Preview document (🔗 origineel)

---

Standpuntverkennende notitie

‘Visie op bescherming’

1. Inleiding

De visie op het Europees asielstelsel voor de korte/middellange termijn
zoals verwoord in de Nederlandse inzet ten behoeve van het
Stockholm-programma (het EU-meerjarenprogramma op het gebied van recht,
vrijheid en veiligheid) is te komen tot een stelsel waarin de
asielsystemen van de lidstaten zich zodanig tot elkaar verhouden dat een
vreemdeling die binnen de EU internationale bescherming vraagt, in alle
lidstaten op eenzelfde uitkomst kan rekenen. Binnen dat Europese systeem
moet praktische, operationele samenwerking de norm zijn en bestaat er
een Europees hervestigingsbeleid, als onderdeel van een geïntegreerde
strategie voor bescherming in landen en regio’s van herkomst. De
realisatie van een dergelijk stelsel op de korte/middellange termijn is
een uitdaging en zal een enorme inspanning vergen van alle lidstaten. 

De totstandkoming van een Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel heeft
gevolgen voor de Nederlandse asielwet- en regelgeving en de
uitvoeringspraktijk. Vervolgens is echter de vraag of het
instrumentarium dat wordt gecreëerd met het Gemeenschappelijk Europees
Asielstelsel (GEAS) ook op de langere termijn voldoet. Zal het GEAS
voldoende toekomstbestendig zijn, mede in het licht van de gemengde
stromen migranten/asielzoekers die zich aan de lidstaten presenteren en
de mondiale vluchtelingenproblematiek? Wordt hierdoor bescherming
geboden aan diegenen die dat het meest nodig hebben? Geeft Nederland (en
Europa) vanuit het instrumentarium van het vreemdelingenbeleid op deze
wijze wel de meest effectieve bijdrage aan het mondiale
vluchtelingenbeschermingssysteem die mogelijk is? Wordt hiermee ook
voldoende solidariteit betracht tussen lidstaten van de Europese Unie
onderling en tussen de Europese Unie en andere regio’s in de wereld?
Indien dit niet, of niet voldoende, het geval is, zullen meer
onconventionele oplossingsrichtingen moeten worden overwogen.

2. Probleemanalyse

De gevoelde druk op de asielsystemen van Nederland en Europa heeft zowel
te maken met feitelijke druk op de grenzen van de Europese Unie en
binnen de Unie als met de perceptie van niet te beheersen stromen
vreemdelingen (zowel asielzoekers als economisch gemotiveerde
migranten). Het goed in beeld hebben van de vreemdelingen die tot deze
stromen behoren, is bepalend voor de wijze waarop Nederland en Europa om
kunnen en willen gaan met deze vreemdelingen. De aard van de stromen
bepaalt immers de preventieve maatregelen die getroffen kunnen worden en
geeft indicaties over de relatie met bijvoorbeeld legale migratie. 

We moeten echter constateren dat er weinig bekend is over de exacte aard
en omvang van de stromen vreemdelingen. Er bestaat verwarring over
terminologie en definities waarbij het feit dat migratie vaak op
irreguliere wijze plaatsvindt (door illegale grensoverschrijding en –
vermoedelijk nog veel vaker – door het niet terugkeren op het moment
dat legaal verblijf afloopt) de belangrijkste complicatie is, tezamen
met de steeds veranderende samenstelling en reisroutes. Bovendien hebben
alle actoren op het gebied van migratie verschillende doelstellingen met
hun gepresenteerde data. In de dataverzameling wordt een onderscheid
gemaakt in methoden die de stocks illegale migranten calculeren en de
methoden die de flows schatten. De middelen om stocks te schatten zijn
talrijker en veelbelovender dan de mogelijkheden om de stromen te
schatten, maar er is grote behoefte aan betere methodologie en
grootschaliger empirisch onderzoek. 

Gemengde stromen aan de buitengrenzen van de Europese Unie

De Europese Unie kampt met een blijvende (externe) druk op de
buitengrenzen. Vreemdelingen willen, nu en in de toekomst, toegang tot
de Europese Unie ófwel vanwege welvaartsverschillen ófwel omwille van
beschermingsbehoefte. Het gaat hier zowel om primaire stromen direct uit
het land van herkomst, als secundaire stromen waarbij eerst is verbleven
in een derde land waar de situatie vervolgens ook als onwenselijk of
onhoudbaar werd ervaren. Deze druk is problematisch omdat hij ten eerste
gepaard gaat met humanitaire drama’s, zoals de overtocht op de
Middellandse zee, die velen niet overleven. Ten tweede speelt
georganiseerde criminaliteit een toenemende rol bij de wijze waarop
migranten toegang tot de Europese Unie krijgen. Ten derde gaan de
aantallen vreemdelingen die zich toegang tot Europa wensen de spankracht
van de Europese Unie te boven, zeker gelet op de achtergronden en
achterstanden van een groot deel van de vreemdelingen. En ten slotte
manifesteren deze vreemdelingen zich in zogenaamde gemengde stromen
(mixed flows) waarin asielzoekers en vluchtelingen zich nauwelijks
onderscheiden van vreemdelingen die om economische redenen naar Europa
willen. De indruk bestaat dat binnen de gemengde stromen het aantal
‘beschermingsbehoeftigen’ relatief laag is. Gegeven de enorme
aantallen economisch gemotiveerde potentiële migranten, en de beperkte
mogelijkheden voor legale migratie, anders dan als kennis- of
gezinsmigrant, resteert slechts het asielkanaal als mogelijkheid om
toegang tot de Europese Unie te verkrijgen, óók voor vreemdelingen die
geen behoefte hebben aan bescherming. Deze toegang brengt – hoewel
slechts een beperkte kans op uiteindelijk een status – wel rechtmatig
verblijf en opvangvoorzieningen hangende de procedure. Terugkeer van
deze mensen na afwijzing van hun asielverzoek is weerbarstig en waar
terugkeer niet kan worden gerealiseerd, vergroot dit de
illegalenproblematiek. 

