Preview document (🔗 origineel)

---

Arbeidsparticipatie ouderen

1. Inleiding

Ouderen werken in Nederland steeds langer door, maar in vergelijking met
veel andere landen is dit relatief minder het geval. Deze zin bevat twee
tegengestelde waarheden. Enerzijds is er sinds 1995 sprake van een
veelbelovende trendbreuk. De gemiddelde leeftijd waarop mensen stoppen
met werken is gestegen naar inmiddels 62 jaar en de arbeidsparticipatie
van ouderen is fors toegenomen. Internationaal gezien kan er echter nog
veel verbeteren. Nederland is qua arbeidsparticipatie van ouderen een
Europese middenmoter en oudere werklozen komen hier veel moeilijker aan
een nieuwe baan dan in veel andere landen.

De vraag is of de trendbreuk dat ouderen langer doorwerken alleen
voldoende is om één van de belangrijkste doelstellingen van het
kabinet te bereiken: zorgen dat in 2016 80 procent van de Nederlandse
bevolking van 20-64 jaar op de arbeidsmarkt actief is. Die vraag houdt
de Tweede Kamer ook bezig. Het kabinet heeft in de brief van 16 oktober
2009 (Kamerstukken II 2009/10, 32 163, nr. 2) over de verhoging van de
AOW-leeftijd daarom een notitie toegezegd over de stand van zaken en het
effect van (nieuwe) maatregelen om de inzetbaarheid en belastbaarheid
van ouderen te verbeteren. Deze notitie gaat daar op in. 

Het kabinet ziet alle reden om volop te investeren in de inzetbaarheid
en de kansen van ouderen op de arbeidsmarkt. Dat doen we nu al, dat
blijven we doen. Zo heeft het kabinet de afgelopen jaren diverse
maatregelen genomen – zowel voor werknemers als werkgevers – om
oudere werklozen te helpen bij het vinden van nieuw werk en om ouderen
die werken te stimuleren langer door te werken. De effecten van
bijvoorbeeld fiscale stimulansen voor langer doorwerken en het in dienst
nemen van oudere werklozen, maar ook het terugdringen van ontziedagen
voor oudere werknemers, zullen in de loop van de komende jaren zichtbaar
moeten worden. 

Het streven naar een structureel grotere bijdrage van ouderen aan de
arbeidsmarkt is belangrijker geworden door het recente besluit van het
kabinet om de AOW-leeftijd vanaf 2020 te verhogen van 65 naar 67 jaar.
Deze maatregel is onderdeel van een pakket maatregelen dat noodzakelijk
is om ook voor toekomstige generaties een solide stelsel van publieke
voorzieningen, sociale zekerheid en de zorg voor de oude dag zeker te
stellen. Het kabinet beseft dat oudere werknemers na 2020 – wanneer de
AOW-leeftijd daadwerkelijk omhoog gaat – dan ook in staat moeten zijn
om zonder al te veel problemen tot de nieuwe AOW-leeftijd door te
werken. Dit vraagt van alle partijen nu actie en inzet. 

Er is een zilveren generatie op komst die zelf initiatieven neemt en
actief wil meedoen aan de samenleving door arbeidsparticipatie maar ook
door vrijwilligerswerk en mantelzorg. Van ouderen wordt verwacht dat zij
zelf willen meewerken aan de opdracht van vergrijzing en zo lang
mogelijk actief blijven als dat kan. Dit levert voordeel op voor de
samenleving en de ouderen zelf. Ouderen doen wat voor anderen
(wederkerigheid) èn ouderen blijven hierdoor langer actief, wat weer
positief uitwerkt op de kwaliteit en de duur van het leven. Ouderen
leven ook langer als zij meer zelf blijven doen. Als het gaat om
maatschappelijke participatie hebben onder meer gemeenten –
bijvoorbeeld in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning
(Wmo) – de taak om ouderen in staat te stellen optimaal en zo lang
mogelijk maatschappelijk actief te zijn, onder meer door
vrijwilligerswerk of mantelzorg. Voor wat betreft arbeidsparticipatie
zullen wij als samenleving ook de komende jaren moeten blijven
investeren in het aan de slag helpen en houden van oudere werknemers.
Het kabinet wil met werkgevers en werknemers de trend naar langer
doorwerken verder ondersteunen. Het is cruciaal dat de samenleving
langer gebruik kan maken van de ervaring en kennis van de generaties die
aan het werk zijn. Iedereen is gelet op de effecten van de vergrijzing
hard nodig op de arbeidsmarkt. Bovendien is werken meer dan alleen
inkomen verdienen. Werken kan ook plezier geven. Werken is ook meedoen
en bijdragen aan de samenleving. 

Het kabinet beziet de trend van langer doorwerken in het licht van
fundamentele ontwikkelingen als vergrijzing, individualisering en
technologische veranderingen. Die stellen de Nederlandse arbeidsmarkt en
verzorgingsstaat als geheel voor grote uitdagingen. De beroepsbevolking
wordt kleiner, terwijl het beroep op belangrijke regelingen en
voorzieningen binnen onze verzorgingsstaat sterk zal toenemen.
Globaliseringen en technologische ontwikkelingen zullen bovendien de
economische dynamiek naar verwachting vergroten. Dit zorgt in onze open
economie voor meer dreigingen, maar ook meer kansen. 

Het grijpen van die kansen is in de visie van het kabinet een opdracht
voor de hele samenleving, niet alleen voor het kabinet. We zullen nieuwe
institutionele vormen moeten ontwikkelen, willen we de kennis en
vaardigheden van de vele ouderen blijvend gebruiken om onze samenleving
te versterken. Alle betrokken partijen – overheid, vakbonden en
werkgeversorganisatie, maar ook individuele werkgevers en werknemers –
zullen hun steentje daaraan moeten bijdragen. Deze notitie gaat daarom
– naast de concrete maatregelen om meer ouderen aan het werk te houden
– ook in op fundamentele vragen die iets verder aan de horizon
opdoemen. Moeten werkgevers en werknemers anders naar de opbouw van
loopbanen gaan kijken? Moeten overheid en de sociale partners de
instituties op het gebied van de arbeidsmarkt en de arbeidsverhoudingen
meer afstemmen op langere en meer gevarieerde loopbanen?

Op dit moment werkt ruim 80 procent van de mensen in de leeftijdsgroep
van 45-54 jaar. Dit positieve gegeven is mede het gevolg van toenemende
arbeidsparticipatie en hogere opleiding van vooral vrouwen. Als we dit
doortrekken lijkt de doelstelling van over de hele linie 80 procent
arbeidsparticipatie binnen handbereik. Lijkt, want het werkelijke
antwoord hangt af van de investeringen in inzetbaarheid die we met
elkaar bereid zijn te doen en van het antwoord op bovengenoemde
fundamentele vragen. Dat is de uitdaging waar we met elkaar voor staan.

Leeswijzer

Deze notitie bevat, op grond van de gedane toezegging, voorstellen van
het kabinet om te stimuleren dat meer 55-plussers werken en voorstellen
om de positie van ouderen op de arbeidsmarkt en binnen
arbeidsorganisaties – nu en in de toekomst – te verbeteren. Deze
notitie kan ook beschouwd worden als kabinetsreactie op de
onderzoeksrapporten “Perspectief op Langer Doorwerken 2009” en
“Omgaan met vergrijzing” die op 18 september 2009 aan de Kamer zijn
aangeboden. De Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van
de Tweede Kamer heeft om die reactie gevraagd. 

Deze notitie is als volgt opgebouwd:

een korte beschrijving van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt voor
ouderen (hoofdstuk 2);

een inventarisatie van de belemmeringen voor een hogere
arbeidsparticipatie van ouderen (hoofdstuk 3);

een overzicht van de maatregelen die het kabinet al heeft genomen om de
arbeidsmarktpositie van ouderen te versterken en van de extra
maatregelen die nog worden getroffen om inzetbaarheid en belastbaarheid
van werknemers nu en in de toekomst te vergroten. Daarbij komen ook de
stappen aan bod die de sociale partners en individuele bedrijven en
burgers volgens het kabinet moeten nemen om de deelname van ouderen aan
de arbeidsmarkt structureel te versterken (hoofdstuk 4);

een besluit waarin het kabinet de belangrijkste uitdagingen waar we met
zijn allen voor staan op een rij zet (hoofdstuk 5).

