Preview document (🔗 origineel)

---

KABINETSREACTIE OP HET GROENBOEK OVER EEN EUROPEES BURGERINITIATIEF
(COM(2009) 622 DEFINITIEF)

I - INLEIDING

De Nederlandse regering verwelkomt het initiatief van de Commissie om
dit Groenboek over een Europees burgerinitiatief te publiceren. Hierna
zullen de afzonderlijke door de Commissie gestelde vragen worden
beantwoord, waarbij tevens zal worden ingegaan op de ervaringen die in
Nederland met het burgerinitiatief zijn opgedaan. Ter inleiding daarop
volgen hier eerst enkele algemene opmerkingen. 

In Nederland is het burgerinitiatief een betrekkelijk nieuw instrument
waarmee de afgelopen jaren de eerste ervaringen zijn opgedaan. Vooral
veel lokale overheden werken ermee. Door de Nederlandse regering wordt
dit actief gestimuleerd. Wij juichen het burgerinitiatief toe, omdat het
een van de vormen van burgerparticipatie is waarin het initiatief door
individuele burgers zelf genomen wordt, en waarin dus niet de vraag
vanuit de overheid het vertrekpunt is. De burger kan zelf direct
participeren in het politieke besluitvormingsproces indien hij van
mening is dat onderwerpen ten onrechte niet aan de orde worden gesteld.
Dit kan het engagement van de burgers bij de politiek vergroten. 

In feite is het burgerinitiatief een bijzondere vorm van het aloude
recht van petitie. Het bijzondere van het burgerinitiatief is dat er een
recht aan is verbonden op een expliciete reactie. Wij zien het daarnaast
als een essentieel kenmerk van het burgerinitiatief dat de
initiatiefnemers daarin centraal staan (‘eigenaar’ blijven van het
proces en van de verwoording van het initiatief). Tot aan het moment van
besluitvorming dient de overheid slechts een faciliterende rol te
vervullen. 

Voor de Nederlandse regering is het verder een belangrijk uitgangspunt
dat het instrument van het burgerinitiatief zo uitvoerbaar en zo simpel
als mogelijk dient te zijn, opdat het in de ware zin van het woord een
burgerinstrument kan zijn en niet een instrument dat in feite alleen ter
beschikking staat aan reeds georganiseerde belangen. 

Nederland kent sinds 1 mei 2006 een regeling van het burgerinitiatief op
nationaal niveau. Het is geïntroduceerd door het parlement (Tweede
Kamer) in zijn reglement van orde. Een geslaagd initiatief mondt uit in
een openbare behandeling van het gedane voorstel en een besluit van de
Tweede Kamer. Om daarop aanspraak te maken moet het initiatief aan
bepaalde vereisten voldoen. Die vereisten mochten niet exorbitant zijn,
omdat het instrument anders zijn doel voorbij zou schieten. Anderzijds
diende ook voorkomen te worden dat al te gemakkelijk ruimte geclaimd kon
worden in de toch al erg volle agenda van de Tweede Kamer. De
Nederlandse eisen, die hierna nog ter sprake zullen komen, zijn de
uitkomst van een afweging tussen het belang van laagdrempeligheid en het
belang van de bescherming van de parlementaire agenda tegen
overbelasting. 

Zien wij het goed, dan lijkt het Europees burgerinitiatief sterk op het
Nederlandse parlementaire burgerinitiatief. Een belangrijk verschil
lijkt, dat het Europese burgerinitiatief niet rechtstreeks aanspraak
geeft op openbare behandeling van een voorstel in het Europese
parlement, maar dat het slechts een verzoek aan de Commissie kan
inhouden om een voorstel in te dienen. Wij begrijpen daaruit dat een
geslaagd initiatief in het Europese geval aanspraak geeft op een - naar
wij aannemen gemotiveerde en openbaar te maken - beslissing van de
Commissie, waarbij aan de Commissie nog een eigen ruimte voor afweging
toekomt. Dat zou betekenen dat het risico van overbelasting van de
parlementaire agenda in dit geval geringer is dan in de Nederlandse
situatie. 

Als dat zo is, dan lijkt er geen reden om hogere eisen te stellen aan
het Europees burgerinitiatief dan de eisen die in Nederland voor het
burgerinitiatief worden gehanteerd. Dit is mede de achtergrond van de
hierna gegeven antwoorden op de gestelde vragen. 

