Preview document (🔗 origineel)

---

Kabinetsappreciatie EDEO

Op 25 maart 2010 presenteerde de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese
Unie, mevrouw Ashton, het bijgevoegde conceptbesluit voor de oprichting
en het functioneren van een Europese Dienst voor het Externe Optreden
(EDEO). Deze Europese diplomatieke dienst moet de Hoge Vertegenwoordiger
(‘HV’) bijstaan bij de vervulling van haar ambt, zoals is verwoord
in artikel 27, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. In
deze brief wordt het conceptbesluit toegelicht en aangegeven wat de
Nederlandse inzet in de onderhandelingen zal zijn. De HV en het
voorzitterschap hebben een ambitieus tijdpad voor ogen en sturen aan op
vaststelling van een algemene benadering van de Raad Algemene Zaken van
26 april. De daaropvolgende formele Raadsbeslissing die, net als de
algemene benadering unanimiteit vergt, geschiedt nadat het Europees
Parlement is geraadpleegd en nadat de Commissie formeel met het besluit
heeft ingestemd. 

Rationale

Nederland is van begin af aan sterk voorstander geweest van de
oprichting van de EDEO. Deze dienst zal instrumenteel zijn om het
externe optreden van de EU te versterken, en ertoe bijdragen dat de
kwaliteit en de coherentie van de besluitvorming over het extern
optreden van de Unie verbetert. Ook zal de EDEO ertoe moeten bijdragen
dat de Unie op extern gebied (binnen de grenzen van haar bevoegdheid)
meer met een stem spreekt. Dat is nu noodzakelijk. Ondanks de grote
stappen in de Europese integratie en de vergroting van de EU qua
ledental staat het politieke en economische gewicht van Europa in de
wereld onder druk als gevolg van toenemende invloed van andere spelers,
zoals China, India, Rusland en Brazilië. Deze landen worden economische
en politieke zwaargewichten, terwijl  ook landen als Indonesië, Nigeria
en Zuid-Afrika mondiger worden. 

De geopolitieke verschuivingen die wij thans doormaken, zullen de
komende jaren leiden tot spanningen: over toegang tot hulpbronnen, over
toegang tot schoon drinkwater en over de afwenteling van de kosten van
klimaatveranderingen en energie. Ook op het gebied van
terrorismebestrijding, mensenrechten, non-proliferatie, internationale
aspecten van Justitie en Binnenlandse zaken, migratie en armoede worden
de uitdagingen groter en grijpt de invloed van het ‘buitenland’
dieper in de nationale Europese samenlevingen.   

De in het Verdrag afgesproken oprichting van de EDEO is nodig om de
slagkracht van de Europese diplomatie te vergroten en om de hierboven
geschetste uitdagingen effectief het hoofd te kunnen bieden. De
samenstelling van de EDEO uit ambtenaren van de Commissie, het
Raadssecretariaat en de diplomatieke diensten van de lidstaten moet
bijdragen aan expertise en nauwere aansluiting van het EU-beleid op dat
van de lidstaten.

Algemene waardering

Nederland heeft waardering voor het conceptbesluit dat de HV heeft
gepresenteerd, omdat het  voorstel is dicht bij de richtsnoeren van de
Europese Raad van oktober jl. is gebleven. Het laat tegelijkertijd ook
nog ruimte aan de HV om sommige zaken later in te vullen. Een zekere
mate van flexibiliteit moet haar daarin worden gegeven. Niettemin zal,
voordat Nederland met het besluit kan instemmen,  duidelijkheid moeten
bestaan over enkele essentiële aspecten, zoals de financiering en de
personele invulling van de topstructuur van de EDEO.    

Uitgangspunt bij de Nederlandse inzet zijn,  naast hetgeen ik de Kamer
reeds eerder berichtte over de Nederlandse inzet in de Kamerbrief van 5
oktober 2009 (31 384, nr.28), ook de richtsnoeren over de EDEO die de
Europese Raad op 29 en 30 oktober 2009 aanvaardde en waarin de wensen
van de Raad zijn neergelegd. Nederland kon zich daarin vinden. 

Nederland is tevreden dat het besluit de ruimte biedt voor de EDEO om
consulaire taken op zich te nemen, maar zal aandringen op versnelling
van de invoering daarvan. Nederland zal er op aandringen dat de HV
spoedig de beschikking krijgt over personen die haar kunnen helpen bij
het opzetten van de EDEO. De HV zal daarnaast zoveel mogelijk
zeggenschap moeten krijgen over het GBVB-budget (zie hieronder). 