2. De arbeidsmarkt voor ouderen in vogelvlucht

2.1 Arbeidsparticipatie van 55-plussers: trendbreuk naar langer
doorwerken

Ouderen werken de laatste jaren al fors meer en langer door. In 2008
werkte 47 procent van alle personen van 55-64 jaar, tegenover minder dan
35 procent in 2001 en zelfs 25 procent midden jaren negentig. Dat in
Nederland nog relatief weinig ouderen werken, komt vooral door de groep
60-plussers (figuur 1). Van hen werkt slechts ruim een kwart, terwijl
dat bij de groep van 55-59 jaar nog tweederde is. Maar ook bij
60-plussers is een sterke kentering zichtbaar, die in de komende jaren
zal aanhouden. Tussen 1996 en 2008 is de arbeidsparticipatie van
60-plussers meer dan verdubbeld: van 12 procent naar 28 procent. Vooral
bij vrouwen stijgt de arbeidsparticipatie sterk. In 1996 was slechts 5
procent van hen op de arbeidsmarkt actief; in 2008 was dat 18 procent.
De trendbreuk naar langer doorwerken is ook af te lezen aan de forse
stijging van de gemiddelde leeftijd waarop mensen stoppen met werken.
Begin jaren negentig was dat 59,5 jaar. Sindsdien stijgt de
uittreedleeftijd geleidelijk en sinds 2005 is zelfs een sterk stijgende
lijn te zien. In 2008 stopten ouderen gemiddeld net voor hun 62e met
werken. De leeftijd waarop zelfstandigen stoppen is gemiddeld hoger,
maar varieert ook meer. Heel veel zelfstandigen werken nog lang na het
65e jaar door, maar er is ook groep die al veel eerder is gestopt. Dat
mensen gemiddeld genomen langer doorwerken is vooral toe te schrijven
aan de geleidelijke afschaffing van de VUT (vervroegde uittreding) en
het niet meer fiscaal begunstigen van prepensioen. 

Figuur 1 Arbeidsparticipatie en uitkeringen naar leeftijd, 2005

(percentage)

Bron: Berekeningen SZW op basis van CBS-gegevens over inkomstenbronnen
van de bevolking

Maar mensen gaan ook langer door met werken omdat zij steeds beter
opgeleid zijn. En dit geldt in versterkte mate voor vrouwen. Sinds de
jaren zestig kiezen steeds meer jonge vrouwen ervoor om te werken. Deze
fundamentele verandering werkt met vertraging door in de
arbeidsparticipatie van oudere vrouwen. De huidige lage arbeidsdeelname
van ouderen is dus een deels een probleem waar we al aan het uitgroeien
zijn. 

Dit blijkt ook het feit dat de bereidheid om langer door te werken de
laatste jaren sterk is toegenomen, zoals blijkt uit de Nationale
Enquête Arbeidsomstandigheden van TNO. In 2005 wilde maar 21 procent
van de ondervraagden doorwerken tot het 65e jaar, in 2008 was dat
toegenomen tot 36 procent. De generaties die niet direct voor de
beslissing staan om te stoppen met werken zijn steeds slechter te
vergelijken met de huidige generatie ouderen of de generaties die net
met pensioen zijn gegaan.

2.2 Werkloosheid en mobiliteit van ouderen

De werkloosheid onder oudere werknemers is in Nederland vergeleken met
andere landen laag. De geregistreerde werkloosheid onder ouderen is ten
opzichte van andere groepen de laatste jaren wel gestegen omdat
regelingen rond arbeidsongeschiktheid, VUT en prepensioen versoberd
zijn. Deze regelingen bevatten daardoor tegenwoordig veel minder
‘verborgen’ werkloosheid. 

Het CPB toont in de recente studie Rethinking Retirement aan dat de
arbeidsmarkt voor ouderen niet goed functioneert. Dit betekent vooral
dat ouderen grote moeite hebben om terug te komen op de arbeidsmarkt,
als ze om wat voor reden dan ook werkloos zijn geworden. Ouderen zijn
meer dan anderen langdurig werkloos. In 2008 was 69% van de werklozen
van 55-64 jaar meer dan een jaar werkloos. Voor de werklozen jonger dan
55 jaar was dat 34%. Ouderen die hun baan kwijtraken hebben grote moeite
weer een nieuwe baan te vinden. De kans dat een 55-jarige werknemer die
zijn baan verliest binnen twaalf maanden weer werkt bedraagt 26 procent.
Voor de gemiddelde werknemer die werkloos raakt is dit 51 procent.
Hierdoor zijn werknemers van 55 jaar en ouder veel langer werkloos dan
gemiddeld. De werkloosheidsduur voor ouderen is in Nederland één van
de langste van de OESO-landen. In Zweden en Denemarken zijn ouderen
ongeveer een jaar werkloos. Verder heeft een aanzienlijk deel van de
ouderen die werkloos raken ook in de voorgaande jaren al eens in de WW
gezeten. 

Verder kenmerkt de arbeidsmarkt voor ouderen zich door een zeer geringe
mobiliteit. Momenteel zijn meer dan zeven op de tien 55-plussers tien
jaar of langer bij hun werkgever in dienst. Vrijwillige van baan
veranderen komt (heel) sporadisch voor.

De belangrijkste voorzieningen en regels die bescherming bieden tegen
werkloosheid – de WW en de ontslagbescherming – zitten zo in elkaar
dat zij oudere werknemers meer bescherming bieden. Oudere werknemers
hebben gemiddeld langere WW-rechten dan jongere werknemers. De duur van
het recht op WW hangt af van het aantal gewerkte jaren: voor elk gewerkt
jaar neemt het recht toe met één maand. De maximale duur van de
WW-uitkering is met ingang van 1 oktober 2006 verlaagd van 60 maanden
naar 38 maanden. Oudere werknemers, vooral die met een lang
dienstverband, worden ook beter beschermd tegen ontslag dan jongere
werknemers. De invoering van het afspiegelingsbeginsel naar leeftijd bij
collectief ontslag in plaats van het last-in-first-out beginsel (lifo)
in 2006 heeft het verschil in ontslagbescherming tussen jongere en
oudere werknemers verkleind. De lifo-regel leidde ertoe dat bij
collectief ontslag vooral jongere werknemers hun baan verloren, omdat
zij in het algemeen de kortste dienstverbanden hadden. Door het
afspiegelingsbeginsel wordt bij een collectief ontslag het totale
verlies aan banen evenwichtig verdeeld over leeftijdscategorieën.
Binnen de leeftijdsgroepen geldt overigens weer de lifo-regel. Het
verschil in ontslagbescherming is anderzijds vergroot door de recente
herziening van de kantonrechterformule. Die heeft de ontslagvergoeding
voor alle werknemers fors verlaagd, maar de ontslagvergoeding voor
werknemers van 55-64 jaar in procentuele termen minder versoberd dan die
van andere leeftijdsgroepen. In de (nieuwe) kantonrechterformule voor
ontslagvergoedingen tellen dienstjaren van werknemers van 55-64 jaar
twee keer zo zwaar als die van werknemers van 35-44 jaar en vier zo
zwaar als die van jongere werknemers. Daarnaast geldt: hoe langer het
dienstverband, hoe hoger de vergoeding.

De arbeidsmarktpositie van de leeftijdsgroep 45-54 jaar is aanzienlijk
beter dan die van de groep 55-plussers. De bruto arbeidsparticipatie van
de leeftijdsgroep 45-54 jaar bedraagt ruim 80 procent. Ook hebben
werkzoekenden uit deze groep behoorlijke kansen op het vinden van werk.
Zo heeft een werknemer van 45-49 jaar die in de WW raakt 43 procent kans
om binnen 12 maanden weer aan het werk te komen. Daarnaast is de
stijging van de werkloosheid als gevolg van de crisis onder 45-plussers
tot nu toe fors kleiner dan onder 45-minners. Daarom richten de
maatregelen van het kabinet zich vooral op de groep van 55 jaar en
ouder. Daar zitten de grootste problemen.

3. Belemmeringen voor het langer doorwerken van ouderen

Hoeveel ouderen in 2020 werkzaam zijn hangt in belangrijke mate af van
het gedrag van de mensen die nu 45-54 jaar zijn. De bruto
arbeidsparticipatie van deze leeftijdsgroep bedraagt op dit moment meer
dan 80 procent. Deze groep, evenals jongere groepen, is nu al in groten
getale aanwezig op de arbeidsmarkt en de uitdaging is om de
omstandigheden te creëren waaronder deze mensen langer willen en kunnen
blijven werken dan voorgaande generaties. Ervaringen in andere landen
wijzen uit dat dit ook een haalbare kaart is. In veel andere landen zijn
aanzienlijk meer ouderen aan het werk dan in Nederland (figuur 2).
Verder zullen ook in de toekomst oudere werknemers hun baan kunnen
verliezen. Het is belangrijk dat zij dan weer snel aan de slag kunnen,
en niet zoals nu het geval is, een groot risico lopen op langdurige
werkloosheid en aan de kant komen te staan. Ook dit probleem moet worden
opgelost.

Figuur 2 Arbeidsparticipatie 55-64 jaar, 2004-2006

(percentage, Eurostat definitie)

Bron: CPB, Rethinking Retirement (2009)

In dit licht bezien, ziet het kabinet drie hinderpalen die weggenomen
moeten worden om in de toekomst een voortgaande stijging van de
participatiegraad van ouderen zeker te stellen. Bij alle drie knelpunten
zijn acties nodig.

Ten eerste staat het investeren in duurzame inzetbaarheid van werknemers
nog onvoldoende centraal in het sociale beleid en het personeelsbeleid
van bedrijven. Dit zou wel moeten om kennis en vaardigheden van (oudere)
werknemers op peil te houden en ook om te voorkomen dat ouderen in zware
beroepen voortijdig de arbeidsmarkt moeten verlaten. 

