Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 november
2009, nr. 09.003069, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 8 februari 2010, nr. W05.09.0444/I, bied ik U
hierbij aan.

De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen
over de wijziging van het toezicht op scholen en de wijziging van de
strafrechtelijke sanctie in een bestuurlijke sanctie. De Raad is van
oordeel dat in verband daarmee het voorstel deels nader dient te worden
overwogen. De Raad van State geeft u in overweging het voorstel van wet
niet te zenden aan de Tweede Kamer dan nadat met zijn opmerkingen
rekening zal zijn gehouden.

1. Toezicht

Het verplaatsen van het toezicht op de naleving van de Lpw 1969 door
scholen van de leerplichtambtenaar (lpa) naar de Inspectie van het
Onderwijs (Inspectie) wordt naar mijn mening op goede gronden
voorgesteld. De onderbouwende argumentatie in de memorie van toelichting
is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad  aangevuld, in het
bijzonder met een passage aan het begin van punt 3.2a. Centraal staat de
 effectiviteit van het functioneren van de keten ter bestrijding van
verzuim en voortijdig schoolverlaten, waarin de lpa en de Inspectie
beide een belangrijke rol hebben. Met de voorgestelde wijziging wordt
het toezicht op scholen, anders dan nu, eenduidig belegd, bij de
Inspectie, die bovendien voor die taak beter is toegerust dan de lpa.
Dit wordt in de toelichting uiteengezet. De lpa kan zich dan
concentreren op zijn toezichttaak jegens ouders en leerlingen. Dit
toezicht blijft dus op het decentrale niveau. Tevens is in het
wetsvoorstel rekening gehouden met de signalen die door de lpa worden
opgevangen over de naleving van de Lpw 1969 door scholen. Deze signalen
kunnen worden doorgegeven aan de Inspectie en vervolgens worden
meegenomen in het toezicht van de Inspectie. Over de uitwerking van een
en ander worden tussen de gemeenten en de Inspectie afspraken gemaakt.
Op deze manier ontstaat een effectief samenspel tussen het decentrale en
het centrale niveau.

De invoering van het verzuimloket bij (thans) de DUO is belangrijk en
betekent het beschikbaar komen van betere verzuiminformatie. In vervolg
op die maatregel zorgt dit wetsvoorstel voor een duidelijker en
passender toedeling van de rollen in de keten ter bestrijding van
verzuim en voortijdig schoolverlaten. 

De kennis over de negatieve invloed van de afhankelijkheidsrelatie
tussen lpa en school en van de politieke dimensie van de aansturing van
de lpa door burgemeester en wethouders op het toezicht door de lpa
jegens scholen komt van ervaringen in de praktijk. Daarbij kan de
politieke dimensie van het optreden van burgemeester en wethouders
evident worden genoemd. Ingrado heeft aangegeven dat een lpa die een
sanctie oplegt, te maken heeft met veel partijen waarvan hij afhankelijk
is voor de uitvoering van zijn werk, en dat deze omstandigheid afhoudt
van het opleggen van een sanctie. Ook de MBO Raad heeft gemeld een
positief effect te verwachten van het wetsvoorstel doordat lpa-en en
instellingen bij hun inspanningen ten behoeve van deelnemers dan niet
meer worden gehinderd door een onderlinge afhankelijkheidsrelatie.

In de memorie van toelichting is de passage over de huidige
taakverdeling tussen gemeenten en Inspectie inzake het toezicht op het
onderwijs aangevuld.

Juist door het verplaatsen van het toezicht op de naleving van de Lpw
1969 door scholen naar de Inspectie krijgt de Inspectie een duidelijke
rol ten aanzien van de verzuimmelding en -registratie door scholen.
Aangezien het toezicht op de naleving van de Lpw 1969 door ouders en
leerlingen bij de lpa blijft, heeft deze de vinger aan de pols van de
wijze waarop het verzuimbeleid concreet gestalte krijgt. Mede gelet op
zijn signaleringsrol en zijn rol in het zorg- en adviesteam van de
school behoudt de lpa een centrale plaats in de keten ter bestrijding
van verzuim en voortijdig schoolverlaten. 

