Preview document (🔗 origineel)

---

Inhoudsopgave

0	Samenvatting									2

1.		Perspectief voor jeugd en gezin                 					5

1.1	Benutten en versterken van de eigen kracht van jeugd en gezin		5

1.2	Afgestemde voorzieningen in de buurt						5

1.3	Laagdrempelige opvoedondersteuning						6

1.4 	Toegankelijke en cliëntgerichte zorg						6

1.5      Alle zorg in het perspectief van participatie  					7

2.	Evaluatie Wet op de jeugdzorg							8

2.1  	Wet op de jeugdzorg								8

2.2	Belangrijkste bevindingen evaluatie wet op de jeugdzorg			10

2.3  	Uitkomsten ander onderzoek en advies						11

2.4	Lessen uit het buitenland							14

2.5	Conclusies									14

3.    	Het perspectief: tijdig passende ondersteuning					15

4.	Gezinnen en jeugdigen ondersteund in de buurt 				17

4.1	De rol van de Centra voor Jeugd en Gezin					17

4.2	Inschakeling van zorg via het Centrum voor Jeugd en Gezin 			19

4.3	Coördinatie van zorg: ‘één gezin, één plan’					21

4.4	Begeleiding kinderen en gezinnen met langdurige zorgvraag			24

4.5	Opvoed-en opgroeiondersteuning in het onderwijs				24

4.6	Aansluiting justitieel domein via veiligheidshuis					27

4.7	Begeleiding naar de arbeidsmarkt 						27

5.	Stroomlijning gespecialiseerde jeugdzorg en jeugdbescherming 		30

5.1	Stroomlijning specialistische zorg voor jeugd 					30

5.2	Zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen				32

5.3	Jeugd-geestelijke gezondheidszorg (J-GGZ)					32

5.4 	Intersectoraal samenwerken bevorderen					34

5.5	Jeugdbescherming en jeugdreclassering						35

5.6	Aanpak van kindermishandeling							36

6.      	Betrokkenheid en inspraak van ouders en jeugdigen				37

6.1     	Cliëntenparticipatie op individueel niveau          			
37

6.2	Cliëntenparticipatie op het niveau van instellingen                
      		38

7.	Kwaliteit en professionaliteit							40

7.1	Kwaliteitsimpuls organisaties en professionals 					40

7.2	Kwaliteitscriteria gemeenten							42

    

8.	Nadere invulling van de visie							44

8.1	Recht op zorg									44

8.2	Financiering									44

8.3	Wettelijk kader									46

8.4	Toezicht										46

	8.4.1. Toezicht kwaliteit zorgaanbod						46

	8.4.2. Interbestuurlijk toezicht							47

8.5	Transitie										48

Bijlagen:	I	Tabel aantal trajecten jeugdzorg 2005 en 2008

    	II 	Literatuurlijst

III	Gebruikte afkortingen

IV	Rapport Jeugdzorg in Europa

Samenvatting Perspectief voor jeugd en gezin 

De afgelopen jaren zijn door professionals, instellingen en
mede-overheden veel verbeteringen aangebracht in de zorg en
ondersteuning voor jeugdigen en gezinnen. De grenzen van wat binnen het
bestaande wettelijk kader mogelijk is, zijn echter bereikt. In deze
visie schetst het kabinet haar visie op de toekomst van de zorg voor
jeugdigen en gezinnen, gebaseerd op onderzoek en advies dat in de
afgelopen periode is opgeleverd. De evaluatie van de Wet op de jeugdzorg
wijst bijvoorbeeld uit dat procedures rond indicatiestelling van zorg,
in het belang van ouders en jeugdigen, vereenvoudigd moeten worden.
Omdat een integrale aanpak voor jeugdigen en gezinnen met meervoudige
problemen nog onvoldoende van de grond komt, is stroomlijning van
specialistische zorg nodig. Professionals kunnen in de toekomst nog meer
samen met ouders en jeugdigen werken aan de meest wenselijke oplossing
van hun problemen. 

Rode draad in deze visie is dat alle kinderen en jongeren, ongeacht
culturele achtergrond of handicap, kansen moeten krijgen om zich te
ontwikkelen tot zelfstandige volwassenen die naar vermogen participeren
aan het maatschappelijk leven. De voorstellen richten zich bovenal op
het vóórkomen van problemen. Perspectief bieden door aan te sluiten
bij de eigen kracht van gezinnen én door ouders, kinderen en jongeren
laagdrempelig en dicht bij huis te ondersteunen met raad en daad. De
voorstellen gaan ook over verbetering van de zorg en bescherming van
kinderen en jongeren met opvoed-, opgroei-, of psychiatrische problemen
of een licht verstandelijke handicap. 

Daarbij hanteert het kabinet drie bestuurlijke uitgangspunten voor de
voorstellen: 

Wegnemen van perverse prikkels: afwentelingseffecten tussen zorgdomeinen
voorkomen, effectieve samenwerking tussen instanties stimuleren.

Beperken van aantal bestuurslagen en financieringstromen: slagvaardiger
zorg voor jeugd zodat een (meer) integrale aanpak tot stand kan komen.

Kwaliteitsborging: de kwaliteit van de zorg beter borgen. Een systeem
van checks and balances is nodig bij gedwongen hulpverlening. 

Uitwerking hiervan leidt tot de volgende voorstellen: 

Gezinnen en jeugdigen beter ondersteund in de buurt:

De eerste stap ligt bij het uitbouwen van de eerste lijn via de Centra
voor Jeugd en Gezin. Door dichtbij het kind en het gezin tijdig (zonder
gedetailleerde indicatie) passende ondersteuning en advies te bieden,
kan zoveel mogelijk worden voorkomen dat lichte problemen uitgroeien tot
problemen waarvoor specialistische zorg nodig is. 

Eventuele ondersteuning komt snel beschikbaar, gaat uit van eigen kracht
en verantwoordelijkheid van gezinnen en wordt geboden op en rond de
plaatsen waar kinderen en opvoeders al vaak komen: kinderopvang, school
en Centra voor Jeugd en Gezin. Zo worden groepen bereikt die nu de weg
naar hulp minder goed weten te vinden. Ook de betrokkenheid van
cliënten wordt vergroot.

Door betere aansluiting op andere (lokale) regelingen, zoals
huisvesting, school, werk of schuldsanering, ontstaat meer samenhang
(‘één gezin, één plan’) in de ondersteuning van ouders en
kinderen. Overheveling van de ambulante hulp naar gemeenten zal het
lokale aanbod van preventie en vroeghulp vanuit het Centrum voor Jeugd
en Gezin groter maken. Er komt meer ondersteuning in en rond de school.
Inschakeling van gespecialiseerde zorg zal vanuit het Centrum voor Jeugd
en Gezin gebeuren. Voor schoolgaande kinderen gaat het Centrum voor
Jeugd en Gezin direct vanuit de school hulp inschakelen. Hiermee wordt
ook gewaarborgd dat kinderen en hun gezinnen een passend en op elkaar
afgestemd zorg- en onderwijsaanbod krijgen. Ook wordt het Centrum voor
Jeugd en Gezin verantwoordelijk voor zorgcoördinatie.

Stroomlijning gespecialiseerde jeugdzorg en jeugdbescherming:

Door het bij elkaar brengen van verschillende vormen van jeugdzorg onder
regie van één partij die ook verantwoordelijk is voor welzijn,
onderwijs, schuldhulpverlening en werk en inkomen, komt makkelijker
samenhangende zorg tot stand (volgens het principe ‘één gezin, één
plan’). Bovendien ontstaat er een prikkel om te investeren in
vroeghulp en preventie en op nazorg na afronding van een traject. Dit
leidt tot het voorstel de bestuurlijke en financiële
verantwoordelijkheid voor die vormen van jeugdzorg die nu vallen onder
de verantwoordelijkheid van de provincie, op termijn te verleggen naar
gemeenten. 

Ook de verantwoordelijkheid voor de zorg voor licht verstandelijk
gehandicapte jeugdigen (jeugd-LVG) met gedragsproblemen zal – onder
voorwaarden – overgaan naar gemeenten. Hiervoor geldt een expliciet en
apart besluitvormingsmoment.

De curatieve jeugd-GGZ is per 1 januari 2008 overgegaan naar de
Zorgverzekeringswet. Er is veel voor te zeggen die daar vooralsnog te
houden. Wel is het zaak een groter intersectoraal aanbod van zorg met
GGZ-component te ontwikkelen. Indien uit monitoring en onderzoek mocht
blijken dat die onvoldoende tot stand komt, moet de positionering van de
jeugd-GGZ opnieuw worden bezien.

Gezien de positieve opbrengst, vooral voor de continuïteit van zorg,
moet in de toekomst de samenhang tussen zorg in het gedwongen en het
vrijwillige kader gehandhaafd blijven. Dit betekent dat het uitgangspunt
om de huidige taken van de provincies op het gebied van de jeugdzorg
over te dragen aan gemeenten op termijn – als gemeenten aan de
criteria voldoen – ook voor de jeugdbescherming en de
jeugdreclassering geldt. Gezien de bijzondere positie van de taken in
het gedwongen kader zal nog nader gekeken moeten worden naar de wijze en
het moment van besluit tot overdracht en het beleggen van
verantwoordelijkheden tijdens de overgangsperiode. Omdat wordt
ingegrepen in de privésfeer en in het gezag van ouders, zal dit ook in
de toekomst alleen na beoordeling door de Raad voor de Kinderbescherming
en een uitspraak van de kinderrechter kunnen. 

Het huidige bureau jeugdzorg zal zich ontwikkelen tot een regionale
organisatie voor in ieder geval de gedwongen hulpverlening. De advies-,
consult- en meldfuncties van AMK en Steunpunten Huiselijk Geweld worden
gecombineerd in één organisatie voor huiselijk geweld en
kindermishandeling. De inzet die de bureaus jeugdzorg op dit moment
plegen voor de toegang zal overgaan naar de Centra voor Jeugd en Gezin.

Kwaliteitimpuls en voldoende bestuurskracht nodig:

Naast het slechten van institutionele barrières is het de komende jaren
met name van belang een flinke stap te zetten in de professionalisering
en kwaliteitsverbetering van de sector. Zo wordt op twee fronten
tegelijk gewerkt aan verbetering van ondersteuning en zorg aan gezinnen.

In overleg met onder meer de beroepsgroepen zal een kwaliteitsprogramma
worden ontwikkeld met aandacht voor het ontwikkelen van professionele
richtlijnen en certificering als instrument voor zelfregulering van
kwaliteit van zorgaanbieders. Daarbij gaat ook aandacht uit naar de
culturele aspecten van samenwerking. 

Om de overheveling van taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten
verantwoord te laten plaatsvinden moet sprake zijn van voldoende
bestuurskracht. Voor de uitvoering van de gespecialiseerde jeugdzorg is
het nodig dat gemeenten wat betreft de uitvoering verplicht gaan
samenwerken in regionaal verband op de schaal van de GGD /
veiligheids-regio’s. De kwaliteitseisen waar de gemeenten aan moeten
voldoen voordat overdracht kan plaatsvinden zullen door het Rijk in
overleg met vertegenwoordigers van cliënten, VNG, provincies en
sectoren worden opgesteld. Waar nodig worden deze criteria in wetgeving
verankerd. In een nieuw wettelijk kader worden ook de gebundelde
financiering, een gedifferentieerd recht op zorg en het toezicht
vastgelegd. 

Er wordt voorzien in een zorgvuldig ingerichte overgangsperiode
waarbinnen overdracht van verantwoordelijkheden naar gemeenten en de
gewenste organisatorische veranderingen kunnen plaatsvinden. De inzet is
dat in 2016 nagenoeg alle regio’s de verantwoordelijkheid voor de
vrijwillige gespecialiseerde zorg op zich kunnen nemen. Voor taken in
het gedwongen kader geldt vanwege de extra voorwaarden die worden
gesteld, een fasering tot 2018.

Huidige situatie 			&	 		Eindperspectief

 

nb1: gebruikscijfers over 2008

nb2: De langdurige (> 1jr) intramurale GGZ is niet in het plaatje
meegenomen. Het gaat hier om een beperkte groep jeugdigen (circa
1000-2000). Zowel in de huidige situatie als in het eindperspectief
wordt deze zorg in de AWBZ gepositioneerd.

									

1. 	Perspectief voor Jeugd en Gezin

Ouders brengen hun kinderen normen en waarden bij en de vaardigheden om
op een positieve wijze mee te doen aan onze samenleving. Samenleven,
respecteren en het leren van gemeenschappelijke waarden begint in het
gezin. Hechte, weerbare gezinnen zijn de basis voor een goede start in
het leven. In aanvulling op de primaire verantwoordelijkheid van de
ouders ligt er óók een opdracht aan de overheid om gunstige
randvoorwaarden te creëren. Deze rol is verankerd in het Internationale
Verdrag inzake de Rechten van het Kind. In het beleidsprogramma ‘Alle
kansen voor alle kinderen’, de nota ‘De kracht van het gezin’ én
de nota ‘Onze jeugd van tegenwoordig’ is een samenhangende visie
gepresenteerd op hulp aan en ondersteuning van jeugdigen en gezinnen. De
ideeën uit deze notitie bouwen hierop voort.

1.1	Benutten en versterken van de eigen kracht van jeugd en gezin

Ouders zijn primair zelf verantwoordelijk voor de opvoeding van hun
kinderen. Familie, vrienden en mede-(beroeps)opvoeders als leraren en
sportbegeleiders kunnen hen daarbij tot steun zijn. De sociale kring
rond het gezin is cruciaal voor een gezond opvoedklimaat: kinderen
groeien immers op in buurten, op crèches en op scholen, en met familie
en vrienden. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling wijst er in zijn
advies “Investeren rondom kinderen” op dat een ondersteunend sociaal
netwerk de draagkracht van gezinnen versterkt, waardoor minder snel
ernstige opvoedingsmoeilijkheden ontstaan ().  

Het activeren van de eigen kracht zou leidend principe moeten zijn van
de denk- en handelwijze in de hulpverlening en ondersteuning van
gezinnen. Uitgaan van de eigen kracht geeft een gevoel van eigenwaarde
en energie om richting te geven aan het eigen leven en dat van de
kinderen. Juist bij gezinnen en jeugdigen die het niet allemaal zelf
kunnen, is het van groot belang om de eigen kracht en die van de sociale
omgeving te benutten en te versterken. Ouders moeten worden toegerust om
de eigen problemen de baas te kunnen. Versterking van de eigen kracht is
daarom de grondslag van elke samenhangende visie op jeugd en gezin. De
overheid ondersteunt de versterking van de eigen kracht van jeugdigen en
gezinnen, maar vraagt ook verantwoordelijkheid van burgers en hun
omgeving. Opvoeden houdt ook in dat ouders grenzen stellen aan hun
kinderen. De overheid komt pas in laatste instantie in beeld. Ouders
kunnen daarbij worden aangesproken op hun bijdrage aan het veilig en
gezond opgroeien van hun kinderen. Jeugdigen die stelselmatig hun
verantwoordelijkheid negeren om zich te ontwikkelen tot zelfstandige
deelnemers aan het maatschappelijk leven, worden zo nodig met drang en
dwang gecorrigeerd. 

1.2	Afgestemde voorzieningen in de buurt

Iedere jongere moet zich maximaal kunnen voorbereiden op zijn of haar
toekomst. Het afronden van een opleiding en het vinden van een baan zijn
essentieel voor participatie. Jongeren zijn hiervoor, gesteund door hun
ouders, zélf verantwoordelijk. De overheid is verantwoordelijk voor de
randvoorwaarden en voor toereikende voorzieningen op het terrein van
vrije tijd, sport, ondersteuning en zorg, school, werk en inkomen. Het
beleid en de uitvoering van deze voorzieningen moeten goed op elkaar
zijn afgestemd en gericht zijn op participatie. Een goed lokaal netwerk
van onderwijs, werkgevers, zorg- en hulpverlenende instanties,
vrijetijdsvoorzieningen, overheid en intermediaire organisaties kan er
voor zorgen dat de randvoorwaarden om deel te kunnen nemen aan de
maatschappij op orde zijn en kan maatwerk bieden daar waar nodig.
Onderdeel van dat klimaat hoort ook een groene omgeving te zijn die
jeugd stimuleert om meer te bewegen en vrijuit te spelen. Hier liggen
belangrijke initiërende en regisserende taken voor lokale overheden om
een samenhangend preventief jeugd- en gezinsbeleid te ontwikkelen. 

Ook de meest kwetsbare jongeren moet perspectief worden geboden. Een
aantal jongeren kampt met zodanige problemen – gedragsproblemen,
psychische problemen, problemen als gevolg van een instabiele
thuissituatie, schulden en criminaliteit in de directe omgeving – dat
ze een groot risico lopen op maatschappelijke uitval. Deze jongeren
moeten met de juiste zorg via school naar een zelfstandige toekomst
worden geleid. Hiervoor is nauwe samenwerking op lokaal niveau tussen
gemeenten, hulpverlenende instanties en scholen cruciaal. Om het
ondersteuningsaanbod zo laagdrempelig mogelijk te maken is het van
belang dat de (toegang tot) zorg- en hulpverlening zoveel mogelijk in en
rondom de school wordt georganiseerd. Daarnaast moeten er ook voldoende
laagdrempelige voorzieningen voor deze jongeren zijn na de lesdag zodat
zij hun vrije tijd op een aansprekende manier kunnen besteden en hun
talenten kunnen ontwikkelen.

1.3	Laagdrempelige opvoedondersteuning

De overgrote meerderheid van de ouders gaat het opvoeden prima af. De
Nederlandse jeugd is in meerderheid zeer positief over de eigen
opvoeding. Dit neemt niet weg dat opgroeien met vallen en opstaan gaat.
Leren omgaan met problemen en probleemgedrag is onderdeel van het
opgroeien en daarmee een opvoedingstaak voor ouders en mede-opvoeders
zoals leraren op scholen. Opvoedproblemen kunnen voor ouders zwaar zijn
en ontwrichtend werken in een gezin. Het gaat er vooral om dat met
vroegtijdige signalering en de juiste ondersteuning voorkomen wordt dat
lichte problematiek onnodig uitgroeit tot zware problematiek waarvoor
ook zware zorg nodig is. Zodoende hoeft niet elke opvoedvraag tot een
hulpvraag te leiden. Het is dan ook essentieel dat tijdig wordt
gesignaleerd of er zich knelpunten voordoen in een gezin die bedreigend
kunnen zijn voor de ontwikkeling van een kind. 

1.4	Toegankelijke en cliëntgerichte zorg

Wie specialistische (jeugd)zorg nodig heeft, moet deze snel en op maat
kunnen krijgen. Het belang van kind en gezin moet daarbij voorop staan
en niet het belang van de zorginstituties. Ook moeten jeugdigen en
gezinnen actief worden betrokken bij hun eigen hulpverleningstraject. Er
moet mét gezinnen gepraat worden in plaats van over gezinnen.
Professionals en zorginstellingen hebben bij de begeleiding en
behandeling van kinderen (en ouders) met problemen de maatschappelijke
verantwoordelijkheid om het probleemoplossend vermogen van het gezin te
vergroten, om zorgafhankelijkheid zoveel mogelijk te vermijden. Dit kan
door kinderen zoveel mogelijk in hun eigen omgeving, thuis, in de buurt
en op school, te ondersteunen en ouders en jeugdigen zoveel mogelijk toe
te rusten hun eigen problemen te (leren) hanteren. Het te snel ‘apart
zetten’ van jongeren is niet alleen ongunstig voor hun zelfbeeld, maar
belemmert ook hun participatie in de samenleving. 

Voor een gezin met problemen op meerdere gebieden is een samenhangende
en effectieve gezinsondersteuning op al deze gebieden nodig volgens het
uitgangspunt van “één gezin, één plan”. Het besef moet ontstaan
- hoe lastig dat ook is - dat niet altijd alle problemen opgelost kunnen
worden. Bij sommige kinderen en gezinnen is de balans tussen draaglast
en draagkracht zo kwetsbaar dat zij langdurige zorg en begeleiding nodig
hebben om zich te kunnen handhaven. Dit hoeft niet altijd zware zorg te
zijn. Het gaat erom dat er op meer structurele basis ‘stut en steun’
kan worden verleend, waardoor het regelmatig terugkeren van zware
problemen kan worden voorkomen. Voor veel kinderen of gezinnen kan
alleen al de aanwezigheid van steun op de achtergrond, beschikbaar als
de nood aan de man is, het verschil betekenen tussen zware ingrepen
zoals een uithuisplaatsing en een relatief stabiele gezinssituatie.

1.5	Alle zorg in het perspectief van participatie

De hulp en zorg voor jeugd en gezin moet zo worden ingericht dat zij een
gezonde manier van opgroeien ondersteunt. Zorg moet staan in het teken
van participatie en ouders en jongeren (weer) leren op hun eigen
vaardigheden te vertrouwen zodat zij zelf verder kunnen. Professionals
uit de zorg moeten problemen niet overnemen – hoe goed ook bedoeld –
maar gezinnen en kinderen leren op eigen benen te staan, ook als niet
alle problemen verdwenen zijn. Door vroegtijdige ondersteuning zullen
minder jeugdigen een beroep doen op gespecialiseerde zorg. Jeugdigen
zijn daardoor beter in staat om te participeren in de maatschappij,
blijven langer op school en gaan aan het werk. Hierdoor komen naar
verwachting ook minder jeugdigen in gespecialiseerde regelingen zoals de
Wajong. Zodoende worden jeugdigen en gezinnen naar vermogen toegerust om
mee te doen aan de samenleving.

2. 	Evaluatie Wet op de jeugdzorg

Deze notitie staat niet op zichzelf. Al langere tijd werken
opeenvolgende kabinetten aan de verbetering van de zorg en ondersteuning
aan ouders en kinderen. Dankzij de vele inspanningen van bestuurders en
professionals krijgen steeds meer jeugdigen en hun ouders de zorg en
ondersteuning die ze echt nodig hebben. De inwerkingtreding van de Wet
op de jeugdzorg in 2005 was een grote stap op weg naar verbetering van
de zorg en ondersteuning voor kwetsbare jeugdigen. De evaluatie van de
Wet op de jeugdzorg laat zien dat de aansluiting tussen preventief
lokaal jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg de afgelopen jaren is
verbeterd. Dat geldt ook voor de aansluiting tussen jeugdzorg en
jeugdbescherming. De evaluatie laat echter ook zien dat het stelsel
ingewikkeld is en samenhangende zorg moeizaam tot stand komt. Steeds
meer wordt duidelijk dat belangrijke knelpunten niet binnen het huidige
wettelijk kader kunnen worden opgelost. Dit beeld wordt bevestigd door
andere onderzoeken en adviezen.

2.1	Wet op de jeugdzorg

De zorg voor en ondersteuning van jeugd en gezin is ondergebracht in
verschillende wettelijke kaders. Gemeenten, provincies,
zorgverzekeraars, zorgkantoren en Rijk dragen elk afzonderlijk en
gezamenlijk verantwoordelijkheid voor (onderdelen van) de zorg voor
jeugd. Er zijn verschillende toegangen, meerdere bestuurslagen en dito
financierings- en verantwoordingssystemen. 

Bestuurlijke inrichting Zorg voor jeugd

Gemeenten zijn op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)
en de wet Publieke Gezondheid (wet PG) verantwoordelijk voor het
preventieve jeugdbeleid, opvoed- en gezinsondersteuning en de
jeugdgezondheidszorg;

Provincies zijn verantwoordelijk voor zorg en bescherming op grond van
de Wet op de jeugdzorg, evenals voor de jeugdreclassering;

Zorgverzekeraars zijn op grond van de Zorgverzekeringswet
verantwoordelijk voor de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen
(j-GGZ) met psychiatrische problemen;

Zorgkantoren zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene
Wet Bijzondere Ziektenkosten (AWBZ) en dragen zorg voor zorg aan licht
verstandelijk gehandicapte jongeren, begeleiding en zorg aan jeugdigen
die behoefte hebben aan langdurige psychiatrische zorg;

Het Rijk is stelselverantwoordelijk en is verantwoordelijk voor de
financiering en aansturing van de gesloten jeugdzorg en justitiële
jeugdinrichtingen.