Ten tweede verlaten veel ouderen nog steeds jaren voor hun 65e de
arbeidsmarkt. 

Ten derde werkt de arbeidsmarkt voor ouderen gebrekkig, zoals blijkt uit
de hoge langdurige werkloosheid en de geringe mobiliteit. De loonkosten
van oudere werknemers ten opzichte van andere, jongere werknemers spelen
hierbij een grote rol.

3.1 Inzetbaarheid

Om de trendbreuk naar een langer doorwerken van een solide fundament te
voorzien is het om te beginnen noodzakelijk dat ouderen in de toekomst
beter inzetbaar zijn dan nu het geval is. Dat vergt meer investeringen
in mensen. Al vroeg in de loopbaan moet het personeelsbeleid zich
richten op duurzame inzetbaarheid, zodat ook als iemand ouder is
geworden hij of zij zich kan handhaven op de arbeidsmarkt. Het gaat
daarbij om de mate waarin werknemers hun huidige en andere functies
gezond en productief kunnen vervullen, nu en later in hun loopbaan. Die
extra aandacht van werknemers en werkgevers voor duurzame inzetbaarheid
is ook nodig vanwege de fundamentele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt,
zoals vergrijzing, ontgroening, globalisering en voortdurende
technologische veranderingen. Mensen werken langer door en zullen door
de grotere dynamiek in de economie vaker van baan, functie en zelfs
sector moeten wisselen. 

De noodzaak van een duurzaam inzetbaarheidsbeleid is nog urgenter voor
werknemers in fysiek zware beroepen. Zij dienen meer mogelijkheden te
krijgen voor een tijdige overstap naar andere functies. De loopbaan van
werknemers en de verrichte werkzaamheden moeten zodanig zijn dat zoveel
mogelijk mensen gezond en actief de AOW-gerechtigde leeftijd kunnen
bereiken. Hoewel steeds meer bedrijven duurzame inzetbaarheid een plaats
in het personeelsbeleid geven, is er binnen het Nederlandse
bedrijfsleven nog veel te winnen op het gebied van scholing en
inzetbaarheid.

Kennisontwikkeling door formeel en informeel leren tijdens de gehele
loopbaan is een belangrijke factor voor goede inzetbaarheid van (oudere)
werknemers. In Nederland neemt 42 procent van de werknemers en 30
procent van de oudere werknemers deel aan dergelijke activiteiten
(figuur 3). In landen als Zweden, Finland en Denemarken besteden
werkgevers en werknemers echter veel meer aandacht aan het bijhouden van
de kennis en vaardigheden van (oudere) werknemers. Tweemaal zo veel
ouderen doen in die landen mee aan scholing. In Nederland voeren
daarentegen zeer weinig organisaties personeelsbeleid expliciet gericht
op verhoging van de productiviteit van ouderen. 

Figuur 3 Deelname aan formeel en informeel leren, 2006

(percentage)

Bron: CPB, Rethinking Retirement (2009)

3.2 Vervroegde uittreding

De arbeidsparticipatie van ouderen en hun uittreedleeftijd stijgt
weliswaar, maar toch zijn er nog steeds veel ouderen die voor de
AOW-leeftijd de arbeidsmarkt verlaten. Deels is dat een tijdelijk
verschijnsel: het volledige effect van het afschaffen van de VUT en het
actuarieel neutraal maken van prepensioenregelingen is vanwege de
overgangsregimes nog niet bereikt. Dit negatieve effect op de
arbeidsdeelname van ouderen verdwijnt in de komende jaren. Daarnaast
werken de positieve invloeden van het alsmaar stijgende gemiddelde
opleidingsniveau van de beroepsbevolking en van de arbeidsparticipatie
van vrouwen meer en meer door. Toch ligt het voor de hand dat een deel
van de werknemers de bestaande mogelijkheden om vervroegd uit te treden
zal blijven gebruiken. Extra inspanningen zijn nodig om deze mensen over
te halen langer door te werken.

Ook sociale zekerheidsregelingen kunnen de terugkeer naar de
arbeidsmarkt van werkloze ouderen onvoldoende stimuleren. Ouderen hebben
langere WW-rechten en kunnen van aparte vervolgregelingen (IOW en IOAW)
gebruikmaken. Daardoor is er voor hen minder noodzaak om intensief naar
werk te zoeken en kunnen zij kritischer zijn bij het accepteren van
ander werk. Voor werklozen van 60 jaar en ouder is er een gevaar dat de
WW kan fungeren als een soort ‘glijbaan’ naar het pensioen. 

3.3 De relatieve loonkosten van oudere werknemers

Veel werkgevers brengen oudere werknemers in verband met hogere
arbeidskosten in combinatie met een stagnerende of dalende
productiviteit en winstgevendheid. Dit negatieve beeld van werkgevers
hangt deels samen met de beloningssystematiek en het bestaan van
maatregelen  om ouderen te ontzien (ontziemaatregelen). In de loonopbouw
speelt het aantal gewerkte jaren (anciënniteitsprincipe) een
belangrijke rol. Oudere werknemers met veel dienstjaren verdienen
daardoor fors hogere lonen dan jongere werknemers. In Nederland gaan de
lonen van oudere werknemers steiler omhoog in vergelijking met
bijvoorbeeld de Scandinavische landen (figuur 4). 

Figuur 4 Leeftijdsprofiel van loon voor mannen, rond 2002

(index, 25-29 = 100)

Bron: CPB, Rethinking Retirement (2009)

Deze zogenoemde loonprofielen zijn het gevolg van afspraken tussen
werkgevers en werknemers over hoe het loon over de loopbaan verloopt.
Anciënniteitsbeloning is een manier om werknemers te binden aan het
bedrijf. Het loon is dan in het begin relatief laag, maar de werknemer
kan profiteren van een relatief sterke loonsstijging mits hij bij het
bedrijf blijft. Dit stimuleert langdurige relaties tussen werkgevers en
werknemers en ook dat bedrijven investeren in bedrijfsspecifieke kennis
en vaardigheden die de werknemer binnen het bedrijf productiever maakt.
Hiermee zijn werknemers in wezen medefinancier van deze investeringen:
hun productiviteit stijgt immers direct, maar hun loon volgt met een
grote vertraging. 

Algemeen wordt aangenomen dat de productiviteit van werknemers in het
begin van hun loopbaan stijgt door de toenemende ervaring en
investeringen in bij- en nascholing. Deze productiviteitsgroei vlakt bij
ouderen af. De productiviteit blijft constant en kan op een gegeven
moment zelfs dalen. Bij oudere werknemers kan de verhouding tussen loon
en productiviteit daardoor ongunstig worden. Hoe steiler het
loonprofiel, hoe groter de kans dat op gegeven moment het gat tussen het
loon en de productiviteit van de werknemer steeds groter wordt; de
productiviteit blijft achter bij de loonontwikkeling. De hoge
ontslagkosten die bedrijven voor oudere werknemers moeten betalen zorgen
ervoor dat ouderen ook pas ontslagen worden als het verschil tussen loon
en productiviteit relatief groot is (gegeven de resterende duur van het
dienstverband).

Als de lonen van oudere werknemers in de loop van jaren steeds hoger
worden heeft dat belangrijke gevolgen voor hun arbeidsmarktpositie.
Oudere werknemers zullen dan weinig geneigd zijn van baan te veranderen.
In het bedrijf waar ze zitten kunnen ze immers het hoogste salaris
verdienen. Bovendien zijn ze in een nieuwe baan minder goed beschermd
tegen ontslag dan in hun oude baan. Het CPB spreekt in Rethinking
Retirement dan ook van een ‘gouden kooi’.

Maar er zit ook een andere kant aan. Oudere werknemers met een lang
dienstverband die hun baan kwijtraken hebben grote moeite weer aan de
slag te komen. In een nieuwe baan zullen ze vaak een (fors) lager loon
moeten accepteren. Hun nieuwe werkgever houdt er immers rekening mee dat
het oude loon weleens hoger kan zijn geweest dan de productiviteit.
Bovendien kunnen werknemers hun oude bedrijfsspecifieke kennis en
vaardigheden niet productief maken bij de nieuwe werkgever. Ook dat
drukt het loon dat die oudere werknemer aangeboden krijgt. Vergeleken
met hun WW-uitkering kunnen oudere werklozen er weinig tot niets in
inkomen op vooruit gaan (of zelfs op achteruit gaan) als zij een nieuwe
baan accepteren. Dit verlengt de duur van de werkloosheid van ouderen.

In Scandinavië hebben werkgevers en werknemers vlakkere loonprofielen
afgesproken. Bedrijven betalen als gevolg daarvan een groter deel van de
kosten van de investeringen in bedrijfsspecifieke vaardigheden en
krijgen ook een groter deel van de opbrengsten. Oudere werknemers die
werkloos worden raken weliswaar hun bedrijfsspecifieke vaardigheden
kwijt, maar kunnen makkelijker een baan met ongeveer hetzelfde salaris
vinden omdat hun loon toch al weinig rekening hield met die
bedrijfsspecifieke vaardigheden. Werknemers zullen ook meer de neiging
hebben te investeren in algemene vaardigheden: die kunnen ze in meerdere
bedrijven of sectoren inzetten. Ook hebben ze bij werkloosheid meer
kansen op het snel vinden van een nieuwe baan.