De effectiviteit van het beleid ter bestrijding van verzuim en
voortijdig schoolverlaten staat voorop. Waar het toezicht op de naleving
van de Lpw 1969 door scholen wordt verplaatst van de gemeente naar de
Inspectie, heeft de gemeente ter zake geen instrument meer nodig.  Zowel
Ingrado als het Openbaar Ministerie hebben aangegeven ervan overtuigd te
zijn dat het nalevingstoezicht jegens scholen door de Inspectie
effectiever zal gebeuren.  

Wanneer er sprake is van gelijksoortige toezichttaken verdient het de
voorkeur dat deze zoveel mogelijk in één hand zijn. De toezichttaken
in verband met de naleving van de Lpw 1969 door scholen enerzijds en
door ouders en leerlingen anderzijds zijn verschillend naar aard en
uitvoering. De toezichttaak op grond van de Lpw 1969 ten aanzien van
scholen past goed bij de toezichttaak van de Inspectie jegens scholen op
grond van de rmc-regelgeving en de WOT. Voorgesteld wordt dus de
toezichttaken in verband met de naleving van onderwijswetgeving door
scholen in één hand te brengen. Het wetsvoorstel herschikt, langs
lijnen die logischer en effectiever worden geacht.

Deze herschikking van het toezicht laat de integrale aanpak van het
jeugdbeleid onverlet. De toezichttaak van de lpa ten aanzien van ouders
en leerlingen blijft behouden en de lpa blijft deel uitmaken van het
zorg- en adviesteam.  

Anders dan de Raad ben ik van mening dat de verwevenheid van taken van
partijen, in dit geval van het hoofd en de lpa, niet noodzakelijkerwijs
leidt tot de conclusie dat het toezicht op de uitvoering daarvan door
één van die partijen dient te gebeuren. Het duidelijke onderscheid
tussen het toezicht op scholen en het toezicht op ouders en leerlingen
maakt ook het onderscheid tussen toezicht op in- en afschrijvingen en
het toezicht op absoluut verzuim verklaarbaar en werkbaar. De
kennisgeving van in- en afschrijvingen door scholen valt onder het
meldgedrag van scholen dat de Inspectie controleert.  De controle door
de lpa op het absoluut verzuim richt zich op ouders en de individuele
leerling.  Bij constatering van absoluut verzuim door een leerplichtige
leerling neemt de lpa contact op met die leerling en de ouders. Wanneer
de lpa in het kader van de controle in dergelijke individuele gevallen
erop stuit dat een school zich niet houdt aan de meldverplichting ter
zake van in- en afschrijvingen, kan hij die informatie doorgeven aan de
Inspectie. Dit is een voorbeeld van de beoogde werking van de
signaleringsrol van de lpa.

Het risicogerichte toezicht door de Inspectie wordt bij uitstek geschikt
geacht voor het toezicht op de naleving van de Lpw 1969 door scholen,
omdat op deze wijze die scholen waar de meeste verbetering nodig is ook
de meeste aandacht van de toezichthouder krijgen. Zoals hierboven al is
uiteengezet, laat een en ander onverlet dat gemeenten signalen kunnen
aandragen. De signalen die de lpa opvangt in het kader van het
uitoefenen van zijn taken in verband met de naleving van de Lpw 1969
door ouders en leerlingen, worden zo door de Inspectie meegenomen in de
risicoanalyse. De Inspectie maakt hierover afspraken met gemeenten en
behandelt signalen van de lpa als urgent. Voorts kan worden opgemerkt
dat de kennis over het verzuimbeleid van scholen op dit moment al in
belangrijke mate is te danken aan onderzoek van de Inspectie. Met een
themaonderzoek heeft de Inspectie inzichtelijk gemaakt dat met name het
verzuimmeldgedrag van veel scholen onder de maat is (Melden van verzuim
en voortijdig schoolverlaten, maart 2009).

De memorie van toelichting is aangevuld ten aanzien van het herschikken
van het toezicht, het risicogerichte toezicht van de Inspectie en de
positie van de lpa.

Met de Raad ben ik van mening dat de oorspronkelijke gedachte van de
wetgever van een maatschappelijke zorg van gemeenten bij verzuim nog
steeds van belang is. Deze zorg blijft behouden door de toezichthoudende
taak van de lpa jegens ouders en leerlingen. De signaleringsrol van de
lpa waar het scholen betreft draagt hieraan bij. Ook de positie van de
lpa in het zorg- en adviesteam blijft onveranderd.