De provinciaal gefinancierde jeugdzorg omvat voorzieningen voor kinderen
en ouders met opgroei- en opvoedingsproblemen. Deels betreft dit
vrijwillige hulpverlening aan ouders en kinderen, deels betreft dit
verplichte zorg voor jongeren die bescherming nodig hebben door middel
van (gezins)voogdij, of die in contact zijn gekomen met het
jeugdstrafrecht. In 1998 is besloten de doelstelling ‘een meer
cliëntgerichte en samenhangende jeugdzorg’ te verankeren in een
nieuwe Wet op de jeugdzorg. Deze wet werd op 1 januari 2005 van kracht. 

De Wet op de jeugdzorg kent essentiële verbeteringen ten opzichte van
de voormalige Wet op de jeugdhulpverlening. Deze laten zich samenvatten
in versterking van de positie van de cliënt, één toegang tot de
geïndiceerde jeugdzorg en meer samenhang in de keten van jeugdzorg.
Doelstellingen waarvan het belang nog steeds onomstreden is. 

Kern Wet op de jeugdzorg (2005)

• Versterking van de positie van de cliënt

De Wet op de jeugdzorg versterkt de positie van de cliënt. De wet neemt
de behoefte van de cliënt als uitgangspunt, en niet langer het aanbod
van instellingen. Een ander verschil ten opzichte van de Wet op de
jeugdhulpverlening is, dat een jeugdige voortaan een aanspraak op zorg
heeft (recht op zorg) wanneer het bureau jeugdzorg hiervoor een
indicatie stelt. Ter versterking van dit recht bevat de wet voor
zorgaanbieders een acceptatieplicht, die in de Wet op de
jeugdhulpverlening ontbrak.

• Eén toegang tot jeugdzorg

Onder de Wet op de jeugdhulpverlening beoordeelden diverse instanties
het verzoek om hulp. Ouders en jeugdigen die problemen hadden, wisten
daardoor niet goed bij welke instanties ze terecht konden. Bovendien
verwezen deze instanties vaak door naar hun eigen (sectorale)
voorzieningen. Jeugdigen kregen hierdoor niet altijd de juiste hulp. De
Wet op de jeugdzorg regelt één herkenbare en van het zorgaanbod
onafhankelijke toegang tot alle vormen van jeugdzorg via het bureau
jeugdzorg. De gedachte hierachter was, dat deze eenduidige toegang een
integrale afweging van de problemen van de jeugdige en diens ouders
mogelijk maakt en er zo toe bijdraagt dat de cliënt die zorg krijgt die
is afgestemd op zijn problemen. 

• Meer samenhang in de keten van jeugdzorg 

De Wet op de jeugdzorg beoogt meer samenhang te bereiken in de keten van
de jeugdzorg. Verschillende elementen dragen daartoe bij: de brede en
interdisciplinaire indicatiestelling door het bureau jeugdzorg, de eis
dat de verschillende hulpverleners het hulpverleningsplan afstemmen en
het verplichte overleg tussen provincies, gemeenten en zorgverzekeraars
om te komen tot integrale samenhangende jeugdzorg in de provincie. 

De verschillende financieringstromen voor het zorgaanbod bleven
gehandhaafd. De veronderstelling was, dat dit geen belemmering hoefde te
vormen voor integrale zorg, omdat in het indicatiebesluit wordt
vastgelegd op welke zorg de cliënt aanspraak heeft. Hieruit volgt
automatisch vanuit welke bron deze zorg wordt gefinancierd. De ene
toegang, het bureau jeugdzorg, zou dus garanderen dat de verschillende
financieringsbronnen niet in de weg staan van een op de behoefte van de
cliënt toegespitst aanbod. 

Het samenbrengen van de jeugdbescherming met de vrijwillige jeugdzorg in
één stelsel was eveneens een belangrijk element van de Wet op de
jeugdzorg. Hiermee zou de toegankelijkheid van de zorg voor kinderen met
een jeugdbeschermingsmaatregel worden bevorderd. 

Parallel aan de invoering van de Wet op de jeugdzorg is samen met de
gemeenten geïnvesteerd in versterking van het preventieve lokale
jeugdbeleid, om dichtbij gezinnen laagdrempelige ondersteuning te
bieden. Basisfuncties zijn benoemd in de Wet maatschappelijke
ondersteuning (WMO). De jeugdgezondheidszorg ziet bijna alle kinderen,
volgt hun ontwikkeling en draagt bij aan preventieve en vroege opsporing
van problemen. Ook is er ruimte voor vragen en kan ondersteuning en
lichte hulp worden geboden. Rond de meeste scholen zijn Zorg- en
Adviesteams actief waardoor problemen bij kinderen eerder worden
gesignaleerd zodat ze kunnen worden aangepakt. 

In 2007 is in overleg met de VNG afgesproken dat elke gemeente uiterlijk
in 2011 beschikt over een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Een Centrum
voor Jeugd en Gezin bundelt lokale functies en taken op het gebied
van gezondheid, opgroeien en opvoeden. Het is ook een herkenbaar
inlooppunt in de buurt, waar ouders en jongeren terechtkunnen met hun
vragen over opvoeden en opgroeien. Samen met de gemeenten is een bedrag
oplopend tot structureel €200 miljoen extra uitgetrokken om gemeenten
in staat te stellen meer laagdrempelige opvoed- en gezinsondersteuning
in de buurt te leveren.

2.2	Belangrijkste bevindingen evaluatie Wet op de jeugdzorg

In de periode februari tot en met oktober 2009 is de Wet op de jeugdzorg
– bijna vijf jaar na inwerkingtreding – geëvalueerd (). In deze
evaluatie is onderzocht of de wet eraan heeft bijgedragen dat jeugdigen
en hun ouders de zorg krijgen waar zij recht op hebben. Ook is
onderzocht of de volgende doelstellingen van de wet zijn bereikt:

Eén toegang tot zorg;

Een geobjectiveerde integrale indicatiestelling;

Een integrale aanpak van geïndiceerde jeugdzorg;

Aansluiting tussen jeugdzorgdomeinen;

Verankering van het recht, regierol provincies en financiële
beheersbaarheid.

Daarnaast keken de onderzoekers naar de positie van landelijk werkende
instellingen in de jeugdzorg, de indicatiestelling en financiering van
zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugd (LVG).

De onderzoekers komen tot de conclusie dat met de invoering van de Wet
op de jeugdzorg de vraag van de cliënt centraler is komen te staan. De
wet heeft ertoe bijgedragen dat meer jeugdigen en hun ouders de zorg
krijgen waar zij recht op hebben. Zo heeft de acceptatieplicht van de
zorgaanbieder de positie van de cliënt versterkt (). Ook is sinds de
inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg een betere aansluiting
ontstaan tussen de (vrijwillige) jeugdzorg en de (verplichte)
jeugdbescherming (). Voorts is de aansluiting tussen het gemeentelijke
preventieve jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg verbeterd.
Provincies hebben hierin een goede rol vervuld. De onderzoekers geven
aan te verwachten dat de vorming van Centra voor Jeugd en Gezin de
aansluiting tussen het lokale jeugdbeleid en de jeugdzorg verder zal
vergemakkelijken.

Maar er worden in het evaluatieonderzoek ook belangrijke kanttekeningen
geplaatst. Zo is de integratie van de toegang tot provinciale jeugdzorg,
jeugd-LVG en jeugd-GGZ niet tot stand gekomen. Dit heeft onder anderen
tot gevolg gehad dat de beoogde integrale aanpak voor jeugdigen en hun
ouders nauwelijks van de grond is gekomen. De gescheiden toegang tot en
financiering van de genoemde zorgvormen levert in de praktijk knelpunten
op. Zo is de bureaucratische last van het stelsel hoog: zowel cliënten
als professionals zijn veel tijd bezig met papierwerk (). Veel energie
gaat zitten in afstemming of het overdoen van andermans werk. Die inzet
komt niet ten goede aan de hulpvragers. Bij hulpvragen van ouders of
jeugdigen die de grenzen van het bestaande aanbod overschrijden of waar
die grenzen onduidelijk zijn, is het voor organisaties en professionals
makkelijker om door te verwijzen dan om – in samenwerking met anderen
– te onderzoeken hoe voor dit kind of gezin maatwerk kan worden
geleverd. En hoewel de onderzoekers constateren dat de indicatiestelling
objectief gebeurt, plaatsen zij kanttekeningen bij dit instrument als
toegangspoort tot zorg. Ook constateren de onderzoekers dat niet alle
zorg in gelijke mate voor alle bevolkingsgroepen toegankelijk is. Met
name migranten blijken regelmatig te laat bij bureau jeugdzorg in beeld
te komen ().

De conclusie van de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg is dan ook dat
er sinds de inwerkingtreding van de wet veel ten goede veranderd is,
maar dat er ook persistente knelpunten zijn. De onderzoekers brengen
deze knelpunten in verband met een drietal belangrijke uitgangspunten
van de Wet op de jeugdzorg ():

Bij de invoering van de Wet op de jeugdzorg werd verondersteld dat het
individuele recht op zorg zou leiden tot passende zorg voor de cliënt.
Deze verwachting is niet uitgekomen. Wachtlijsten en een bureaucratische
vormgeving van de indicatiestelling staan snelle zorg juist in de weg.
Door de indicatiestelling zijn lange bureaucratische procedures
ontstaan, waardoor jongeren langer dan nodig moeten wachten op de
noodzakelijke zorg. Het kost soms zelfs meer tijd en geld om de
indicatie te verkrijgen dan dat de zorg kost en duurt die daaruit
voortvloeit. De evaluatie van de Wet op de jeugdzorg wijst uit dat het
recht op zorg onbedoeld vooral het denken in behandeleenheden heeft
bevorderd. Dit belemmert het actief meedenken met de cliënt over de
meest passende oplossing voor zijn of haar probleem ().

De problemen waarmee jongeren en hun ouders worstelen, kennen bovendien
vaak een grillig verloop in de tijd en zijn daardoor lastig in het
individuele recht zoals dat momenteel is vormgegeven vast te leggen. Dit
recht is immers een uitdrukking van een momentopname terwijl
jeugdproblematiek snel kan fluctueren. 

De beoogde integrale aanpak voor kinderen met meervoudige problemen is
nauwelijks van de grond gekomen. De verschillende naast elkaar bestaande
financieringssystemen belemmeren de totstandkoming van intersectorale
zorg. Ook de beoogde integratie van de toegang tot provinciale
jeugdzorg, jeugd-LVGzorg en jeugd-GGZ is niet gerealiseerd. 

De evaluatie wijst uit dat bij het stellen van indicaties de cliënt nog
onvoldoende centraal staat. Professionals moeten bij de vaststelling van
welke hulp of ondersteuning nodig is, meer samen met de cliënt
meedenken over de meest wenselijke oplossing in aansluiting op de eigen
draagkracht en de kracht van het sociale netwerk. 

Op grond van deze bevindingen adviseren de onderzoekers om de
onderwerpen ‘recht op jeugdzorg’, ‘financiering’ en
‘indicatiestelling’ te herzien (). Daarmee worden belangrijke
pijlers van de huidige wet ter discussie gesteld. Voorts geven de
onderzoekers mee om nadrukkelijker te zoeken naar oplossingen binnen het
eigen gezin of netwerk van de cliënt (procesbenadering waarin het
beoogde eindresultaat meer centraal staat).

2.3	Uitkomsten ander onderzoek en advies

Behalve op de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg, is deze notitie
gebaseerd op diverse andere onderzoeken naar de ondersteuning en
hulpverlening van jeugd en gezin in de praktijk. Ook zijn verschillende
adviezen betrokken, van onder meer de Sociaal Economische Raad, de
Taskforce Linschoten, de Gezondheidsraad en de Onderwijsraad. De
onderzoeken en adviezen laten twee samenhangende knelpunten zien:

Jeugdigen met relatief lichte opvoed- of psychiatrische problemen komen
(te) vaak terecht in vormen van gespecialiseerde zorg voor jeugd.

Door de complexiteit van het stelsel wordt een deel van de jeugdigen met
zware en complexe problematiek onvoldoende bereikt en ondersteund. Het
gaat hier om ongeveer 10% van de jeugdigen in zorg ().

 

2.3.1	Jeugdigen en gezinnen met lichte zorgvraag te vaak in zware zorg

In 2007 maakte circa 4,5% van de jeugdigen gebruik van een zorgtraject
op indicatie (). Het aantal gestarte zorgtrajecten in verband met
opgroei-, opvoed- en psychiatrische problemen is de afgelopen tijd
jaarlijks met gemiddeld 16% toegenomen (bijlage I, tabel 1). 

Oorzaken groeiend beroep op gespecialiseerde zorg

Onderzoek door TNO wijst op belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen
die het groeiend beroep op specialistische zorg verklaren (). Met de
kennis die de afgelopen decennia is verworven, is het mogelijk om beter
en sneller problemen te signaleren en te diagnosticeren. We kunnen dus
eerder ontwikkelingsproblemen duiden en dat gebeurt ook. Verder is de
maatschappij complexer en veeleisender geworden. Kinderen en jongeren
zijn blootgesteld aan een grote hoeveelheid prikkels. Jeugdigen met
milde problemen die vroeger nog konden meekomen, vallen nu vaker buiten
de boot. Hoge verwachtingen van opvoeders kunnen druk leggen op kinderen
en leiden tot hogere zorgvraag. Zo willen veel ouders graag dat hun
kinderen maatschappelijk slagen. Bij problemen gaan zij actief op zoek
naar een diagnose die hen verder kan helpen. Dit legitimeert vervolgens
ook het beroep op zorg. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling en de
Raad voor de Volksgezondheid & Zorg wijzen er op dat ouders minder vaak
een beroep doen op sociale netwerken en eerder op professionals als ze
zich zorgen maken over de opvoeding (). De betrokkenheid van de naaste
omgeving bij de opvoeding van onze kinderen is minder vanzelfsprekend
geworden.

De onderzoeken en adviezen wijzen ook uit dat de inrichting van het
stelsel een opwaartse druk tot gevolg heeft richting gespecialiseerde,
zware – en dus duurdere – vormen van zorg. De Sociaal Economische
Raad stelt vast dat er een tendens is dat reguliere eerstelijns
voorzieningen steeds meer verwijzen naar speciale voorzieningen in
plaats van zélf passende ondersteuning te bieden. De Sociaal
Economische Raad spreekt in dit verband over ‘push-out’. Deze
tendens is niet alleen waarneembaar richting gespecialiseerde jeugdzorg,
maar ook richting speciaal onderwijs en inkomensondersteunende
regelingen. Zo is bij de Wajong een forse toestroom waarneembaar, die
inmiddels voor 80% bestaat uit jeugdigen met een ontwikkelingsstoornis,
(licht) verstandelijke handicap of psychisch ziektebeeld ().

Het aanbod van vroeghulp of lichte vormen van opvoed- en
gezinsondersteuning is volop in ontwikkeling maar nog niet toereikend en
nazorg ontbreekt in veel gevallen (). Gemeenten hebben op dit moment ook
weinig belang om te investeren in preventie en eerstelijnszorg omdat het
kosten met zich meebrengt die elders bespaard worden (provincie,
zorgverzekeraar of Rijk). Eventuele besparingen komen dus niet
beschikbaar voor de gemeentelijke voorzieningen. Het systeem van
indicatiestelling zorgt er voor dat zorg of ondersteuning pas
beschikbaar komt als de problematiek behoorlijk zwaar is (geworden) ().
Er is al met al geen sprake van een evenwichtige opbouw van advies,
lichte ondersteuning en zorg.

2.3.2 	Jeugdigen met zware problematiek onvoldoende bereikt

De bestaande instituties functioneren het minst goed voor de jeugdigen
en gezinnen die het meest zorg en ondersteuning nodig hebben. Vaak gaat
het hier om gecombineerde kind- en gezinsproblematiek. Deze jeugdigen en
hun opvoeders ‘schakelen’ veel tussen verschillende zorgverleners,
maar krijgen uiteindelijk weinig zorg (). Verder blijkt dat
migrantenjongeren met psychische problematiek juist te laat worden
gesignaleerd waardoor zij niet de juiste hulp krijgen.

Een oorzaak voor het tekortschietende zorgaanbod voor de zwaarste
problematiek ligt in drempels voor samenwerking tussen professionals uit
jeugdzorg, jeugd-LVGzorg en jeugd-GGZ, maar ook uit de sectoren zorg,
onderwijs, wonen en werk. Als de samenwerking wél tot stand komt, lijkt
het probleem steeds vaker te zitten in de afstemming van de grote
hoeveelheid verschillende visies, werkwijzen, wijze van communiceren en
verslaglegging (). Intersectorale zorg voor jeugdigen en gezinnen met
meervoudige problematiek komt hierdoor moeizaam tot stand. Dit wordt in
stand gehouden door de volgende factoren:

De totstandkoming van één toegangspoort tot de jeugdzorg is in de
praktijk niet gerealiseerd: het Centrum Indicatiestelling Zorg, bureau
jeugdzorg en de huisarts geven elk indicaties af voor stukjes van de
zorg. Daarnaast bestaat vaak nog een aparte indicatie voor speciaal
onderwijs. De problematiek wordt hierdoor onvoldoende integraal in
ogenschouw genomen. 

De verschillende wettelijke kaders en financieringsstromen leveren in de
praktijk afstemmings- en verantwoordingsknelpunten op en een grote
bureaucratische last. Hoewel de wetgeving intersectorale programma´s
niet blokkeert, nodigt zij ook niet uit tot samenwerking. 

Ook bestendigen deze verschillende systemen de verschillen in cultuur en
werkprocessen. Besturen, managers en hulpverleners uit verschillende
disciplines zijn nog onvoldoende gewend om met elkaar samen te werken.
Men is niet goed op de hoogte van elkaars kunde en spreekt niet dezelfde
taal. Dat intersectorale zorg toch tot stand komt is vaak meer te danken
aan gedrevenheid van professionals dan aan prikkels in het systeem ().

Ook de continuïteit van de zorg komt onvoldoende van de grond, zo
blijkt uit onder meer de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg. De
doorstroommogelijkheden naar minder intensieve vormen van jeugdzorg zijn
vaak beperkt. Jeugdigen maken daardoor langer dan nodig gebruik van
zware vormen van jeugdzorg. Gemeenten dragen nog onvoldoende bij aan de
continuïteit van zorgtrajecten, bijvoorbeeld door het bieden van nazorg
(). Samen met het gebrek aan samenwerking tussen professionals uit
verschillende sectoren beperkt dit de ontwikkeling van een aanbod vanuit
het principe ‘één gezin, één plan’ en gericht op langdurige,
laagfrequente stut en steun die past bij gezinnen met een geringe
sociale zelfredzaamheid en kinderen met chronische problematiek
(“waakvlambegeleiding”). 

Uit onderzoek blijkt verder dat een geïntegreerde, effectieve en
efficiënte hulpverlening aan gezinnen en jeugdigen met
multiproblematiek op andere levensterreinen in het gesegmenteerde
hulpverleningsaanbod moeilijk organiseerbaar is. Het gaat dan om vragen
wie voor welke zorg verantwoordelijk is en ook om het vervolgens zorgen
voor een samenhangend hulpaanbod ()

2.4	Lessen uit het buitenland

Om ook lessen over de inrichting van de Zorg voor Jeugd uit het
buitenland te kunnen trekken heeft het Nederlands Jeugd Instituut in
opdracht van het Programmaministerie voor Jeugd en Gezin het rapport
Jeugdzorg in Europa geschreven (Bijlage IV). In dit rapport heeft het
NJI ervaringen van Engeland, Duitsland, Noorwegen en Zweden met
betrekking tot systematische en structurele veranderingen in de
jeugdzorg beschreven. Opvallende uitkomsten uit het onderzoek over de
vier landen zijn:

In geen van de vier beschreven landen is er sprake van een derde
overheidslaag op het terrein van de jeugdzorg.

Er ligt in de bestudeerde landen veel verantwoordelijkheid op lokaal
niveau.

In alle vier de landen ligt de uitvoering van de ‘vrijwillige’ en de
‘gedwongen’ route naar/door het jeugdzorg systeem bij dezelfde
(overheids)instantie op lokaal niveau.

Er is in de beschreven landen eerder een verplichting tot het leveren
van bepaalde zorg of voorzieningen dan van een recht op zorg door de
gebruiker.

In de vier landen wordt in de relevante wetgeving met betrekking tot
jeugdzorg of algemeen jeugdbeleid veel verder gegaan in het beschrijven
van verplichtingen en verantwoordelijkheden van (lokale) overheden en
organisaties in het aanbod aan ouders en kinderen dan in Nederland.

2.5 	Conclusies 

Sinds de inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg in 2005 zijn
belangrijke verbeteringen gerealiseerd in de ondersteuning van gezinnen
en kinderen. De evaluatie laat echter ook zien dat het stelsel te
complex is vooral voor kinderen en gezinnen met meervoudige problemen.
De wijze waarop het recht op zorg in de wet is vastgelegd en de wijze
waarop de indicatiestelling door de bureaus jeugdzorg is vormgegeven,
heeft behalve tot versterking van de positie van cliënten, ook tot veel
bureaucratie geleid en tot vertraging bij het bieden van zorg. De
verschillende financierings- en verantwoordelijkheidssystemen nodigen
niet uit tot een effectieve, samenhangende zorg en duidelijke regie op
de hulp aan het kind en het gezin. 

Er worden in het algemeen te weinig vroeghulp en lichte interventies
geboden, waardoor kinderen met lichte problemen vaker dan nodig
terechtkomen in specialistische zorg. De prikkels in het systeem
bevorderen de doorverwijzing naar die specialistische zorg. Integrale
zorg komt onvoldoende van de grond waardoor het stelsel het beste
aansluit bij kinderen met relatief eenvoudige, enkelvoudige
problematiek. Kinderen en gezinnen met zware, meervoudige problemen
hebben moeite om de integrale zorg te verkrijgen die nodig is. Daarbij
is de keten van zorg onvoldoende ingericht op het voorkomen van
zorgafhankelijkheid en het versterken van de eigen kracht van kinderen
en gezinnen. 3. Het perspectief: tijdig passende ondersteuning

Om de geschetste problemen effectief het hoofd te bieden vanuit de in
hoofdstuk 1 neergelegde visie, is een samenhangend jeugd- en
gezinsbeleid nodig, gebaseerd op de volgende principes: 

Versterking eerste lijn gezinsondersteuning. Door dicht bij het kind en
het gezin tijdig passende ondersteuning en advies te bieden in
aansluiting op de eigen kracht en het sociale netwerk, kunnen problemen
later zo veel mogelijk worden voorkomen.

Kinderen en gezinnen met zware, meervoudige problemen zijn gebaat bij
stroomlijning van de specialistische zorg voor jeugd. Hierdoor kan
sneller samenhangende zorg volgens het principe ‘één gezin, één
plan’ tot stand komen.

Bestuurlijke uitgangspunten en ambities van het kabinet zijn: 

Het wegnemen van perverse prikkels: afwentelingseffecten tussen
zorgdomeinen moeten worden voorkomen en effectieve samenwerking tussen
instanties gestimuleerd.

Beperken van aantal bestuurslagen en financieringsstromen: hiermee wordt
de zorg voor jeugd slagvaardiger en kan een integrale aanpak tot stand
komen.

Kwaliteitsborging: een kwaliteits- en professionaliseringsslag is
cruciaal om de zorg voor jeugd beter te laten functioneren. 