Nadat het besluit is genomen en daarmee de reikwijdte en de taken van de
dienst zijn vastgelegd, zal de HV binnen een maand met een kostenraming
en formatieplan komen. Nederland vindt het, samen met een aantal
lidstaten, wenselijk dat de lidstaten hierover al het nodige inzicht
hebben bij het nemen van het besluit en zal daar op aandringen. De
oprichting van de EDEO zal in het begin gepaard met enige extra
uitgaven. Voor Nederland staat voorop dat deze extra uitgaven van de
EDEO moeten worden gevonden binnen de ruimte van de huidige Financiële
Perspectieven, in het bijzonder binnen Categorie V (administratie). Het
ambitieniveau van de EDEO zal daarbinnen moeten passen. In de jaren
daarna moeten echter ook efficiency-voordelen (ook financieel) te
behalen zijn (juist omdat Commissiediensten en diensten van het
Raadssecretariaat ineen worden geschoven). 

De discussie zal de komende tijd, naar verwachting, naast de
financiering, ook gaan over de wijze van rekrutering en de manier waarop
diplomaten uit de lidstaten zullen in- en uitstromen. De HV zal moeten
bevorderen dat, wanneer de EDEO volledig operationeel is, de lidstaten
een derde van het aantal functies op beleidsniveau zullen bekleden. Een
aantal recenter toegetreden lidstaten zal hierbij insisteren op een
geografische spreiding bij het aannemen van personeel. Nederland meent
dat uiteindelijk alle lidstaten zich voldoende vertegenwoordigd moeten
voelen in de EDEO, maar dit principe niet ondergeschikt mag worden
gemaakt aan het algemene uitgangspunt dat kwaliteit leidend moet zijn
bij het aanstellen van mensen.

Voor het Europees Parlement lijkt het belangrijkste punt in de komende
onderhandelingen de positie van de EDEO ten opzichte van de Raad en de
Commissie. Het EP stelt zich op het standpunt dat de EDEO administratief
en budgettair gekoppeld moet zijn aan de Commissie. 

Tot slot realiseert de regering zich dat de oprichting van de EDEO een
bestuurlijk, politiek en organisatorisch zeer gecompliceerd proces is.
De oprichting van de EDEO zal gepaard gaan met samenvoeging van
personeel uit verschillende instellingen (met specifieke
bedrijfsculturen) alsmede de verschuiving tussen de instellingen van de
verantwoordelijkheid voor grote budgetten. Dit ligt gevoelig gezien de
belangen van de instellingen en de 27 lidstaten. De regering geeft zich
hiervan terdege rekenschap en vindt daarom dat in het
implementatietraject evaluaties nodig zijn teneinde eventuele
onvolkomenheden te kunnen identificeren en oplossen. 

Het Europees Parlement heeft instemmingsrecht voor zowel het Financieel
Reglement als het Personeelsstatuut. Ook de vakbonden zullen zich erover
buigen. Onderhandelingen met het Europees Parlement zullen complex zijn,
en er zal minimaal enkele maanden nodig zijn om tot overeenstemming te
komen over Financieel Reglement en Personeelsstatuut. Dit kan ook zijn
weerslag hebben op de voortvarendheid van de startfase van de EDEO.
Louter de aanname van het EDEO-besluit zal niet voldoende zijn om de
Dienst meteen volledig operationeel te hebben. Lidstaten zullen daarom
enig geduld moeten opbrengen.    

In het navolgende wordt ingegaan op onderdelen van het concept-besluit.

Reikwijdte en taken

De EDEO zal de HV ondersteunen op het gebied van het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Unie (GBVB) en bij het
verzekeren van de samenhang in het externe beleid van de Unie, voorzover
het onderwerpen betreft die vallen binnen de bevoegdheid van de Unie.
Daarnaast steunt de EDEO de HV bij haar taak als voorzitter van de Raad
Buitenlandse Zaken. Volgens het voorstel zal de EDEO ook voor de HV
werken in haar hoedanigheid van vice-voorzitter van de Europese
Commissie. Dit is conform de Nederlandse wens. Naast een taak op het
gebied van het GBVB heeft de HV immers ook een belangrijke taak bij het
coördineren van de externe aspecten van het overige Uniebeleid. Dit
zal, met inachtneming van de verantwoordelijkheden van de verschillende
Commissarissen, moeten bijdragen aan meer coherentie in het externe
optreden van de Unie.

Tevens zal de EDEO de Voorzitter van de Europese Commissie, de Commissie
(in casu andere Commissarissen) en de Voorzitter van de Europese Raad
ondersteunen en dienstverlenend optreden ten behoeve van het Europees
Parlement.