Overigens zijn degenen die wél een legitiem beroep op internationale
bescherming in de Europese Unie doen over het algemeen de meer sterke
dan wel (kans)rijke mensen uit hun regio. Dat maakt hen niet minder
beschermingsbehoeftig, maar het roept wel vragen op over hoe, en waar,
je de grootste bijdrage kan leveren aan vluchtelingenbescherming en
daarbij juist ook de meest kwetsbare mensen bereikt. In
vluchtelingenkampen wereldwijd zitten soms zeer kwetsbare personen,
waaronder zieke mensen en alleenstaande vrouwen die bloot staan aan
gendergerelateerd geweld. De prikkel om gericht iets te betekenen voor
deze personen ontbreekt in de landen van de Europese Unie vanwege de
druk op deze landen van vreemdelingen die spontaan komen. Zo is er
ondanks de afspraak in het Haags programma nog steeds geen
EU-hervestigingsprogramma voor uitgenodigde vluchtelingen.

De belangrijkste schattingen van de totale omvang van irreguliere
aankomsten (NB dit zegt niets over de groep die onder de mantel van
legaliteit de Europese Unie binnenkomt maar die niet terugkeert na
afloop van hun rechtmatig verblijf) in de Europese Unie variëren van
400.000 (schatting Raad van Europa in 2002) tot 830.000 (schatting ICMPD
in 2004). Er wordt vanuit gegaan dat ruim 100.000 migranten jaarlijks de
Middellandse Zee oversteken, waarvan ongeveer eenderde afkomstig is uit
Sub-Sahara Afrika. Deze schattingen zijn gebaseerd op cijfers over
aanhoudingen waar vervolgens een bepaalde vermenigvuldiger op is
toegepast. De diversiteit in routes is in de loop der jaren enorm
toegenomen, waarbij opvallend is dat wetenschappers en NGO’s aangeven
dat een veel groter aantal migranten via de oostelijke lidstaten de
Europese Unie binnenkomt dan het aantal migranten dat de mediterrane
oversteek maakt. Daar waar de zuidgrens veel aandacht geniet en daardoor
ook steeds meer bekend is, is er nog onvoldoende aandacht voor de
oostgrens van de EU.

Doormigratie binnen de Europese Unie

De veronderstelling is dat als vreemdelingen de Europese Unie eenmaal
hebben bereikt, zij in veel gevallen niet blijven in de eerste lidstaat
die zij aandoen. Het verlangen naar een betere toekomst is
doorslaggevend, waarbij onder meer de inschatting van de hoogste vraag
naar arbeid belangrijk is. Vreemdelingen die verkiezen in de
illegaliteit te leven en een inkomen te vergaren, blijven veelal in de
lidstaten aan de grenzen van de Unie die een relatief zwak toezicht en
grote informele economie kennen. Zij die asiel zoeken, trachten dit meer
te doen in de Noordelijke lidstaten. Dit laat zich in Nederland
bijvoorbeeld voelen doordat een aanzienlijk deel van de asielzoekers
Nederland illegaal over land bereikt. Deze asielzoekers zijn dan per
definitie via één (of meer) andere lidsta(a)t(en) van de Europese Unie
gereisd waar zij asiel hadden kunnen aanvragen. Dat Nederland in
relatief weinig gevallen de vingerafdrukken van asielzoekers aantreft in
Eurodac, terwijl het grootste deel van de asielzoekers zich aanmeldt op
de ‘land-AC’s’, maakt aannemelijk dat het Eurodac/Dublin-systeem
niet optimaal functioneert. Hier kunnen verschillende oorzaken aan ten
grondslag liggen: ófwel het grenstoezicht van de lidstaten werkt niet
goed genoeg en een deel van de asielzoekers weet zich buiten het
grenstoezicht om toegang tot het grondgebied van de Europese Unie te
verschaffen, ofwel vreemdelingen (bijvoorbeeld illegalen) worden niet
voldoende consciëntieus geregistreerd in Eurodac. Ook illegalen dienen
immers als zij worden aangetroffen in het grenstoezicht te worden
geregistreerd. Hierbij dient opgemerkt te worden dat vreemdelingen
dikwijls geen belang hebben bij registratie (of het doen van een
asielaanvraag) in het eerste land van aankomst, omdat het eigenlijke
doel illegale arbeid is of het doen van een asielaanvraag in een ander
Europees land. Bij dit laatste speelt de inschatting een rol dat de kans
op een adequate asielprocedure en een daaruit voortvloeiende vergunning
laag is.