Versterking opvoed- en gezinsondersteuning

Door dichtbij het kind en het gezin tijdig, passende ondersteuning en
advies te bieden, kan zoveel mogelijk worden voorkomen dat lichte
problemen uitgroeien tot zware problemen waarvoor specialistische zorg
nodig is. Deze ondersteuning zou direct beschikbaar moeten komen, bij
voorkeur op en rond de plaatsen waar kinderen en opvoeders al vaak
komen: kinderopvang, school en Centrum voor Jeugd en
Gezin/consultatiebureau. Zo kunnen groepen worden bereikt die op dit
moment de weg naar ondersteuning en zorg minder goed weten te vinden. 

De zorg voor jeugd kan zo dicht bij de leefomgeving van het kind en het
gezin worden georganiseerd. Ook wordt hierdoor aangesloten op andere
lokale domeinen die belangrijk zijn om een kind/gezin te laten
participeren (huisvesting, school, werk, schuldhulpverlening, etc.). Zo
ontstaat meer samenhang in de ondersteuning van ouders en kinderen.
Mogelijkheden voor maatwerk, ondersteuning in de buurt én een
samenhangend jeugd- en gezinsbeleid in aansluiting op onderwijs, werk en
inkomen, welzijn en schuldhulpverlening, maken de gemeenten tot de meest
geschikte bestuurslaag om de zorg en ondersteuning rond kinderen en
gezinnen te organiseren.

Stroomlijning gespecialiseerde zorg en jeugdbescherming 

Door het bij elkaar brengen van de jeugdzorg onder regie van de partij
die ook verantwoordelijk is voor welzijn, onderwijs, werk en inkomen en
schuldhulpverlening kan samenhangende zorg en ondersteuning beter tot
stand komen volgens ‘één gezin, één plan’. De stimulans ligt dan
maximaal op vroeghulp en preventie waardoor zwaardere problemen worden
voorkomen. De continuïteit van zorg, inclusief de nazorg na afronding
van een gespecialiseerd traject, kan zo verbeteren waardoor jeugdigen
minder hoeven te switchen tussen verschillende instellingen. Vanuit deze
gedachte zou ook de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid van
de gespecialiseerde jeugdzorg op termijn het beste belegd kunnen worden
bij gemeenten. Om voldoende bestuurskracht te genereren zullen zij
moeten samenwerken op regionaal niveau (GGD-regio’s). 

De evaluatie van de Wet op de jeugdzorg laat zien dat het samenbrengen
van de vrijwillige en gedwongen hulp voordelen heeft, onder meer vanwege
de continuïteit in de zorg. Dit uitgangspunt leidt ertoe dat in het
eindperspectief ook de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de
jeugdbescherming en jeugdreclassering bij gemeenten komt te liggen die
deze in samenwerking in regionaal verband uitvoeren. Met
jeugdbescherming en jeugdreclassering grijpt de overheid in in de
rechten van ouders en kinderen. Daarom moeten er voldoende ‘checks and
balances’ zijn om te waarborgen dat dit ingrijpen op het juiste moment
en op de juiste manier gebeurt. 

Investeren in kwaliteit en professionaliteit

Jeugdzorgwerkers kenmerken zich door een grote inzet en toewijding voor
de kinderen, (pleeg)ouders en verzorgers. Toch is het geheel (de
kwaliteit en resultaten) niet altijd groter dan de som der delen. De
professionaliteit kan worden versterkt door een betere opleiding, bij–
en nascholing. Er kan meer worden geïnvesteerd in onderzoek naar
effectieve methoden, hoe de eigen kracht van gezin en omgeving te
gebruiken, hoe culturele verschillen te overbruggen, standaarden en
richtlijnen te ontwerpen met gebruik van wetenschappelijk –
longitudinaal – onderzoek, het borgen van kwaliteitssystemen in het
aanbod van voorzieningen en te zorgen dat deze zich kunnen accrediteren
op een vastgesteld kwaliteitsniveau. Samenhang met andere domeinen en
het benutten van die kennis in de eerste lijn is daarbij essentieel.

Er is de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in professionalisering. Het
is nodig dat hier de komende jaren op voortgebouwd wordt en dat er een
flinke stap gezet wordt in de verdere professionalisering en
kwaliteitsverbetering van de sector. Het is zaak om hier samen met de
beroepsgroepen in de periode 2011-2017 een impuls aan te geven via een
kwaliteitsprogramma onder centrale regie. 

In de navolgende hoofdstukken 4 en 5 gaan we achtereenvolgens in op de
versterking van de opvoed- en gezinsondersteuning, respectievelijk de
stroomlijning van de gespecialiseerde zorg en jeugdbescherming 

4.	Gezinnen en jeugdigen ondersteund in de buurt

Door gezinnen, kinderen en jongeren dichtbij passende ondersteuning en
advies te geven, in aansluiting op het versterken van de eigen kracht en
het sociale netwerk, kunnen problemen zo veel mogelijk voorkomen of in
een vroeg stadium opgelost worden. Dit sluit aan op de aanbeveling van
de Sociaal Economische Raad om voorrang te geven aan preventie, vroege
signalering en vroege interventie. Ook de adviezen van
vertegenwoordigers van cliënten en de relevante koepelorganisaties
zoals IPO, VNG, MOgroep Jeugdzorg, Actiz en GGZ-Nederland hebben het
versterken van de eigen kracht, vroegsignalering en vroeghulp als
vertrekpunt.  

De evaluatie van de Wet op de jeugdzorg laat zien dat de procedures rond
vaststelling van benodigde zorg in het belang van ouders en jeugdigen
sterk vereenvoudigd moeten worden. Om dit mogelijk te maken moet meer
laagdrempelige hulp en ondersteuning zonder indicatie beschikbaar komen.
Dit kan vanuit de Centra voor Jeugd en Gezin geleverd worden. Het
verplichte gedetailleerde indicatiebesluit kan komen te vervallen, en
daarmee veel bureaucratie en onnodig tijdverlies. Ook de toegang tot de
meer gespecialiseerde jeugdzorg kan vanuit deze gemeentelijke
organisaties geregeld worden. De Centra voor Jeugd en Gezin zijn ook
verantwoordelijk voor de coördinatie van zorg: ‘één gezin, één
plan’.

4.1	De rol van de Centra voor Jeugd en Gezin

De Centra voor Jeugd en Gezin (CJG’s), die in alle gemeenten worden
opgezet, zijn er voor alle jeugdigen en gezinnen. De ambitie is dat eind
2010 300 CJG’s operationeel zijn en in 2011 er een landelijk dekkend
netwerk van Centra voor Jeugd en Gezin is. Deze centra zijn
ontmoetingsplekken waar je makkelijk binnenloopt met een vraag en weer
naar buiten gaat met een antwoord en hulpaanbod. De
jeugdgezondheidszorg, als centraal onderdeel van het Centrum voor Jeugd
en Gezin, bereikt bijna alle jeugdigen en hun ouders tijdens de
reguliere contactmomenten: jonge kinderen op de consultatiebureaus en
oudere kinderen via de scholen (zie par. 4.5. voor aansluiting met
onderwijs). Deze contacten zijn gericht op preventie en vroege
signalering van eventuele problemen of afwijkingen om waar nodig snel
adequate professionele hulp te bieden of te organiseren. De kennis en
ervaring van de jeugdgezondheidszorg moet worden benut om het lokale
preventieve beleid voor jeugd verder te ontwikkelen én de
signaleringsfunctie van de Centra voor Jeugd en Gezin te versterken.

Ondersteuning bij het opvoeden en opgroeien is gericht op het creëren
van randvoorwaarden om jeugdigen veilig en gezond te laten opgroeien,
plezier te hebben en ze goed voor te bereiden op hun toekomst.
Professionals van Centra voor Jeugd en Gezin hebben de taak om
behoeften, vragen en wensen van jeugdigen en ouders te verhelderen en
inzichtelijk te maken. Daarbij hebben zij bij de oudere jeugdigen ook
oog voor de participatie richting arbeidsmarkt. Zij stellen ouders in
staat zelf met oplossingen te komen, waarbij zij zoveel mogelijk de
sociale omgeving van het gezin mobiliseren. De zogenoemde Eigen Kracht
Conferenties zijn hiervoor een bijzonder geschikte methode. De bewezen
effectieve methode Triple P is bij uitstek geschikt om de
opvoedvaardigheden van ouders te versterken. Door meer van deze zorg bij
gemeenten onder te brengen wordt het voor gezinnen eenvoudiger om hier
zonder de huidige bureaucratische indicatiestelling voor in aanmerking
te komen.

De beweging om meer zorg makkelijker toegankelijk te maken wordt
ondersteund door de motie Dijsselbloem. In deze motie wordt de regering
verzocht ambulante zorg zonder indicatiestelling mogelijk te maken.
Vooruitlopend op de overheveling van de geïndiceerde ambulante zorg
naar de gemeenten heeft het kabinet aan deze motie uitvoering gegeven
door voor de jaren 2010 en 2011 in het Afsprakenkader Jeugdzorg onder
meer vast te leggen dat ambulante jeugdzorg – met tussenkomst van
bureau jeugdzorg – zonder indicatiebesluit geleverd kan worden met het
doel om jeugdigen en gezinnen eerder te helpen met lichtere zorg en het
beroep op meer specialistische zorg te beperken.

Twee kinderen (van 13 en 5 jaar oud) wonen bij hun alleenstaande moeder.
Moeder wordt voor haar behandeling voor borderline en een
alcoholverslaving opgenomen in een instelling. De kinderen kunnen niet
naar hun vader. 

Het CJG stelt voor een Eigen Kracht Conferentie (EKC) te houden, om de
familie de mogelijkheid te geven zelf een plan te maken op welke wijze
de kinderen kunnen worden opgevangen. De kinderen hebben aangegeven niet
naar een pleeggezin te willen. Het doel van de EKC is dan ook dat de
kinderen tijdelijk in hun eigen netwerk worden opgevangen, waarbij de
veiligheid van de kinderen moet zijn gewaarborgd. 

Tijdens de bijeenkomst wordt eerst informatie uitgewisseld over de
problematiek. De kinderen en hun moeder vertellen hun familie wat de
situatie is. Vervolgens maken zij een gezamenlijk plan voor het oplossen
van de ontstane probleemsituatie. De deelnemers worden begeleid door een
trainer. Wanneer de familie een plan heeft geschreven, presenteert zij
dit aan de trainer. In het plan beschrijven zij dat de kinderen
tijdelijk worden opgevangen bij hun oom en tante, zodat zij in hun
vertrouwde omgeving kunnen blijven. Ook spreekt de familie af dat de
kinderen wekelijks op bezoek gaan bij hun moeder in de instelling. De
familieleden begeleiden de kinderen bij deze bezoeken. 

Door aan te sluiten op en rond de plaatsen waar kinderen, jongeren en
opvoeders al vaak komen, kunnen groepen worden bereikt die op dit moment
de weg naar ondersteuning en zorg minder goed weten te vinden.
Migrantenjongeren bijvoorbeeld zijn op dit moment sterk
oververtegenwoordigd in de zwaardere, gedwongen vormen van zorg en
worden door de vrijwillige zorg minder goed bereikt. Met diversiteit in
het jeugdbeleid moeten de reguliere instanties beter worden toegerust om
migrantenkinderen en hun ouders beter te bereiken. 

De capaciteit die nodig is voor deze uitbreiding van taken in het
Centrum voor Jeugd en Gezin, kan deels komen uit het huidige bureau
jeugdzorg. De inzet van medewerkers binnen bureau jeugdzorg voor de
indicatiestelling komt beschikbaar als deskundigheid voor het Centrum
voor Jeugd en Gezin en voor meer ambulante opvoed- en
gezinsondersteuning in de eerste lijn.

Het Centrum voor Jeugd en Gezin werkt samen met Brede Scholen, maar ook
met andere lokale organisaties, zoals kinderdagverblijven,
peuterspeelzalen, jongerenwerk, sportverenigingen en
migrantenzelforganisaties. Vanuit het Centra voor Jeugd en Gezin kunnen
lokale opvoeddebatten worden geëntameerd om opvoeden bespreekbaar te
maken, informele netwerken rond gezinnen te versterken én de drempel
voor ouders om vragen te stellen te verlagen. 



Maatschappelijke organisaties zoals sportclubs kunnen ook een
belangrijke bijdrage leveren aan de versterking van eigen kracht en
netwerken op lokaal niveau. Zo helpen zij om (school)uitval, jeugdzorg
en criminaliteit te voorkomen. 

Het is van belang dat meer kinderen, ook door sport, gezond opgroeien en
meedoen aan de samenleving. Dit geldt in het bijzonder voor jongeren met
gedragsproblemen. Voor deze kinderen is vaak meer inzet nodig om ervoor
te zorgen dat ze mee kunnen doen aan sport, terwijl juist zij
tegelijkertijd hier ook sterk van kunnen profiteren. VWS, J&G en OCW
zijn een traject gestart rond “Jongeren met gedragsproblemen en
sport”. Doel van dit traject is om op basis van huidige initiatieven
en wetenschappelijke inzichten met partijen afspraken te maken over hoe
jongeren met gedragsproblemen mee kunnen doen aan sport en
bewegingsonderwijs en hiervan kunnen profiteren. Hierbij wordt ook
expliciet de vraag meegenomen welke rol het centrum voor Jeugd en Gezin
kan spelen bij deze vroegtijdige interventie en ondersteuning. 

Voor die jeugdigen die problemen op meerdere gebieden hebben is
aansluiting van vormen van lichte opvoed- en gezinsondersteuning die
vanuit het Centrum voor Jeugd en Gezin worden geboden met eerstelijns
GGZ-zorg van belang. Voor de jeugd-GGZ worden – net als voor de
volwassenen GGZ – de mogelijkheden verkend om de eerstelijns zorg te
versterken, om zo te voorkomen dat jeugdigen zwaardere zorg dan
noodzakelijk ontvangen. Tevens zorgt dit voor een betere aansluiting op
de meer gespecialiseerde GGZ. Het is daarom belangrijk dat de
samenwerking tussen de jeugd-GGZ en de Centra voor Jeugd en Gezin goed
wordt ingevuld. Ook is het van belang dat ook de kennis en expertise
over specifieke groepen, zoals bijvoorbeeld kinderen met een licht
verstandelijke beperking, in de eerste lijn wordt verstevigd. Op die
manier kan vroegtijdig geïntervenieerd worden waar nodig en kunnen
interventies lichter blijven.

4.2	Inschakeling van zorg via het Centrum voor Jeugd en Gezin

Het perspectief voor jeugdigen en gezinnen met problemen kan flink
verbeteren door de inschakeling van benodigde zorg vergaand te
vereenvoudigen én te organiseren via de Centra voor Jeugd en Gezin.
Steeds meer ouders en kinderen moeten adequaat binnen het Centra voor
Jeugd en Gezin geholpen worden en ontvangen daar (sneller) zorg op maat.
Het Centrum voor Jeugd en Gezin krijgt zo de rol van pedagogische
huisarts. 

Medewerkers van het Centrum voor Jeugd en Gezin moeten in staat zijn
problematiek die verband houdt met opgroeien en opvoeden te onderkennen,
een psychiatrische aandoening of licht verstandelijke handicap te
signaleren, om op grond hiervan te kunnen inschatten of inschakeling van
gespecialiseerde zorg (jeugdzorg, GGZ-of LVG-zorg) nodig is. Hiertoe
moet het Centrum voor Jeugd en Gezin beschikken over voldoende
deskundigheid. Gemeenten zijn er verantwoordelijk voor dat deze
expertise daadwerkelijk (fysiek) aanwezig is in het Centrum voor Jeugd
en Gezin. Met een landelijk kwaliteitskader zal worden geborgd dat aan
deze kwaliteit wordt voldaan. Gezien deze nieuwe taken moet worden
geïnvesteerd in de professionalisering van CJG-medewerkers door
bijscholing, intervisie en het opstellen van richtlijnen. Dit wordt
nader uitgewerkt in hoofdstuk 7. 

Het Centrum voor Jeugd en Gezin onderbouwt – zonodig met een
multidisciplinair team – dat gespecialiseerde zorg nodig is. Dit
gebeurt in principe onder verantwoordelijkheid van een jeugdarts, omdat
die in ieder Centrum voor Jeugd en Gezin werkzaam zijn. Afhankelijk van
de lokale situatie kunnen ook andere gekwalificeerde medewerkers van het
CJG, zoals een (ortho)pedagoog of psycholoog, die rol hebben. Hierover
worden dan lokale samenwerkingsafspraken gemaakt. Wat er precies aan
hulp nodig is, is aan de professionals die worden ingeschakeld,
uiteraard binnen de (wettelijke) kaders en (gemeentelijke) richtlijnen.
Professionals in de gespecialiseerde zorg krijgen zo meer ruimte om
flexibel invulling te geven aan het hulpverleningsplan. Dit sluit aan
bij de bevinding in de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg dat opvoed-
en opgroeiproblemen sterk kunnen fluctueren (). Dat gegeven verdraagt
zich slecht met het vastleggen van de benodigde zorg in een
gedetailleerd indicatiebesluit, dat immers een uitdrukking is van een
momentopname. 

De legitimiteit van de geboden zorg kan (al dan niet steekproefsgewijs)
achteraf of tussentijds worden getoetst. 

De professional van het Centrum voor Jeugd en Gezin zal de ouders en
jeugdigen bovendien ondersteunen bij het traject naar de
gespecialiseerde zorg, bijvoorbeeld door in overleg met het gezin
contact te leggen met de zorgaanbieder die naar inschatting van de
professional de meest passende zorg zal kunnen bieden. Het Centrum voor
Jeugd en Gezin blijft ook na de inschakeling van gespecialiseerde zorg
betrokken, zodat als blijkt dat toch hulp van een andere
gespecialiseerde zorgaanbieder nodig is, het Centrum voor Jeugd en Gezin
dat samen met het gezin en in overleg met de betrokken zorgaanbieder
direct kan oppakken. Hierover zal het veld werkafspraken moeten maken. 

Als de professional van mening is dat de jeugdige een machtiging
gesloten jeugdzorg nodig heeft, dan zal hij deze aanvragen. Op dit
moment is bij de aanvraag van de machtiging door het bureau jeugdzorg
instemming nodig van een gekwalificeerde gedragswetenschapper over de
noodzaak van geslotenheid. Het is van belang dat een toets als deze ook
in een nieuw stelsel geborgd is. Bezien moet worden op welke wijze de
huidige werkwijze kan aansluiten bij andere systemen, zoals het
aanvragen van een ondertoezichtstelling of machtiging uithuisplaatsing
of het aanvragen van een gedwongen plaatsing in de GGZ. 

Jeugdigen met eenduidige j-GGZ-problematiek zullen – net als nu – in
eerste instantie bij de huisarts terechtkomen. De huisarts behoudt de
mogelijkheid om een jeugdige die lijdt aan een psychische stoornis door
te verwijzen naar zowel de eerstelijns als tweedelijns jeugd-GGZ. Een
doorverwijzing naar het Centrum voor Jeugd en Gezin zou dan een
overbodige schakel zijn. Afspraken tussen huisarts en de jeugdarts
binnen het Centrum voor Jeugd en Gezin moeten borgen dat men op de
hoogte is van elkaars interventies, in het bijzonder als naast
psychiatrische problemen ook opvoedproblemen aan de orde zijn. Hierbij
kan aansluiting worden gezocht bij de bestaande landelijke eerstelijns
samenwerkingsafspraken (LESA’s) tussen huisarts en jeugdarts.

Zolang de zorg aan jeugdige licht verstandelijk gehandicapten nog niet
overgeheveld is naar gemeenten en gefinancierd wordt uit de AWBZ wordt
de indicatie formeel door het CIZ gesteld. We zullen verkennen of het
mogelijk is de indicatiestelling voor jongeren met een licht
verstandelijke beperking door het CIZ aan de Centra voor Jeugd en Gezin
te mandateren. Dit sluit aan bij de ontwikkelingen rondom de toekomst
van indicatiestelling in de AWBZ (). Het heeft voordelen om deze taak te
mandateren aan het Centrum voor Jeugd en Gezin. Zo hoeft de cliënt geen
last te hebben van de verschillende loketten en kan vanuit het Centrum
voor Jeugd en Gezin de passende zorg worden ingeschakeld. Dit is
belangrijk, omdat uit de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg blijkt dat
de huidige situatie leidt tot onduidelijkheid voor cliënten en een
integrale benadering van de problematiek belemmert. Hiermee wordt voor
de cliënten een verbetering ten opzichte van de huidige situatie
bereikt, omdat er via het Centrum voor Jeugd en Gezin één toegang
ontstaat. Het is daarbij van belang dat de verantwoordelijkheid van het
CIZ richting Centra voor Jeugd en Gezin goed geborgd is. Daarnaast is
van belang dat gemandateerde indicatiestelling door de Centra voor Jeugd
en Gezin niet leidt tot prikkels die de AWBZ onnodig financieel
belasten. Steekproefsgewijs kan getoetst worden hoe gemeenten deze rol
invullen.

4.3	Coördinatie van zorg: ‘één gezin, één plan’

De medewerkers van Centra voor Jeugd en Gezin maken een integrale
afweging over de in te zetten hulp of ondersteuning. Hierdoor kan ook
intersectorale zorg eerder tot stand komen (zorg waarbij met inzet uit
meerdere disciplines ten behoeve van één kind of jongere gelijktijdig
of volgtijdelijk afgestemde zorg wordt geleverd). Het Centrum voor Jeugd
en Gezin beziet waar nodig de problemen van de jeugdige en het gezin in
samenhang. Deze problemen kunnen immers gerelateerd zijn. Het Centrum
voor Jeugd en Gezin betrekt zo nodig anderen (zoals schuldhulpverleners,
verslavingszorg, de werkpleinen, thuiszorg en veiligheidshuis), zodat
gewerkt kan worden volgens het principe van ‘één gezin, één
plan’. 

In het Verenigd Koninkrijk zijn goede ervaringen opgedaan met een
standaard-instrument voor een snelle inventarisatie van (zorg)behoeftes
bij jeugdigen en gezinnen, door middel van het Common Assessment
Framework (CAF). Als medewerkers van lokale voorzieningen, zoals
maatschappelijk werk, scholen, crèches of jongerenwerk merken dat een
kind extra zorg nodig heeft, vullen ze een Common Assessment Form in.
Met dit instrument wordt (verplicht) een eerste analyse van de
specifieke behoefte aan zorg of ondersteuning gemaakt, zoals huisvesting
of specialistische gezondheidszorg, nog voordat er doorverwezen wordt
naar een intensievere vorm van zorg. Kern van dit systeem is dat alle
professionals die werken met kinderen met dezelfde taal gaan spreken
over de behoefte aan ondersteuning.

 

Het diagram laat het continuüm zien van de oplopende ernst of
complexiteit van de problematiek.

Bij meervoudige problematiek stelt het Centrum voor Jeugd en Gezin ook
vast of coördinatie van zorg nodig is. Dit is het geval als het gezin
niet in staat is om zelf de regie op de hulpverlening te voeren. Het
Centrum voor Jeugd en Gezin is dan verantwoordelijk voor het leveren van
goede zorgcoördinatie volgens het principe van één gezin, één plan.
Het is belangrijk dat de professional die de coördinatie van zorg op
zich neemt het vertrouwen heeft van de cliënt. Op verzoek van de
cliënt kan deze rol daarom ook vervuld worden door een professional uit
een andere organisatie, mits hij of zij een goed overzicht heeft van de
expertise en mogelijkheden in andere disciplines (zoals de
jeugdbescherming). 