Oudere werknemers zijn ook relatief duur door de zogeheten
ontziemaatregelen. Dit zijn cao-afspraken over een kortere werkweek,
meer verlofdagen, geen overwerk en geen nacht- of ploegendiensten voor
oudere werknemers, zonder dat de beloning in gelijke mate wordt
verlaagd. Momenteel kennen ruim drie op de vier cao’s één of
meerdere afspraken met ontziemaatregelen. Ontziemaatregelen kunnen er
weliswaar voor zorgen dat vanuit de werknemer gezien langer doorwerken
makkelijker wordt, maar ze verzwakken in feite de arbeidsmarktpositie
van oudere werknemers omdat zij de loonkosten per uur verhogen.

De relatief hoge loonkosten van oudere werknemers zijn voor werkgevers
een belangrijk motief om ouderen voortijdig met vroegpensioen te laten
gaan. Onderzoek van de OESO laat een relatie zien tussen de
loonstructuur in een land en de arbeidsparticipatie van ouderen. Hoe
steiler het loonprofiel in een land (dus hoe duurder ouderen zijn ten
opzichte van jongeren) hoe minder ouderen er werken. Ook mobiliteit van
werknemers en het aannamebeleid van bedrijven hebben te maken met de
loonstructuur. In landen met een steile loonstructuur gaan relatief
weinig oudere werknemers bij een nieuwe werkgever aan de slag (figuur
5). In Nederland is dat slechts twee procent van de 50-plussers die
werken, terwijl dit in Denemarken en Finland vier keer zoveel is.

Figuur 5 Recent aangenomen oudere mannen (50-64 jaar), 2004

(percentage)

Noot: Het percentage van de werknemers van 50-64 jaar met een
dienstverband van 12 maanden of korter.

Bron: OESO, Live Longer, Work Longer (2006)

Beeldvorming en leeftijdsdiscriminatie

Negatieve beelden over ouderen kunnen deels ook komen door onzekerheid
bij werkgevers of oudere werknemers nog wel voldoende inzetbaar zijn,
zowel vanwege hun vaardigheden als hun gezondheid. Deze onzekerheid
vertaalt zich in een geringe bereidheid van werkgevers om ouderen in
dienst te nemen. Het toepassen van trajecten die de opgedane kennis en
ervaring van mensen vastlegt (zogenoemde EVC-trajecten) kan meer inzicht
bieden in wat oudere werknemers kunnen en zo de onzekerheid bij
werkgevers reduceren.

Negatieve beelden kunnen echter ook niet op de werkelijkheid berusten en
leiden tot leeftijdsdiscriminatie. Zo denken velen dat oudere werknemers
vaker verzuimen door ziekte. De feiten zijn dat oudere werknemers zelfs
minder vaak verzuimen, maar dat het verzuim gemiddeld wel langer duurt.
Het verschil in het gemiddelde ziekteverzuim tussen oudere en jongere
werknemers is dan ook vrij klein. De recente evaluatie van de Wet
gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (WGBL) laat zien
dat 75 procent van de 55-plussers zegt last te hebben gehad van
leeftijdsdiscriminatie. De uitdaging is hier de cruciale feiten over
ouderen boven water te krijgen en deze informatie effectief te
verspreiden onder werkgevers. Ook dienen werkgevers goed bekend te zijn
met de wettelijke regels en dient de naleving te worden gecontroleerd.
Dit is in de afgelopen jaren sterk verbeterd als gevolg van de reeks
projecten ‘vacatures voor alle leeftijden’.

4. Wat doet het kabinet?

Het kabinet wil de trendverschuiving naar langer doorwerken verder
faciliteren en de positie van ouderen op de arbeidsmarkt structureel
versterken. Dit betekent enerzijds dat ouderen die werken op de
arbeidsmarkt vastgehouden moeten worden en anderzijds dat ouderen die
werkloos raken zo snel mogelijk weer een nieuwe baan kunnen vinden. Op
die manier kunnen de talenten, kennis en vaardigheden van werkenden zo
lang mogelijk worden benut. Het kabinet wil bedrijven en mensen die
werken ondersteuning bieden bij het investeren in duurzame
inzetbaarheid. Willen mensen die werken zich ook in de toekomst goed
kunnen handhaven op de arbeidsmarkt, dan zullen zij zich moeten
voorbereiden op alle stadia van een arbeidzaam leven, niet alleen op de
dichtstbijzijnde fase. Daarom moet al vroeg in de loopbaan met het
investeren in duurzame inzetbaarheid worden begonnen. Deze preventieve
benadering betekent winst voor de oudere werknemer zelf én voor de
samenleving. Mensen zijn beter voorbereid op de mogelijkheden in de
avond van hun carrière en de samenleving profiteert langer van de
kennis en kunde van mensen. We kunnen zo ook de arbeidsplaatsen blijven
vervullen die we vanwege de gevolgen van de vergrijzing binnen
afzienbare tijd zo hard nodig hebben.

Voor de huidige ouderen op de arbeidsmarkt werpt een dergelijke
preventieve strategie geen vruchten meer af. Gezien de problemen waarmee
zij worden geconfronteerd, hebben zij ondersteuning nodig en die krijgen
ze ook. 

Het moet ook duidelijk zijn dat de antwoorden niet alleen van de
overheid kunnen komen. Ook de sociale partners en individuele bedrijven
en burgers zullen belangrijke stappen moeten zetten. Ook zij zullen
andere keuzes moeten maken. Dat ouderen meer gaan meedoen op de
arbeidsmarkt is een zaak van iedereen.

Dit doel is alleen te bereiken als ouderen in de toekomst – zeg 2020
– productiever, meer inzetbaar en mobieler zijn dan nu. Het kabinet
neemt met dit doel voor ogen een aantal maatregelen om de sociale
partners en werkgevers en werknemers te ondersteunen. Verder heeft het
kabinet de afgelopen tijd diverse maatregelen getroffen om de problemen
te verlichten van de huidige generatie ouderen en hun (potentiële)
werkgevers. Daarnaast constateert het kabinet dat sommige voorzieningen
en regels op de arbeidsmarkt en in de sociale zekerheid het moeilijker
maken voor oudere werknemers om werk te vinden of te houden, of om te
investeren in duurzame inzetbaarheid. Daardoor dreigt – ondanks alle
maatregelen – het fundament onder de arbeidsparticipatie van ouderen
permanent zwak te blijven. Het kabinet acht daarom op wat langere
termijn een evenwichtige vormgeving van deze instituties noodzakelijk om
de problemen rond de arbeidsmarkt van ouderen fundamenteel op te lossen.

Voor het functioneren van de huidige en toekomstige arbeidsmarkt is ook
de vraag van belang hoe baan-baan mobiliteit tussen markt en publieke
sector (in beide richtingen) kan worden gestimuleerd en ondersteund. Het
kabinet heeft daarom het voornemen om de Sociaal-Economische Raad om
advies te vragen hoe de arbeidsmobiliteit binnen en tussen sectoren van
overheid, onderwijs, zorg en markt kan worden bevorderd. Dit advies komt
naar verwachting voor de zomer van 2010 beschikbaar.

Het beleid van het kabinet dat in deze notitie wordt uiteengezet
concentreert zich op het beïnvloeden van het gedrag van werkgevers en
werknemers. Banen komen echter voor een niet onbelangrijk deel voor
rekening van zelfstandigen. Die blijven gemiddeld genomen langer aan het
werk dan werknemers, maar ook in deze groep is nog winst te boeken. Het
kabinet heeft in september 2009 de Sociaal Economische Raad (SER) om
advies gevraagd over de positie van zelfstandige ondernemers in relatie
tot onder andere de sociale zekerheid en de arbeidsverhoudingen. Dit
advies komt in het voorjaar van 2010. Het kabinet wacht het advies van
de SER af om te bepalen of specifieke maatregelen nodig zijn om
eventuele knelpunten rond de arbeidsparticipatie van oudere
zelfstandigen weg te nemen.

4.1 Investeren in duurzame inzetbaarheid

Het kabinet streeft naar een klimaat dat investeringen in de
productiviteit, inzetbaarheid en mobiliteit van ouderen bevordert, zodat
werknemers, ook in hun latere jaren, hun talenten en mogelijkheden ten
volle kunnen benutten. Het kabinet hecht ook groot belang aan een
verdere inbedding van het beginsel van een ‘leven lang leren’ in de
samenleving. Werkgevers en werknemers moeten het leren door werknemers
als een vanzelfsprekend en plezierig aspect gaan zien van het
arbeidsproces. Periodieke bijscholing en eventueel omscholing zouden
standaard onderdeel van de loopbaanplanning moeten uitmaken. Duurzame
inzetbaarheid vereist van werkgevers en werknemers een nieuwe benadering
van de invulling van het arbeidzame leven. Werknemers en werkgevers
hebben er ook zelf het grootste belang bij dat deze nieuwe benadering
van de grond komt.

