Preview document (🔗 origineel)

---

								’s-Gravenhage, 20 januari 2010

								

BJZ2010001579

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken

 

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van regels
omtrent de basisregistraties adressen en gebouwen (aanvullingen in
verband met Europese richtlijnen) 

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
16 oktober 2009, nr. 09.002887, machtigde Uwe Majesteit de Raad van
State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. 

Dit advies, gedateerd 13 november 2009, nr. W08.09.0405/IV, bied ik U
hierbij aan. 

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan zijn opmerkingen
aandacht zal zijn geschonken. 

Het voornemen bestaat om in de ministeriële regeling waarvoor artikel
42, vierde lid, van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen
(hierna: de wet), zoals te wijzigen door het wetsvoorstel, de grondslag
biedt, de eis op te nemen dat de bedrijven die in aanmerking komen om de
driejaarlijkse controle van de basisregistraties adressen en gebouwen
bij de gemeenten te verrichten, zijn geaccrediteerd door de Raad voor
Accreditatie. 

De Raad van State betwijfelt of het belang van de openbare orde, zoals
uiteengezet in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, deze
accreditatie-eis rechtvaardigt. De Raad wijst daarbij op de plaats die
de driejaarlijkse controle van de basisregistraties adressen en gebouwen
inneemt ten opzichte van de overige kwaliteitswaarborgen die in het
systeem van de basisregistraties zijn vervat, zoals de terugmeldplicht.
Verder acht de Raad in dit verband van belang dat hetgeen met de
accreditatie-eis wordt bereikt, ook op andere wijze kan worden bereikt,
bijvoorbeeld door het stellen van (strenge) 

inhoudelijke kwaliteitseisen. Onder deze omstandigheden is de Raad er
niet van overtuigd dat een accreditatie-eis verenigbaar zal zijn met
artikel 16 van de richtlijn 

nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
(hierna: de Dienstenrichtlijn) (PbEU L 376).

De kwaliteitszorg binnen het stelsel van de basisregistraties adressen
en gebouwen omvat verschillende elementen. De kwaliteit van de gegevens
op zichzelf moet vooral worden gewaarborgd door de juiste verwerking van
brondocumenten en door verwerking van terugmeldingen en
correctieverzoeken. Daarnaast is er de driejaarlijkse controle (audit),
die vooral ziet op de vraag of de processen binnen de gemeente deze
kwaliteitswaarborgen tot hun recht laten komen. Controle-ervaringen in
het kader van bijvoorbeeld de gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens bevestigen dat onjuistheden in de registratie vaak
voortkomen uit gebreken in de processen van verificatie en verwerking
van gegevens. Zonder periodieke controle komen dergelijke gebreken niet
snel aan het licht en bestaat geen goed zicht op het kwaliteitsniveau
van de basisregistraties en op de wijze waarop dat kwaliteitsniveau
binnen een gemeente duurzaam is gewaarborgd. Daarmee zou het signaleren
van eventuele gebreken volledig afhankelijk worden van terugmeldingen
van bestuursorganen die over eigen wetenschap beschikken en van
correctieverzoeken van burgers. Zodoende zou kwaliteitsmeting slechts
plaatsvinden nadat gegevens uit de desbetreffende registraties zijn
verstrekt en beperkt blijven tot individuele gegevens, terwijl het er
bij registraties die de kern van de informatiehuishouding van de
overheid vormen nu juist ook om gaat dat de registratieprocessen in
zichzelf, blijvend een voldoende kwaliteit waarborgen. Dit laatste maakt
een periodieke controle van die processen tot een cruciaal element van
toezicht op de als onderdeel van de informatiehuishouding van de
overheid als geheel bij te houden basisregistraties en daarmee
noodzakelijk in het belang van de openbare orde. Indien de periodieke
controle wordt uitgevoerd door bedrijven die daarvoor onvoldoende zijn
gekwalificeerd, kan dit belang in het geding komen. 

