviseert in de toelichting bij die aanwijzing op het voorgaande
in te gaan.

c.	Toepassing meest eenvoudige arrangement bij subsidies van de tweede
categorie

In Aanwijzing 11, tweede lid, aanhef en onder b, en de toelichting bij
deze aanwijzing wordt er van uitgegaan dat, in afwijking van de
hoofdregel voor de tweede categorie, ook gekozen mag worden voor het
regime dat geldt voor het meest eenvoudige arrangement. Dit is echter
nergens geregeld. Verwezen wordt weliswaar naar de toelichting bij
aanwijzing 1, maar daar komt dit aspect niet aan de orde. 

De Raad adviseert in de toelichting bij de aanwijzingen op het
voorgaande in te gaan en de bedoelde aanwijzingen zo nodig aan te
passen.

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.

Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen
bezwaar.

De waarnemend waarnemend Vice-President van de Raad van State,Bijlage
bij het advies van de Raad van State betreffende no.W06.09.0388/III met
redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

In de titel van aanwijzing 4 het woord "staatsteunsubsidies" vervangen
door: subsidies waarbij sprake is van staatssteun.

In aanwijzing 4, eerste lid, onder a en b, de woorden "de Raad van de
Europese Unie of de Commissie van de Europese Gemeenschappen" vervangen
door: de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad
gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

In aanwijzing 10, eerste lid, de woorden "Verdrag betreffende de
Europese Unie" vervangen door: EG-Verdrag.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 865 en 31 031, nr. 5.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 865 en 31 031, nr. 5, blz. 4.

	Verordening nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006
betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op
de-minimissteun (Pb. 2006, L 379); Verordening nr. 1860/2004 van de
Commissie van 6 oktober 2004 betreffende de toepassing van de artikelen
87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun in de landbouwsector en
de visserijsector (Pb. 2004, L 325); Verordening nr. 1535/2007 van de
Commissie van 20 december 2007 betreffende de toepassing van de
artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun in de
landbouwproductiesector (Pb. 2007, L 337); Verordening nr. 875/2007 van
de Commissie van 24 juli 2007 betreffende de toepassing van de artikelen
87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun in de visserijsector en
tot wijziging van Verordening 1860/2004 (Pb. 2007, L 193). 

	Zie de Beschikking van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de
toepassing van artikel 86(2) van het EG-Verdrag op staatssteun in de
vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het
beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen
wordt toegekend (Pb. 2005, L 312). Zie verder bijvoorbeeld de
Beschikking van de Europese Commissie van 16 juni 2004, Akzo Nobel,
N304/2003; de ICER-Handreiking nadeelcompensatie en staatssteun
(september 2007), beschikbaar op de website van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken. 

	Advies Actal van 13 oktober 2008, kenmerk RL/PS/2008/163 en adviezen
Algemene Rekenkamer van 1 april 2009, kenmerk 9001690 R, en 17 september
2009, kenmerk 9006390 R.

	Niet geheel duidelijk is of het "preventief weigeren", als genoemd in
de toelichting bij Aanwijzing 19, derde lid, in die zin moet worden
verstaan.  

	Toelichting onder "relatie met aanwijzingen voor de regelgeving" en de
brief bij de nota Kader financieel beheer rijkssubsidies (Kamerstukken
II 2008/09, 31 865 en 31 031, nr. 5, blz. 4). 

	Advies Algemene Rekenkamer van 1 april 2009, kenmerk 9001690 R.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 865 en 31 031, nr. 5, blz. 14.

 PAGE    

  PAGE  8 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........