Bij onduidelijkheid over de aard van de benodigde zorg, kan het Centrum
voor Jeugd en Gezin specialisten uit de tweede lijn inschakelen
(bijvoorbeeld LVG- of GGZ-expertise) voor het stellen van een diagnose.
Door middel van overleg tussen de verschillende disciplines binnen het
Centrum voor Jeugd en Gezin, kan de zorg voor een jeugdige afgestemd
worden. Signalering van en toeleiding naar (GGZ-)zorg wordt zo – naast
een verantwoordelijkheid van huisartsen – een verantwoordelijkheid van
gemeenten. Gemeenten hadden deze verantwoordelijkheid al op grond van
Wet maatschappelijke ondersteuning. Met het vervallen van bureau
jeugdzorg als indicatiesteller komt deze taak nog explicieter bij hen te
liggen. De middelen die gemeenten hier al voor hadden, zullen worden
aangevuld met de vrijvallende middelen van bureau jeugdzorg voor dit
doel. Voor de jeugd-GGZ geldt dat diagnostiek door de GGZ wordt vergoed
vanuit de zorgverzekeringswet. Hierbij wordt de jeugdige gezien door de
behandelaar. Afstemming en overleg met andere zorgverleners over een
kind dat in behandeling is bij de GGZ, wordt eveneens vergoed door de
zorgverzekeringswet. 

Het Centrum voor Jeugd en Gezin kan zodoende de functie vervullen die de
Sociaal Economische Raad aanbeveelt, namelijk dat er één coördinerend
professional komt die jongeren met meerdere problemen assisteert, coacht
en begeleidt bij het organiseren van de noodzakelijke ondersteuning op
maat. Als inzet van meerdere zorgdisciplines nodig is, wordt afgesproken
welke zorgaanbieder als hoofdverantwoordelijke optreedt en daarmee
aanspreekpunt is voor cliënt en andere hulpverleners. Op deze manier
wordt een integrale benadering gewaarborgd. Een medewerker van het
Centrum voor Jeugd en Gezin blijft gedurende het zorgtraject betrokken
en is daardoor ook in staat om in overleg met de zorgaanbieder tijdig zo
nodig passende eerstelijns zorg te regelen, na afsluiting van de
gespecialiseerde zorg.

Gezin met twee dochters. De vader is werkloos, terwijl de moeder in het
verleden enkele keren met psychische problemen is opgenomen. Het gezin
heeft financiële problemen, ontstaan door onnodige aankopen en
drankgebruik van de vader. Ook de beide dochters hebben problemen. De
oudste heeft overgewicht en is agressief tegen andere kinderen. Ze
spijbelt veel en voortijdig schoolverlaten dreigt. De jongste heeft
grote achterstand op school en is waarschijnlijk licht verstandelijk
beperkt.

Nu

Er zijn veel hulpverleners bij het gezin betrokken, zonder dat er sprake
is van onderlinge afstemming en coördinatie. De vader krijgt
begeleiding vanuit de verslavingszorg en een gemeentelijke
beheerstichting heeft aandacht voor de financiële situatie van het
gezin. Leerplicht en RMC-functionaris richten zich op de oudste dochter,
terwijl zij voor haar overgewicht door een JGZ-arts wordt begeleid. De
jongste krijgt naschoolse dagbehandeling en de school is met ouders een
traject gestart voor hulp vanuit het speciaal onderwijs. Daarnaast
ontvangt het gezin gespecialiseerde thuisbegeleiding van de thuiszorg.
Het gezin raakt het overzicht kwijt en klaagt over tegenstrijdige
aanwijzingen.

Straks

De leerplichtfunctionaris en school constateren bij de oudste dochter
het risico op voortijdig schoolverlaten. In het ZAT wordt afgesproken
dat een medewerker van het CJG de oudste dochter gaat begeleiden. De
CJG-medewerker ziet dat in het gezin sprake is van een opeenhoping van
problemen. Het CJG neemt het initiatief om te komen tot één plan voor
het hele gezin. Hiervoor wordt casusoverleg speciaal voor dit gezin
gehouden, waaraan niet alleen alle betrokken hulpinstanties maar ook de
ouders deelnemen. Er wordt in overleg met het gezin afgesproken dat een
zorgcoördinator de regie heeft over de verschillende hulpverleners die
bij het gezin betrokken zijn. De zorgcoördinator bewaakt de voortgang
en de samenhang van de verschillende trajecten en is aanspreekpunt voor
alle leden van het gezin. Bovendien voert het CJG zelf een belangrijk
deel van de zorg uit.

De afgelopen jaren is veel bereikt in de pro-actieve aanpak van gezinnen
met meervoudige problemen. Deze aanpak krijgt nieuwe impulsen; kennis en
kunde blijven behouden en worden uitgebreid. In multiprobleemsituaties,
waar sprake is van een combinatie van (dreiging van) kindermishandeling
en zware, meervoudige problematiek wordt tijdig hulp gegeven. In het
vrijwillige kader is bij deze groep de dreiging van een juridische
maatregel voldoende om hulpverlening te starten.

Om gemeenten door middel van verspreiding van goede voorbeelden op weg
te helpen om deze verantwoordelijkheid in te vullen wordt binnen de
wijkenaanpak in zeven gemeenten ervaring opgedaan met een effectieve
begeleiding van gezinnen en huishoudens met meervoudige problemen (in
het experiment Achter de Voordeur: één gezin, één plan). Het gaat
dan om een breed scala van problemen in een gezin waar verschillende
hulpverleners, ook van buiten de jeugdzorg, betrokken zijn. Het gaat dan
om problemen op het terrein van werk en inkomen, schuldhulpverlening,
taal en inburgering, huisvesting, schooluitval en schoolverzuim, en
criminaliteit en overlast. In deze zeven steden met aandachtswijken
wordt gezocht naar passende oplossingen voor problemen die de steden en
lokale instanties ervaren bij de uitvoering van de Achter de Voordeur
aanpak binnen hun gemeente om te komen tot een effectieve en efficiënte
aanpak. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om ervaren obstakels rond de
organisatie, financiering, mandatering en privacyregelgeving om te
kunnen komen tot een geïntegreerde aanpak. De kennis en ervaring die
binnen het experiment Achter de Voordeur wordt opgedaan is nuttig voor
andere gemeenten, wordt actief verspreid en kan ook leiden tot
aanpassing van beleid. 

Door taken en budgetten rond opvoeden zoveel mogelijk te bundelen onder
verantwoordelijkheid van gemeenten wordt de verantwoordelijkheid voor
de zorg eenduidiger. Op dit moment wordt beleid voor een aantal
onderwerpen, waaronder met name zorg aan zwerfjongeren,
omgangsbegeleiding bij echtscheiding en de zogenaamde 18 plus
problematiek, bemoeilijkt omdat de verantwoordelijkheid niet eenduidig
is belegd. Door bundeling kunnen middelen effectiever worden ingezet
om maatschappelijke uitval van jeugdigen tegen te gaan. Door deze
overheveling stellen we gemeenten in staat deze verantwoordelijkheid te
nemen en te zorgen voor voldoende capaciteit. Over de nadere invulling
worden afspraken gemaakt met gemeenten.

Een voorbeeld is de hulpverlening aan jongeren van 18 jaar en ouder.
Jongeren worden met 18 jaar meerderjarig, maar kunnen daarmee nog niet
altijd automatisch zelfstandig functioneren in onze maatschappij. Een
deel van hen heeft daarom ‘lichte’ begeleiding en ondersteuning
nodig op weg naar zelfstandigheid. Naast bijvoorbeeld psychosociale
ondersteuning hebben jongeren hulp nodig bij het vinden van een woning,
werk en het regelen van de zorgverzekering. Vooral jongeren zonder
sociaal netwerk hebben behoefte aan professionele begeleiding naar
zelfstandigheid. Zowel in de jeugdzorg als de volwassenzorg ontbreekt
voldoende passende ondersteuning. Door de regie, taken en budgetten
nadrukkelijk bij gemeenten te beleggen kan voor deze jongeren passende
lichte begeleiding worden georganiseerd. De gemeente kan ervoor zorgen
dat de hulp en ondersteuning dichtbij de jongere wordt georganiseerd en
dat hulpverlening, onderwijs en werkgevers goed met elkaar samenwerken.
Het beroep op dure specialistische zorg kan hierdoor worden
voorkomen. Zwerfjongeren zijn een voorbeeld van jongeren met
meervoudige problemen. Op dit moment hebben centrumgemeenten voor
maatschappelijke opvang de regie voor het beleid rond zwerfjongeren.
Afgesproken is dat onder de regie van centrumgemeenten een
persoonsgerichte aanpak en ketensamenwerking voor zwerfjongeren zal
worden uitgewerkt. Er is winst te behalen als de gemeenten zelf directer
kunnen sturen op de inzet van alle opvang en zorg die deze jongeren
nodig hebben, bijvoorbeeld doordat gemeenten zicht krijgen op de
uitstroom uit de jeugdzorg. Hierdoor kan de overdracht naar andere
vormen van zorg die door de gemeente worden gefinancierd soepeler
verlopen. Ook is coördinatie van zorg voor zwerfjongeren, eenvoudiger
als de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid in één hand
liggen.  

4.4	Begeleiding kinderen en gezinnen met een langdurige hulpvraag

Sommige jeugdigen en gezinnen hebben behoefte aan langdurige,
laagfrequente basishulp. Een ‘vinger-aan-de-pols-functie’ die erop
gericht is de gezinssituatie stabiel te houden en nieuwe escalatie van
problemen te voorkomen. Dit kan door dicht bij deze jeugdigen en
gezinnen vormen van ondersteuning te realiseren, afgestemd op het
langdurige karakter van de aandoening of situatie. Het contact met
zo’n gezin heeft weliswaar een langdurig karakter, maar dit hoeft niet
altijd intensief te zijn. Medewerkers van het Centrum voor Jeugd en
Gezin kunnen in overleg met het gezin bekijken wie het beste passende
stut en steun kan bieden. Dat kunnen personen uit het netwerk van het
gezin zijn, vrijwilligers of beroepskrachten. De gemeente kan hierbij
expertise inschakelen van bijvoorbeeld MEE of expertise op het terrein
van begeleiding van gezinnen met problemen (zoals algemeen
maatschappelijk werk). Gemeenten hebben deze verantwoordelijkheid al op
grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Zie verder
paragraaf 8.5. voor de overheveling van de middelen uit de AWBZ voor de
functie begeleiding van kinderen met een psychiatrische aandoening en
licht verstandelijke handicap.

Opgroeien in een gezin

Versterking van de eigen kracht van gezinnen is belangrijk om gezinnen
in staat te stellen richting te geven aan hun eigen leven. Dit kan er
aan bijdragen dat zoveel mogelijk kinderen in hun eigen gezin kunnen
opgroeien. Het is echter niet altijd mogelijk om kinderen in het eigen
gezin te laten wonen. Dan moet worden bekeken wat de meest passende
omgeving voor het kind is.

Als kinderen niet binnen het eigen gezin kunnen opgroeien, verdient het
de voorkeur om te bezien of een pleeggezin mogelijk is. Als dat niet
mogelijk is, omdat  de problematiek van het kind zodanig is dat het in
aanmerking komt voor een residentiële instelling, kan plaatsing in een
gezinshuis overwogen worden. Een gezinshuis is een bijzondere vorm van
residentiële zorg vanwege de kleinschalige vorm ervan.
Gezinshuisouders moeten een pedagogische of didactische opleiding
hebben afgerond en krijgen in de regel een arbeidscontract voor 36 uur
van de zorgaanbieder terwijl zij 24-uurszorg leveren. Op diverse plekken
in het land bestaan al gezinshuizen. In totaal gaat het om circa 160
huizen.

4.5	Opvoed- en opgroeiondersteuning in het onderwijs 

Het bieden van zorg in en rond de school is een belangrijk uitgangspunt.
Kinderen en jongeren brengen immers een belangrijk deel van hun dag op
school door. Leerkrachten op scholen zijn daardoor – in aanvulling op
de verantwoordelijkheid van de ouders – voor schoolgaande jeugdigen de
belangrijkste mede-opvoeders. Uit de evaluatie van de Wet op de
jeugdzorg blijkt dat ouders en jeugdigen het onderwijs als een
belangrijke schakel naar de jeugdzorg zien. Het Centrum voor Jeugd en
Gezin is voor schoolgaande jeugd niet meer de belangrijkste vindplaats.
Problemen worden dan eerder op school gesignaleerd. Als problemen de
deskundigheid van de school te boven gaan, is de school dan ook de
juiste plek voor professionals van het Centrum voor Jeugd en Gezin om
laagdrempelige opvoedhulp bieden. Het onderwijs en de jeugdzorg zijn
bondgenoten in hun streven om jeugdigen goed voor te bereiden op hun
toekomst. Samenwerking tussen beiden is daarom nodig.

Op scholen kan het schoolmaatschappelijk werk bijvoorbeeld pedagogische
spreekuren houden, voor zowel kinderen als hun ouders, of ouderavonden
over opvoedvraagstukken organiseren. Door de zorg in en om de school te
brengen, worden bovendien leraren ondersteund in de omgang met kinderen
en kan de uitstroom naar speciaal onderwijs en gespecialiseerde
jeugdzorg worden beperkt. Ook kan de effectiviteit van hulp en
ondersteuning in belangrijke mate vergroot worden door zorg vanuit het
onderwijsdomein- en vanuit het jeugdzorgdomein in een integraal
ondersteuningsprogramma aan te bieden. Het uitgangspunt één kind,
één gezin, één plan kan dan over de volle breedte worden
waargemaakt. Dit geldt zeker als het gaat om de samenwerking met
(voortgezet) speciaal onderwijs. Juist die kinderen en jongeren hebben
veelal immers niet alleen onderwijszorg maar ook andere zorg nodig.

Laatstgenoemd aspect van de afstemming tussen onderwijs en zorg vindt
voor een belangrijk deel plaats op basis van casusbespreking in het
Zorg- en Adviesteam (ZAT). In elk Zorg- en Adviesteam zitten
vertegenwoordigers van het Centrum voor Jeugd en Gezin, leerplicht en
het (speciaal) onderwijs. Binnen een Zorg- en Adviesteam kan een
integrale analyse worden gemaakt van de behoefte van een jeugdige aan
ondersteuning zowel vanuit de zorg als in het onderwijs. Kinderen met
multiproblematiek kunnen zo direct een integraal ondersteuningsprogramma
van zorg en onderwijs krijgen. De hulp die een kind nodig heeft, kan op
basis van handelingsgerichte diagnostiek worden vastgesteld. Bij
handelingsgerichte diagnostiek bepalen de relevante organisaties (met
name Centrum voor Jeugd en Gezin en jeugd-GGZ) samen met het onderwijs
welke ondersteuning jeugdige, ouders en school nodig hebben. 

Medewerkers van het Centrum voor Jeugd en Gezin kunnen op school zonodig
zelf handelend optreden of een verwijzing opstellen. Op deze manier kan
direct vanuit de school gespecialiseerde jeugdzorg worden ingeschakeld.
De intern begeleider of zorgcoördinator van de school kan daarnaast
direct speciale onderwijsondersteuning inzetten. Centra voor Jeugd en
Gezin en Zorg- en Adviesteams werken daardoor complementair en
versterken elkaar, ten behoeve van snelle zorg aan de jongere en het
gezin.

Jongen, 9 jaar, groep 5. Hij verzuimt vaak, is agressief, niet sociaal
vaardig, heeft emotionele problemen, zijn leerprestaties zijn slecht.
Dit is een groot verschil met vorig jaar. 

Uit gesprekken tussen school en moeder blijkt dat er ook thuis problemen
zijn. De jongen heeft thuis ook gedragsproblemen. Moeder heeft een
incestverleden, vader zit in de gevangenis. Moeder zit in een enorme
impasse, weet niet hoe ze met de situatie om moet gaan. Ze wil graag
hulp. Moeder heeft snel praktische en pedagogische ondersteuning nodig,
tevens is onderzoek naar de leerprestaties van de jongen nodig.

Nu

De leerkracht van school gaat een gesprek aan met moeder. Tijdens dit
gesprek geeft moeder aan dat ze graag hulp wil. Schoolmaatschappelijk
werk is slechts beperkt beschikbaar. De leerkracht weet niet goed hoe
zij die hulp kan organiseren en besluit zelf wat gesprekken te gaan
voeren met moeder. Ondertussen wordt via de intern begeleider van school
wel een onderzoek gestart naar de leerprestaties van de jongen. Mogelijk
biedt extra begeleiding op school bij taal en rekenen en sociale
competenties uitkomst. Ondertussen gaat het steeds slechter met de
jongen. De woedeaanvallen wisselen af met huilbuien en de situatie is
lastig hanteerbaar en bedreigend voor het leerklimaat voor de andere
kinderen in de klas. 

Straks 

Vanuit het zorg- en adviesteam (ZAT) krijgt de leerkracht ondersteuning
in het vroeg signaleren van problemen bij leerlingen. Veranderingen in
het gedrag/de situatie van de jongen heeft zij hierdoor vroeg in de
gaten. De leerkracht bespreekt de signalen met de intern begeleider.
Deze brengt ze in in het ZAT. De hulpverleners in het ZAT besluiten hulp
op school en in het gezin in te zetten door een schoolmaatschappelijk
werker vanuit het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). De jongen ontvangt
begeleiding bij het verwerken van het gemis van zijn vader. De
schoolmaatschappelijk werker gaat ook in het gezin aan de slag: moeder
krijgt opvoedingstips. Ook wordt de leerkracht door deze begeleider
bijgeschoold en gecoacht op gedragsproblematiek, zodat haar
handelingsrepertoire wordt vergroot. Het samenwerkingsverband Weer Samen
Naar School is inmiddels ingeschakeld en zorgt voor extra lessen in
sociale competenties. De leerprestaties van de jongen worden scherp in
de gaten gehouden. In het ZAT bespreken school, Centrum voor Jeugd en
Gezin, leerplicht en speciaal onderwijs de voortgang. Indien nodig kan
snel extra hulp worden ingeschakeld. 

Zorg- en Adviesteams zijn inmiddels bij de meerderheid van scholen
actief. In het primair onderwijs werkt 69% van de samenwerkingsverbanden
met een ZAT, in het voortgezet onderwijs 95% van de scholen en in het
middelbaar beroepsonderwijs 82% van de ROC’s. Doel is om in 2011 100%
dekking te hebben van goedwerkende Zorg- en Adviesteams. Om dit te
realiseren wordt momenteel het wetsvoorstel Zorg in en om de school
voorbereid. Kern van dit wetsvoorstel is dat enerzijds scholen de taak
krijgen om ook onderwijsoverstijgende problematiek vroegtijdig te
signaleren en anderzijds om onder regie van de gemeente te komen tot
samenwerkingsafspraken in de jeugdketen.

De in deze brief geschetste gewenste ontwikkeling sluit goed aan op de
ambitie ten aanzien van ‘passend onderwijs’ (). Daarin gaat het om
jeugdigen zolang als mogelijk binnen de reguliere onderwijsvoorzieningen
te behouden en de hulp naar het kind te brengen in plaats van het kind
naar de hulp. Doel van passend onderwijs is zo veel mogelijk kinderen te
laten deelnemen aan het reguliere onderwijs en kinderen pas te laten
overstappen naar het speciaal onderwijs als dat echt nodig is. In de
komende maanden stelt het onderwijsveld een zogenaamd referentiekader
op. In dit landelijke kader wordt uitgewerkt wat van het onderwijs
verwacht mag worden als het gaat om het bieden van extra onderwijszorg
maar ook waar de grenzen liggen. Aan de hand van dit kader stellen
scholen vervolgens een eigen onderwijszorgprofiel op. Dit geeft aan
welke zorg en ondersteuning een school kan bieden, eventueel met hulp
van derden. Hierover is ook afstemming nodig tussen onderwijs, gemeenten
en partners uit gezondheidszorg, jeugdzorg en welzijn. Schoolbesturen
brengen dit onderwerp daarom in in het overleg met gemeenten in het
kader van de samenwerkingsverplichting die voortvloeit uit het
wetsvoorstel Zorg in en om de School en het wetsvoorstel Centra voor
Jeugd en Gezin. 

Voor een geslaagde invoering van passend onderwijs dient ook de ‘eigen
kracht’ van het reguliere onderwijs (lees: ‘leerkrachten’) meer
benut te worden. Dit kan ertoe bijdragen dat passend onderwijs niet
alleen ten goede komt aan individuele leerlingen, maar ook aan hele
klassen én leerkrachten. De leraar is cruciaal in het creëren van een
veilige en prettige onderwijs- en opgroeiomgeving. Een goede leerkracht
is in staat om gedrag van jeugdigen bij te sturen en probleemgedrag te
signaleren en te beïnvloeden (). Aandacht, structuur en verbondenheid
tussen leraar, leerling en ouders kunnen veel problemen voorkomen.
Leraren die goed zijn in klassenmanagement en geschoold zijn in het
omgaan met leerlingen met gedragsproblemen kunnen uitval en het
ernstiger worden van problematiek van leerlingen vaak voorkomen. Van
belang is dan ook dat leraren beter toegerust worden om met diversiteit
in de klas om te kunnen gaan. Dit geldt voor zowel aankomende, als voor
zittende leraren. De eisen die gesteld worden aan het curriculum van de
pabo's en de lerarenopleidingen voor het voortgezet onderwijs worden
komend jaar aangescherpt. Beter leren omgaan met verschillen tussen
kinderen vormt een onderdeel van die aanscherping. Schoolbesturen zijn
verplicht om voor het zittende onderwijspersoneel na- en bijscholing
beschikbaar te stellen die past bij het zorgprofiel van de school. 

Aansluiting justitieel domein via veiligheidshuis

Eind 2009 is een landelijk dekkend netwerk van Veiligheidshuizen tot
stand gekomen. In de Veiligheidshuizen werken gemeenten, (jeugd)welzijn-
en zorginstellingen, de (jeugd) reclassering, de Raad voor de
kinderbescherming, de justitiële jeugdinrichtingen, de politie en het
Openbaar Ministerie samen in de aanpak van de overlast en de
criminaliteit (waaronder de aanpak van de jeugdcriminaliteit,
veelplegers en de aanpak huiselijk geweld). 

Het Veiligheidshuis is geen nieuwe institutie die andere instituties
overbodig maakt, maar een orgaan dat de samenwerking faciliteert. 

In het justitiële casusoverleg, onderdeel van het Veiligheidshuis,
bespreken professionals van de verschillende aan het veiligheidshuis
deelnemende organisaties een gezamenlijke aanpak voor jongeren of
gezinnen die overlast veroorzaken of strafbare feiten hebben gepleegd.
In het programma Aanpak Jeugdcriminaliteit is, onder
verantwoordelijkheid van de minister van Justitie, een samenhangend
pakket van maatregelen ondergebracht om de jeugdcriminaliteit terug te
dringen. Dit programma omvat maatregelen die zijn ondergebracht in vijf
projecten: vroegtijdig ingrijpen, persoonsgerichte aanpak, snelle en
consequente jeugdketen, passende nazorg en aanpak recidive werkstraffen
jeugd. Bij al deze trajecten staat de combinatie van straf en zorg op
het individuele niveau centraal en komen de justitiële organisaties en
de zorginstanties bij elkaar.

Een vereenvoudiging van het jeugdstelsel en een versterking van de
samenwerking op gemeentelijk niveau zal ook de samenwerking in het
Veiligheidshuis bij de aanpak van jeugdoverlast en jeugdcriminaliteit
vereenvoudigen. Door de aanwezigheid van een medewerker van het Centrum
voor Jeugd en Gezin kan worden gewaarborgd dat ook vanuit het
justitiële domein snel de gespecialiseerde jeugdzorg ingeschakeld kan
worden.