De gemengde stromen die naar de Europese Unie komen stellen de lidstaten
langs de grenzen van de Europese Unie en de lidstaten in het noordwesten
van de Unie zo voor schijnbaar tegengestelde problemen: de
grenslidstaten worstelen met illegale binnenkomst en illegale arbeid en
het op niveau houden van hun asielsystemen, de noordelijk lidstaten
trachten veeleer oplossingen te zoeken voor de druk op de asielsystemen
en wijzen op het ‘falen’ van het Dublin/Eurodac-systeem. Binnen de
Europese Unie is de spanning tussen deze (schijnbaar) tegengestelde
belangen zichtbaar. In het noorden leidt de asielproblematiek tot
behoefte aan harmonisatie van wetgeving, beleid en uitvoering en
praktische samenwerking. Hierbij zij overigens opgemerkt dat de visie
van de noordelijke lidstaten op de gewenste vorm van een
gemeenschappelijk europees asielstelsel, en het tempo waarin dit bereikt
moet worden, nog verre van eensluidend is. Tegelijkertijd zorgt de
illegalenproblematiek in het zuiden van de Europese Unie voor
humanitaire drama’s en noodkreten van deze lidstaten om te komen tot
gelijkere lastenverdeling. Dit laatste wordt gedeeld door de landen aan
de oostelijke grenzen van de Europese Unie, waar de illegale immigratie
numeriek nog groter lijkt te zijn. De tegenstelling in de gevoelde
problematiek in het noorden enerzijds en het zuiden en oosten van de
Europese Unie anderzijds is overigens schijn: in feite liggen de
problemen in elkaars verlengde en zijn de illegalen in het zuiden veelal
de asielzoekers van morgen in het noorden. Een gezamenlijke aanpak van
de problematiek is dus in het belang van de EU als geheel en geldt voor
de hele keten, van grensbewaking en toelating tot terugkeer.

Gebrek aan harmonisatie als extra complicerende factor

Het effect van de bovengenoemde suboptimale grensbewaking en
registratiepraktijk in de oostelijke en zuidelijke lidstaten wordt
versterkt door het gebrek aan harmonisatie. Verschillen in snelheid van
procedures, het voorzieningenniveau gedurende de procedure en bij
statusverlening, het erkenningspercentage of vormen van groepsgewijze
bescherming, zijn mede bepalend in de keuzes die asielzoekers maken. Ook
het feit dat bijvoorbeeld de Kwalificatierichtlijn verschillend wordt
geïnterpreteerd, en er verschillende beoordelingen van de situatie in
landen van herkomst worden gemaakt maakt dat landen met bovengemiddelde
beschermingsmechanismen relatief meer asielzoekers zullen ontvangen. 

Voor Nederland wordt dit, naast genoemde karakteristieken, specifiek
versterkt doordat Nederland nationale vormen van bescherming kent als
wettelijk – en dus herkenbaar, zichtbaar en werkelijk toegepast –
onderdeel van het landenbeleid-instrumentarium, naast de internationale
vormen van bescherming op basis van het Vluchtelingenverdrag en andere
relevante verdragen. Uit het één-statussysteem vloeit voort dat ook
aan deze vormen van bescherming een relatief hoog voorzieningenniveau
wordt toegekend.

Hoewel andere Europese landen ook wel dergelijke nationale vormen van
aanvullende bescherming kennen, verschillen zij in de wijze waarop aan
die bescherming vorm wordt gegeven en wordt er in dit verband geen
Europees beleid gevoerd. Het ligt ook niet in de lijn der verwachting
dat dit zal gebeuren. Hiermee wordt ook het risico op het niet naar
behoren functioneren van het Eurodac/Dublin-systeem extra groot: juist
voor asielzoekers met een nationaliteit of etniciteit waarvoor Nederland
categoriaal beleid heeft ingesteld en andere Lidstaten (nog) niet, is
het van belang niet door een andere lidstaat geregistreerd te worden
maar ‘onzichtbaar’ Nederland te bereiken. 

Categoriaal beschermingsbeleid is gebaseerd op de algehele situatie in
het land van herkomst. In deze situatie geldt daarom des te meer dat
landgenoten die er niet in slagen om Nederland of de Europese Unie te
bereiken net zo ‘beschermingsbehoeftig’ zijn (waarbij opgemerkt zij
dat deze bescherming niet noodzakelijkerwijs door de Europese Unie hoeft
te worden geboden) als de landgenoten die dat wel doen, en het een
ongewenst aanzuigend effect kan hebben op vreemdelingen die geen
behoefte aan bescherming hebben maar op zoek zijn naar een betere
toekomst. Hiermee is het een kwetsbaar instrument, dat ook kans en
gelegenheid lijkt te bieden aan fraude, zoals het afgelopen jaar
zichtbaar was met betrekking tot Somalië. Categoriaal
beschermingsbeleid kan aldus niet alleen leiden tot relatief hoge
aantallen asielzoekers, maar ook tot fraude en misbruik. Dat dat laatste
onwenselijk is en een effectieve bestrijding behoeft is evident. Maar
ook het (aanhoudend) bieden van bescherming aan hogere aantallen
vluchtelingen in verhouding tot andere EU-lidstaten is vanwege de druk
op de Nederlandse samenleving en het draagvlak voor het asielbeleid
onwenselijk.