Voor het in plaats van de accreditatie-eis stellen van uitsluitend
inhoudelijke kwaliteitseisen aan de controlerende bedrijven is om
redenen van proportionaliteit geen aanleiding gezien. Indien zou worden
uitgegaan van een dergelijke systematiek, dan zou van gemeenten worden
gevergd dat zij telkens zelf beoordelen of een door hen in te schakelen
controlerend bedrijf over voldoende kwaliteiten beschikt om de controle
uit te voeren. Gemeenten zijn in het algemeen voor een zodanige
beoordeling niet toegerust en een telkens opnieuw uit te voeren toets is
overigens verre van doelmatig. Daarnaast brengt een dergelijke toets het
risico met zich van ongelijke behandeling en van een verzwaring van de
administratieve verplichtingen voor de controlerende bedrijven. Door de
kiezen voor één accreditatie die wordt afgegeven door de Raad voor
Accreditatie en landelijk effect heeft, vindt er een eenduidige
inhoudelijke beoordeling van de kwaliteiten van de bedrijven plaats. 

Onder deze omstandigheden wordt er geen grond gezien voor het oordeel
dat de voorgenomen accreditatie-eis zich niet met artikel 16 van de
Dienstenrichtlijn verdraagt. 

De Raad wijst er verder op dat door de keuze voor de accreditatie-eis
een verschil ontstaat met het systeem van de gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens. Op grond van artikel 120a, tweede
lid, van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens worden
de bedrijven die bevoegd zijn de driejaarlijkse controle van de
basisadministraties persoonsgegevens te verrichten door de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangewezen. 

Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat de in artikel 42, tweede lid, van
de wet gestelde eis dat de bedrijven die bevoegd zijn de driejaarlijkse
controle van de basisregistraties adressen en gebouwen te verrichten
worden aangewezen door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, komt te vervallen. Hierdoor ontstaat er in
zoverre inderdaad een verschil met het systeem van de gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens, waarbij bij de vormgeving van de
controle op de basisregistraties adressen en gebouwen zoveel mogelijk
aansluiting is gezocht. Achtergrond hiervan is dat de basisregistraties
adressen en gebouwen, anders dan de basisadministratie persoonsgegevens,
niet vallen onder de in artikel 17, onderdeel 3, van de
Dienstenrichtlijn opgenomen uitzonderingsgrond voor de toepassing van
artikel 16 van de Dienstenrichtlijn. Deze uitzonderingsgrond ziet op
aangelegenheden die vallen onder richtlijn 95/46/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming
van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. De
gegevens uit de basisregistraties adressen en gebouwen vallen als
zodanig niet onder de reikwijdte van die richtlijn. Bij de gegevens uit
de basisadministratie persoonsgegevens is dit wel het geval. 

Tot slot heeft de Raad in algemene zin de vraag opgeworpen of de
toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn aanleiding kan vormen de keuze
voor verschillende vormen van auditering nogmaals te bezien, mede op
basis van de ervaringen die tot nu toe zijn opgedaan met andere
basisregistraties. 

Tussen de thans bestaande basisregistraties doen zich met betrekking tot
de wijze van auditering verschillen voor. Deze worden bepaald door de
vraag of het gaat om een basisregistratie die wordt beheerd door een
zelfstandig bestuursorgaan, zoals het Kadaster, de Dienst Wegverkeer of
een Kamer van Koophandel en Fabrieken, dan wel door elke gemeente
afzonderlijk. In eerstgenoemde situatie – beheer door een zelfstandig
bestuursorgaan - dient de driejaarlijkse controle door een
onafhankelijke deskundige (het Kadaster) dan wel een accountant (ingeval
van de Dienst Wegverkeer of een Kamer van Koophandel en Fabrieken) te
worden verricht. In laatstgenoemde situatie – beheer door elke
gemeente afzonderlijk - dient de driejaarlijkse controle door bedrijven
te worden verricht. Gelet op deze verschillen in de opzet van het
controleregime, wordt niet elke basisregistratie in gelijke mate door de
Dienstenrichtlijn geraakt. De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn
vormt daarom geen aanleiding om de auditering van basisregistraties in
haar algemeenheid te herbezien. 

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de memorie van
toelichting nader aangevuld en verduidelijkt. Het wetsvoorstel zelf is
niet gewijzigd. 

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden. 

De Minister van Volkshuisvesting, 

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

  PAGE   \* MERGEFORMAT  2