De voorstellen die bij een burgerinitiatief gedaan kunnen worden, dienen
zich te beperken tot rechtshandelingen die nodig zijn ter uitvoering van
Verdragen en ze dienen binnen het kader van de bevoegdheden van de
Commissie te blijven. Net als de organen van de Europese Unie zijn de
burgerinitiatieven gebonden aan het subsidiariteitsbeginsel. Het feit
dat een initiatief de steun van (zeer) veel burgers geniet, kan geen
reden zijn om dit beginsel op te rekken. In voorkomend geval zal de
Commissie de initiatiefnemende burgers derhalve dienen te verwijzen naar
hun nationale overheden. Een goede voorlichting hierover van de kant van
de Commissie kan teleurstellingen voorkomen. 

De keuzen die gemaakt moeten worden bij de regeling van het Europees
burgerinitiatief zijn voor een belangrijk deel een kwestie van trial and
error. De Nederlandse regering beveelt daarom aan het gebruik en de
effecten van het burgerinitiatief al na enkele jaren te evalueren. 

Subsidiariteit en proportionaliteit

De Europese Commissie heeft bij uitstek het initiatiefrecht en daarmee
het recht voorstellen voor wetgeving te doen ter uitvoering van het
Verdrag. Uit hoofde van art. 24 VWEU komt de Commissie hier het
exclusieve recht toe om de uitvoeringsverordening voor te leggen aan de
Raad en derhalve ook het recht om de ontwerpverordening voor te bereiden
middels dit Groenboek. Vanwege deze exclusieve bevoegdheid is de
subsidiariteitsvraag niet aan de orde.

Of de verordening vervolgens nog, teneinde de proportionaliteitsvraag te
kunnen beantwoorden, bijvoorbeeld voldoende ruimte laat aan de lidstaten
om in de uitvoering bij te dragen en daarbij medeverantwoordelijkheid te
dragen, kan pas beoordeeld worden zodra de verordening is gepubliceerd.
In het commentaar op dit Groenboek wordt van Nederlandse zijde
voorgesteld om in de verordening een redelijke mate van
medeverantwoordelijkheid voor de uitvoering bij de lidstaten te laten. 

II – PUNTEN WAAROP DE RAADPLEGING BETREKKING HEEFT

Hierna is de volgorde van de vragen in het Groenboek aangehouden. De
eerste twee vragen zijn samen beantwoord wegens de nauwe onderlinge
samenhang.

1.  Minimumaantal lidstaten waaruit de burgers afkomstig moeten zijn

Bent u van mening dat een derde van het totale aantal lidstaten het in
het Verdrag vereiste "significant aantal lidstaten" zou vormen? Zo nee,
wat zou u dan wel als een goede drempel beschouwen en waarom?

2.  Minimumaantal handtekeningen per lidstaat

Vindt u dat 0,2% van de totale bevolking van iedere lidstaat een goede
drempel is? Zo niet, heeft u dan andere voorstellen om te waarborgen dat
een burgerinitiatief echt representatief is voor een belang van de Unie?

De Nederlandse regering begrijpt deze voorstellen aldus, dat voor een
burgerinitiatief vereist is: 

a) dat er 1 miljoen geldige ondersteuners zijn (dit volgt al uit het
Verdrag),

b) terwijl bovendien geldt dat in ten minste negen van de lidstaten
waaruit de ondersteuners afkomstig zijn, het aantal ondersteuners
telkens ten minste 0,2 procent bedraagt van de totale bevolking van dat
land. 

Voor het Nederlandse parlementaire burgerinitiatief geldt alleen een
algemene drempel van 40.000 geldige handtekeningen. Dat is iets meer dan
0,2 procent van de huidige omvang van de Nederlandse bevolking (ruim
16.5 miljoen). 

In Nederland zijn geen aanvullende eisen gesteld aan de geografische
herkomst van de ondersteuners van een initiatief, zodat er geen ervaring
is met dit type eisen. 

Het is lastig om de mogelijke effecten van de voorgestelde drempels te
beoordelen. Gelet op de gedeeltelijke overeenkomst met de Nederlandse
drempel (circa 0,2%), stelt de regering voor om te kiezen voor de
voorgestelde drempels en de effecten ervan binnen een paar jaar te
evalueren. 