3. Het Europese antwoord op korte/middellange termijn

De directe juridische en beleidsmatige omgeving waarbinnen Nederland
opereert is die van de Europese Unie. Het is daarom van belang eerst het
perspectief te schetsen van de te verwachten ontwikkelingen op het
gebied van asiel in Europa. De contouren hiervan zijn vastgelegd in het
Stockholm Programma dat op 10/11 december 2009 is aangenomen door de
Europese Raad. Hoofddoelstelling op het gebied van asiel is het
realiseren van een Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem met een hoog
beschermingsniveau en effectieve procedures die misbruik kunnen
tegengaan. Het wordt cruciaal geacht dat vergelijkbare zaken overal in
de Unie op een zelfde uitkomst kunnen rekenen. 

Met korte/middellange termijn wordt bedoeld de periode die wordt
beslagen door het Stockholm-programma, dat wil zeggen tot 2014. Dat
daarna nog ettelijke jaren nodig zijn om het systeem volledig
uitontwikkeld en operationeel te laten zijn ligt voor de hand, maar de
fundamenten voor het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel dienen dan
stevig te zijn neergezet. Dit vergt nog een forse inspanning, zeker
gezien het feit dat het moeilijkste deel van de harmonisatie, namelijk
de herziening van de asielprocedure- en asielkwalificatierichtlijnen,
nog moet beginnen. Het is wel de Nederlandse inzet dat herziening van
bestaande instrumenten parallel (en niet volgtijdelijk) aan toepassing
en evaluatie hiervan gebeurt.

De maatregelen die wat Nederland betreft moeten worden genomen om rond
2014 een werkbaar Europees asielstelsel te hebben, kunnen worden
geclusterd rondom drie hoofdthema’s: (1) harmonisatie van wet- en
regelgeving, (2) praktische samenwerking en (3) de externe dimensie.
Navolgend worden de elementen aangeduid die binnen deze thema’s aan de
orde kunnen komen.

(1) Harmonisatie van wet- en regelgeving

De basis van het GEAS is het asiel-acquis zoals dat zal worden
neergelegd in de Richtlijn tot vaststelling van de normen voor de opvang
van asielzoekers (‘Opvang richtlijn’), de Richtlijn betreffende
normen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of
intrekking van de vluchtelingenstatus (‘Procedure Richtlijn’), de
Richtlijn voor de erkenning als vluchteling of als persoon die
anderszins internationale bescherming behoeft
(‘Kwalificatierichtlijn’), de Verordening tot vaststelling van de
criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk
is voor de behandeling van een asielverzoek (‘Dublin verordening’),
de Eurodac Verordening voor de vergelijking van vingerafdrukken en de
Richtlijn Tijdelijke Bescherming. 

Het is realistisch om te verwachten dat in de ontwikkeling van het
gemeenschappelijk Europees asielstelsel de harmonisatie zich zal
concentreren op de definitie van vluchtelingenschap op basis van het
Vluchtelingenverdrag en andere internationale verdragen, zoals met name
het EVRM. Zolang er echter geen sprake is van een gemeenschappelijke
visie op conflicten en situaties in belangrijke landen van herkomst,
moet voorkomen worden dat crises in de wereld, gecombineerd met niet
optimale grensbewaking en een onvoldoende functionerend
Eurodac/Dublinsysteem leiden tot onevenredige asielinstroom én fraude
en misbruik bij landen met relatief hoge beschermingsniveau’s. We
mogen hierbij niet te hoge verwachtingen hebben van de richtlijn
Tijdelijke Bescherming aangezien het, juist vanwege het ontbreken van
een gezamenlijk beoordeling van situaties in conflictgebieden, tot
dusverre nog nimmer is gelukt in de Europese Unie te komen tot het
besluit tot activering van deze richtlijn.

Handvatten om op realistische en humane wijze om te gaan met deze
asielverzoeken zullen toch primair Europees moeten worden gezocht. De
ontwikkelingen in het Europees recht en de Straatsburgse jurisprudentie
maken dat collectieve elementen zoals ‘de algehele situatie in het
land van herkomst’ reeds nu al een relatief grotere rol spelen en er
onder omstandigheden relatief minder gewicht wordt gegeven aan het
individualiseringsvereiste. Jurisprudentie uit Luxemburg (rondom artikel
15c van de Kwalificatierichtlijn) en uit Straatsburg (bijvoorbeeld
betreffende de zaak Salah Sheekh) zijn hiervan duidelijke voorbeelden.
Hiermee ontwikkelt het beleid van andere EU-landen zich zichtbaar in de
richting van een gemeenschappelijk asielstelsel, gebaseerd op de
genoemde internationale vormen van bescherming.

In aanvulling op de eerder benoemde argumenten van het risico op
aanzuigende werking en fraude die het voeren van een beleid van
categoriale bescherming niet langer verantwoord maken, is ook om
juridisch inhoudelijke redenen het voeren van een nationaal beleid van
categoriale bescherming daarmee niet langer nodig.

Collectieve elementen kunnen immers onder invloed van het EVRM en het
EU-recht een voldoende grote rol spelen in de toepassing van artikel 29,
eerste lid, onder b, Vw 2000. Daar komt nog bij dat, met het oog op een
geharmoniseerd Europees asielbeleid, inzet op een gezamenlijke
appreciatie van de situatie in landen van herkomst en gemeenschappelijke
normen voor bescherming meer voor de hand ligt.

Vanzelfsprekend wordt bezien waar de Nederlandse wet- en regelgeving
aanpassing behoeft nu het voeren van een Nederlands categoriaal
beschermingsbeleid niet langer verantwoord en nodig wordt geacht.
Uitgangspunt daarbij is dat bewerkstelligd dient te worden dat de
beëindiging van het beleid van categoriale bescherming ook
daadwerkelijk in deze kabinetsperiode vorm krijgt.