Sociale partners

De werkgever en de werknemers in een bedrijf en de sociale partners in
een bedrijfstak zijn als eerste verantwoordelijk voor de investeringen
in duurzame inzetbaarheid. Zij kunnen met de inrichting van het werk,
leeftijdsbewust personeelsbeleid, gezondheidsbeleid, scholingsafspraken
en andere secundaire arbeidsvoorwaarden de belasting van een loopbaan
verminderen, actief leren door mensen bevorderen en werken een
aantrekkelijke activiteit maken. Vanuit die verantwoordelijkheid hebben
sociale partners toegezegd om werk te maken van afspraken over de
invulling van scholing, de inzet van O&O-middelen, EVC-trajecten en
combinatie van leren en werken (met name ook voor werklozen). Ter
bevordering van een effectieve inzet van O&O-middelen heeft de Stichting
van de Arbeid aanbevelingen gedaan over individuele trekkingsrechten,
intersectorale scholing, employability-contracten en bevordering
zzp-schap. 

Scholing

Scholing is een belangrijk instrument om de inzetbaarheid van werknemers
binnen en buiten het bedrijf te verbeteren en op peil te houden.
Hierdoor kunnen mensen ook makkelijker van baan veranderen. Veel
scholing via het bedrijf is vooral gericht is op de huidige functie van
de werknemer of op ontwikkeling binnen het eigen bedrijf. Een klein maar
toenemend deel van de O&O-budgetten wordt besteed aan ontwikkeling en
employability. De uitdaging voor de toekomst is om scholing met een
breder karakter meer gangbaar te maken, zodat werknemers makkelijker hun
weg kunnen vinden naar een nieuwe baan die niet meteen in het verlengde
van de oude functie hoeft te liggen. Dit zal uiteraard al eerder in de
loopbaan van de werknemer moeten gebeuren. Het kabinet heeft tijdens het
najaarsoverleg 2008 met de sociale partners afspraken gemaakt over een
meer systematische en brede scholing van alle werknemers in Nederland.
Uit cao-rapportages blijkt dat in 2008 26 procent van de werknemers een
persoonlijk opleidingsbudget had, terwijl dat in 2006 nog 15 procent
was.

Het generieke scholingsbeleid ondersteunt werkgevers en werknemers bij
het investeren in scholing en training, ondermeer via het subsidiëren
van (om)scholing. Het kabinet heeft ook zelf maatregelen in gang gezet
om scholing en investeren in duurzame inzetbaarheid te stimuleren. Zo is
in het aanvullend beleidsakkoord (maart 2009) het voornemen aangekondigd
om een wettelijke wederzijdse scholingsaanspraak in het Burgerlijk
Wetboek te realiseren. Deze aanspraak houdt in dat de werkgever zijn
werknemer kan aanspreken op het volgen van scholing en dat de werknemer
eenzelfde aanspraak heeft op de werkgever. Scholing dient de
inzetbaarheid van werknemers in stand te houden of te vergroten, ook op
langere termijn. Dit gaat niet alleen over bredere inzetbaarheid in het
eigen bedrijf; deze maatregel stimuleert ook scholing naar een andere
baan buiten het bedrijf. 

Het kabinet heeft de Denktank Leren en Werken advies gevraagd over een
langetermijnstrategie om de systematiek van een leven lang leren in
Nederland duurzaam te ontwikkelen en te verankeren. De Denktank pleit in
zijn advies “Tijd voor ontwikkeling” van 1 juli 2009 voor een
cultuurverandering over een leven lang leren. Het kabinet heeft in de
kabinetsreactie op het advies aangegeven dat het een aantal maatregelen
overweegt om de vorming van een leercultuur in bedrijven te
ondersteunen. Het wettelijk verankeren van de wederzijdse
scholingsaanspraak ondersteunt eveneens de noodzakelijke
cultuurverandering.

Leeftijdsbewust personeelsbeleid

Het kabinet kiest daarnaast voor het verder stimuleren van
leeftijdsbewust personeelsbeleid in arbeidsorganisaties. Het kabinet
biedt werkgevers en werknemers een helpende hand door voor goede
informatie en succesvolle praktijkvoorbeelden te zorgen en deze wijd te
verspreiden, met speciale aandacht voor het midden- en kleinbedrijf. Op
die manier hoeven bedrijven niet telkens het wiel opnieuw uit te vinden,
en kunnen ook kleine werkgevers vrij eenvoudig leeftijdsbewust beleid
voor hun personeel invoeren.

Zo ondersteunt de stimuleringsregeling leeftijdsbewust personeelsbeleid
projecten in bedrijven zodat werknemers ook op oudere leeftijd in staat
zijn te blijven werken. De kennis en opgedane ervaringen worden in 2009
en 2010 verspreid. Het subsidieprogramma loopt tot medio 2010. Het
ministerie van SZW ondersteunt ook de Stichting Blik op Werk die het
gebruik van de zogeheten Work Ability Index (WAI) stimuleert. De WAI is
een in Finland ontwikkelde, praktische methode om inzetbaarheid te meten
en risico’s dat mensen uitvallen op het spoor te komen. Het kabinet
bespreekt ook met sociale partners hoe voorzieningen zoals
loopbaanadviezen en -begeleiding meer gemeengoed kunnen worden in
ondernemingen.

Ecorys Nederland heeft in opdracht van het ministerie van SZW in het
onderzoek “Langer doorwerken met beleid” een aantal goede
praktijkvoorbeelden van duurzaam inzetbaarheidsbeleid in kaart gebracht.
Het gaat om initiatieven op het gebied van loopbaanbeleid,
arbeidsomstandighedenbeleid (inclusief gezondheidsbeleid) en
arbeidsvoorwaardenbeleid die zijn gericht op het bevorderen van duurzame
inzetbaarheid van werknemers. Voorbeelden zijn individuele gesprekken
voor loopbaanwensen, interne mobiliteitscentra om loopbaanmobiliteit te
bevorderen, gezondheidsadviezen (gezondheidschecks en leefstijladviezen)
en technische hulpmiddelen om de belasting van het werk te verminderen.
Voorts ontwerpen sommige bedrijven zogenaamde brugfuncties als overgang
van (fysiek) belastende naar minder belastende functies. Dit
onderzoeksrapport is tegelijkertijd met deze notitie aan de Tweede Kamer
aangeboden.

Recente onderzoeken laten zien dat zowel van de zijde van werknemers als
van werkgevers meer aandacht is gekomen voor de inzetbaarheid van oudere
werknemers. Het vervolgonderzoek “Perspectief op langer doorwerken
2009” geeft aan dat er steeds meer cao-afspraken zijn over doorwerken
na 65 jaar en het behouden van ouderen voor werk. Er is meer aandacht
voor maatregelen om de inzetbaarheid van oudere werknemers te vergroten.
Ook worden er meer afspraken over loopbaanombuiging specifiek voor
oudere werknemers gemaakt. Ook het deelonderzoek “Omgaan met
vergrijzing” naar de eerste resultaten van de stimuleringsregeling
leeftijdsbewust personeelsbeleid biedt een positief beeld. De
bewustwording over het belang van leeftijdsbewust beleid neemt toe.

Nederland leidt verder het Europese ESF-Age Network (in oprichting) in
het kader van transnationale samenwerking bij het ESF programma
2007-2013. Het netwerk gaat expertise uitwisselen en goede aanpakken om
effectieve Age Management maatregelen met ESF-geld (75 miljard euro in
de hele EU) en geld van de eigen Lidstaat bevorderen. Speerpunten zijn
duurzame inzetbaarheid en werkvermogen, en overgang van werkloosheid
naar werk. Het netwerk gaat naar verwachting in februari 2010 van start.

Arbeidsomstandigheden

Een goed arbeidsomstandighedenbeleid is één van de pijlers onder
duurzame inzetbaarheid. Werkgevers dragen een financiële
verantwoordelijkheid bij ziekte of arbeidsongeschiktheid van hun
werknemers. Dit prikkelt hen om uitval te voorkomen, onder andere door
te zorgen voor goede arbeidsomstandigheden en een goed
ziekteverzuimbeleid. 

De verhoging van de AOW-leeftijd zorgt ervoor dat het werkzame leven
langer wordt. Daardoor neemt het belang toe van de preventieve effecten
van goede arbeidsomstandigheden en het investeren in de duurzame
inzetbaarheid van werknemers. Het kabinet wil dat er meer gedaan wordt
aan het aanpakken van zware beroepen gedurende het gehele werkzame leven
van de werknemer. Zware werkzaamheden moeten in de toekomst minder zwaar
worden of de duur ervan voor de individuele werknemer moet worden
beperkt. Dit vraagt om een cultuuromslag, een nieuwe blik van
werkgevers, werknemers en de overheid op de opbouw van een loopbaan. 

Werkgevers en werknemers hebben gedurende de invoeringstijd van 10 jaar
de tijd en de plicht om een duurzaam inzetbaarheidsbeleid in te voeren
dat er op gericht is dat ieder de mogelijkheid krijgt om tijdig ander
werk te gaan doen. Daartoe worden zowel werkgever als werknemer
verplicht. De Arbeidsomstandighedenwet (arbowet) zal zo worden gewijzigd
dat de werkgever beleid zal voeren dat gericht is op duurzame
inzetbaarheid van werknemers. Werknemers moeten hieraan meewerken. Zo
ontstaat een gezamenlijke verplichting. 