4.7	Begeleiding naar de arbeidsmarkt

Zorg en onderwijs moeten in teken staan van participatie van de jeugdige
op langere termijn. Het is daarom van belang dat alle jeugdigen die na
school of opleiding niet op eigen kracht werk kunnen vinden en behouden,
in beeld gehouden worden en de ondersteuning krijgen zodat een duurzame
baan werkelijkheid wordt. Begeleiding bij het toetreden op de
arbeidsmarkt begint al in een vroeg stadium om te voorkomen dat jongeren
met een zorgvraag zonder perspectief in een uitkeringssituatie terecht
komen of buitenbeeld raken. Een goede samenwerking tussen de
gemeentelijke instanties zoals het Centrum voor Jeugd en Gezin en de
werkpleinen is essentieel om een warme overdracht van de jongeren
mogelijk te maken. 

Er lopen verschillende trajecten om tot een verbetering te komen in de
aansluiting tussen zorg, onderwijs en arbeidsmarkt voor jongeren die met
een zorgvraag de arbeidsmarkt betreden. Ook in de justitiële jeugdzorg
staat de aansluiting op onderwijs en arbeidsmarkt hoog op de agenda. In
dat kader is bijvoorbeeld veel geïnvesteerd in het opzetten van een
systeem van nazorg na verblijf in een justitiële jeugdinrichting, waar
inmiddels nagenoeg alle jeugdigen die zo’n inrichting verlaten van
profiteren.

Voorkomen moet worden dat bepaalde groepen, zoals jeugdigen met een
stoornis in het autismespectrum of met een lichte verstandelijke
handicap, zonder perspectief in een uitkeringssituatie terecht komen.
Daarom is een goede begeleiding bij het toetreden op de arbeidsmarkt
belangrijk. De ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, voor
Jeugd en Gezin en van Sociale Zaken Werkgelegenheid en de
staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap onderzoeken de
mogelijkheden van de werkschool, waar deze begeleiding optimaal gegeven
kan worden. In de werkschool worden jongeren voorbereid op een directe
doorstroom naar de arbeidsmarkt. Vanaf een leeftijd van circa 16 jaar
gaat de jongere onder begeleiding van de school werken in een bedrijf.
Er is hierbij een intentieafspraak over het in dienst nemen van de
leerling na afloop van de werk-leerperiode. In het oorspronkelijke idee
had de werkschool betrekking op leerlingen uit het speciaal onderwijs.
Vanwege de overeenkomsten in problematiek wordt overwogen de doelgroep
te verbreden met praktijkonderwijs, MBO1, arbeidsmarkt gekwalificeerd
assistent (AKA) en de REA-instituten. Een onafhankelijke commissie van
experts zal om advies gevraagd worden over welke doelgroep de werkschool
precies moet bedienen, welke vorm de werkschool vervolgens moet
krijgen en welke randvoorwaarden hiervoor nodig zijn. Duidelijk is dat
de jongeren in deze doelgroep een grote afstand tot de arbeidsmarkt
hebben en niet in staat zijn een startkwalificatie te behalen in het
reguliere onderwijs. 

De werkschool wordt de plek waar professionals op het gebied van
onderwijs, zorg en arbeid samenwerken om jongeren gericht naar werk te
begeleiden. Maar ook nu al moeten professionals samenwerken om te zorgen
voor een duurzame plek op de arbeidsmarkt. De volgende dienstverleners
zijn, in wisselende samenstelling, in beeld: de school, UWV, gemeente,
jeugdzorg, MEE-organisaties, re-integratiebureaus en werkgevers. In
samenwerking moeten en kunnen zij zorgen voor een duurzame plek op de
arbeidsmarkt. Hun inzet moet gericht zijn op het aan het werk krijgen en
houden van deze jeugdigen. 

In de regio zien we dat deze professionals elkaar al opzoeken. Zo
richten de zogeheten Wajongnetwerken zich op arbeidstoeleiding
van jongeren die onderwijs volgen (of hebben gevolgd) en die, zonder
startkwalificatie, in de overgangsfase richting werk zitten. Het
afgelopen jaar zijn de knelpunten en lacunes in de Wajong-netwerken in
kaart gebracht. Daaruit bleek dat de diversiteit van de netwerken - qua
invalshoek, accent en samenstelling – groot is, scholen soms geen
aansluiting hebben met netwerk(partijen) en de betrokken professionals
geen gezamenlijke visie en uitgangspunten delen. Uit onderzoeken blijkt
ook dat de bestaande netwerken nog aanmerkelijk aan effectiviteit kunnen
winnen (). Tot slot zien we dat de zorg vaak nog niet aangesloten is bij
de Wajong-netwerken. Dit terwijl de juiste zorg en begeleiding voor deze
jongeren vaak een eerste voorwaarde is om succesvol de stap naar de
arbeidsmarkt te maken. Verbreding van de netwerken is daarom
noodzakelijk (). Met deze uitkomsten kan de komende periode gewerkt
worden aan het verbeteren van de effectiviteit en kwaliteit van de
netwerken.

In samenhang met hun verantwoordelijkheden voor de Wet Maatschappelijke
Ondersteuning, de Wet Investeren in Jongeren en de Wet Werk en Bijstand
krijgen gemeenten een financieel belang om de zorg voor jeugd optimaal
in te richten op participatie. Een goed lokaal netwerk van onderwijs,
werkgevers, zorg- en hulpverlenende instanties, overheid en
intermediaire organisaties kan er voor zorgen dat de randvoorwaarden om
deel te nemen aan de maatschappij op orde zijn. Hulp bij
schuldenproblematiek kan bijvoorbeeld de kans op het afronden van een
opleiding of het vinden van werk aanzienlijk verbeteren. Hier liggen
belangrijke initiërende en regisserende taken voor gemeenten om te
komen tot een samenhangend participatiebeleid. Het Rijk past een rol om
de gemeenten, waar nodig, in dit proces te ondersteunen en faciliteren.
Ter illustratie kunnen dienen de activiteiten rond het project ‘zorg
op het MBO’ in Rotterdam en de per 1 januari 2010 ingevoerde
decentralisatie-uitkering jeugd, waarmee gemeenten in staat worden
gesteld overbelaste jongeren in het onderwijs perspectief te bieden. MKB
Nederland en de MO-groep verkennen momenteel via pilots in diverse
regio’s hoe jeugdzorg en arbeidsmarkt met elkaar verbonden kunnen
worden zodat jongeren met een jeugdzorgverleden beter naar werk
bemiddeld kunnen worden. De samenwerkingsverbanden binnen Centra voor
Jeugd en Gezin kunnen op termijn verbreed worden met partijen die thuis
zijn in de arbeidsbemiddeling van jeugdigen met een beperking of een
verleden in de zorg, bijvoorbeeld met het UWV en de gemeentelijke
sociale diensten.

Als het gaat om de toeleiding naar werk is al veel in gang gezet om de
samenwerking in de uitvoering te bevorderen. UWV en gemeenten gaan in
zogeheten ‘Werkpleinen’ nauw samenwerken met betrekking tot
re-integratie. De essentie van de werkpleinen is kort samengevat: één
aanspreekpunt, één geïntegreerd ketenwerkproces en klantvolgsysteem,
een andere klantbenadering door en houding van medewerkers en een
geïntegreerde werkgeversbenadering. Belangrijk element in deze
dienstverlening is het bieden van maatwerk, waarbij de behoefte van de
klant centraal staat. Iedereen is immers anders en dat vraagt om een
gedifferentieerde aanpak. 5. 	Stroomlijning gespecialiseerde jeugdzorg
en jeugdbescherming 

In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de zorg aan jeugdigen die
gespecialiseerde jeugdzorg nodig hebben. Integrale zorg en continuïteit
in de zorg zullen beter en sneller tot stand komen bij bundeling van de
financieringsstromen voor specialistische zorg onder
verantwoordelijkheid van de gemeenten. 

Het verdient aanbeveling de vrijwillige en gedwongen hulpverlening ook
in de toekomst onder één bestuurslaag te houden. In deze denkrichting
wordt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdbescherming
en jeugdreclassering (op termijn) eveneens bij gemeenten belegd. 

Op grond van het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind
heeft de overheid een speciale verantwoordelijkheid voor de bescherming
van in hun ontwikkeling bedreigde kinderen. Vroegtijdig signaleren van
kindermishandeling is een opdracht voor alle betrokkenen bij jeugd en
gezin. Gezien de samenhang met huiselijk geweld zijn er voordelen om het
Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) te combineren met de
Steunpunten voor Huiselijk Geweld (SHG’s). Verdere stroomlijning kan
worden bereikt door de onderzoekstaak van het AMK samen te voegen met de
onderzoekstaak van de Raad voor de Kinderbescherming. 

5.1	Stroomlijning specialistische zorg voor jeugd

Zoals aangegeven in hoofdstuk 3, hebben jeugdigen en gezinnen, zéker de
groep met meervoudige problematiek, veel te winnen bij bundeling van de
specialistische zorg onder verantwoordelijkheid van gemeenten. Door de
bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor de specialistische
zorg bij gemeenten te beleggen, krijgt één bestuurslaag de regie op
het zorgcontinuüm van vroeghulp, gespecialiseerde zorg en passende
nazorg. Afgestemde zorg komt daardoor gemakkelijker tot stand. Bovendien
vergroot dit de prikkel voor gemeenten om te investeren in preventie,
vroeghulp en participatie naar vermogen. 

Taken en budgetten die in het eindperspectief naar gemeenten kunnen
worden overgeheveld, betreffen:

de provinciaal gefinancierde jeugdzorg: ambulante programma’s,
pleegzorg, dagbehandeling en residentiele zorg. Het kabinet sluit
hiermee aan bij het advies van de commissie Lodders, die op het terrein
van zorg en welzijn geen rol voor provincies ziet ().

zorg aan licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen met gedragsproblemen
in beginsel in de orthopedagogische behandelcentra. 

gesloten jeugdzorg. De verantwoordelijkheid voor de gesloten jeugdzorg
is tot 2013 tijdelijk bij het Rijk belegd. Het uitgangspunt, zoals dat
in het overgangsrecht bij de gesloten jeugdzorg is opgenomen, was dat de
gesloten jeugdzorg vanaf 2013 onderdeel zou zijn van de provinciaal
gefinancierde jeugdzorg. De aansluiting van de gesloten jeugdzorg op
andere vormen van jeugdzorg is en blijft van groot belang om het
zorgtraject van een individuele jeugdige goed te kunnen invullen. Het
ligt voor de hand om de verantwoordelijkheid voor de gesloten jeugdzorg
in dat kader bij de bestuurslaag te leggen die ook verantwoordelijk
wordt voor andere vormen van specialistische zorg.

de jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Uitvoering van de voorstellen uit deze notitie brengt het aantal
bestuurslagen van drie naar twee en leidt tot een aanzienlijke bundeling
van zorgvormen onder één regie. Dit wordt in het onderstaande plaatje
zichtbaar: 

Huidige situatie 			&	 		Eindperspectief

 

nb1: gebruikscijfers over 2008

nb2: De langdurige (> 1jr) intramurale GGZ is niet in het plaatje
meegenomen. Het gaat hier om een beperkte groep jeugdigen (circa
1000-2000). Zowel in de huidige situatie als in het eindperspectief
wordt deze zorg in de AWBZ gepositioneerd.

									

Er zal in onze visie overigens pas sprake kunnen zijn van overheveling
als gemeenten op een adequate wijze invulling geven aan de eerste lijn
waarmee wordt bedoeld een goed werkend Centrum voor Jeugd en Gezin met
sluitende werkafspraken met onderwijs en andere organisaties en
afspraken over zorgcoördinatie (conform wetsvoorstel CJG). Daarnaast
zullen gemeenten aantoonbaar over voldoende bestuurskracht moeten
beschikken om de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid te
kunnen dragen. Daarvoor moet aan kwaliteitscriteria worden voldaan.
Hierop wordt ingegaan in hoofdstuk 7.

Hierna wordt ingegaan op de zorg aan licht verstandelijk gehandicapte
jeugdigen, jeugdigen die gebruikmaken van de geestelijke
gezondheidszorg, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering en de
aanpak van kindermishandeling.

5.2	Zorg voor licht verstandelijk gehandicapten 

De doelgroep licht verstandelijk gehandicapten (LVG) is een diverse
groep met verschillende problematiek. Kinderen en jeugdigen die licht
verstandelijk gehandicapt zijn, hebben vaak ook te maken met
gedragsstoornissen en vaak is er ook een relatie met psychiatrische
problematiek. De vraag binnen welk wettelijk kader de zorg voor licht
verstandelijk gehandicapte jeugdigen het beste gepositioneerd kan worden
is daardoor niet eenduidig te beantwoorden. Op dit moment wordt deze
zorg uit de AWBZ gefinancierd op de grondslag VG (verstandelijk
gehandicapt).

In de discussie over de positionering van de jeugd-LVG in het licht van
de toekomst van de jeugdzorg, is duidelijk dat deze groep met meerdere
systemen te maken kan krijgen. Het is dus goed mogelijk dat ouders en
kinderen uit deze groep ook in de toekomst op enig moment in hun leven
met een ander zorgdomein te maken kunnen krijgen (bijvoorbeeld als een
LVG-jeugdige volwassen wordt). 

Alles afwegende zien wij er voordeel in om de LVG-zorg voor kinderen met
een IQ tussen circa 50 en 85 ook onder bestuurlijke en financiële
verantwoordelijkheid van gemeenten te brengen (). De specifieke
problematiek van licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen kan het
beste worden bezien binnen het bredere leefgebied van de jeugdige,
waarbij ook het netwerk van het kind en het gezin wordt betrokken. De
zorg kan zo dicht bij de leefomgeving van het kind en het gezin worden
georganiseerd. Ook wordt hierdoor aangesloten op andere domeinen die
belangrijk zijn om de jongere en het gezin te laten participeren
(huisvesting, school, werk, schuldhulpverlening etc). Zo ontstaat meer
samenhang in de ondersteuning. Hier ligt een cruciale rol voor de
gemeenten. 

Door de LVG-zorg en de provinciale jeugdzorg te bundelen in het lokale
domein, wordt bovendien een einde gemaakt aan de ongewenste situatie
waarop in de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg wordt gewezen,
namelijk dat kinderen met een IQ op het grensvlak van LVG tussen wal en
schip vallen omdat er discussie is binnen welk financieringsregime een
kind moet worden geholpen (provinciale jeugdzorg of AWBZ) (). De
geschetste lijn volgt het advies uit de evaluatie van de Wet op de
jeugdzorg. De onderzoekers bevelen namelijk aan om de LVG-zorg te
bundelen met de zorg in het provinciale domein. Nu in de voorstellen de
provinciale jeugdzorg bij gemeenten wordt belegd, zou ook deze
aanbeveling in dat licht moeten worden bekeken.

Kevin, (licht verstandelijke beperking, ADHD) woont thuis. Het gezin
heeft meerdere problemen. De moeder heeft een IQ grenzend aan een licht
verstandelijke beperking en sinds haar jeugd psychosociale problemen.
Zij is opgegroeid in kindertehuizen. Met 23 jaar had zij drie kinderen
die alle drie in het speciaal onderwijs zitten. Moeder heeft een periode
in een Blijf van mijn lijf-huis gewoond, maar heeft nu een huurflat. Zij
probeert met haar kinderen het hoofd boven water te houden. 

Nu

Er is discussie tussen het bureau jeugdzorg en het Centrum
Indicatiestelling Zorg over wie de zorg voor Kevin moet betalen:
provincie of AWBZ. Uiteindelijk wordt besloten dat Kevin zorg kan
ontvangen uit de AWBZ. Hier gaat enige tijd over heen waarin Kevin geen
ondersteuning krijgt. Drie keer per week gaat hij vanuit het speciaal
onderwijs naar dagbehandeling bij een orthopedagogisch behandelcentrum
(LVG-instelling). Dit behandelcentrum levert aan het gezin thuis ook
twee keer per week gezinsbegeleiding. Kevin ontvangt voor zijn ADHD
behandeling medicatie vanuit een GGZ-instelling. In het gezin zijn ook
diverse andere hulpverleners aanwezig. De gespecialiseerde
thuisbegeleiding die gericht is op de opvoedkundige vaardigheden en het
organiseren van het huishouden wordt geleverd door een
thuiszorgaanbieder. De moeder doet ook een beroep op het algemeen
maatschappelijk werk en de schulphulpverlening. Afstemming tussen de
hulpverleners ontbreekt.

Straks

Op het consultatiebureau was al bekend dat de moeder van Kevin
psychosociale problemen had en dat ook de oudere kinderen in het gezin
problemen hadden. In overleg met moeder heeft het CJG toen een zorgplan
gemaakt met inbreng van het gezin waarbij het brede leefgebied van de
jeugdige en het gezin wordt bezien. Toen Kevin naar de basisschool ging,
leverde dat al vrij snel problemen op. Kevin was erg druk en had moeite
om zich aan te passen aan de schoolse situatie. Tijdens het
contactmoment van de jeugdarts op 5 jarige leeftijd bleek ook dat Kevin
problemen had in het omgaan met andere kinderen op school. Omdat het
gezin al bekend was bij het Centrum voor Jeugd en Gezin, kon Kevin snel
geholpen worden. Op basis van de informatie van het CJG is in het ZAT
van de basisschool besloten dat Kevin het meest op zijn plek is in het
speciaal onderwijs. De jeugdhulpverlener van het Centrum voor Jeugd en
Gezin begeleidt het gezin bij de opvoedproblematiek en schakelt voor
Kevin het orthopedagogisch behandelcentrum in. De hulpverlener van het
Centrum voor Jeugd en Gezin is in overleg met moeder aangewezen als
zorgcoördinator. Voor behandeling en medicatie van de ADHD is een
behandelaar van de jeugd-GGZ betrokken. Een medewerkster van de
gespecialiseerde thuisbegeleiding van de gemeente helpt bij het op orde
brengen van het huishouden. De moeder van het gezin gaat verder
wekelijks naar het algemeen maatschappelijk werk en schuldhulpverlening
van de gemeente. 

De organisatie van de ondersteuning in de directe leefomgeving van de
jeugdige en het gezin, zorgt ervoor dat integraal wordt gekeken naar de
diverse vlakken waarop de problematiek zich afspeelt. De betrokken
hulpverleners informeren de zorgcoördinator periodiek over de
ontwikkelingen. Het geeft moeder rust dat ze weet dat ze altijd terecht
kan bij de zorgcoördinator en ze vertrouwen heeft in de hulpverlener
omdat deze overzicht heeft in de hulpverlening en het gezin goed kent.

5.3 Jeugd-geestelijke gezondheidszorg (J-GGZ)

Een deel van de kinderen in de jeugdzorg heeft ook psychiatrische
problematiek. Bundeling van de GGZ met de (gespecialiseerde) jeugdzorg
lijkt vanuit dat perspectief logisch. Er is echter veel voor te zeggen
om de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-GGZ) vooralsnog
in de Zorgverzekeringswet te houden. De jeugd-GGZ is per 1 januari 2008,
als onderdeel van de gehele curatieve geestelijke gezondheidszorg,
overgeheveld van de AWBZ naar de Zorgverzekeringswet, met als doel meer
samenhang te creëren tussen de somatische en psychische
gezondheidszorg. Tevens is hiermee een proces in gang gezet dat leidt
tot betere ketenzorg, betere doelmatigheid en meer transparantie in de
geestelijke gezondheidszorg. De groep jeugdigen die gebruik maakt van de
jeugd-GGZ is groot, en maakt voor het merendeel (circa 90%) geen gebruik
van zorg uit andere disciplines (). Een overheveling van jeugd-GGZ naar
gemeenten ligt daarmee minder voor de hand omdat dan voor het overgrote
deel van de jeugdigen die GGZ-zorg ontvangt nieuwe schotten ontstaan,
bijvoorbeeld met de volwassen GGZ en de somatische gezondheidszorg. 

Wel moet geborgd worden dat j-GGZ-expertise beschikbaar is voor
diagnostiek en behandeling van de meervoudige problematiek omdat de
meest zware problematiek veelal ook een GGZ-component heeft ().
Diagnostiek bij jeugdigen waar twijfel is over psychiatrische
problematiek én afstemming met andere zorgverleners die hulp bieden aan
een jeugdige die in behandeling is, wordt gefinancierd via de
Zorgverzekeringswet. Ook is afstemming met het onderwijs nodig.
Jeugdigen met GGZ-problematiek gaan immers ook naar school. De school
kan voor de GGZ een plek zijn om te behandelen en de school heeft
informatie nodig over hoe om te gaan met de problematiek. Sommige ouders
zullen in verband met GGZ-problematiek van hun kind ook vragen over
opvoeding hebben. Bij veel migrantengezinnen heerst op psychische
problematiek nog vaak een taboe. Het is daarom belangrijk dat de
samenwerking tussen de jeugd-GGZ en de Centra voor Jeugd en Gezin goed
wordt ingevuld. Zorgverzekeraars Nederland heeft aangegeven dat
verzekeraars voornemens zijn om samenwerkingsafspraken tussen
GGZ-aanbieders en gemeenten als voorwaarde te stellen voor het maken
van productieafspraken met de GGZ-aanbieder bij de inkoop van jeugd-GGZ.
In de praktijk stellen een aantal verzekeraars deze voorwaarde al. Door
het opnemen van samenwerkingsafspraken als voorwaarde in het
inkoopproces geeft de verzekeraar een duidelijke prikkel af aan de
zorgaanbieders voor het verbeteren van samenwerking tussen gemeenten en
GGZ-aanbieders. 

Indien uit monitoring en onderzoek blijkt dat de intersectorale zorg met
een GGZ-component onvoldoende tot stand komt, moet de positionering van
de j-GGZ opnieuw worden bezien. Op basis van een onderzoek naar de
oorzaken van het al of niet tot stand komen van intersectorale zorg en
de rol van de verschillende betrokken partijen daarbij, dient dan
opnieuw besluitvorming plaats te vinden of de j-GGZ  – of  het deel
daarvan dat betrekking heeft op intersectorale zorg – alsnog per 2018
in het gemeentelijk domein moet worden ondergebracht.

Een kleine groep jeugdigen ontvangt langer dan een jaar intramurale
GGZ-zorg (ongeveer 1.000-2.000 jeugdigen). Deze zorg wordt vanuit de
AWBZ bekostigd en door bureau jeugdzorg geïndiceerd. Het langdurige
karakter maakt dat deze zorg binnen de AWBZ op de juiste plek is. In
aansluiting op het advies van de commissie Linschoten () en het
SER-advies over de AWBZ kan de indicatiestelling voor deze jeugdigen
worden belegd bij het Centrum Indicatiestelling Zorg, als belangrijkste
toegang tot AWBZ-zorg (zie ook 8.5).

5.4	Intersectoraal samenwerken bevorderen 

Jeugdigen met problemen op meerdere terreinen hebben nu vaak
ondersteuning nodig vanuit verschillende domeinen. In het wetsvoorstel
Centra voor Jeugd en Gezin () is opgenomen dat instanties onder regie
van de gemeenten niet-vrijblijvende samenwerkingsafspraken maken. De
totstandkoming van deze afspraken kan worden gestimuleerd door in
aanvulling hierop in sectorwetgeving een verplichting tot samenwerking
op te nemen, zoals op dit moment in voorbereiding is voor de
onderwijswetgeving via het wetsvoorstel Zorg in en om de School. Dit
versterkt de rol van gemeenten aanzienlijk. De relevante inspecties
krijgen dan de taak om toezicht te houden op samenwerking op lokaal
niveau en tussen instellingen. 

Intersectorale samenwerking is ook een kwestie van cultuurverschillen
tussen sectoren die overbrugd moeten worden. Samenwerking is
succesvoller als samenwerkende professionals en instellingen vertrouwen
hebben in elkaars expertise. Hier ligt een belangrijke
verantwoordelijkheid voor partijen in het veld. Door goede voorbeelden
van intersectorale samenwerking uit te wisselen kunnen partijen in de
regio elkaar leren kennen en meer zicht krijgen op elkaars
expertise. Een tweede mogelijkheid om cultuurverschillen tussen
sectoren te overbruggen is door in opleidingen meer aandacht aan
intersectoraal samenwerken te besteden. Er zal worden nagegaan hoe dit
vormgegeven kan worden.