Met het niet langer toepassen van het beleidsinstrument categoriale
bescherming is niet het probleem weggenomen van asielzoekers uit landen
waar de situatie in het algemeen zeer slecht is. Met een zorgvuldige
individuele asielbeoordeling waarin rekening wordt gehouden met de
algehele gewelds- en mensenrechtensituatie in het land van herkomst en
met inachtneming van de jurisprudentie van het HvJ EG en het EHRM kan
ook in die gevallen worden gekomen tot ofwel een inwilligende beslissing
dan wel een afwijzende beslissing waarbij terugkeer ook daadwerkelijk
verantwoord is. 

(2) Praktische samenwerking

Op de korte en middellange termijn moet er, naast betere regelgeving en
meer harmonisatie, vooral worden geïnvesteerd in praktische
samenwerking tussen landen van de Europese Unie. Het Europees
Asielondersteuningsbureau (EASO) zal hier een cruciale rol in spelen.
Dit betekent vooral het bijstaan van zuidelijke en oostelijke lidstaten
om hen in staat te stellen het huidige en toekomstige asiel-acquis
volledig en strikt toe te passen en uitvoering te geven aan de afspraken
op het gebied van grenzen en terugkeer door de lidstaten. Dit heeft op
korte termijn geen ingrijpende gevolgen voor het Nederlandse beleid,
maar vergt wel financiële en personele investeringen. Een aantal
goed-functionerende en nuttige elementen uit het Nederlandse systeem,
bijvoorbeeld het gebruik van snelle en zorgvuldige asielprocedures,
taalanalyse en leeftijdsonderzoek en elementen van ons opvangsysteem,
kunnen worden (en worden reeds) ‘geëxporteerd’. Praktische
samenwerking moet ook met kracht worden nagestreefd op het gebied van
terugkeer. De noodzaak om gezamenlijk te komen tot een goed
functionerend asielsysteem in de zuidelijke lidstaten en effectieve
terugkeer vanuit de Europese Unie naar transit- en herkomstlanden te
realiseren is tweeledig: ten eerste hebben asielzoekers dan een grotere
kans dáár asiel te krijgen, waardoor doorreizen naar het noorden van
de Unie zal afnemen, ten tweede zal een belangrijke signaalwerking
uitgaan van effectieve terugkeer door gemeenschappelijke inspanningen
van de Europese Unie. Dit zal ook een belangrijke preventieve werking
hebben. Het belang voor deze zuidelijke lidstaten is er onder meer in
gelegen dat hiermee ook het probleem van de ‘stranded migrants’
wordt geadresseerd.

Een aantal landen aan de zuidgrenzen van de Unie pleiten voor
herverdeling (relocatie) van statushouders over Europa. Deze landen, die
(stellen) gebukt (te) gaan onder bijzondere druk (‘particular
pressures’) menen dat het Dublin-systeem in hun nadeel werkt en dat er
daarbij objectieve criteria zijn (zoals grondoppervlak en
bevolkingsdichtheid) die maken dat het redelijk is om van andere
lidstaten te vragen een deel van de vluchtelingen over te nemen. Echter,
zolang de verdeling van asielzoekers over de Europese Unie vooral wordt
bepaald door falend beleid of gebrek aan harmonisatie, bijvoorbeeld door
een niet optimaal functionerend Eurodac/Dublin-systeem of verschillende
toepassing en interpretatie van landeninformatie, zal relocatie binnen
de Europese Unie een averechts effect hebben. Landen zullen immers
minder geneigd zijn hun zaken op orde te krijgen als ze niet zélf de
last dragen van een niet-functionerend systeem. Relocatie van
statushouders binnen de Europese Unie zónder dat de lidstaten die
hiermee worden geholpen zich aan de afspraken houden, zou juist
aanzuigend kunnen werken. Er is dan immers een ‘gat’ in de grenzen
van de Unie van waaruit je, als je een asielstatus krijgt, toegang tot
de Europese Unie krijgt, en zo niet, kunt doorreizen naar een ander
Europees land dan wel in de illegaliteit kan blijven. Maatregelen op het
gebied van verantwoordelijkheidsdeling binnen de Europese Unie zijn
daarom alleen wenselijk als grensbeheer en registratie van asielzoekers
en illegalen goed functioneert. Relocatie van statushouders zal dus pas
vaker en voor grotere aantallen een optie worden als het GEAS goed
functioneert.

Op korte en middellange termijn moet geïnvesteerd worden in de volgende
elementen:

Versterken grensbeheer

Het grensbeheer in het zuiden en het oosten van de Europese Unie is,
hoewel de verantwoordelijkheid van individuele lidstaten, wel van groot
belang voor de hele Unie. De lidstaten langs de grenzen van de Europese
Unie moeten daarom hierbij worden ondersteund, met name via versterking
van Frontex. Versterking van het grensbeheer (zowel land-, lucht- als
zeegrenzen) moet zien op zowel bevoegdheden als materiele versterking,
en het creëren van onafhankelijk incidentenonderzoek moet hier deel van
uitmaken. Registratie van iedereen die onrechtmatig de grenzen van de
Unie overschrijdt (illegalen en asielzoekers) moet een integraal
onderdeel zijn van het grensbeheer, net als het delen van informatie
over mensensmokkel.