Werknemers die zware werkzaamheden vervullen waarvan in redelijkheid
niet verwacht kan worden dat deze langer dan 40 jaren verricht kunnen
worden zonder uitzonderlijke slijtage (de zogenaamde zware beroepen),
zullen in de toekomst tegen de tijd dat zij 30 jaar dit beroep vervullen
een aanbod moeten krijgen van minder belastend werk. Krijgen zij dat
aanbod niet, dan zal de werkgever financieel moeten faciliteren dat zij
de mogelijkheid krijgen om op hun 65ste te stoppen met werken. Hoe dat
precies wordt geregeld bekijkt het kabinet nog.

Voor verbeteren van de arbeidsomstandigheden wordt een Nederlands
programma geënt op Deense ervaringen nader uitgewerkt. Dit programma
kan de volgende elementen bevatten: 

het opzetten van informatiestromen per sector over verzuim,
arbeidsongeschiktheid en vervroegd uittreden,

het ontwikkelen van een programma voor sectorale akkoorden inzake de
risicobeheersing bij zware beroepen, 

de inzet van financiële middelen voor technologische ontwikkeling met
het oog op reductie van fysieke belasting en 

de stimulering van gezondheidsprogramma’s voor werknemers. 

4.2 Stimuleren langer doorwerken

Het kabinet heeft recent extra maatregelen genomen om langer doorwerken
te stimuleren. Het heeft langer doorwerken voor een werknemer financieel
fors aantrekkelijker gemaakt met de op 1 januari 2009 ingevoerde
doorwerkbonus. Ook doorwerken na 65 jaar wordt beloond met de
doorwerkbonus. Tevens krijgen ouderen vanaf 57 jaar sinds 1 januari 2009
een hogere extra arbeidskorting.

Het kabinet wil ervoor zorgen dat als mensen werkloos raken ze snel
mogelijk weer aan de slag gaan en langdurige werkloosheid wordt
voorkomen. Mede daarom is vanaf 1 juli 2008 de richtlijn passende arbeid
WW aangepast. Hierdoor is voor mensen die langer dan een jaar werkloos
zijn – waaronder veel ouderen – in beginsel arbeid op alle niveaus
passend, ongeacht de hoogte van het loon. Om het accepteren van werk wel
lonend te laten zijn, is daarnaast per 1 juli 2009 de WW aangepast.
Mensen die langer een jaar in de WW zitten, gaan hierdoor qua inkomen er
altijd op vooruit als zij een nieuwe baan aanvaarden. Het loon voor die
nieuwe baan wordt gedeeltelijk (70%) met de WW-uitkering verrekend. Een
lager loon wordt zodoende aangevuld met het restant van de WW-uitkering.
Die aanvulling duurt zolang als het resterende recht van de
WW-uitkering, maximaal 26 (38 min 12) maanden.

Het kabinet heeft besloten de AOW-leeftijd in twee stappen te verhogen
naar 67 jaar: in 2020 naar 66 jaar en in 2025 naar 67 jaar. Dit
stimuleert mensen om later te stoppen met werken en zorgt voor meer
mensen op de arbeidsmarkt. Mensen die lang en substantieel gewerkt
hebben kunnen op de leeftijd van 65 of 66 jaar stoppen. Zij krijgen dan
een lagere AOW-uitkering. Het kabinet heeft in verband hiermee het
voornemen om een nieuwe inkomensgerelateerde arbeidskorting voor oudere
werknemers in te voeren die is gericht op de lagere inkomens. De exacte
vormgeving wordt nog nader bekeken. Op deze wijze wordt langer
doorwerken ook voor mensen met een relatief laag inkomen financieel
aantrekkelijk, nog afgezien van het feit dat dit ook voor hen de
toegankelijkheid van de flexibele AOW verhoogt. Om ervoor te zorgen dat
daadwerkelijk een prikkel ontstaat om op latere leeftijd te blijven
werken, past het kabinet ook het zogenoemde Witteveenkader voor de
aanvullende pensioenen aan. De fiscale ruimte om voor pensioen te sparen
wordt gekoppeld aan de nieuwe AOW-leeftijd van 67 jaar. Ook de
leeftijdsgrenzen voor de extra arbeidskorting voor ouderen en de
doorwerkbonus schuiven met de AOW-leeftijd mee.

4.3 Verlagen relatieve kosten van oudere werknemers

Het kabinet heeft ook de nodige maatregelen genomen om werkgevers over
de streep te trekken om ouderen die naar werk zoeken aan te nemen. Per 1
januari 2009 krijgen werkgevers drie jaar lang recht op een
premiekorting van €6500 bij het in dienst nemen van
uitkeringsgerechtigden van 50 jaar en ouder en het in dienst houden van
werknemers van 62-64 jaar. Vooral bij lagerbetaald werk gaat het om een
fors percentage van de loonkosten. De premiekorting biedt oudere
werknemers die een productiviteitsdaling meemaken nadat zij hun baan
hebben verloren de kans om in een nieuwe baan weer hun vaardigheden op
te bouwen. Oudere werknemers die vanwege hun leeftijd (62-plus) minder
productief zijn geworden, kunnen door de premiekorting blijven
doorwerken tot de AOW-leeftijd. Een werkgever die een 59-jarige werkloze
aanneemt kan deze tot zijn 65e jaar met subsidie te werk stellen. Ook
voor deze regeling zullen de leeftijdsgrenzen met de AOW-leeftijd
meebewegen naar 67 jaar.

Het kabinet heeft verder per 1 juli 2009 de (tijdelijke)
compensatieregeling ingevoerd voor de loonkosten als mensen die
langdurig werkloos waren (een jaar) in hun nieuwe baan langdurig ziek
worden. De overheid, en niet de werkgever, draagt hierdoor het risico
dat de werknemer langdurig ziek wordt als een bedrijf een oudere
langdurig werkloze aanneemt.

Het kabinet heeft verder in de notitie “Men is zo oud als men zich
voelt” (Kamerstukken II 2008/09, 29 544, nr. 152) een aantal
arbeidsrechtelijke aanpassingen aangekondigd om het doorwerken na 65
jaar op korte termijn te stimuleren. De Stichting van de Arbeid heeft
afgezien van een advies over deze kabinetsnotitie. Het kabinet heeft een
wetsvoorstel met enige arbeidsrechtelijke aanpassingen in voorbereiding.
De aanpassingen gaan onder meer over de loondoorbetalingsplicht bij
ziekte, de ruimere mogelijkheden voor werkgevers tot het aangaan van
arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, het laten gelden van de Wet
minimumloon en vakantiebijslag voor werknemers van 65 jaar en ouder en
de mogelijkheid om, onder bepaalde voorwaarden, door te werken.

Deze stimulerende maatregelen voor werknemers en werkgevers vormen alles
bij elkaar een grote investering vanuit collectieve middelen in de
arbeidsparticipatie van ouderen. Het zijn doelbewuste maatregelen om
langer doorwerken te stimuleren. Het hierna volgende tekstkader laat
voor een aantal illustratieve gevallen zien hoe groot de extra
financiële bijdrage uit de collectieve middelen (premies en algemene
middelen) is voor banen van oudere werknemers die het minimumloon en het
modale loon betalen. Voor werknemers van 62 jaar en ouder gaat het
bijvoorbeeld om een bijdrage van ongeveer €10.000 per baan.

Box 1 Hoeveel draagt de overheid extra bij voor oudere werknemers?

De overheid maakt werken door ouderen zowel voor werknemers als voor
werkgevers financieel aantrekkelijker. Dit resulteert in hoge extra
uitgaven van de overheid voor ouderen ten opzichte van andere
werknemers. Dit wordt in deze box inzichtelijk gemaakt aan de hand van
twee casussen. Daarbij geldt de situatie die ontstaat zodra de nog in te
voeren nieuwe arbeidskorting gericht op mensen met een laag inkomen is
ingevoerd en de premiekorting voor het in dienst houden van werknemers
van 62-64 jaar € 6.500 bedraagt (tot en met 2012 is dit € 2.750).

Casus 1: iemand werkt bij een bedrijf en wordt 62 jaar

Van welke specifieke financiële stimulansen vanuit de overheid kunnen
alle werknemers van 62 jaar en ouder en hun werkgevers gebruikmaken
indien wordt doorgewerkt tot 65 jaar? Onderstaande figuur geeft dit weer
voor een werknemer met het wettelijk minimumloon respectievelijk een
modaal loon (€ 32.500). Om de financiële stimulans in perspectief te
plaatsen is ook het bruto loon weergegeven. Deze casus geldt voor alle
werknemers die op deze leeftijd werken.