De belangrijkste overwegingen die hierbij voor de Nederlandse regering
een rol spelen zijn de volgende. Ten eerste zien wij de eis van een
significant aantal vertegenwoordigde landen, die in het Verdrag is
gesteld, vooral als een manier om te voorkomen dat het instrument van
het burgerinitiatief als het ware 'gekaapt' kan worden door een te eng
en te plaatselijk belang. Daarom is een zekere spreiding over ten minste
enkele lidstaten gewenst. Anderzijds kan de Commissie de eventuele
beperktheid van een behartigd belang meewegen in haar reactie op een
burgerinitiatief. Dat zou kunnen pleiten voor een kleiner aantal
lidstaten dan de voorgestelde negen. Daar staat weer tegenover dat het
gemakkelijker is om naderhand de eisen te versoepelen – mocht blijken
dat de eisen toch te hoog zijn - dan om ze strikter te maken. Een
belangrijke overweging in dit verband is, dat het gebruik van internet
het verzamelen van steunbetuigingen zeer aanmerkelijk vereenvoudigt,
zeker als een onderwerp een tijdje sterk in de publieke belangstelling
staat. In Nederland is dit bijvoorbeeld gebleken toen twee
gemeenteraadsleden na de jaarwisseling van 2008-2009 een digitale
petitie startten om het afschieten van vuurwerk alleen nog door
professionals te laten gebeuren. In nog geen 10 dagen hadden zij 40.000
steunbetuigingen ontvangen. In dit licht bezien zal de algemene drempel
van 1 miljoen deelnemers die het Verdrag stelt, in de Europese Unie
waarschijnlijk gemakkelijk gehaald kunnen worden. De extra voorwaarden
inzake geografische spreiding die de Commissie in het Groenboek
voorstelt, kunnen dan misschien nodig blijken om te voorkomen dat de
Commissie met onhandelbare hoeveelheden deels impulsieve
burgerinitiatieven overladen wordt. 

Gelet op alle onzekerheden, bepleit de Nederlandse regering vooral op
dit punt een snelle evaluatie van het instrument. 

De Nederlandse regering is benieuwd hoe de Commissie de in de
berekeningen te hanteren omvang van de bevolking van de lidstaten voor
concrete burgerinitiatieven wil bepalen. 

3.  Minimumleeftijd voor het ondersteunen van een burgerinitiatief

Moet de minimumleeftijd voor het ondersteunen van een Europees
burgerinitiatief in elke lidstaat worden gekoppeld aan de
stemgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het Europees
Parlement in die lidstaat? Zo nee, wat vindt u dan een goede oplossing,
en waarom?

De Nederlandse regering stemt ermee in om de minimumleeftijd voor het
ondersteunen van een Europees burgerinitiatief in elke lidstaat te
koppelen aan de stemgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het
Europees Parlement in die lidstaat. 

Ook voor het Nederlandse parlementaire burgerinitiatief is de
leeftijdsgrens gelijk aan die bij de verkiezingen. Deelnemers dienen
kiesgerechtigd te zijn voor de verkiezing van de leden van de Tweede
Kamer. Dat betekent dat men tenminste 18 jaar oud moet zijn. Voor de
verkiezingen van het Europese parlement geldt dezelfde leeftijdsgrens. 

Het verdient aanbeveling ook overigens de vereisten gelijk op te laten
lopen met die voor deelname aan de verkiezingen voor het Europees
parlement. Voor Nederland zou dat betekenen dat ook Nederlanders die
zijn gevestigd op de Nederlandse Antillen of Aruba aan een Europees
burgerinitiatief kunnen deelnemen. 

4.  Vorm en formulering van een burgerinitiatief

Zou het voldoende en juist zijn te bepalen dat in een burgerinitiatief
duidelijk moet worden omschreven wat het onderwerp en de doelstellingen
moeten zijn van het voorstel dat de Commissie wordt verzocht in te
dienen? Welke andere eisen moeten eventueel aan de vorm en formulering
van een burgerinitiatief worden gesteld?

Wat de vorm en formulering van een burgerinitiatief betreft, is in de
Nederlandse regeling van het parlementaire burgerinitiatief als eis
opgenomen dat een nauwkeurige omschrijving wordt gegeven van het te
behandelen voorstel, alsmede een nauwkeurige motivering daarvan. Een
vergelijkbare eis lijkt ook voor het Europese burgerinitiatief op zijn
plaats. Verdergaande eisen aan vorm en formulering van een initiatief
lijken de Nederlandse regering niet nodig en ook niet gewenst.  

Wellicht kan de Commissie na verloop van tijd op haar website enkele
voorbeelden van geslaagde burgerinitiatieven vermelden, zodat dit als
hulpmiddel kan worden gebruikt, en tevens haar hulp aanbieden bij het
formuleren van een tekst voor een initiatief als burgers vragen op dit
punt hebben. 

