Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.10.0037/I	's-Gravenhage, 7 april 2010

Bij Kabinetsmissive van 9 februari 2010, no.10.000319, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt de nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van
de Kieswet houdende verhoging van de voorkeurdrempel, beperking van de
mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties alsmede vaststelling
van het tijdstip van de stemming voor de verkiezing van de leden van de
Eerste Kamer, met toelichting.

Over het voorstel ontving de Raad van State op 22 maart 2010 een brief
van de staatssecretaris met het advies van de Kiesraad, een reactie van
de staatssecretaris daarop en een aangepaste nota van wijziging. Deze
stukken zijn bij het opstellen van dit advies betrokken. Waar in dit
advies wordt verwezen naar de nota van wijziging wordt gedoeld op het
oorspronkelijk bij de Raad aanhangig gemaakte document. 

In de nota van wijziging wordt de in het wetsvoorstel opgenomen regeling
met betrekking tot het aangaan van lijstencombinaties voor de verkiezing
van de leden van de Eerste Kamer gewijzigd. Deze regeling hield in dat
een lijstencombinatie voor de Eerste Kamer tot stand kwam door het
aangaan van lijstencombinaties door politieke groeperingen voor de
verkiezing van de leden van provinciale staten in meer dan de helft van
de provincies. Naar aanleiding van een overleg met de Eerste Kamer wordt
voorgesteld deze regeling te wijzigen. In de toelichting op de nota van
wijziging blijft onbesproken de vraag in hoeverre de bestaande situatie
een reëel probleem oplevert, waardoor dit probleem is ontstaan en
waarom de voorgestelde regeling daarvoor de beste oplossing biedt. De
voorgestelde regeling bepaalt dat politieke groeperingen hun
verbondenheid met elkaar kunnen laten inschrijven in een register. De
lijstencombinaties voor een Eerste Kamerverkiezing worden gebaseerd op
het register zoals dat luidde op de dag voor de stemming van de aan de
verkiezing voor de Eerste Kamer voorafgaande provinciale
statenverkiezingen. 

De Raad van State maakt naar aanleiding van de nota van wijziging een
aantal opmerkingen met betrekking tot artikel 55 van de Grondwet, de
uitgangspunten van het Nederlandse kiesstelsel, de kenbaarheid van
lijstencombinaties voor kiezers en het samenvoegen van aanduidingen in
combinatie met het aangaan van lijstencombinaties. Hij is van oordeel
dat in verband met deze opmerkingen over het voorstel niet positief kan
worden geadviseerd. Aangezien het hier een nota van wijziging betreft,
gaat de Raad niet in op de alternatieve vormen van lijstencombinaties.

1.	Artikel 55 van de Grondwet

Ingevolge artikel 55 van de Grondwet worden de leden van de Eerste Kamer
gekozen door de leden van provinciale staten. De regering stelt zich op
het standpunt dat die bepaling zodanig moet worden uitgelegd dat er geen
verkiezingshandelingen mogen plaatsvinden voor de verkiezing van de
Eerste Kamer voorafgaand aan de verkiezing van de leden van provinciale
staten. Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt dat onder
verkiezingshandelingen zowel de kandidaatstelling als de stemming moet
worden verstaan. Dit betekent dat alle opties die beogen het  aangaan
van combinaties van lijsten te vervroegen tot een tijdstip voorafgaand
aan de verkiezing van provinciale staten in strijd zijn met dit artikel
uit de Grondwet, ongeacht de vorm hiervan. Naar het oordeel van de Raad
omvat dit zowel het vervroegen van de kandidaatstelling zelf, als het
afleggen van verklaringen die bindende gevolgen hebben voor de
kandidaatstelling dan wel lijstencombinaties door politieke
groeperingen.

Het in de nota van wijziging opgenomen voorstel, waarbij politieke
groeperingen die als combinatie mee willen doen aan de Eerste
Kamerverkiezingen voorafgaand aan de provinciale statenverkiezingen zich
laten registreren als een combinatie, is volgens de regering wel
toegestaan omdat het hier een permanente registratie betreft en dus niet
een handeling die specifiek is gericht op de eerstvolgende Eerste
Kamerverkiezing. De Raad wijst erop dat de registratie van de combinatie
van groeperingen weliswaar een langdurig karakter kan hebben, maar dat
dit niet op voorhand vaststaat. Het staat de groeperingen immers vrij om
de geregistreerde combinatie direct na de Eerste Kamer verkiezingen uit
het register te halen en voor de daaropvolgende verkiezing een andere
combinatie in te schrijven. De Raad acht de kans aanzienlijk dat dit in
de praktijk zal gebeuren. In dat licht is de voorgestelde regeling
evenzeer in strijd met artikel 55 Grondwet als een regeling waarbij de
kandidaatstelling voor de Eerste Kamer wordt vervroegd of waarbij
groeperingen bindende verklaringen afleggen met betrekking tot
lijstencombinaties op een tijdstip voorafgaand aan de provinciale
statenverkiezing. Het betreft in alle gevallen immers handelingen die op
grond van de grondwetsgeschiedenis moeten worden aangemerkt als
verkiezingshandelingen.

Tegen die achtergrond adviseert de Raad de mogelijkheid tot
lijstencombinatie bij de Eerste Kamerverkiezing af te schaffen.