Afspraken over verantwoordelijkheden op zee

Met name het grensbeheer langs de zuidelijke zeegrenzen van de Europese
Unie stelt de Unie nu nog voor problemen. Het moet glashelder zijn wie,
ook in het kader van activiteiten die door Frontex worden
gecoördineerd, verantwoordelijk is voor illegalen en asielzoekers die
op zee worden aangetroffen. Heldere en bindende richtlijnen, in
overeenstemming met de internationale verplichtingen van lidstaten,
moeten worden vastgesteld, indien relevant ook met landen van herkomst
en transitlanden. De Europese Raad onderkent dit belang en heeft dan ook
op 30 oktober j.l. conclusies opgesteld waarin wordt gepleit voor
duidelijke regels voor gezamenlijke operaties op zee, waarbij tevens
aandacht is voor bescherming in overeenstemming met het internationale
recht. De Europese Commissie heeft in lijn met deze doelstelling
concept-regels opgesteld die een aanvulling vormen op de
Schengengrenscode. Deze concept-regels zullen door de Commissie aan de
Raad worden voorgelegd. Conform de toezegging tijdens het Algemeen
Overleg van 18 juni 2008, zal ik de Tweede Kamer informeren over de
resultaten van deze besprekingen zodra deze zijn afgerond. Daar waar in
weerwil van deze inspanningen slachtoffers vallen bij de overtocht op de
Middellandse zee is het van belang om te komen tot betere registratie en
waar mogelijk identificatie van de slachtoffers. 

Snelle, efficiënte asielprocedures langs de randen van de Unie waarvan
terugkeer een integraal deel uitmaakt

Versterking van grensbeheer mag niet leiden tot een onmogelijkheid om
asiel te vragen in de Europese Unie, m.a.w. er moet geen Fort Europa
ontstaan. Er moet dus altijd de mogelijkheid zijn om asiel aan te vragen
aan de grenzen van de Europese Unie (net als binnen de grenzen van de
Europese Unie). Juist aan de grenzen van de Europese Unie is het van
belang dat deze procedures snel en efficiënt zijn en dat terugkeer een
integraal onderdeel uitmaakt van de procedure. Elementen van het
Nederlandse model waarbij een snelle procedure in een aanmeldcentrum al
in veel gevallen leidt tot een afwijzing dan wel inwilliging, en slechts
wordt doorverwezen naar een verlengde procedure als er aanvullend
onderzoek nodig is om tot een zorgvuldige beslissing te komen, kunnen
worden toegepast. Andere lidstaten, al of niet via het Europees
Asielagentschap, moeten lidstaten langs de grenzen van de Unie zoveel
mogelijk bijstaan, vanuit het besef dat grensbeheer en terugkeer vanuit
grenslanden een gedeeld belang dient.

(3) Externe dimensie

Het GEAS kan pas goed functioneren als hieraan flankerend aandacht wordt
gegeven aan de situatie in landen van herkomst en doorreis. Dat is van
belang voor wat betreft de onderliggende oorzaken van de gemengde
migratiestromen (‘root causes’), voor het tegengaan van illegale
migratie als ook voor het bewerkstelligen van een effectief
terugkeerbeleid.

Daarom zijn de volgende maatregelen nodig: 

Ondersteunen transitlanden (zowel grenzen als bescherming);

De Europese Unie moet haar problemen niet over de grenzen neerleggen bij
landen van doorreis. Tegelijkertijd geldt ook het omgekeerde: van landen
van doorreis mag worden gevraagd ook hun (internationale) verplichtingen
na te komen op het gebied van bescherming en grenstoezicht. Nederland en
de Europese Unie moeten daar waar nodig de transitlanden bijstaan om hun
capaciteit te versterken wat betreft grensbewaking, de bescherming van
vluchtelingen, de strijd tegen illegale immigratie en terugkeer.
Transitlanden als Turkije en Oekraïne moeten ook kunnen profiteren van
door de Europese Unie gesloten Terug- en Overnameovereenkomsten door
bijvoorbeeld partij hierbij te zijn. Ook hervestiging van kwetsbare
vluchtelingen uit transitlanden en het onderzoeken van de mogelijkheden
om asielverzoeken in transitlanden te beoordelen dienen in combinatie
hiermee te worden bezien. De betreffende landen zouden ongeclausuleerd
moeten toetreden tot internationale verdragen zoals het
Vluchtelingenverdrag en UNHCR moet in staat worden gesteld haar mandaat
in deze landen ten volle te benutten.

Intensieve inzet op terugkeer

Een afwijzing op een asielverzoek moet, ook aan de grenzen van de
Europese Unie en vanuit transitlanden, leiden tot zo snel mogelijke
terugkeer naar het land van herkomst. Ook voor illegalen die
aangetroffen worden in de Europese Unie zonder dat zij asiel aanvragen
moet terugkeer gerealiseerd worden. Om de slagkracht op het
terugkeerbeleid te optimaliseren moet er een verbinding worden gelegd
met andere, voor de landen van herkomst relevante, dossiers buiten het
migratiedomein (economisch, diplomatiek, handel etc). Deze verbindingen
kunnen ook worden gelegd in de mandaten die aan de Europese Commissie
worden gegeven om te onderhandelen over Terug- en
Overnameovereenkomsten. Voorts moet er prioriteit worden gegeven aan de
belangrijkste landen van herkomst en doorreis. Ook op het terrein van
terugkeer kan praktische samenwerking toegevoegde waarde hebben. Waar
mogelijk kan een gefocuste inspanning op één bepaalde caseload,
waarbij niet alleen naar terugkeer wordt gekeken, zoals bijvoorbeeld het
geval is bij het Temporary Desk on Iraq, een nuttig instrument zijn.