In het linkerdeel van de figuur is af te lezen dat de overheid €
10.000 extra bijdraagt om één baan op het niveau van het minimumloon
tot stand te brengen of te handhaven voor een 64-jarige werknemer. Dit
is een extra financiële bijdrage ten opzichte van het bedrag dat wordt
uitgetrokken voor andere werknemers. Dit is meer dan de helft van het
bruto loon (waarover nog wel belasting wordt betaald). Voor een baan van
een 64-jarige werknemer op het niveau van een modaal inkomen is de extra
financiële bijdrage nog iets hoger is, namelijk ruim € 11.000. In
verhouding tot het loon gaat het echter om een kleinere bijdrage. De
bijdrage loopt in beide gevallen wat op met de leeftijd vanwege de
doorwerkbonus. 

Casus 2: een 59-jarige werkloze vindt een baan

De tweede casus gaat om een wat specifieker geval. Stel een werkgever
neemt iemand die werkloos is (hoe lang is niet relevant) op zijn 59e
verjaardag in dienst en die persoon blijft daar vervolgens tot zijn 65e
werken. Ook hier wordt de financiële bijdrage berekend voor een
werknemer met het wettelijk minimumloon (links) respectievelijk een
modaal loon (rechts).

De werkgever krijgt nu zes jaar lang een premiekorting van € 6.500,
drie jaar omdat hij een oudere (50+) werkloze in dienst neemt, en nog
eens drie jaar omdat hij deze vervolgens tot zijn 65e in dienst houdt.
Deze premiekorting zou hij niet ontvangen als hij bijvoorbeeld een
45-jarige werkloze in dienst had genomen. De totale extra financiële
bijdrage (vergeleken met die voor een andere, jongere werknemer) over
zes jaar opgeteld bedraagt circa € 50.000.

In bijzondere gevallen komen daar nog andere bedragen bovenop. Stel dat
de werknemer die nu het modale loon verdient, meer dan een jaar werkloos
was en voorheen € 40.000 verdiende. Op grond van de nieuwe regels over
inkomstenverrekening voor langdurig werklozen binnen de WW ontvangt deze
werknemer dan voor de resterende duur van zijn WW-recht (zeg 1 à 2
jaar) nog een WW-uitkering van € 5.250 op jaarbasis. 

Het stimuleringsbeleid is in feite een correctie op de huidige
loonstructuur waarvoor de sociale partners de verantwoordelijkheid
dragen. Oudere werknemers zijn in Nederland relatief duur als gevolg van
anciënniteitsbeloning en ontziemaatregelen en dit ondergraaft de
positie van ouderen op arbeidsmarkt structureel. Het kabinet vindt dat
de grenzen zijn bereikt om met inzet van collectieve middelen de
structurele tekortkomingen bij de loonvorming van ouderen te repareren.
Dit probleem moet nu bij de wortel worden aangepakt door de partijen die
er over gaan. De financiële bijdrage van de overheid mag er niet toe
leiden dat de loonstructuur zelf niet wordt aangepast. Elementen die bij
bij die aanpassing aan de orde kunnen komen zijn: meer accent op
prestatiegerelateerde beloningsonderdelen en een vlakkere vormgeving van
de loonschalen.

Een vlakker loonprofiel over de gehele loopbaan past ook beter bij het
gemiddelde uitgavenpatroon van mensen gedurende hun leven. In het
‘spitsuur van het leven’ ervaren mensen zowel de grootste tijdsdruk
als de grootste financiële druk (figuur 6). Juist in deze periode loopt
het huishoudinkomen dikwijls terug, doordat partners (tijdelijk) minder
gaan werken. Veel ouderen hebben een aanzienlijk vermogen opgebouwd,
terwijl hun uitgavenverplichtingen een dalende tendens vertonen doordat
de kinderen het huis verlaten. In dit licht lijkt het verstandig om via
de loonschalen het inkomen in het spitsuur wat te verhogen ten koste van
een wat lager inkomen op latere leeftijd. Een evenwichtiger loonprofiel
maakt het starters bovendien beter mogelijk een plek op de woningmarkt
te bemachtigen.

Figuur 6 Netto uitgaven aan wonen en kinderen over de levensloop

(percentage van het huishoudinkomen)

Bron: Berekeningen SZW obv Woononderzoek 2007

Ontziemaatregelen

Het kabinet heeft tijdens de Participatietop van 27 juni 2007 met de
sociale partners afgesproken dat die de bestaande algemene
ontziemaatregelen zullen omvormen tot in de cao vastgelegde individuele
keuzemogelijkheden. Dit betekent: meer maatwerk in de
arbeidsverhoudingen van ouderen als alternatief voor kostbare generieke
ontziemaatregelen. Het kabinet en de sociale partners hebben afgesproken
jaarlijks te bekijken hoe het met de gemaakte afspraken staat. Op het
Najaarsoverleg van 8 oktober 2008 heeft een eerste evaluatie
plaatsgevonden. Veel cao’s lopen langer dan één jaar en daarom was
er toen over de doorwerking van aanbevelingen naar concrete
cao-afspraken nog geen conclusie mogelijk over de bereikte voortgang.
Het kabinet zal dit onderwerp hoog op de agenda plaatsen bij volgende
overleggen met sociale partners. 

Negatieve beelden bij werkgevers en leeftijdsdiscriminatie

Het kabinet wil daarnaast dat de arbeidsparticipatie van ouderen niet
onnodig wordt gehinderd door negatieve beeldvorming bij werkgevers en
leeftijdsdiscriminatie. Uit onderzoek blijkt dat werkgevers
betrouwbaarheid, betrokkenheid, nauwkeurigheid, sociale vaardigheden en
klantgerichtheid als duidelijk positieve kenmerken van oudere werknemers
beschouwen. Zij zijn echter minder positief over belangrijke aspecten
als fysieke belastbaarheid, vaardigheid met nieuwe technologieën en
flexibiliteit. 

Veel 55-plussers zeggen dat zij met leeftijdsdiscriminatie te maken
hebben gehad. Het kabinet wil dit probleem fundamenteel aanpakken met
het bevorderen van duurzame inzetbaarheid van werknemers (zie paragraaf
4.1). Het doel is dat in de toekomst oudere werknemers productiever,
meer inzetbaar en flexibeler zijn dan nu en de basis voor verkeerde
beeldvorming verdwijnt.

Het kabinet onderneemt daarnaast actie om bestaande negatieve beelden
over ouderen bij te stellen en leeftijdsdiscriminatie tegen te gaan. Zo
heeft het ministerie van SZW begin 2009 de campagne Ik kan gestart. Deze
campagne richt zich op werkgevers en werknemers en heeft tot doel werken
tot en ná 65 jaar geaccepteerd te maken. De ondersteunde projecten van
de stimuleringsregeling leeftijdsbewust personeelsbeleid blijken in veel
gevallen bij te dragen aan een positiever beeld van oudere werknemers en
een vermindering van vooroordelen. Vanaf eind 2007 ondersteunt het
Actieteam Talent 45-plus de uitvoering van het Actieplan Talent 45-plus
dat is gericht op het aan het werk helpen van oudere werkzoekende
uitkeringsgerechtigden. Het Actieteam ontplooit ook activiteiten om het
beeld over oudere werknemers bij te stellen. In dit kader heeft het
Actieteam in de afgelopen twee jaar diverse onderzoeken laten doen,
actief informatie verspreid, projecten ondersteund, bijeenkomsten
georganiseerd en werkgevers benaderd. Het kabinet beziet of en in
hoeverre deze of soortgelijke activiteiten ter ondersteuning van UWV en
gemeenten in deze kabinetsperiode moeten doorgaan.

Het expertisecentrum LEEFtijd heeft diverse projecten laten uitvoeren,
waaronder het (jaarlijkse) project ‘vacatures voor alle leeftijden’.
Het doel van dit project is werkgevers en arbeidsbemiddelaars te wijzen
op de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid
(WGBL), en duidelijkheid te creëren over wat wel en niet in een
personeelsadvertentie opgenomen mag worden. Zo worden bedrijven en
wervingsbureaus die een ongerechtvaardigd leeftijdsonderscheid hanteren
aangeschreven en op de voorschriften van de WGBL gewezen. Hierdoor is
het aantal advertenties met ongerechtvaardigde leeftijdsgrenzen
afgenomen. Ook in 2010 wordt het project uitgevoerd. 

5. De uitdagingen waar we voor staan

Het kabinet heeft in deze notitie aangegeven wat het doet om de
trendbreuk dat ouderen steeds langer doorwerken verder door te trekken
en de positie van ouderen op de arbeidsmarkt structureel te versterken.
Deels betreft dat gerichte financiële impulsen als de doorwerkbonus en
het verhogen van (extra) arbeidskortingen voor ouderen. Daarnaast biedt
het kabinet bedrijven met werknemers die ouder zijn dan 62 jaar een
forse premiekorting. Ook bedrijven die een uitkeringsgerechtigde van 50
jaar en ouder aannemen komen drie jaar voor deze premiekorting in
aanmerking. Verder heeft het kabinet de regels in de WW voor passende
arbeid verscherpt: mensen moeten eerder een baan aannemen, maar
tegelijkertijd zorgt inkomstenverrekening ervoor dat aan het werk gaan
altijd loont.