5.5	Jeugdbescherming en jeugdreclassering

Binnen het geheel van jeugdzorg zijn de jeugdbescherming en de
jeugdreclassering twee bijzondere taken. Deze taken worden vanwege het
verplichtende karakter voor ouder en kind ook wel het gedwongen kader
genoemd. De jeugdbescherming komt in beeld indien een kind ernstig in
zijn ontwikkeling en/of veiligheid wordt bedreigd en de ouders niet in
staat zijn om met vrijwillige hulpverlening de bedreiging weg te nemen.
Veelal is er dan sprake van multi-probleem situaties, kindermishandeling
en zware problematiek. Jeugdreclassering is aan de orde als een jongere
vanwege crimineel gedrag gestraft wordt en al dan niet na detentie door
een jeugdreclasseringsmedewerker begeleid wordt om recidive te
voorkomen. Ook bij deze jongeren is vaak sprake van gecompliceerde
problematiek die mede samenhangt met de thuissituatie. In beide gevallen
wordt er stevig ingegrepen in de privésfeer en in het gezag van ouders.
Dit kan alleen na zorgvuldige beoordeling door de Raad voor de
Kinderbescherming en een uitspraak van de kinderrechter (). Naar
aanleiding van de evaluatie van de Wet op de Jeugdzorg, gesprekken met
het veld en rapporten van de Inspectie Jeugdzorg stelt het kabinet voor
om het huidige stelsel daar waar het gaat om de procedure om te komen
tot een maatregel ongewijzigd te laten.

De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van een maatregel ligt binnen
het huidige stelsel van jeugdzorg bij de provincie. Zoals in hoofdstuk 3
uiteengezet, is het uitgangspunt van de voorstellen dat de huidige taken
van de provincies op het gebied van de jeugdzorg worden overgedragen aan
gemeenten. Dit uitgangspunt geldt op termijn ook voor de
jeugdbescherming en de jeugdreclassering. Omdat het gedwongen kader in
veel gevallen gepaard gaat met hulpverlening, en omdat binnen een gezin
zowel het vrijwillig als gedwongen kader gecombineerd kunnen voorkomen,
is de samenhang tussen de jeugdbescherming, jeugdreclassering en de
vrijwillige jeugdzorg van groot belang. Een conclusie van de evaluatie
van de Wet op de jeugdzorg is dat het samenbrengen van het gedwongen
kader en de vrijwillige jeugdzorg een belangrijke meerwaarde heeft gehad
voor de continuïteit van zorg. Daarom zou het streven moeten zijn om
deze samenhang ook in de toekomst te handhaven. Daarbij is het wenselijk
dat een gezinsvoogdijwerker eventueel al voor en na het opleggen van een
maatregel met een gezin aan de slag kan gaan of blijven. Ook dit
bevordert de continuïteit van de zorg (). Tevens is het wenselijk de
gerealiseerde kwaliteitsverbetering in de werkwijze van gezinsvoogdij
(Deltamethode) en jeugdreclassering (Handboek jeugdreclassering), de
inspanningen op het terrein van verkorting van de doorlooptijden op
beide terreinen te behouden en de professionaliteit zoals hierna nog aan
de orde zal komen verder uit te bouwen.

Om het laagdrempelige karakter van het Centrum voor Jeugd en Gezin te
behouden, is het wel belangrijk dat de uitvoering van de
jeugdbescherming en jeugdreclassering niet bij het Centrum voor Jeugd en
Gezin wordt belegd. De huidige bureaus jeugdzorg zullen zich ontwikkelen
tot regionale organisaties voor gedwongen hulpverlening
(jeugdbescherming / jeugdreclassering) onder financiële en bestuurlijke
verantwoordelijkheid van de gemeenten. 

5.6	Aanpak van kindermishandeling 

Meldcode kindermishandeling en huiselijk geweld

Kindermishandeling en huiselijk geweld zijn vaak gerelateerd.
Partnergeweld is een vorm van huiselijk geweld, maar komt vaak voor in
combinatie met kindermishandeling, bijvoorbeeld omdat kinderen getuige
kunnen zijn van het geweld. Een ketenbenadering is nodig zodat huiselijk
geweld en kindermishandeling vroegtijdig kunnen worden aangepakt en
slachtoffers geholpen, ondersteund en beschermd kunnen worden. Daarom
wordt één wettelijk kader ontwikkeld voor de meldcode van huiselijk
geweld en kindermishandeling voor organisaties en hun professionals. Bij
huiselijk geweld en kindermishandeling kunnen eerkwesties een grote rol
spelen. Daarom ziet de meldcode ook op eergerelateerd geweld. Hierdoor
ontstaat een integrale benadering waarmee slachtoffers van huiselijk
geweld en kindermishandeling zo vroeg mogelijk in beeld komen. 

Combineren van advies-, consult en meldfuncties 

Het ligt voor de hand deze redenering door te trekken voor de meldpunten
huiselijk geweld en kindermishandeling. Door de advies-, consult- en
meldfuncties te combineren, ontstaat één herkenbare organisatie voor
huiselijk geweld en kindermishandeling, in aansluiting op de wens van uw
Kamer en de professionals in het veld. Wel verdient het aanbeveling de
zelfstandige herkenbaarheid van het "AMK" behouden. Het AMK is immers
een sterk merk met grote bekendheid onder een breed publiek en
jeugdprofessionals. In de Wet meldcode huiselijk geweld en
kindermishandeling, die op dit moment in voorbereiding is, wordt de
eerste stap daartoe gezet door het opnemen van een verplichte
samenwerking tussen de meldpunten huiselijk geweld en het AMK. 

Voor wat betreft de positionering van de nieuwe organisatie, is het
raadzaam het advies van de commissie ‘Stelselonderzoek
vrouwenopvang’ af te wachten. Die onderzoekt in opdracht van de
voormalige staatssecretaris van VWS het stelsel van vrouwenopvang,
waarvan de Steunpunten Huiselijk Geweld onderdeel uitmaken. Deze
commissie komt met een advies voor een toekomstbestendig stelsel voor
hulp en opvang van slachtoffers van geweld in afhankelijkheidsrelaties.
Wij zullen de commissie vragen rekening te houden met de in deze brief
gepresenteerde visie.

Onderzoekstaken AMK en Raad voor de kinderbescherming combineren

In het huidige systeem is de onderzoekstaak naar aanleiding van een
melding over (een vermoeden van) kindermishandeling belegd bij het
Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) van bureau jeugdzorg. Uit
de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg blijkt dat deze taak deels
overlapt met de onderzoekstaak van de Raad voor de Kinderbescherming.
Deze taken kunnen worden samengevoegd en ondergebracht bij de Raad voor
de Kinderbescherming. Voordeel van de samenvoeging is de te realiseren
efficiencywinst door de bundeling van expertise in één organisatie. 

6. 	Betrokkenheid en inspraak van ouders en jeugdigen

De opvattingen en behoeften van jeugdigen en hun ouders zouden op alle
niveaus moeten doorklinken, van betrokkenheid en inspraak op hun directe
leefomgeving tot cliëntenparticipatie of medezeggenschap binnen de zorg
voor jeugd. Ook hier geldt dat ouders, kinderen en jongeren al in een zo
vroeg mogelijk stadium betrokken worden bij beleid. Gemeenten kunnen hun
inwoners een stem geven bij de directe leefomgeving, de vorming van
Centra voor Jeugd en Gezin tot het inrichten van een speeltuin of de
functie van het jongerenwelzijnswerk. Organisaties met een aanbod voor
vrije tijd, hulp en zorg, kunnen hun afnemers raadplegen waar het gaat
om relevant beleid en vernieuwing, maar ook bij de directe vormgeving
van het eigen hulptraject. Speciaal voor het verbeteren van de
toegankelijkheid voor migranten is betrokkenheid van deze groepen een
must. Voor cliënten die zorg afnemen is het recht op medezeggenschap
geregeld. 

Het belang van medezeggenschap en cliëntenparticipatie sluit aan bij de
bevindingen van de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg die aangeven dat
er meer met cliënten zélf gesproken moet worden en dat de
hulpverlening meer op de behoeften van de cliënten moet worden
afgestemd. De betrokkenheid van cliënten is bovenal van belang bij de
vormgeving van het eigen hulpverleningstraject. Ook op het niveau van
organisaties kan de participatie van cliënten worden verbeterd door het
opzetten of versterken van de positie van cliëntenraden in instellingen
of het werken met een cliëntenfeedbacksysteem. 

 

6.1. Cliëntenparticipatie op individueel niveau 

Diverse onderzoeken tonen aan dat er meer ruimte moet komen voor
professionals om integraal maatwerk voor gezinnen en jongeren te kunnen
leveren. Onderdeel van professioneel maatwerk is een juiste bejegening
van cliënten. Uit de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg komt naar
voren dat de knelpunten die door de cliënten worden ervaren niet zozeer
te maken hebben met de wet, maar vooral met de gevolgde werkwijze en de
manier waarop ze bejegend worden door hulpverleners. Cliënten hebben
soms de indruk dat vaker over dan met hen wordt gesproken.
Cliëntenparticipatie op individueel niveau vindt plaats in het primaire
hulpverleningsproces waarin de hulpverlener de cliënt betrekt bij de
hulp en de beslissingen die daarin worden genomen; het gaat hier
feitelijk over vraaggericht of vraaggestuurd werken, waarbij de cliënt
uiteindelijk meebeslist over zijn of haar eigen hulpverleningsplan,
voortgang en evaluaties en afsluiting. De intake- en
voortgangsgesprekken lenen zich hier bij uitstek voor. Van belang
daarbij is dat hulpvragen niet onnodig geproblematiseerd worden. De
evaluatie van de Wet op de jeugdzorg wijst uit dat cliënten nog
onvoldoende worden betrokken bij de totstandkoming van het
hulpverleningsplan. De betrokkenheid van ouders en jeugdigen kan
bijvoorbeeld vergroot worden door hun visie op de problematiek expliciet
in het hulpverleningsplan op te nemen. In het gedwongen kader kan het
zijn dat de cliënt niet instemt met het hulpverleningsplan, maar dat de
visie van de hulpverlener leidend is. Ook dan is het van belang dat de
mening van de cliënt in het hulpverleningsplan wordt vastgelegd.

In de professionaliseringsslag die gemaakt moet worden is het van belang
om jeugdigen en gezinnen zélf actiever te betrekken bij hun eigen
hulpverleningstraject. Ook dit maakt deel uit van een werkwijze gericht
op het versterken van de eigen kracht. Daarbij is het belangrijk
rekening te houden met de culturele diversiteit van cliënten; het komt
nu voor dat migranten veel hulp missen omdat zij hun eigen hulpvraag
niet kunnen formuleren.  In opleiding en nascholing van hulpverleners in
de verschillende disciplines dient dit nadrukkelijk te worden opgenomen
als een voorwaarde om succesvol te kunnen werken met gezinnen. Er moet
daarbij worden ingezet op meer aandacht voor training over communicatie
met (verschillende soorten) cliënten.

Cliëntenparticipatie in de praktijk 

In Overijssel worden jongeren uitgenodigd mee te praten over hun
behandelplan. Het resultaat? Ze voelen zich serieus genomen en het plan
wordt meer hun eigen oplossing. 

In Overijssel zit de jongere bij bureau jeugdzorg en zorgaanbieder(s)
aan tafel om te praten over zijn behandelingsplan. Er wordt dus mét de
jongere gesproken, in plaats van óver de jongere. De jongere hoort van
de zorgaanbieder welke mogelijkheden deze biedt en beslist zelf wat er
gaat gebeuren. De enige voorwaarde is dat de veiligheid van de jongere
is gewaarborgd – iets wat bureau jeugdzorg beoordeelt. Het resultaat
is dat de tevredenheid bij de cliënt toeneemt. “Jongeren voelen zich
meer serieus genomen,” weet de provincie Overijssel. “De relatie
tussen jongere en hulpverlener wordt gelijkwaardiger. Ze krijgen zelf de
regie. Soms vinden ze die verantwoordelijkheid lastig, maar het plan
wordt wel meer hun eigen oplossing. Vergelijk het met een dokter en een
patiënt. Als de arts jou in moeilijke taal vertelt wat je mankeert en
wat de oplossing is, dan denk je ‘het zal wel’. Doet hij z’n best
jou uit te leggen wat er aan de hand is, wat de mogelijkheden zijn en
kun je zelf aangeven wat je wilt en kunt, dan geeft dat meer
vertrouwen.”

Ultieme vraagsturing is zelfsturing door een cliënt, met name door het
inzetten van eigen kracht concepten. De resultaten van de Eigen Kracht
Conferentie zijn veelbelovend. Negen van de tien conferenties geven een
positief resultaat (). Er zijn meer van dergelijke zelfregieversterkende
methoden voor zowel cliënten als professionals. Uitgangspunt bij deze
methoden is dat een hulpverlener de verantwoordelijkheid van de cliënt
voor zijn eigen hulpverlening als een gegeven en als een recht
beschouwt. Cliënten blijken vaak een goed beeld te hebben van wat nodig
is om de situatie te verbeteren. Een eigen kracht benadering vraagt
echter wel om een forse ommezwaai in de werkwijze van hulpverleners en
beleidsmakers. 

6.2. Cliëntenparticipatie op het niveau van instellingen

De evaluatie van de Wet op de jeugdzorg laat ook zien dat collectieve
cliëntenparticipatie op verschillende manieren kan worden ingevuld. Een
cliëntenraad of jongerenraad is nog geen garantie voor goede
cliëntenparticipatie. Belangrijk is dat instellingen ook andere
initiatieven nemen om de betrokkenheid van cliënten te vergroten. Het
erkennen van de grote diversiteit, ook in culturele zin, onder cliënten
is bijvoorbeeld van belang bij het vormgeven van een
cliëntenfeedbacksysteem (). Niet alleen vinden cliënten het op
verschillende manieren prettig om hun mening te geven, verschillende
cliënten zijn ook op verschillende manieren in staat om dit te doen.
Methoden die hiervoor zijn ontwikkeld, houden rekening met de
verschillende vaardigheden van cliënten. Zo zijn instrumenten voor
kinderen anders dan instrumenten voor jongeren of voor ouders en/of
verzorgers. Andere mogelijkheden zijn bijvoorbeeld het organiseren van
cliëntenpanels en audits waarbij jongeren andere locaties bezoeken. Uit
de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg blijkt dat cliëntenraden goed
werk doen maar dat de cliëntenraad in de ene instelling beter
functioneert dan in de andere. Conclusie is dat organisaties in bredere
zin aandacht moeten besteden aan de positie van cliënten en uit moeten
gaan van de eigen kracht van de cliënten. Ook kunnen instellingen good
practices uitwisselen om van elkaars ervaringen te leren.

7	Kwaliteit en professionaliteit

Gemeenten staan in deze visie voor de majeure taak om de bestuurlijke en
financiële verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugd te gaan dragen.
Om die verantwoordelijkheid te dragen moeten zij voldoende
bestuurskracht en kwaliteit creëren. Samenwerking in regionaal verband
is daarvoor noodzakelijk.

Tegelijkertijd is het van groot belang de komende jaren een flinke stap
te zetten in professionalisering en kwaliteitsverbetering van de sector.
Zo wordt op twee fronten tegelijk gewerkt aan verbetering van de
ondersteuning en zorg aan kinderen en gezinnen.

7.1	Kwaliteitsimpuls organisaties en professionals

Een overheveling van taken en bevoegdheden naar gemeenten zal de
randvoorwaarden voor samenhangende en integrale zorg verbeteren. Naar
verwachting zal dit op termijn ook leiden tot een kwalitatief beter
aanbod: meer en betere vroeghulp en (daardoor) minder verwijzingen naar
gespecialiseerde zorg. 

Maar er is meer nodig om de kwaliteit te verbeteren dan alleen het
verzetten van de bestuurlijk-organisatorische bakens. Beroepsbeoefenaren
in de jeugdsector kenmerken zich door een grote inzet en toewijding voor
de kinderen, (pleeg)ouders en verzorgers. In de afgelopen jaren is er
door beroepsbeoefenaren, organisaties en instellingen gewerkt aan
kwaliteitsverbetering binnen de jeugdsector. De jeugdsector bestaat op
dit moment uit verschillende onderdelen: de lokale jeugdzorg (inclusief
jeugdgezondheidszorg), de provinciale jeugdzorg, de jeugd-GGZ, de
jeugd-LVG en de gesloten jeugdzorg. De mate van professionalisering
verschilt sterk per onderdeel. De sectoren jeugdgezondheidszorg,
jeugd-LVG en jeugd-GGZ zijn verder geprofessionaliseerd dan de
provinciale en lokale jeugdzorg, onder andere doordat de kwaliteit van
professioneel handelen wordt gewaarborgd door de reeds ingestelde
verplichte beroeps(her)registratie en tuchtrecht.

In april 2010 is de brochure ‘Professionals in het Centrum voor Jeugd
en Gezin’ verschenen waarin Jeugd en Gezin, VNG, brancheorganisaties,
beroepsverenigingen en kennisinstituten concrete handreikingen geven
voor professionals, hun managers en de CJG-coördinatoren om het Centrum
voor Jeugd en Gezin tot een succes te maken. In die brochure zijn onder
andere de competenties beschreven die relevant zijn voor professionals
die werken in de context van het Centrum voor Jeugd en Gezin. Deze
beschrijving kan gebruikt worden bij het versterken van de expertise van
professionals. 

Speciale aandacht moet worden besteed aan het toerusten van medewerkers
en jeugdartsen van het Centrum voor Jeugd en Gezin op hun nieuwe taken
in het bijzonder de verantwoordelijkheid om de gespecialiseerde zorg in
te schakelen. Ook is verbetering nodig van de interculturele
competenties van professionals, zoals opgenomen in het programma
‘Diversiteit in het jeugdbeleid’ (). 

De professionalisering in de (op dit moment nog) provinciale jeugdzorg
krijgt vorm via het ontstaan van twee beroepen, die van
gedragswetenschapper en die van jeugdzorgwerker. Er komt onder meer een
uitstroomprofiel HBO, waarmee het opleidingsniveau wordt geharmoniseerd
en verhoogd. Met een afgeronde HBO-opleiding jeugdzorgwerker wordt een
wettelijk verplichte toegang tot registratie verkregen.
Beroepsbeoefenaren handelen volgens hun ethische code en zijn
onderworpen aan een tuchtrecht. Door deze professionaliseringsslag wordt
ook het levenlang leren geïntroduceerd, via vijfjaarlijkse
herregistratie waarvoor na- en bijscholing moet worden gevolgd. Verder
zullen de professionals samen met werkgevers richtlijnen ontwikkelen,
waarin zij keuzen maken tussen effectieve methoden. Het onderzoek naar
de effectiviteit van methoden wordt gecontinueerd. Jeugdzorginstellingen
gaan verder op de weg van accreditering en certificering, door het
borgen van bestaande en nieuwe kwaliteitssystemen.

Kortom, de komende jaren moet hierop worden voortgebouwd zodat een
flinke stap gezet wordt in de verdere professionalisering en
kwaliteitsverbetering van de sector. Samen met de beroepsgroepen zal in
de periode 2011-2017 daartoe een impuls gegeven worden via een
kwaliteitsprogramma onder centrale regie. De justitiële
jeugdzorginstanties, Halt, Raad voor de kinderbescherming en de
justitiële jeugdinrichtingen maken onderdeel uit van dit programma.

Richtlijnontwikkeling

Een kwaliteitsimpuls en uniforme uitvoering kan ten eerste bereikt
worden door het ontwikkelen van professionele richtlijnen door de
beroepsverenigingen. Daarmee wordt overeenstemming nagestreefd over
belangrijke diagnoses en behandelmethoden en keuzes uit de vele thans
beschikbare (zo mogelijk evidence based) methoden. De richtlijnen worden
inhoudelijk vastgesteld door de relevante beroepsverenigingen.
Professionals mogen in individuele gevallen beredeneerd, beargumenteerd
en geregistreerd van deze richtlijnen afwijken. Richtlijnontwikkeling
vindt plaats in de sectoren jeugdgezondheidszorg en provinciale
jeugdzorg.

Voor de provinciale jeugdzorg gaan de beroepsverenigingen (onder andere
samen met werkgevers) de eerste dertien richtlijnen ontwikkelen. De
ondersteuning voor dit traject hebben zij belegd bij het Nederlands
Jeugdinstituut.

De jeugdgezondheidszorg maakt al gebruik van wetenschappelijk
onderbouwde richtlijnen voor de uitvoering van het uniforme deel van het
basistakenpakket jeugdgezondheidszorg. Het Centrum Jeugdgezondheid voert
de regie op ontwikkeling, implementatie, beheer en onderhoud van de
richtlijnen, dat wordt ondersteund door het ZonMw-programma Richtlijnen
Jeugdgezondheid.

Onderzoek ten behoeve van inzet van zorg door gemeente

Voorwaarde voor een verschuiving van verantwoordelijkheid voor de
jeugdzorg richting gemeenten is dat zij in staat zijn om de
subsidiëring van de zorg beredeneerd en onderbouwd uit te voeren.
Daarvoor is het noodzakelijk dat de gemeenten zicht hebben op de vraag
naar zorg binnen de gemeente en, op basis daarvan, welke doelen de
gemeente wil bereiken met de in te zetten zorg. De versterking van de
eigen kracht en het sociale netwerk zouden daarbij centraal moeten
staan. Nadat de gemeente deze doelen heeft vastgesteld, moet zij ook in
staat zijn om te bepalen welke zorg daarbij aansluit. Voor
zorgaanbieders is het van belang dat zij kunnen inschatten of hun aanbod
voldoet aan de behoefte van gemeenten. Om vraag en aanbod op elkaar af
te stemmen en de financiering daarvan succesvol bij gemeenten te kunnen
beleggen, is meer transparantie nodig. Hiervoor zijn eenduidige en
meetbare beschrijvingen van de aangeboden zorg nodig, zodat voor
gemeenten helder is welke resultaten zij kunnen verwachten bij de inkoop
van de betreffende zorg. Gemeenten kunnen hiervoor gebruik maken van de
door provincies en de branche ontwikkelde bekostigingseenheden (). 

Op dit moment wordt nagedacht over de ontwikkeling van een eventueel
vervolg van het programma ‘Zorg voor Jeugd’ van ZonMw. 

Certificering en accreditatie

Kwaliteit kan op een goede manier geborgd worden in de vorm van
certificering van de zorgaanbiedende instellingen en accreditatie van de
certificerende instelling(en). Daarbij kan worden voortgeborduurd op en
aangesloten bij de sinds 2005 bestaande certificeringsstructuur en
-schema’s van de stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordelingen in de
Zorg. Die certificering geldt nu voor de aanbieders van jeugdzorg en de
bureaus jeugdzorg. Het zou dan voor alle werksoorten moeten gaan gelden
en een wettelijk verplicht karakter krijgen in de vorm van de zogenaamde
toelatingsvariant (). 

Een systeem van accreditatie sluit ook goed aan bij de ontwikkeling om
op termijn meer verantwoordelijkheid te decentraliseren. Gemeenten
krijgen zo een instrument in handen om instellingen te contracteren die
aan kwaliteitseisen voldoen. 