5. Voorwaarden voor de verzameling, de verificatie en de authenticatie
van handtekeningen

Vindt u dat er gemeenschappelijke procedureregels moeten gelden voor de
verzameling, de verificatie en de authenticatie van handtekeningen door
de autoriteiten van de lidstaten? In hoeverre moeten de lidstaten
specifieke bepalingen op nationaal niveau kunnen vaststellen? Zijn er
specifieke procedures nodig om ervoor te zorgen dat EU-burgers kunnen
deelnemen aan een burgerinitiatief ongeacht in welke lidstaat zij
verblijven? Moeten burgers online aan een burgerinitiatief kunnen
deelnemen? Zo ja, welke beveiligings- en authenticatiemaatregelen moeten
er dan worden genomen?

Procedureregels

De Nederlandse regering is van mening dat volstrekte harmonisatie van
procedureregels niet nodig is. Er kan gebruik worden gemaakt van de
regels en systemen voor verificatie en authenticatie die in de
verschillende lidstaten gebruikelijk zijn. De verordening zou wel in
meer algemene termen kunnen omschrijven aan welke kwaliteitseisen dient
te zijn voldaan. Het is daarbij van belang dat de procedures in de
verschillende lidstaten een vergelijkbare mate van betrouwbaarheid
waarborgen. Meer specifiek vraagt de Nederlandse regering zich af welke
rol de Europese Commissie voor zichzelf en de lidstaten voorziet. 

In Nederland geldt dat deelnemers aan een burgerinitiatief hun
handtekening moeten zetten en daarbij naam en geboortedatum moeten
vermelden. De Tweede Kamer onderzoekt via een steekproef of de
ondertekenaars kiesgerechtigd zijn. Dat gebeurt aan de hand van een op
te sturen kopie van het identiteitsbewijs. 

In het geval van een (mede) digitaal burgerinitiatief is als voorlopige
oplossing ervoor gekozen om een bepaald gedeelte van de digitale
ondertekenaars te vragen alsnog handtekening en persoonlijke gegevens op
papier aan te leveren. Als een bepaald percentage binnen de gestelde
termijn daaraan gehoor geeft, worden de steunbetuigingen geldig
verklaard. 

De Nederlandse regering pleit ervoor om niet te hoge eisen te stellen
aan de informatie die de steunbetuigers dienen te verstrekken en om bij
de verificatie met eenvoudig uitvoerbare steekproeven te werken,
teneinde het instrument laagdrempelig te houden en niet te kostbaar te
maken. Een burgerinitiatief mag niet op één lijn gesteld worden met
bijvoorbeeld de aanvraag van een bindend referendum. 

Deelname door EU-burgers, ongeacht in welke lidstaat zij verblijven

De Nederlandse regering is van oordeel dat EU-burgers moeten kunnen
deelnemen, ongeacht in welke lidstaat zij verblijven. Speciale
procedures daarvoor lijken op het eerste gezicht niet nodig als burgers
online aan een burgerinitiatief kunnen deelnemen. 

Online deelname

Online deelname dient zeker mogelijk gemaakt te worden. Zolang
elektronische handtekeningen nog onvoldoende ingeburgerd zijn, kan met
betrekkelijk eenvoudige methoden steekproefsgewijs gecontroleerd worden.


6.  Termijn voor het verzamelen van handtekeningen

Moet er een termijn worden vastgesteld voor het verzamelen van
handtekeningen? Zo ja, vindt u een jaar een goede termijn?

In Nederland geldt geen termijn voor het verzamelen van handtekeningen. 

Het lijkt niet nodig om dit voor een Europees burgerinitiatief wel te
doen. 

7.  Aanmelding van geplande initiatieven

Vindt u een verplicht aanmeldingssysteem van geplande initiatieven
noodzakelijk? Zo ja, bent u het ermee eens dat deze aanmelding zou
kunnen verlopen via een specifieke website die door de Europese
Commissie ter beschikking wordt gesteld?

In Nederland geldt geen verplicht aanmeldingssysteem van geplande
initiatieven. 

Het lijkt ook voor het Europees burgerinitiatief overbodig. De
Nederlandse regering ziet niet in welk doel hiermee gediend wordt en
bepleit ook op dit punt om het instrument niet te belasten met
overbodige vereisten die het initiatief bovendien al in een vroeg
stadium uit de sfeer van de burgers kunnen halen door bureaucratische
procedures noodzakelijk te maken. 