Ondersteunen landen en regio’s van herkomst

Landen en regio’s van herkomst vervullen een cruciale rol als eerste
landen van opvang in het beschermingsregime. Daar waar mogelijk zullen
‘root causes’ van migratie moeten worden teruggedrongen of
weggenomen. Deze liggen veelal op het gebied van armoede,
(internationale) conflicten en mensenrechtenschendingen. Dit betekent
dat er intensieve, en pijleroverstijgende, aandacht zal moeten zijn voor
het verbeteren van vluchtelingenbescherming in regio’s van herkomst en
doorreis. Een voorbeeld van een situatie waarin dit niet goed ging is de
situatie in de regio rondom Irak: diverse donorconferenties en appeals
hebben secundaire stromen vanuit de regio rondom Irak niet kunnen
voorkomen. Een krachtige inzet op bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking
is hiervoor ook noodzakelijk. Zonder in de prioritering van dit
beleidsterrein te willen treden moet worden opgemerkt dat het wegnemen
van root causes, alsook het bewerkstelligen van (duurzame) terugkeer,
een kabinetsbrede inzet vereist, zoals die nu reeds is ingezet. Een
speciaal aandachtspunt hierbij is dat waar de situatie van de
Nederlandse arbeidsmarkt dat toelaat, ook bezien zal moeten worden of en
hoe het toestaan van vormen van legale migratie (bijvoorbeeld circulaire
migratie, afhankelijk van de resultaten van de pilot op dit gebied) een
rol kunnen spelen in de onderhandelingen met landen buiten de Europese
Unie. Een (Europees) hervestigingsprogramma maakt onderdeel uit van een
krachtige ondersteuning van landen en regio’s van herkomst (en
doorreis). Ook kan het bedrijfsleven een rol van betekenis spelen. Naast
een bijdrage op het terrein van noodhulp kunnen investeringen in
post-crisisgebieden die werkgelegenheid scheppen bijdragen aan duurzame
terugkeer.

4. Lange termijn; kan het anders en beter?

Bovenstaand zijn de contouren geschetst van wat het Europese antwoord
kan zijn op de dilemma’s waar de Europese Unie zich voor gesteld ziet
in de ontwikkeling van een GEAS in een context van gemengde
migratiestromen. De fundamentele vraag die vervolgens gesteld kan worden
is of er met dit GEAS, inclusief de flankerende maatregelen op het
gebied van de externe dimensie, voldoende oplossingen kunnen worden
geboden voor de toekomst. Is het GEAS voldoende toekomstbestendig, óók
als gemengde migratiestromen met een fors deel
niet-beschermingsbehoeftigen toegang tot de Europese Unie blijven
zoeken? Is het ook de meest effectieve wijze waarop, vanuit de context
van het vreemdelingenbeleid, een bijdrage kan worden geleverd aan
vluchtelingenbescherming? Zijn andere systemen denkbaar en welke
randvoorwaarden zijn daarvoor nodig?

Voor wat betreft de maatregelen op de lange termijn in deze notitie is
het van belang dat het asiel- en immigratiebeleid een van de onderwerpen
van de Brede Heroverwegingen is. Besluitvorming naar aanleiding van deze
Heroverwegingen kan invloed hebben op het beleidkeuzen naar aanleiding
van deze standpuntverkennende notitie.

Al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er discussies
gevoerd, in wetenschappelijke kring, maar ook tussen overheden en in
multilaterale gremia, over de effectiviteit van het huidige
vluchtelingenbeschermings-systeem en de houdbaarheid van het
Vluchtelingenverdrag in de huidige tijd. Deze initiatieven werden vaak
ingegeven door de observatie dat het draagvlak voor het asielbeleid
onder druk komt te staan en dat veel van de inspanningen op het gebied
van het asielbeleid in Westerse landen vooral gericht zijn op het
‘uitfilteren’ van vreemdelingen die ten onrechte een aanspraak op
bescherming doen. De kosten die hiermee gepaard gaan deden vragen rijzen
met betrekking tot de kosten van de westerse asielsystemen in relatie
tot de effectiviteit van deze systemen in het licht van de mondiale
vluchtelingenproblematiek. 

Met name rond 2004-2005 is een aantal belangwekkende initiatieven
genomen. Voortrekkers in deze initiatieven waren Nederland (mede in het
licht van het Nederlands Voorzitterschap van de Europese Unie in 2004),
het Verenigd Koninkrijk (‘Blair plannen’) en Denemarken. In mindere
mate mengde ook Duitsland (‘Plan Schily’) zich in deze discussie.
Een krachtige impuls voor een nieuwe manier van denken over
vluchtelingenbescherming en de rol van westerse landen hierin was het
feit dat ook UNHCR, onder leiding van de heer Lubbers, bereid was een
voortrekkersrol te spelen in het debat over welke initiatieven nodig
waren om het Vluchtelingenverdrag in de huidige tijd nog relevant en
werkbaar te laten zijn (Conventie Plus en het ’3-prongs proposal’).
Sinds 2005 is vooral in de context van de Raad van Europa nog nagedacht
over (nieuwe) manieren waarop Europa zou kunnen omgaan met
vluchtelingenbescherming (onder andere door het Migratie Comité onder
voorzitterschap van CDA-kamerlid mevrouw Jonker).