7.2 	Kwaliteitscriteria gemeenten

De kwetsbaarheid van de doelgroep vraagt om een zorgvuldige overdracht
van de verantwoordelijkheid voor de provinciale en gesloten jeugdzorg,
de jeugdreclassering en jeugdbescherming en de LVG-zorg en begeleiding
vanuit de AWBZ. Aan de overdracht moeten daarom voorwaarden worden
gesteld. Deze voorwaarden worden in overleg met vertegenwoordigers van
cliënten, VNG, IPO en sectoren opgesteld. Waar nodig worden de
voorwaarden structureel in wetgeving verankerd. Om voldoende
bestuurskracht te bereiken moet gezocht worden naar
samenwerkingsverbanden die nadere invulling geven aan deze
verantwoordelijkheid. Als criteria zullen gelden:

Een goed werkend Centrum voor Jeugd en Gezin met sluitende werkafspraken
met onderwijs en andere organisaties en afspraken over
zorgcoördinatie(wetsvoorstel CJG).

Het op orde hebben van de inkoopfunctie;

Invulling kunnen geven aan het gedifferentieerde recht op jeugdzorg,
zoals wordt geschetst in paragraaf 8.1. van deze brief; 

Samenwerking op niveau GGD-regio’s wordt verplicht ();

Integrale visie op hoe de gezinsondersteuning en zorg in een
gemeente/regio wordt aangepakt; hoe de samenwerking binnen een gemeente
wordt vormgegeven op de terreinen zorg, onderwijs, werk,
schuldhulpverlening en openbare orde; hoe de doelgroep migranten bereikt
wordt, hoe de toeleiding naar arbeid van jongeren met afstand tot de
arbeidsmarkt eruit moet zien en hoe in de regio intersectorale
samenwerking met de jeugd-GGZ, LVG, speciaal onderwijs en jeugdzorg
gerealiseerd wordt;

Specifieke eisen voor zorg aan licht verstandelijk gehandicapte
jongeren. Hierbij denken we vooral aan eisen die de kwaliteit en
deskundigheid ten aanzien van een specifieke groep borgen. Daarnaast is
het van belang dat de keten met zorg voor volwassen LVG-ers geborgd is.

	

Daarnaast zijn er criteria die specifiek voor de jeugdbescherming en
jeugdreclassering gelden om deze taken te kunnen overhevelen:

Binnen het samenwerkingsverband moeten concrete bestuurlijke afspraken
zijn gemaakt om de garantie van uitvoering van een maatregel en de in
het kader van de maatregel benodigde zorg vorm te gegeven;

In de visie van gemeenten op de aanpak van problematiek moet specifieke
aandacht zijn voor de jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaak
(trajectbenadering);

Een mate van landelijke uniformiteit bij de uitvoering moet vanwege
principes van rechtsgelijkheid gegarandeerd zijn. Uniforme uitvoering in
de vorm van de Deltamethode bijvoorbeeld en een landelijke beleidslijn
over het wel of niet vragen van een gezagsontneming.

Een bestuurlijk en kwalitatief goed georganiseerde tweedelijns
jeugdzorg.

Samenwerking in regionaal verband

In onze visie worden gemeenten afzonderlijk verantwoordelijk voor de
zorg voor jeugd. Zij ontvangen daarvoor ook individueel de middelen. Dit
vergroot de betrokkenheid van iedere afzonderlijke gemeente en heeft
bovendien meer democratische legitimatie. Om voldoende bestuurskracht en
kwaliteit te creëren en om aan de voorwaarden te voldoen om de
financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid te kunnen dragen zullen
gemeenten verplicht moeten gaan samenwerken op uitvoeringsniveau in
regionaal verband. De samenwerking tussen gemeenten komt op het
schaalniveau van de GGD / veiligheidsregio tot stand. Dit niveau
waarborgt landelijke dekking en sluit aan bij bestaande structuren van
jeugdgezondheidszorg en justitie. 

Door de verantwoordelijkheid bij individuele gemeenten te beleggen zijn
er samen met het Rijk – als stelselverantwoordelijke – straks nog
maar twee bestuurslagen verantwoordelijk voor de zorg voor jeugd. In een
totaalplan maken de gemeenten afspraken over de samenwerking en de wijze
waarop zij het aanbod van zorg willen gaan vormgeven. Hierover moet
overeenstemming zijn zodat er geen gemeente buiten de boot valt. Zij
kunnen ook afspraken maken over bundeling van beschikbare budgetten en
de verevening van risico’s. 

8. 	Nadere invulling van de visie

De opvattingen in deze notitie hebben gevolgen voor de wijze waarop het
recht op zorg wordt geregeld en de financiering van die zorg.

8.1	Recht op zorg

In de Wet op de jeugdzorg is een aanspraak op jeugdzorg opgenomen. Een
cliënt heeft aanspraak op jeugdzorg, als het bureau jeugdzorg een
indicatiebesluit heeft genomen. Dit indicatiebesluit is, zoals eerder
opgemerkt, een momentopname, die veelal geen recht doet aan de
problematiek en noden van een cliënt, die vaak sterk kunnen fluctueren
in de tijd. Er moet daarom nagedacht worden over hoe in het toekomstige
stelsel de aanspraak op jeugdzorg vormgegeven kan worden. Uitgangspunt
daarbij is de positie van de cliënt. Bij de afwegingen dient ook het
‘recht op zorg’ zoals de AWBZ dat kent, betrokken te worden. Als
de zorg voor jeugdige licht verstandelijk gehandicapten met
gedragsproblemen in het gemeentelijk domein vorm zou gaan krijgen, is
het van belang dit voor cliënten uiterst zorgvuldig te doen.

Voor de vormgeving hiervan in een wettelijk systeem kan gedacht worden
aan een model waarin de verschillende soorten van zorg gedifferentieerd
benaderd worden:

Lichte vormen van zorg, zoals bijvoorbeeld (een deel van) de eerstelijns
jeugdzorg, worden aangeboden door de gemeenten, waarbij gemeenten een
zorgplicht krijgen.

Voor die vormen van jeugdzorg die meer toegesneden moeten worden op het
individu (de tweedelijns gespecialiseerde jeugdzorg) lijkt behoud van
een aanspraak op zorg in enigerlei (juridische) vorm op zijn plaats. De
toegang moet eenvoudiger worden vormgegeven dan via het huidige
indicatiebesluit. Bij de verdere uitwerking kan ook goed gekeken worden
naar hoe dit in andere landen is vormgegeven en hoe dit moet voor
cliënten die voorheen recht hadden op LVGzorg op grond van de AWBZ.

Bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering past daarnaast een vorm van
leveringsplicht voor de gemeente, omdat deze vormen van zorg volgen uit
een rechterlijke uitspraak en dientengevolge geleverd moeten worden.

Met gemeenten wordt besproken hoe dit gedifferentieerde systeem wordt
ingevuld binnen het financiële kader.

8.2	Financiering

Algemene randvoorwaarden voor de bekostiging zijn budgettaire
beheersbaarheid voor het Rijk en het borgen van efficiency in de
uitvoering. Bureaucratie en lastendruk moeten daarnaast zo beperkt
mogelijk worden gehouden. Verder is het van belang dat de financiële
prikkels in het systeem bijdragen aan de inhoudelijke doelstelling van
het beleid om maximaal in te zetten op preventie. Via de vormgeving van
de financiering kunnen uitvoerders geprikkeld worden om zoveel mogelijk
inzet te plegen op preventie, waarmee dan op langere termijn besparingen
worden gerealiseerd op dure gespecialiseerde zorg.  Daarnaast is nodig
om afwentelingsmechanismen te voorkomen. Risico’s op afwenteling
ontstaan doorgaans wanneer financiering en verantwoordelijkheid niet bij
dezelfde partij liggen en/of wanneer er schotten in de financiering
worden gecreëerd. Macro gezien is er sprake van ondoelmatigheid omdat
in het huidige systeem de gemeente er geen ”last” van heeft als er
weinig ingezet wordt op preventie, want de provincie betaalt in zekere
zin de rekening in de vorm van financiering van het geïndiceerde
zorgaanbod. Het is van belang dat er geen nieuwe afwentelingsmechanismen
ontstaan. In dat licht zal onder meer zorgvuldig gekeken worden naar de
rol van de Centra voor Jeugd en Gezin bij indicatiestelling voor
LVG’ers.

Vertrekpunt voor het nieuwe financiële kader zijn de momenteel
beschikbare budgetten. Hierbinnen vallen ook de kosten omtrent de
professionalisering van de sector en de overgangskosten die met de
voorstellen zijn gemoeid. De verwachting is dat de voorstellen op
termijn leiden tot een vermindering van het beroep op gespecialiseerde
zorg.

Besluitvorming naar aanleiding van de brede heroverwegingen kan invloed
hebben op de gedachten zoals in deze notitie beschreven. De bestaande
budgetten zouden op termijn kunnen worden samengevoegd (met uitzondering
van de jeugd-GGZ middelen in de Zorgverzekeringswet en de langdurige
GGZ-zorg in de AWBZ) en geïntegreerd met de reeds bestaande
doeluitkering Jeugd en Gezin. Gemeenten krijgen zo de beschikking over
een ongedeeld budget voor zorg voor jeugd en gezin. 

Tabel 2. Budgettair beslag jeugdzorg, 2009 (x € 1 miljoen)

	2009

Brede Doeluitkering Jeugd en Gezin	297*

Provinciale jeugdzorg	1.378

Zorgaanbod	917

Bureau jeugdzorg	461

waarvan Jeugdbescherming	(275)

Jeugdreclassering	57

Gesloten jeugdzorg	160

jeugd-LVG	510**

PGB	jeugd-GGZ	329***

	jeugd-LVG	168***

Totaal te bundelen	2.899

jeugd-GGZ (ZvW)	470****

Totaal beschikbaar voor zorg voor jeugd en gezin	3.369

* Dit bedrag loopt op tot 354 in 2011. Daarnaast werd in 2009 50
miljoen beschikbaar gesteld via het Gemeentefonds. Dat bedrag loopt op
tot 100 miljoen in 2011

** Cijfer 2008

*** Schatting 31-1-2009

**** Cijfer 2008. Bron: Prismant (2009), (Op)groeiende zorg 

Bron: Programmaministerie voor Jeugd en Gezin

De wijze waarop het macrobudget tot stand komt volgt uit de wijze waarop
de zorg voor jeugd wordt vormgegeven:

De gemeenten zijn verplicht om de jeugdbescherming- of
jeugdreclasseringmaatregel uit te voeren, nadat deze is uitgesproken
door de rechter. Gemeenten moeten financieel in staat worden gesteld om
alle maatregelen uit te kunnen voeren op een kwalitatief voldoende
manier. Financiering zou kunnen plaatsvinden op basis van een normprijs
en gerealiseerde aantallen. Er wordt gewerkt met een
bandbreedtesystematiek. Dit betekent dat een beperkte groei door de
gemeente zelf wordt opgevangen. En bij een beperkte daling is het
voordeel voor de gemeente. 

Voor de onderdelen waarvoor een zorgplicht en een aanspraak op zorg
(zoals opgenomen in paragraaf 8.1) geldt, kan gedacht worden aan een
meerjarige ontwikkeling van het benodigde macrobudget op basis van een
raming. Jaarlijks zou een onafhankelijke derde met een advies kunnen
komen dat een (toekomstig) kabinet vervolgens in de jaarlijkse
begrotingsbesluitvorming kan wegen. De verdeling van het macrobudget
over individuele gemeenten kan plaatsvinden aan de hand van objectieve
factoren per gemeente, die eveneens door een onafhankelijke derde worden
bepaald. Objectieve factoren (bijv. aantal éénoudergezinnen,
sociaal-economische status, aantal jeugdigen) die voldoende significant
zijn kunnen hiervoor als basis dienen. Hierbij kan aangesloten worden
bij het verdeelmodel dat door het SCP is ontwikkeld voor de verdeling
van de jeugdzorgmiddelen over de provincies. Specifiek zal hier ook
worden gekeken naar de invloed van de factor migranten. 

8.3	Wettelijk kader

Het perspectief zoals geschetst in deze brief betekent wijziging van de
huidige wetgeving. Een kaderwet zoals de WMO ligt daarbij niet erg voor
de hand. Het type beleid en de kwetsbaarheid van de doelgroep, vraagt om
duidelijker kaders. De gedachten gaan eerder uit naar een nieuwe wet
waarin zowel de gebundelde financiering als het gedifferentieerde recht
op zorg helder is vastgelegd. De huidige Wet op de jeugdzorg moet worden
omgebouwd tot een Wet op de zorg voor jeugd. Daarbij moet een juist
evenwicht gezocht worden naar het wettelijke kader en de mate van
toezicht. 

8.4	Toezicht 

Als de verantwoordelijkheid voor de uitvoering wordt gedecentraliseerd
naar de gemeenten dan zijn een landelijk kwaliteitskader en wettelijke
afspraken nodig die tussen Rijk en gemeenten gelden om de
toegankelijkheid en de kwaliteit van de jeugdzorg te sturen en te
waarborgen. Dit betekent dat op de realisatie van de kaders en op de
naleving van wettelijke afspraken en verplichtingen moet worden
toegezien. Met het oog op de sturings- en stelselverantwoordelijkheid
van de rijksoverheid ligt het voor de hand dat zij zorgt voor en
beschikt over een toereikend en sluitend toezicht dat past bij die
verantwoordelijkheid. 

Met name ten behoeve van de toets of wordt voldaan aan de
overhevelingscriteria (zie paragraaf 7.2) zal van gemeenten/regio’s
een aanzienlijke inspanning wordt gevraagd. In de structurele situatie
zal deze toezichtslast aanzienlijk verminderen.

8.4.1	Toezicht kwaliteit zorgaanbod

In het huidige systeem van de Wet op de jeugdzorg houdt de Inspectie
jeugdzorg toezicht op de kwaliteit van de jeugdzorg. De Inspectie
jeugdzorg houdt zowel toezicht op de kwaliteit van de bureaus jeugdzorg
en het zorgaanbod, als op de naleving van de wet door bureaus jeugdzorg
en zorgaanbieders. Het toezicht moet ook in het nieuwe systeem goed
worden ingericht. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de
uitvoering ligt bij de gemeenten.

Voor wat betreft het toezicht op de eerstelijnsvoorzieningen geldt het
volgende. In het wetsvoorstel CJG wordt voorzien in toezicht door het
integraal toezicht jeugdzaken (ITJ), een samenwerkingsverband van vijf
inspecties. Dit toezicht richt zich specifiek op de naleving van de
wettelijk verplichte samenwerkingsafspraken rond het Centrum voor Jeugd
en Gezin. Toezicht op de jeugdgezondsheidszorg valt ook nu al onder de
verantwoordelijkheid van de Inspectie gezondheidszorg. Bovendien is er
lokaal democratisch controle door de gemeenteraad op onder meer de
uitvoering van de WMO. Bezien moet worden of naast deze vormen van
toezicht nog aanvullend toezicht door de Inspectie jeugdzorg op de
kwaliteit van de uitvoering van de eerstelijnsvoorzieningen nodig is. 

 

Naast toezicht op de kwaliteit van de eerstelijnsvoorzieningen moet er
toezicht worden uitgeoefend op de kwaliteit van de
tweedelijnsvoorzieningen (gespecialiseerde jeugdzorg waaronder de
gesloten jeugdzorg) die de gemeenten gaan afnemen bij deze
zorgaanbieders. Verder gaat het om het toezicht op de kwaliteit van de
voorzieningen die het gedwongen deel van de jeugdzorg uitvoeren
(jeugdbescherming, jeugdreclassering, en de Raad voor de
Kinderbescherming). 

Er is toezicht van rijkswege op gespecialiseerde en gedwongen jeugdzorg.
Dit toezicht bouwt voort en steunt op een verplichte borging van de
kwaliteit die binnen het stelsel is georganiseerd. Die borging gebeurt
onder meer in de vorm van certificering van de zorgaanbiedende
instellingen en accreditatie van de certificerende instelling(en) (zie
paragraaf 7.1). 

Samengevat is er sprake van een taakgebied voor het toezicht van
rijkswege op de tweedelijnsvoorzieningen dat bestaat uit:

toezicht houden op de werking van het certificerings- en
accreditatiestelsel waaronder de registratieplicht voor individuele
aanbieders;

toezicht houden op de kwaliteit van de uitvoering van de jeugdzorg door 
tweedelijnsvoorzieningen;

toezicht houden op de kwaliteit van de uitvoering van het gedwongen deel
van de jeugdzorg;

uitvoeren van calamiteitenonderzoeken.

De maatschappelijke aandacht voor onderzoeken en rapporten van een
inspectie vormen een eerste laag in de interventie. Men leert ervan,
treft maatregelen of corrigeert fouten. Als het om het overtreden van
wettelijke regels gaat is een handhavende maatregel noodzakelijk. Er kan
een glijdende schaal worden gekozen van lichte naar zware interventie.
Daarbij hoort ook een interventiebeleid. De zorgaanbieders en gemeenten
hebben belang bij inzicht in mogelijke interventies en sancties in
relatie tot geconstateerde kwaliteitstekorten en regelschendingen.    

De minister kan als vergaande interventie rechtstreeks of via een
daartoe aangewezen (bestuurs)orgaan de certificering (laten) intrekken,
als de kwaliteit van een instelling ontoereikend is of calamiteiten of
patronen van calamiteiten daartoe aanleiding geven. Wettelijk kan worden
geregeld dat bij onthouden of intrekking van de certificering de
instelling niet langer meer is toegelaten als zorgaanbieder. Voor de
gemeenten is het dan geen wettelijk geoorloofde contractpartij meer. De
gemeente zal wanneer zij haar werk als ‘afnemer/inkoper’ en
regievoerder goed doet die onvoldoende kwaliteit van de instelling
eerder bespeuren. Zij hoeft niet te wachten op een
accreditatiebeslissing maar kan de contractrelatie met de zorgaanbieder
al dan niet tussentijds verbreken of niet verlengen op grond van slechte
kwaliteit. 

Betreft het een natuurlijk persoon als individuele zorgaanbieder dan kan
doorhaling in het register of melding bij de tuchtrechter als
zwaarwegende interventie worden gekozen. 

8.4.2	Interbestuurlijk toezicht 

Naar aanleiding van een rapport van de Commissie Oosting wordt het
interbestuurlijke toezicht ingrijpend gewijzigd door de in voorbereiding
zijnde Wet revitalisering generiek toezicht (Wet RGT). Met deze wet
wordt het bestaande stelsel van interbestuurlijk toezicht sterk
vereenvoudigd. De specifieke toezichtsinstrumenten die in de
verschillende sectorwetten zijn opgenomen worden in beginsel vervangen
door generieke instrumenten. De wet houdt in dat er een algemene
regeling komt van het interbestuurlijke toezicht. 

De wet heeft als algemene regel dat toezicht wordt gehouden door het
naast hogere bestuursorgaan (Rijk houdt toezicht op provincies en
provincie houdt toezicht op gemeente). Van deze regel mag worden
afgeweken als de naast hogere bestuursorgaan geen taken en deskundigheid
heeft op het terrein waarop het toezicht zou moeten houden. In dat geval
mag dus het Rijk/een minister worden aangewezen als toezichthouder. 

De wet RGT introduceert als generiek toezichtsinstrument de ‘in de
plaats treding’ waarmee de aanwijzingsbevoegdheid zoals die thans in
de Wet op de jeugdzorg is opgenomen, komt te vervallen. De ‘in de
plaats treding’ kan worden ingezet als er sprake is van
taakverwaarlozing door de gemeente. 

De visie in deze brief leidt er op termijn toe dat de provincies geen
taken en deskundigheid (meer) hebben op het terrein van de jeugdzorg.
Het ligt derhalve voor de hand dat bij het nieuwe wettelijke kader de
minister expliciet wordt aangewezen als toezichthouder op de gemeenten,
met gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid van de Wet RGT.

Het wetsvoorstel houdt in dat in de overgangsperiode, overigens evenals
dat nu het geval is, het Rijk toezicht houdt op de provincies waarbij
de huidige aanwijzingsbevoegdheid wordt vervangen door een in de
plaatstredingsbevoegdheid van de minister.

8.5	Transitie

Om de continuïteit van de zorg te waarborgen is het van groot belang om
in goed overleg met de instellingen, gemeenten, provincies,
zorgkantoren, cliënten- en brancheorganisaties te voorzien in een
realistische overgangsperiode. 

De verantwoordelijkheid voor gespecialiseerde jeugdzorg,
jeugdbescherming en jeugdreclassering en jeugd-LVGzorg voor jongeren met
gedragsproblemen kan alleen worden overgeheveld, als gemeenten aan de
vooraf vastgestelde criteria, die in paragraaf 7.2 zijn beschreven,
voldoen. Via deze criteria, die leidend zijn voor de overdracht, worden
waarborgen ingebouwd voor verantwoorde zorg. De gemeenten in de
GGD/veiligheidsregio moeten in een totaalplan zichtbaar maken dat zij
aan de criteria voldoen. Dit plan wordt getoetst door het Rijk. De
transitieperiode dient niet langer te duren dan nodig. Daarbij worden zo
mogelijk drie fasen onderscheiden. De voorbereidingsperiode tot 2014
waarna indien aan de voorwaarden die hieronder gesteld worden gestart
kan worden met overheveling. De fasering voor de vrijwillige
gespecialiseerde jeugdzorg is dan als volgt: tot 2016 met 2018 als
uiterste termijn voor de achterblijvers. De inzet is dat in 2016
nagenoeg alle regio’s de verantwoordelijkheid voor de vrijwillige
gespecialiseerde zorg op zich kunnen nemen. Voor taken in het gedwongen
kader geldt vanwege de extra voorwaarden die worden gesteld, een
fasering tot 2018. 

Daarnaast is het van belang dat ook gedurende de transitieperiode
verantwoorde zorg geborgd wordt. Tijdens de transitieperiode gaat de
zorg immers gewoon door. Het gaat om kwetsbare jongeren en gezinnen die
ook in een transitieperiode op een zorgvuldige manier geholpen moeten
worden. De verantwoordelijke partijen moeten ook in de transitieperiode
hun verantwoordelijkheid blijven nemen. 

Voor de verschillende onderdelen van de zorg wordt dit hieronder
uitgewerkt. 

Overheveling verantwoordelijkheid voor de provinciale jeugdzorg

Aan iedere individuele provincie wordt gevraagd om haar
verantwoordelijkheid geleidelijk af te bouwen in overleg met de
samenwerkingsverbanden van gemeenten (GGD/veiligheidsregio) en om het
transitieproces te ondersteunen. 

Wij stellen ons voor dat gemeenten zich op een aantal vaststaande
momenten kunnen kwalificeren voor de provinciale jeugdzorg. Dit zou in
onze ogen voor het eerst vanaf 2014 haalbaar moeten zijn. De wetgeving
die dat mogelijk maakt zou dan in werking moeten treden. Indien de drie
grote steden (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) zich als GGD-regio
kwalificeren kunnen zij de jeugdzorg gaan uitvoeren in regionaal
verband. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar het gedwongen kader.
Deze grote steden kunnen mogelijk eerder aan de criteria voldoen dan de
andere gemeenten, omdat zij al ervaring hebben met de jeugdzorg vanuit
hun positie in de grootstedelijke regio. Uiterlijk in 2018 zouden alle
(samenwerkingsverbanden van) gemeenten verantwoordelijkheid moeten
dragen voor het totaalpakket. 

Het is aannemelijk dat de gemeenten al wel eerder de ambulante
provinciale jeugdzorg kunnen uitvoeren. Dat is ook wenselijk, omdat
daarmee al op korte termijn een belangrijke verbetering wordt
aangebracht in de toegankelijkheid van de jeugdzorg (het gaat om 17% van
de totaal geïndiceerde jeugdzorg en om 46,5% van de provinciale
jeugdzorg). Streven zou kunnen zijn dat alle gemeenten met ingang van
2014 de ambulante zorg overnemen van de provincies Voor de jaren 2010 en
2011 kunnen provincies met gemeenten afspreken dat gemeenten – onder
verantwoordelijkheid van de provincie – de ambulante provinciale
jeugdzorg uitvoeren via het afsprakenkader Jeugd en Gezin-IPO en in de
jaren daarna op basis van een experimenteerartikel dat zal worden
opgenomen in de Wet op de jeugdzorg om dit mogelijk te maken. Waarbij
dan ook gekeken moet worden hoe het recht op zorg omschreven moet worden
zodat het stelsel financieel beheersbaar blijft. Gemeenten kunnen op
deze wijze geleidelijk in hun nieuwe rol groeien. Tegelijkertijd kan
gewerkt worden aan een structurele wettelijke basis. 