Wel verdient het aanbeveling dat de Commissie veel aandacht besteedt aan
voorlichting over de mogelijkheden en beperkingen van het instrument
burgerinitiatief. Een website is daarvoor inderdaad het middel bij
uitstek. De Commissie kan daarop ook melding maken van lopende
burgerinitiatieven die bij hen zijn aangemeld. In Nederland kan men voor
overzichten daarvan overigens terecht op verschillende websites van
particulieren en particuliere organisaties, alsmede op de website van
het Nederlandstalige Wikipedia. Er bestaat daarnaast sinds enkele jaren
een aparte website (www.petities.nl), beheerd door een
privaatrechtelijke stichting, die zich volledig richt op het faciliteren
van petities en burgerinitiatieven. Burgers kunnen daar een petitie of
een burgerinitiatief starten en anderen kunnen zich er via een eenvoudig
formulier bij aansluiten. Deze website assisteert ook bij het aanbieden
van de petities en initiatieven en bij het doorgeleiden van de
steunbetuigingen. Het aantal petities dat via deze website digitaal
wordt gestart groeit, en ook het aantal handtekeningen dat wordt
verzameld neemt toe. In enkele gevallen is dit uitgemond in de
aanbieding als burgerinitiatief aan de Tweede Kamer. 

8.  Voorwaarden voor organisatoren - transparantie en financiering

Welke specifieke voorwaarden moeten voor organisatoren van een
initiatief gelden om te zorgen voor transparantie en democratische
controleerbaarheid? Bent u het ermee eens dat organisatoren moeten
worden verplicht informatie te verstrekken over de steun en de
financiering die zij ontvangen voor een initiatief?

De Nederlandse regering is van oordeel dat dit type specifieke
voorwaarden beslist niet gesteld dient te worden. Het zou het instrument
burgerinitiatief maken tot een instrument dat in feite alleen nog kan
worden ingezet door organisaties die al over een boekhouding beschikken,
gewend zijn jaarverslagen te maken, en dergelijke. Geen waarlijk
burgerinitiatief dus meer, maar eerder een nieuw lobbyinstrument. 

Dit wil niet zeggen dat transparantie niet van belang is. Burgers zijn
op dit punt echter waarschijnlijk argwanend genoeg, daarin gesteund door
de media, om misbruik te voorkomen. De Nederlandse regering beveelt wel
aan dat eventuele twijfels op dit punt in een concreet geval aanleiding
zouden moeten zijn voor nader onderzoek door de Commissie, die dit
bovendien kan laten meewegen in haar reactie op het initiatief. 

9.  Behandeling van burgerinitiatieven door de Commissie

Moet er een termijn wordt vastgesteld waarbinnen de Commissie een
burgerinitiatief moet behandelen?

De Nederlandse regering is van mening dat er inderdaad een termijn moet
worden vastgesteld waarbinnen de Commissie een gemotiveerde beslissing
over een ingediend burgerinitiatief neemt en dit ook openbaar maakt. Te
denken valt hierbij bijvoorbeeld aan een termijn van zes maanden voor
een inhoudelijke reactie. Een beslissing over de ontvankelijkheid zou al
veel eerder gegeven kunnen worden. De burger moet er niet alleen op
kunnen vertrouwen dat een initiatief snel getoetst wordt aan de
vereisten en dat er ook snel een besluit genomen wordt over het
voorstel, hij dient bovendien steeds over het vervolgtraject
geïnformeerd te worden en zo mogelijk daarbij te worden betrokken. 

In de regeling voor het Nederlandse parlementaire burgerinitiatief is de
mogelijkheid opgenomen dat de initiatiefnemer wordt uitgenodigd om een
mondelinge toelichting te geven op een burgerinitiatief. 

10.  Initiatieven over hetzelfde onderwerp

Moeten er regels worden ingevoerd om te voorkomen dat herhaaldelijk
burgerinitiatieven over hetzelfde onderwerp worden ingediend? Zo ja, kan
dat dan het beste in de vorm van bepaalde belemmeringen of termijnen?

De Nederlandse regering is van oordeel dat dit type regels pas zou
moeten worden ingevoerd als gebleken is dat zich op dit punt problemen
voordoen. Het zou in de praktijk best mee kunnen vallen en de Commissie
kan, naar valt aan te nemen, bij herhaling van initiatieven uit de aard
der zaak ook steeds sneller tot een oordeel daarover komen. 

In Nederland geldt wel als eis dat een burgerinitiatief geen betrekking
kan hebben op een onderwerp waarover korter dan twee jaar voor indiening
van het initiatief door de Tweede Kamer al een besluit is genomen,
behoudens in het geval van substantiële en voldoende concrete nieuwe
feiten of omstandigheden die ten tijde van de beraadslaging over het
onderwerp in de Kamer niet bekend waren. Dit vereiste blijkt in de
praktijk tot veel discussie en teleurstellingen te leiden.