2.	Uitgangspunten Nederlands kiesstelsel

Met de voorgestelde regeling wordt aan het begrip "politieke groepering"
in de Kieswet een andere status wordt toegekend dan tot nu toe het geval
is. Er wordt in de nota van wijziging gesproken van een verbinding van
groeperingen. In de toelichting bij het wetsvoorstel werd hierover nog
gesteld dat het aangaan van verbindingen tussen politieke groeperingen
te ver zou afstaan van het Nederlandse kiesstelsel dat gebaseerd is op
lijsten. Dit uitgangspunt blijkt ook uit het feit dat in de Nederlandse
wetgeving nauwelijks rekening wordt gehouden met het bestaan van
politieke partijen, dan wel groeperingen. De Grondwet spreekt slechts
over vertegenwoordigers en vertegenwoordigden, de partijen die
hiertussen als intermediair optreden worden niet genoemd. De Kieswet
gaat nog steeds uit van de fictie dat het stellen van kandidaten gebeurt
door kiezers, los van en ongeacht enige partijbinding. De bepalingen die
zijn opgenomen in de Kieswet over de politieke groeperingen zien
uitsluitend op de mogelijkheid om een naam te registreren die boven de
kandidatenlijst kan worden geplaatst. Voor het overige spreken alle
bepalingen, ook die over het aangaan van combinaties, over lijsten. De
Raad is dan ook van oordeel dat het voorgestelde stelsel een nieuw
element introduceert in de Kieswet, waarbij een belangrijk uitgangspunt,
het stelsel van lijsten, wordt losgelaten. 

Gelet op het voorgaande adviseert de Raad het in de nota van wijziging
opgenomen voorstel te heroverwegen.

Onverminderd het vorenstaande merkt de Raad het volgende op. 

3.	Kenbaarheid van de lijstencombinaties voor kiezers

In de toelichting bij het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel
stelde de regering dat de daarin opgenomen regeling waarbij een
lijstencombinatie voor de Eerste Kamer tot stand kwam door het aangaan
van lijstencombinaties voor de verkiezing van de leden van provinciale
staten in meer dan de helft van de provincies goed aansluit bij het
indirecte karakter van de Eerste Kamerverkiezingen. De regering merkte
op:

	"De lijstencombinaties die bij provinciale statenverkiezingen zijn
aangegaan werken door naar de Eerste Kamerverkiezingen. De kiezer heeft
daardoor duidelijkheid over de doorwerking van zijn stem bij de
verdeling van de zetels voor de Eerste Kamer op het moment dat hij zijn
stem uitbrengt voor de verkiezing van provinciale staten."

Het in de nota van wijziging voorgestelde stelsel verschaft die
duidelijkheid voor de kiezer echter niet. Een partij kan immers voor de
verkiezing van provinciale staten een andere verbinding aangaan dan voor
de Eerste Kamerverkiezing. Tevens is voor de kiezer niet duidelijk welke
verbindingen zijn aangegaan voor de Eerste Kamerverkiezing. Weliswaar
worden de verbindingen die zijn aangegaan gepubliceerd in de
Staatscourant, maar hierbij is geen sprake van de publicatie van een
integraal register. De kiezer kan de combinaties dan ook niet laten
meewegen bij het uitbrengen van zijn stem bij de verkiezing voor
provinciale staten. De Raad erkent dat dit in de huidige systematiek van
de Kieswet ook het geval is, maar merkt op dat in de toelichting bij de
nota van wijziging niet wordt ingegaan op de positie van de kiezer bij
de voorgestelde wijziging. De Raad adviseert om hierop in de toelichting
in te gaan.

4.	Samenvoegen van aanduidingen

Het voorgestelde artikel S 8, vijfde lid, regelt volgens de toelichting
dat de lijsten ook tot een lijstencombinatie worden verbonden indien
twee of meer van de verbonden politieke groeperingen hun aanduiding
hebben samengevoegd op alle vanwege die groeperingen ingediende lijsten.
Uit de tekst van het voorstel blijkt echter niet dat dit artikel
uitsluitend ziet op de situatie dat de groeperingen die hun aanduiding
samenvoegen allebei geregistreerd zijn als deelnemer aan de
lijstencombinatie. Het voorgestelde artikel lijkt het daarom mogelijk te
maken dat een partij die met een andere partij opgenomen is in het
register als lijstencombinatie, met een derde partij onder samenvoeging
van de aanduiding kan deelnemen aan de verkiezing, waarbij de
geregistreerde lijstencombinatie van kracht blijft. Dit zou betekenen
dat de partij waarmee de combinatie is geregistreerd zonder hiervoor
toestemming te hebben gegeven verbonden kan worden met een derde partij.
Dit acht de Raad in strijd met het voorgestelde artikel Q 7, tweede
lid, onder b, waarin wordt geregeld dat op een verzoek tot registratie
van een lijstencombinatie afwijzend wordt beschikt indien een van de
groeperingen reeds is verbonden met een politieke groepering die niet
mede het verzoek indient.

De Raad adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig de nota van
wijziging op dit punt te wijzigen.

5. 	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de nota
van wijziging en geeft U in overweging goed te vinden dat deze niet
wordt gezonden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no.W04.10.0037/I met een redactionele kanttekening die de Raad in
overweging geeft.

In Artikel Q 8, eerste lid, onder a, tot uitdrukking brengen dat het
verzoek tot schrapping wordt gedaan door de gemachtigde.

 	Brief van 22 maart 2010 van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, kenmerk 2010-0000189335.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 191, nr. 2.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 123, IIA, B.

	Kamerstukken I 2009/10, 32 123 IIA, C. blz. 2.

	Kamerstukken II 1976/77, 14 23 nr. 3, blz. 13.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 191, nr. 3, blz. 3-4.

	Elzinga, D.J. (1982). De politieke partij en het constitutionele recht,
Ars Aequi Libri, Nijmegen.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 191, nr.3, blz. 4.