Volgens dit tijdpad zal in 2014 dus al een substantiële verbetering
zijn bereikt in de toegankelijkheid van de jeugdzorg. 

Overheveling jeugdbescherming en jeugdreclassering

Het overdragen van taken vergt een zorgvuldig proces. Dit geldt in het
bijzonder voor taken in het gedwongen kader zoals de jeugdbescherming en
jeugdreclassering, waarbij inbreuk wordt gemaakt op de rechten van
ouders en kinderen en waarbij de veiligheid van kinderen in het geding
is. Zorgvuldige uitvoering van deze taken is daarom van uitermate groot
belang. 

Op dit moment hebben gemeenten nog geen verantwoordelijkheden binnen het
gedwongen kader. Tijdens de transitieperiode kunnen gemeenten zich
voorbereiden op de overdracht van deze verantwoordelijkheden. Niet
alleen de gemeenten moeten zich voorbereiden, ook de sector zelf moet
nog een slag maken met de verdere professionalisering van de uitvoering
van de jeugdbescherming en de jeugdreclassering. Tenslotte moet het Rijk
ervan verzekerd zijn dat de taak na overdracht goed wordt uitgevoerd.
Daarom worden er naast de criteria die worden gesteld aan de overdracht
van de vrijwillige jeugdzorg aan gemeenten, specifieke bestuurlijke en
kwalitatieve criteria gesteld aan de overdracht van de jeugdbescherming
en jeugdreclassering naar een samenwerkingsverband van gemeenten (zie
ook paragraaf 7.2 voor een eerste uitwerking van deze criteria). Deze
criteria zullen leidend zijn in het besluit om de taken al dan niet over
te dragen.

Gezien de bijzondere positie van de taken in het gedwongen kader wordt
specifiek gekeken 

naar de wijze en het moment van besluit tot overdracht en het beleggen
van verantwoordelijkheden tijdens de transitieperiode. Hiertoe worden
hieronder twee mogelijke modellen geschetst.

Model 1. Regionale overdracht met centrale sturing tijdens de
transitieperiode

In dit model neemt het Rijk in de transitieperiode de rechtstreekse
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdbescherming en de
jeugdreclassering. Hierdoor wordt het mogelijk om na 2014, op basis van
de gestelde bestuurlijke en kwalitatieve criteria, per regio te
beslissen of overdracht van de taken in het gedwongen kader mogelijk is.
Het is mogelijk hierbij in tijd per regio te differentiëren omdat het
Rijk een verantwoordelijkheid houdt in de uitvoering van deze taken
totdat elke regio zich gekwalificeerd heeft. In een nieuw wettelijk
kader zal worden opgenomen dat het Rijk de verantwoordelijkheden op dit
terrein opnieuw op zich kan nemen indien mocht blijken dat het een regio
niet lukt zich te kwalificeren of in de praktijk blijkt de taken toch
niet aan te kunnen.

De centrale sturing kan vormgegeven worden door de huidige bureaus
jeugdzorg om te vormen tot regionale aanbieders van jeugdbescherming en
jeugdreclassering die voor wat betreft de uitvoering van deze taken
onder rechtstreekse aansturing van het Rijk functioneren. Deze
transitieperiode onder centrale sturing zal gebruikt worden voor een
verdere professionaliseringslag van de sector. Ook kan in deze periode
onderzocht worden of en hoe de samenhang tussen hulpverlening in het
gedwongen en vrijwillige kader voor multi-probleem gezinnen kan worden
geoptimaliseerd. Binnen dit model is er optimale sturing van de
professionalisering van de sector en is een zorgvuldige uitvoering van
de taken in het gedwongen kader optimaal gegarandeerd.

Model 2. Landelijke overdracht met een rol voor de provincies tijdens de
transitieperiode

In dit model blijven de provincies tijdens de transitieperiode
verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken in het gedwongen kader.
Gemeenten en provincies werken er samen aan om deze taak zorgvuldig over
te kunnen dragen. Binnen dit model zal er sprake moeten zijn van een
landelijk go-no go moment voor het gedwongen kader, op zijn vroegst in
2014. Als blijkt dat alle regio’s zich kwalificeren gaat de
verantwoordelijkheid voor vrijwillig en gedwongen kader vanaf dat moment
per regio over. Als dan echter blijkt dat dit voor het gedwongen
kader niet verantwoord is, gaat alleen de vrijwillige hulp over per
regio en zal het gedwongen kader in zijn geheel onder centrale sturing
worden gebracht conform model 1. Het eindplaatje moet immers uit gaan
van het beleggen van de verantwoordelijkheid van een taak bij één
bestuurslaag. Het zou niet verantwoord zijn om een provincie
verantwoordelijk te blijven houden indien een regio het ook op de
langere termijn niet lukt zich te kwalificeren. 

Om de transitie van provincies/stadsregio’s naar gemeenten zo vloeiend
mogelijk te laten verlopen is voorstelbaar dat in dit model voor de duur
van deze transitieperiode een jeugdcommissaris wordt aangesteld. De
verwachting is dat hiermee kan wordt gestimuleerd dat provincies hun
huidige verantwoordelijkheid (voor zowel vrijwillig als gedwongen kader)
op een verantwoorde manier afbouwen en dat hun expertise goed wordt
overgedragen zodat gemeenten klaar zijn om het stokje over te nemen. De
jeugdcommissaris valt rechtstreeks onder de minister. Zijn hoofdtaak is
het faciliteren van gemeenten en provincies en het bewaken van de
voortgang. Hij entameert waar nodig overleg om de besluitvorming te
bevorderen. Door de in voorbereiding zijnde Wet revitalisering generiek
toezicht (Wet RGT) wordt de huidige aanwijzingsbevoegdheid van de
minister aan de provincie vervangen door een in- de- plaats-
tredingsbevoegdheid. Dit biedt de mogelijkheid dat de minister de
verantwoordelijkheid van de provincies overneemt als deze hun taak niet
goed uitvoeren. Binnen deze variant gaan verantwoordelijkheden onder
centrale aansturing op een zo eenvoudig mogelijke wijze over. Bovendien
blijven vrijwillige en gedwongen jeugdzorg bij elkaar, hetgeen van
belang is voor de continuïteit in de zorg (zie ook paragraaf 5.6).

In beide modellen zal het Rijk in samenwerking met de VNG een intensief
ondersteuningstraject inrichten om (samenwerkingsverbanden van)
gemeenten te faciliteren bij de vormgeving van hun nieuwe
verantwoordelijkheden.

Overheveling verantwoordelijkheid voor de zorg voor licht verstandelijk
gehandicapte jeugdigen

Voor het overbrengen van de zorg voor licht verstandelijk gehandicapte
jeugdigen naar gemeenten en /of regio’s zal een expliciet en apart
besluitmoment worden ingebouwd. Een eventuele overheveling van de
jeugd-LVG is aan de orde als aan de (uitgewerkte) voorwaarden zoals
genoemd in paragraaf 7.2 is voldaan. Naar verwachting ligt een dergelijk
besluit met ingang van 2018 voor de hand. De beslissing over het
zorgaanbod voor de jeugd-LVG zal eenduidig en voor het hele land in
één keer moeten worden genomen (go-no go moment). Omdat het om een
verzekerd recht gaat, kan dit niet voor één deel van het land eerder
gebeuren dan voor een ander deel. Het besluit zal plaatsvinden op het
einde van het traject van het overbrengen van de tweedelijns jeugdzorg
naar de gemeenten, op 1 januari 2018. Gevolg van dit go-no-go moment per
1 januari 2018 kan zijn dat de jeugdzorg uit het provinciale domein wel
overgaat naar de gemeenten en LVG-zorg uiteindelijk niet, als niet aan
de specifiek voorwaarden (zoals beschreven in paragraaf 7.2) is voldaan.
Dit wordt door het Rijk gewogen. In de tussenliggende periode blijft de
zorg voor LVG-jeugd onder verantwoordelijkheid van zorgverzekeraars
(zorgkantoren) en gefinancierd vanuit de AWBZ.

Zolang de zorg aan jeugdige licht verstandelijk gehandicapten nog niet
overgeheveld is naar gemeenten en gefinancierd wordt uit de AWBZ wordt
de indicatie formeel door het CIZ gesteld. We zullen verkennen of het
mogelijk is de indicatiestelling voor jongeren met een licht
verstandelijke beperking door het CIZ aan de Centra voor Jeugd en Gezin
te mandateren (zie hiervoor paragraaf 4.2.). Dit sluit aan bij de
ontwikkelingen rondom de toekomst van indicatiestelling in de AWBZ ().
Het heeft voordelen om deze taak te mandateren aan het Centrum voor
Jeugd en Gezin. Zo hoeft de cliënt geen last te hebben van de
verschillende loketten en kan vanuit het Centrum voor Jeugd en Gezin de
passende zorg worden ingeschakeld. Dit is belangrijk, omdat uit de
evaluatie van de Wet op de jeugdzorg blijkt dat de huidige situatie
leidt tot onduidelijkheid voor cliënten en een integrale benadering van
de problematiek belemmert. Hiermee wordt voor de cliënten een
verbetering ten opzichte van de huidige situatie bereikt, omdat er via
het Centrum voor Jeugd en Gezin één toegang ontstaat. Het is daarbij
van belang dat de verantwoordelijkheid van het CIZ richting Centra voor
Jeugd en Gezin goed geborgd is en dat de gemandateerde indicatiestelling
door de Centra voor Jeugd en Gezin niet leidt tot prikkels die de AWBZ
onnodig financieel belasten. Steekproefsgewijs kan getoetst worden hoe
gemeenten deze rol invullen.

Overheveling begeleiding AWBZ

Waar het gaat om begeleiding uit de AWBZ voor jeugdigen met
een lichte verstandelijke handicap of een psychiatrische
achtergrond  heeft het de voorkeur om de overheveling hiervan naar
gemeenten gelijktijdig met de overheveling van de ambulante
provinciale jeugdzorg (per 2014) plaats te laten vinden. Op deze wijze
zullen gemeenten vanaf 2014 optimaal in staat zijn om uitbouw van de
eerstelijns gezinsondersteuning te realiseren. Overheveling van de
middelen uit de AWBZ voor de functie begeleiding van kinderen met een
psychiatrische aandoening en licht verstandelijke handicap kan gemeenten
meer mogelijkheden bieden. Dit sluit ook aan bij de aanbeveling van de
taskforce Linschoten () om AWBZ-budget voor de functie begeleiding neer
te leggen in een algemeen jeugdzorgdomein omdat dit domein veel
nadrukkelijker gericht is op omgevingsaspecten dan de domeinen ZVW en
AWBZ. Overheveling van de begeleiding uit de AWBZ kan echter pas
plaatsvinden als gemeenten aan de beschreven voorwaarden hebben
voldaan. Mocht dit per 2014 onvoldoende het geval blijken te zijn, dan
ligt een integrale afweging voor zowel de  overheveling van 
begeleiding als het zorgaanbod  voor licht verstandelijk gehandicapte
jeugdigen per 2018 meer voor de hand. 

Positie Landelijk Werkende Instellingen 

Naast de bureaus jeugdzorg bestaat er een aantal Landelijk Werkende
Instellingen die (gezins)voogdij- en jeugdreclasseringstaken uitvoeren
en zorgaanbod bieden. Het betreft de volgende instellingen: Stichting
Gereformeerde Jeugdbescherming, Stichting Joods Maatschappelijk Werk,
Leger des Heils Jeugdzorg en Reclassering, en de William Schrikker Groep
(voor jeugdigen met een handicap). Met de Landelijk Werkende
Instellingen is een convenant over het zorgaanbod afgesloten, waarin hun
positie tot 1 januari 2011 geregeld is. Dit geldt ook voor het
zorgaanbod van Harreveld en de Hoenderloogroep. In 2010 wordt een
onderzoek verricht naar de vraag of er sprake is van een gelijk
speelveld tussen deze instellingen en overige aanbieders. Op basis
daarvan kan besloten worden wat hun positie zal zijn na afloop van het
convenant.

Net als voor het zorgaanbod, is voor de uitvoering van de justitiële
taken door de LWI’s, in afwachting van voorstellen over de definitieve
organisatorische inbedding van dit aanbod, het convenant verlengd tot 1
januari 2011. Daarbij zou rekening worden gehouden met de resultaten van
de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg. Deze evaluatie geeft aan dat er
voldoende argumenten zijn om de LWI’s te handhaven als aanbieders van
voogdij, gezinsvoogdij en jeugdreclassering. Met de LWI's en de bureaus
jeugdzorg zullen de resultaten van de evaluatie besproken worden en een
voorstel gedaan worden voor de uitvoering van de jeugdbeschermings- en
jeugdreclasseringstaken van de LWI's, ingaande op 1 januari 2011. 

Positie werknemers

De uitwerking van de visie uit deze notitie, heeft grote gevolgen voor
de werknemers in de jeugdzorg, zowel in organisatorische zin, als bij de
uitvoering van hun werk. Organisatorisch zijn er vooral gevolgen voor de
werknemers van de huidige bureaus jeugdzorg. De taken van de bureaus
jeugdzorg worden op basis van deze voorstellen op een andere manier
vormgegeven. De advies-, consult- en meldfuncties van het Advies- en
Meldpunt Kindermishandeling worden samengevoegd met de Steunpunten
Huiselijk Geweld en de onderzoekstaken worden ondergebracht bij de Raad
voor de Kinderbescherming. De toegangs- en casemanagementtaken komen bij
de Centra voor Jeugd en Gezin. De jeugdbescherming en jeugdreclassering
blijven organisatorisch bij elkaar in een regionale organisatie voor
gedwongen hulpverlening. Deze organisatorische veranderingen zullen
consequenties hebben voor de individuele werknemer. Een belangrijk
uitgangspunt bij de veranderingen is dat de kennis en ervaring die de
medewerkers van de bureaus jeugdzorg hebben van grote waarde is en
blijft. Bekeken moet worden samen met de brancheorganisaties op welke
manier deze kennis en ervaring binnen het toekomstige stelsel optimaal
benut kan worden, door medewerkers in de nieuwe organisaties een plek te
geven. 

Naast deze organisatorische veranderingen zijn er ook gevolgen te
verwachten voor de manier waarop de werknemers in de jeugdzorg hun werk
uitoefenen. Door de verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugd meer te
bundelen bij de gemeenten wordt samenwerking binnen de jeugdketen
gemakkelijker. Dit zal een positief effect hebben op door werknemers
ervaren regeldruk. Bovendien wordt de huidige (bureaucratische)
indicatiestelling afgeschaft. Werknemers kunnen zich hierdoor weer meer
gaan richten op die onderwerpen waar het werkelijk om draait:
begeleiding van en zorg voor jeugd en gezin.

 RMO en RVZ (2009), Investeren rondom kinderen

2 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg - eindrapport

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport,
pagina 64

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg - eindrapport,
pagina 153

 Capgemini (2008), Nulmeting ervaren regeldruk - eindrapportage, SER
(2009), De winst van maatwerk – je kunt er niet vroeg genoeg bij zijn

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport,
pagina 163

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport,
pagina’s 56, 60-61, 115-118

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport,
pagina 162

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport,
pagina 169

 Uitgaande van 4,5% jeugdigen in zorg, betreft dit bijna 0,5% van alle
jeugdigen (0-18 jr) in ons land.

 B&A (2009), Combinaties van Zorg bij jeugdigen

 TNO (2007), Toename gebruik ondersteuning jongeren met een
gezondheidsbeperking

 RMO/RVZ (2009), Investeren rondom kinderen

 kenniscentrum UWV (2009), Kennis voor beleid en uitvoering van sociale
zekerheid

 B&A (2009), Combinaties van Zorg bij jeugdigen, Brief aan minister
Rouvoet van Raad voor de Financiële verhoudingen & de Raad voor het
openbaar bestuur (27 oktober 2009), Ingrijpingsbevoegdheid provincies
naar gemeenten inzake de jeugdzorg

 B&A (2009), Combinaties van Zorg bij jeugdigen, blz. 30

 B&A (2009), Combinaties van Zorg bij jeugdigen, blz.26

 Oberon (2009), Een sluitende jeugdzorgketen. Onderzoek naar de
aansluiting van de geïndiceerde jeugdzorg en het gemeentelijk
jeugdbeleid

 Van Ojen (2009), Jeugdzorg: Samen Sterk

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport, pag
73, 107 en 69

 Nicis (2007) Rotonde van Hamed; Sira consulting (2010), Gezinnen in
beeld; Nicis (2010), Eerste hulp bij sociale stijging; factsheets
“achter de voordeur bij de G31”.

 BMC (2009), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg – eindrapport, pag
10, 57

 Kamerstukken II, 2009/2010, nr. 489, aanhangsel van de handelingen
[brief van 5 november]

 Brief Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 497, nr. 17

 Onderwijsraad (2010), De school en leerlingen met gedragsproblemen, pag
55-56

 KPC-Groep (2009), Aan het werk

 Zo wordt in de kabinetsreactie op het Gezondheidsraadadvies over
autismespectrumstoornissen gerefereerd aan het aansluiten van het UWV
bij de netwerken die zijn voortgekomen uit het convenant autisme. Kennis
en ervaring kan zo in de regionale Wajong-netwerken verder worden
ingezet bij de begeleiding van over deze specifieke groep.

 Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, Ruimte, Regie
en Rekenschap

 Dit komt voor een belangrijk deel overeen met de zorg die door de 21
orthopedagogische behandelcentra wordt geleverd.

 BMC (2009), Evaluatie Wet op de jeugdzorg, pagina 93

 Als gekeken wordt naar de combinaties met geïndiceerde jeugdzorg
(provinciaal, lvg en gesloten jeugdzorg/JJI) ligt het percentage
enkelvoudige zorg voor de jeugd-GGZ op 90%. Als ook combinatie met
speciaal onderwijs, PGB en TOG-regeling wordt meegenomen is dit
percentage circa 80.

 B&A (2009), Combinaties van Zorg bij jeugdigen, bijlage II pagina 33 en
43

 Taskforce invoering maatregelen AWBZ-zorg voor jeugd-LVG en jeugd-GGZ,
Linschoten e.a. (2009), Verkeerd verbonden: Naar houdbare voorzieningen
voor jeugdigen

 Wijziging van de Wet op de jeugdzorg in verband met het opnemen van een
gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdketen, TK 31 977, nr. 2

 In eenvoudige zaken kan de officier van Justitie in het kader van een
transactie of strafbeschikking jeugdreclassering inzetten.

 Dit sluit aan bij de toezegging aan de Tweede Kamer in de brief van 26
-1- 2006 (TK 2005/2006, 29815 nr. 47) om continuïteit in
gezinsbegeleidingen mogelijk te maken. Dit als uitwerking van de in 2003
door de Tweede Kamer aangenomen motie (TK 2003/2004, 29200VI nr. 45)

 PI Research / WESP (2008), De familie aan zet: de uitkomsten van Eigen
Kracht-conferenties in de jeugdbescherming met betrekking tot
veiligheid, sociale cohesie en regie

 Zie verder: Nederlands Tijdschrift voor Jeugdzorg nr. 3 / 4, juni 2006,
p 132 t/m 139, Een opmaat voor een cliëntenfeedbacksysteem in de
jeugdzorg, wat te doen met de mening van de cliënt?

 Brief van 11 juli 2008 inzake diversiteit in het jeugdbeleid, Kamerstuk
31001, nr. 52

 Deloitte (2006), Eindrapport pilot 'Toets op de Normprijzen'

 Wettelijke certificatie als toelatingsinstrument is een van de vier
onderscheiden typen en houdt kort gezegd in dat de certificaathouder
daarmee een wettelijke toegang tot de markt of tot bepaalde activiteiten
krijgt. Zie de nota met het kabinetsstandpunt over certificatie en
accreditatie in het kader van het overheidsbeleid. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003-2004, 29 304, nr.1

 De schaalgrootte van de GGD-regio’s ligt veelal tussen de
300.000-600.000 inwoners.

 Kamerstukken II, 2009/2010, nr. 489, aanhangsel van de handelingen

 Taskforce invoering maatregelen AWBZ-zorg voor jeugd-LVG en jeugd-GGZ,
Linschoten e.a. (2009), Verkeerd verbonden: Naar houdbare voorzieningen
voor jeugdigen

 PAGE   1 

 PAGE   2 

       Gemeenten

  Provincies

     Gemeenten

  ZVW

 AWBZ

* Opvoed- en opgroei

ondersteuning

* Jeugdgezond-heidszorg

* Licht ambulant

* Jeugd-GGZ

(147.000)

* Gesloten jeugdzorg (tot 2013) 

(3.225)

      ZVW

         Rijk

*Opvoed- en opgroei ondersteuning

* Jeugdgezondheids-  zorg

* Licht ambulant

* Ambulante zorg

(44.276)

* Open residentiële zorg

(11.805)

* Pleegzorg

(20.144)

* Dagbehandeling

(9.816)

* Spoedeisende zorg

(9.132)

*Gesloten jeugdzorg

(3.225)

* Jeugdbescherming en jeugdreclassering

(48.703)

* Jeugd-LVG

(12.970)

* PGB o.b.v. jeugd-GGZ of jeugd-LVG

(33.600)

* Jeugd-LVG

(12.970)

* PGB o.b.v. 

jeugd-GGZ of jeugd-LVG

(33.600)				

fakjfakljfalkfj

* Opgroei- en opvoed

ondersteuning

* Licht ambulant

* Ambulante zorg

(44.276)

* Open residentiële   zorg 

(11.805)

* Pleegzorg

(20.144)

* Dagbehandeling

(9.816)

*Spoedeisende zorg

(9.132)

* Gesloten jeugdzorg (vanaf 2013)

(3.225)

* Jeugdbescherming en jeugdreclassering

(48.703)

* Jeugd-GGZ

(147.000)

       Gemeenten

  Provincies

     Gemeenten

  ZVW

 AWBZ

* Opvoed- en opgroei

ondersteuning

* Jeugdgezond-heidszorg

* Licht ambulant

* Jeugd-GGZ

(147.000)

* Gesloten jeugdzorg (tot 2013) 

(3.225)

      ZVW

         Rijk

*Opvoed- en opgroei

Ondersteuning

* Jeugdgezondheids-zorg

* Licht ambulant

* Ambulante zorg

(44.276)

* Open residentiële zorg

(11.805)

* Pleegzorg

(20.144)

* Dagbehandeling

(9.816)

* Spoedeisende zorg

(9.132)

*Gesloten jeugdzorg

(3.225)

* Jeugdbescherming en jeugdreclassering

(48.703)

* Jeugd-LVG

(12.970)

* PGB o.b.v. jeugd-GGZ of jeugd-LVG

(33.600)

* Jeugd-LVG

(12.970)

* PGB o.b.v. 

jeugd-GGZ of jeugd-LVG

(33.600)				

fakjfakljfalkfj

* Opgroei- en opvoed

ondersteuning

* Licht ambulant

* Ambulante zorg

(44.276)

* Open residentiële   zorg 

(11.805)

* Pleegzorg

(20.144)

* Dagbehandeling

(9.816)

*Spoedeisende zorg

(9.132)

* Gesloten jeugdzorg (vanaf 2013)

(3.225)

* Jeugdbescherming en jeugdreclassering

(48.703)

* Jeugd-GGZ

(147.000)