De stijging van het aantal processen-verbaal met 424 procent, zoals
genoemd in het rapport van Het Portaal, heeft betrekking op
processen-verbaal jegens ouders en leerlingen. Voor scholen staat nog
steeds het cijfer van één proces-verbaal in tien jaar. Verder meen ik
dat het niet (of nauwelijks) toepassen van de sanctie in dit geval wel
degelijk iets zegt over de effectiviteit van de handhaving, nu uit het
hierboven genoemde onderzoek van de Inspectie bekend is dat veel scholen
hun verzuimregistratie niet op orde hebben en niet of onvolledig melden.
Aangetoond gebrekkige naleving in combinatie met de afwezigheid van
processen-verbaal moet wel wijzen op gebrekkige handhaving.

Een toename van de inspanningen van gemeenten om het toezicht op grond
van de Lpw 1969 ten aanzien van scholen aan te scherpen is voor mij
onvoldoende concreet geworden. Verder zou dit gegeven ook niet afdoen
aan de voordelen die voor het toezicht aan de verplaatsing naar de
Inspectie zijn verbonden: de eenduidige belegging van het toezicht op
scholen, de afstand tot de politieke dimensie, de onafhankelijkheid ten
opzichte van scholen, en het gezag van de inspecteurs. 

Een mogelijke eigen sanctiebevoegdheid voor gemeenten op grond van de
Lpw 1969 is onderwerp van overleg tussen OCW, G4, VNG en Justitie
geweest. De uitkomst hiervan is tot dusver dat gemeenten geen duidelijk
voordeel zouden hebben van een dergelijke bevoegdheid, gelet op de
daaraan verbonden lasten van bezwaar en beroep.

Alles overziende hebben de opmerkingen van de Raad mij geen aanleiding
gegeven het wetsvoorstel aan te passen.

2. Strafrechtelijke of bestuursrechtelijke sanctie?

In de memorie van toelichting is de passage over de toetsing aan de
kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel
(Kamerstukken I, 2008/09, 31 700 VI, D) aangevuld op het punt van het
verband tussen de aard van de overtreding en de keuze voor het
toepasselijke sanctiestelsel.

De normadressaat in de Lpw 1969 is, voor zover het scholen betreft, het
hoofd. In zoverre wijkt de Lpw 1969 af van de overige
onderwijswetgeving, waarin normaal gesproken het bevoegd gezag wordt
geadresseerd. Het gaat dan in hoofdzaak om bekostiging en de daaraan
verbonden verplichtingen. Het optreden van de school op grond van de Lpw
1969 betreft praktische situaties ten aanzien van individuele leerlingen
en ouders. Voorbeelden zijn het verlenen van verlof ten behoeve van een
vrijstelling van geregeld schoolbezoek wegens vakantie (artikel 13a) of
het melden van relatief verzuim (artikelen 21 en 21a). Het is passend
dat deze verplichtingen zijn opgelegd aan de leiding van de school, die
veel dichter bij de leerlingen en  de dagelijkse gang van zaken zaken
staat dan het bevoegd gezag. De keuze die op dit punt is gemaakt in de
Lpw 1969 is in de praktijk geaccepteerd en wordt daar  - bijvoorbeeld
door Ingrado - als helder gezien. Ook de huidige strafrechtelijke
sanctie richt zich tot het hoofd. De memorie van toelichting is
overeenkomstig aangevuld.

Van de redactionele kanttekening is goede nota genomen. De voorgestelde
wijziging van 5 naar 4 weken in de aangehaalde bepalingen is niet
overgenomen, aangezien in die bepalingen telkens behoud van de termijn
van 5 weken is beoogd (het gaat daar niet over de naar 4 weken te
harmoniseren meldtermijn jegens de leerling of deelnemer).

Ik moge U, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart

 PAGE    

	W3825.K-2	  PAGE  2 

	MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Nr.	WJZ/194504 (3825)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de
Leerplichtwet 1969, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet op de
expertisecentra, de Wet op het primair onderwijs, de Wet
studiefinanciering 2000, de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en
schoolkosten en de Wet op het voorgezet onderwijs in verband met het
treffen van diverse maatregelen ten behoeve van het bestrijden van
verzuim en voortijdig schoolverlaten

Den Haag, 30 maart 2010



AAN DE KONINGIN



OCW 10938