Alle deze maatregelen verbeteren de positie van oudere werkzoekenden op
de arbeidsmarkt en op het vinden van werk. Dat is ook hard nodig. De
participatie van 55-plussers op de arbeidsmarkt ligt met 47 procent ver
onder het gemiddelde van alle werknemers (70 procent). Ook vergeleken
met andere landen is er in Nederland nog veel ruimte voor verbetering.
Het goede nieuws is zoals gezegd de geconstateerde trendbreuk naar
grotere arbeidsdeelname van ouderen in de afgelopen jaren. Het
afschaffen van de VUT en het actuarieel neutraal maken van
prepensioenregelingen werpen hun vruchten af. Verder komt dit door het
gestegen opleidingsniveau en de sterk toegenomen arbeidsparticipatie van
jonge vrouwen sinds de jaren zestig, die met vertraging doorwerkt in de
arbeidsparticipatie van oudere vrouwen. Deze factoren zullen in de
komende jaren hun invloed blijven doen gelden. 

Het kabinet heeft hiermee de afgelopen tijd de eerste noodzakelijke
stappen gezet op weg naar een betere arbeidsmarkt voor ouderen. Wat zijn
de verdere uitdagingen waar we naast het investeren in het doorzetten
van de trendbreuk in de komende jaren met elkaar voor staan? Wat is de
vervolgagenda om nog meer ouderen aan de slag te helpen?

Ten eerste: structureel meer ouderen aan de slag vraagt allereerst om
een grotere inzetbaarheid van werknemers, nu en in de toekomst.
Investeren in mensen moet centraal komen te staan. Werkgevers en
werknemers zijn hier in eerste aanleg gezamenlijk verantwoordelijk voor.
Het kabinet vindt dat het personeelsbeleid in brede zin een zwaarder
accent zou moeten leggen op het realiseren van duurzame inzetbaarheid
van werknemers. Dit vereist een nieuwe visie op de inrichting van
loopbanen van zowel werkgevers als werknemers.

Ten tweede: samen aan de slag voor de oudere werknemer. Het tekstkader
in hoofdstuk 4 van deze notitie laat zien dat de inzet van de overheid
een zeer substantiële bijdrage uit de collectieve middelen omvat. Om
die betere arbeidsmarkt in de toekomst een gezonde basis te geven is
echter meer nodig. De overheid kan dat niet alleen. Overheid, sociale
partners, bedrijven en werknemers staan daarvoor samen aan de lat.
Werkgevers en werknemers zullen fundamenteel andere keuzes moeten maken
bij de inrichting van loopbanen. Ook zijn stappen van de sociale
partners nodig om belemmeringen die in het domein van de sociale
partners vallen weg te nemen. Zo betekent de huidige onevenwichtige
loonstructuur een structurele ondergraving van de positie van ouderen op
arbeidsmarkt. Hieraan ten grondslag liggen cao-afspraken over de wijze
waarop het loon zich over de loopbaan ontwikkelt. Het kabinet vraagt
werkgevers en werknemers daarom om substantiële stappen te zetten om te
komen tot een meer evenwichtige loonstructuur over de loopbaan.
Daarnaast vraagt het kabinet de sociale partners om haast te maken met
het omzetten van dure generieke ontziemaatregelen in maatwerk voor
individuen in cao’s. 

Ten derde: burgers aanspreken en stimuleren. Werknemers en werkzoekenden
zullen zelf meer aandacht moeten hebben voor het op peil houden van hun
inzetbaarheid tijdens de loopbaan. Zodat ze beter bestand zijn tegen
bijvoorbeeld de gevolgen van een crisis. Maar ook oudere werknemers die
nu vanwege hun specifieke kennis en loonopbouw vastzitten in hun baan
zouden anders nog wel een uitdaging willen aangaan. Mensen geven zelf in
tal van onderzoeken aan dat ze wel langer willen doorwerken, dat ze ook
van baan willen veranderen, maar dan moeten we hen dat ook mogelijk
maken. Net zoals we dat moeten doen voor oudere werklozen die maar
moeilijk aan bod komen, omdat ze te duur zijn, te weinig voldoen aan de
eisen van de arbeidsmarkt of gediscrimineerd worden. Zorgen dat beide
situaties minder voorkomen is natuurlijk een belang van de samenleving
als geheel, maar ook van de ouderen zelf. 

Het kabinet heeft het voornemen om in een aparte brief van de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in te gaan hoe het beleid
ten aanzien van de ouderenparticipatie bij de collectieve sector is
vormgegeven. De minister zal daarbij aangeven of de aard van de
collectieve sector zodanig anders is dan de marktsector dat er nog
aanvullende maatregelen nodig zijn. Zo is bijvoorbeeld de gemiddelde
leeftijd in de collectieve sector een aantal jaren hoger dan in de
marktsector. Deze discussie moet mede geplaatst worden in de context van
de eerder in deze notitie aangegeven wenselijkheid van voldoende
mobiliteit tussen private en publieke sector.

Het kabinet benadrukt dat we als samenleving de participatie van ouderen
op de arbeidsmarkt en in de maatschappij alleen structureel kunnen
verbeteren als wij ook met elkaar bereid zijn de instituties op het
gebied van de arbeidsmarkt, de arbeidsverhoudingen en de sociale
zekerheid tegen het licht te houden. Daarover hoeft niet vandaag te
worden besloten, maar het fundamentele vraagstuk van een evenwichtige
vormgeving van deze instituties hoort in de komende jaren wel op de
beleidsagenda van overheid en sociale partners te staan.

Het uiteindelijke doel op termijn blijft de 80 procent
arbeidsparticipatie over de gehele linie en die kan alleen bereikt
worden als ook oudere werknemers daaraan kunnen bijdragen. Het dreigende
tekort aan mensen op de arbeidsmarkt zal naar verwachting de positie van
ouderen in de toekomst verstevigen. De wal kan het schip heel wel keren.
Overheid, vakbonden en werkgevers hebben de afgelopen tijd voor deze
gezamenlijke opdracht de eerste stappen gezet, op de golven van een
kentering naar langer doorwerken. Het komt er de komende jaren op aan
die verder mogelijk te maken. Het kabinet heeft er alle vertrouwen in
dat met stevige maatregelen over een breed front van alle
verantwoordelijke partijen – overheid èn sociale partners - de
positieve ontwikkeling van het langer werken door ouderen zal
doorzetten. 

Onderwerp	Met wie?	Stand van zaken

1. Inzetbaarheid en beeldvorming



Stimuleringsregeling leeftijdsbewust personeelsbeleid 

Subsidieprogramma tot en met 2010

Work Ability Index	Stichting Blik op Werk	Gebruik wordt door Blik op
Werk gestimuleerd

Beeldvormingscampagne Ik Kan

2009 gestart

Vacatures van alle leeftijden	Expertisecentrum LEEFtijd	Wordt in 2010
gecontinueerd

Actieteam 45-plus 

Mogelijk in 2010 gecontinueerd

Onderzoeken “Perspectief op Langer Doorwerken 2009” en “Omgaan met
vergrijzing”

Gepubliceerd





2. Scholing



Leercultuur in bedrijven bevorderen	Denktank Leren en Werken
Kabinetsreactie op advies Denktank gepubliceerd; wordt verder uitgewerkt

ESF Age Network - internationaal	Kabinetsbesluit	2010 van start

Wederzijdse scholingsaanspraak (wettelijk)	Kabinetsbesluit	In
voorbereiding





3. Arbeidsomstandigheden



Arbowet wijzigen met bepaling over duurzame inzetbaarheid
Kabinetsbesluit; met sociale partners	In voorbereiding

Specifieke regeling voor zware beroepen	Kabinetsbesluit, met sociale
partners	In voorbereiding

NL-variant op Deens programma betere arbeidsomstandigheden
Kabinetsbesluit	In voorbereiding





4. Financiële prikkels voor werknemers en werkgevers



Aanpassing richtlijn passende arbeid WW 	Kabinetsbesluit	Effectief vanaf
1-7-2009

Verrekening inkomstenderving passende arbeid WW	Kabinetsbesluit
Effectief vanaf 1-7-2009

Doorwerkbonus	Kabinetsbesluit	Van kracht

Hogere extra arbeidskorting voor 57+	Kabinetsbesluit	Van kracht

Drie jaar premiekorting werkgevers; 50+ in dienst nemen; 62-64 in dienst
houden	Kabinetsbesluit	Van kracht

Tijdelijke compensatieregeling risico ziekte bij aanname langdurig
werklozen	Kabinetsbesluit	Van kracht 

Extra arbeidskorting gericht op mensen met een laag inkomen	Voornemen
kabinet	In voorbereiding

Afbouw ontziemaatregelen; participatietop 2007	Sociale partners	Blijft
op agenda





5. AOW-pensioenen



Vervallen fiscale faciliëring van VUT en prepensioen 	Sociale partners
Overgangsbepalingen lopen af in 2015

AOW-leeftijdsverhoging in twee stappen	Kabinetsbesluit	2020 naar 66

2025 naar 67

Aanpassing fiscale faciliteren pensioenen (Witteveenkader)
Kabinetsbesluit	In voorbereiding 

BIJLAGE:  OVERZICHT MAATREGELEN ARBEIDSPARTICIPATIE OUDEREN

 PAGE   17 

 PAGE   1