Deze discussies hebben destijds niet tot een samenhangend pakket aan
maatregelen geleid. De Europese Unie bleek niet eensgezind over de
aanpak van de problematiek en de forse inzet die werd vereist met name
op de externe dimensie, is niet goed van de grond gekomen. De impuls die
het hervestigingsbeleid heeft gekregen is wel een blijvende vooruitgang,
die deels voortkomt uit deze initiatieven, evenals de oprichting van het
EASO. Verder is de afgelopen jaren vooral gewerkt aan implementatie van
de minimumnormen van het asiel-acquis en zijn er vele initiatieven tot
praktische samenwerking- zowel bilateraal als multilateraal- geweest. 

De verwachting is dat concretere stappen nu mogelijk zijn, gedreven door
een groter gevoel van urgentie. Door Nederland wordt deze urgentie ook
sterk gevoeld: als land met een bovengemiddeld beschermingsniveau heeft
Nederland baat bij een Europees systeem waarin fraude en misbruik zoveel
mogelijk wordt voorkomen en intra-EU secundaire stromen worden
tegengegaan. Tegelijkertijd hecht Nederland bijzonder aan haar traditie
van bescherming, en wil de daarvoor beschikbare middelen zo effectief
mogelijk inzetten, opdat juist de meest kwetsbaren worden beschermd. 

Voortbouwend op de weg die nu reeds is ingezet in de Europese Unie en
recent in het Stockholm-programma is bevestigd, en voortbouwend op de
Nederlandse aandachtspunten op het gebied van harmonisatie, praktische
samenwerking en de externe dimensie die in het voorgaande hoofdstuk zijn
geschetst, kan een visie op de lange termijn dan samengevat de volgende
zijn:

Het einddoel van een Nederlands en Europees asielbeleid is een volledig
geharmoniseerd Europees asielstelsel, gekoppeld aan een forse inzet ten
behoeve van het verbeteren van de situatie in regio’s van herkomst en
een effectief terugkeerbeleid. Een dergelijk stelsel heeft als basis
goed functionerende grensbewaking en registratie, op basis waarvan het
Dublin-systeem naar behoren functioneert. Toetsing van asielverzoeken
zal in de gehele Europese Unie in beginsel alleen nog gebeuren op basis
van de gronden die in de Kwalificatierichtlijn staan beschreven. Met een
functionerend Europees asielstelsel is op den duur een systeem denkbaar
waarbij snelle en efficiënte asielprocedures, door een Europese IND,
binnen de grenzen van de Europese Unie worden uitgevoerd en
statushouders vervolgens op basis van een verdelingsmechanisme over de
lidstaten worden verdeeld (relocatie). De verdeelsleutel die hiervoor
kan worden gehanteerd zal zoveel mogelijk op basis van objectieve
criteria moeten worden vastgesteld. Ook de terugkeer van afgewezen
asielzoekers moet als gezamenlijke EU-verantwoordelijkheid worden
gezien. 

In het verlengde hiervan kan nog een stap verder worden gegaan, door een
Europese IND de asielverzoeken niet binnen de grenzen van de Unie te
laten toetsen, maar daarbuiten. Het meest voor de hand liggend hierbij
is om dit in transitlanden te doen, maar op termijn is het ook denkbaar
dat dit in regio’s van herkomst kan. Ook hierbij kan een
verdeelsleutel bepalen waar erkende vluchtelingen in de Europese Unie
terechtkomen. In deze variant zijn wel belangrijke (juridische)
obstakels te benoemen: de vraag is bijvoorbeeld welke wettelijke basis
kan worden gehanteerd bij de toetsing van asielverzoeken op het
grondgebied van een derde land. Hoe garandeer je dat de
refoulements-verboden niet overtreden worden en mensenrechten worden
gerespecteerd? Ook moet worden nagedacht hoe deze landen zouden moeten
ondersteund worden bij de terugkeer van degenen die niet worden
toegelaten tot de Europese Unie. Dit leidt ook tot de vraag waarom derde
landen bereid zouden zijn dit te doen. Met andere woorden, wat zou er
tegenover moeten staan? 

De aanpak van onderliggende oorzaken van migratie en verbetering van
vluchtelingenbescherming in regio’s van herkomst en doorreis is
cruciaal. Welvarende landen zullen de regio’s hierbij bijstaan: in
financiële zin, in de vorm van capaciteitsversterking en ook in de vorm
van hervestiging van diegenen voor wie echt geen duurzame oplossing in
de regio te voorzien is. Nederland, en de Europese Unie, kunnen zich
niet overal tegelijk manifesteren. Ten aanzien van de vraag op welke
landen met name de focus van inspanningen (zoals capaciteitsopbouw en
hervestiging) gericht zal zijn, zullen keuzes moeten worden gemaakt.
Richtinggevend hierin kan zijn die landen waar artikel 15c van de
Kwalificatierichtlijn van toepassing kan worden geacht. Hierbij is
uiteraard wel van belang dat de Europese Unie gezamenlijk keuzes maakt
op welke landen artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn van toepassing
zal zijn. 

 PAGE    

 PAGE   11