Nederland is er voorstander van dat de EDEO vanaf het begin zich erop
richt ook consulaire taken op zich te nemen. In het concept-besluit
staat dat de Uniedelegaties in staat moeten zijn om de lidstaten bij te
staan bij hun diplomatieke betrekkingen en bij het verlenen van
consulaire bescherming aan EU-burgers. Dit zal nader moeten worden
uitgewerkt. Voor Nederland geldt dat ook andere consulaire taken  aan de
Uniedelegaties kunnen worden overgedragen. Over de modaliteiten zal in
Brussel verder moeten worden gesproken. Niet alle lidstaten zijn hiervan
voorstander.

Organisatie

Conform de in de richtsnoeren neergelegde wens, zal de EDEO functioneel
onafhankelijk zijn van de Raad en van de Commissie. Nederland is
voorstander van deze positie naast het Raadssecretariaat en de diensten
van de Commissie. Op deze manier wordt voorkomen dat ofwel de Raad ofwel
de Commissie teveel gewicht krijgt in de nieuwe dienst. Door het feit
dat de HV zowel voorzitter is van de Raad Buitenlandse Zaken als
vice-voorzitter van de Commissie, wordt de coherentie met de diensten
van de Commissie gewaarborgd.

De EDEO zal zijn hoofdkantoor hebben in Brussel en bestaan uit een
centrale organisatie en de Uniedelegaties bij derde landen en bij
internationale organisaties. De Hoge Vertegenwoordiger zal aan het hoofd
van de organisatie staan. De dagelijkse leiding van de EDEO komt in
handen van een secretaris-generaal. Deze is verantwoordelijk voor de
organisatie en de samenwerking met de Uniedelegaties. Hij of zij zal de
EDEO ook naar buiten toe kunnen vertegenwoordigen. Twee plaatsvervangend
SG’s zullen hem of haar bijstaan. 

Nederland vindt het van groot belang dat de vervanging van de HV
duidelijk wordt georganiseerd. Zij heeft immers een omvangrijk
takenpakket en kan onmogelijk al haar taken alleen uitvoeren. Nederland
kan daarom instemmen met een SG en twee plaatsvervangend SG’s.
Afhankelijk van hun takenpakket, moeten zij de HV naar buiten toe kunnen
vertegenwoordigen. Nederland heeft er in principe geen bezwaar tegen dat
de HV zich ook in het Europees Parlement kan laten vertegenwoordigen,
hoewel dit niet het uitgangspunt zou moeten zijn. De SG en zijn of haar
plaatsvervangers zijn immers ambtenaren die onder de HV opereren.

De EDEO zal voorts bestaan uit thematische bureaus (zoals op het gebied
van mensenrechten en non-proliferatie) en geografische bureaus. Bij de
geografische bureaus wordt expliciet gesteld dat deze alle landen en
regio’s in de wereld moeten bestrijken. Doordat alle geografische
bureaus van de Commissie (DG Relex) en het Raadssecretariaat in zijn
geheel overgaan naar de EDEO, wordt duplicering tegengegaan. Dit was
voor Nederland een belangrijk uitgangspunt.

Voor Nederland is van belang dat er ook voldoende capaciteit bij de EDEO
komt om de programmeringstaken, bijvoorbeeld op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking, goed te kunnen uitvoeren. 

De crisismanagementstructuur van het Raadssecretariaat, die ondermeer is
belast met crisisbeheersingsoperaties, wordt onderdeel van de EDEO en
zal direct onder de verantwoordelijkheid van de HV worden geplaatst. Er
zal rekening worden gehouden met zijn bijzondere taken, evenals met de
bijzondere status van de staf. Dit is in lijn met de Nederlandse wensen.
Conform een toezegging van de regering (gedaan tijdens de
begrotingsbehandeling Defensie in december 2009) zal uw Kamer voor de
zomer separaat worden geïnformeerd over de gevolgen van het Verdrag van
Lissabon voor het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid.

 

De mogelijkheid wordt gecreëerd om in voorkomende gevallen door middel
van ‘service level agreements’ te trekken op ondersteunende diensten
van het Raadssecretariaat en de Commissie. Nederland is er voorstander
van dat er een goed evenwicht gevonden wordt tussen de wens de EDEO
voldoende slagvaardig te maken door capaciteit in eigen huis te hebben,
en anderzijds de EDEO niet te groot te maken door ook gebruik te maken
van de capaciteit van het Raadssecretariaat en de Commissiediensten
(zoals bijvoorbeeld de tolkendienst SCIC die al voor diverse
instellingen werkt).

Uniedelegaties

De delegaties van de Europese Unie bij internationale organisaties en in
derde landen vallen sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van
Lissabon onder de Hoge Vertegenwoordiger. Zij zullen na de
inwerkingtreding van het besluit deel uitmaken van de EDEO. Deze
delegaties zullen mede bijdragen aan het coherente externe optreden van
de Unie in de praktijk. De leiding van deze delegaties berust bij het
delegatiehoofd (Head of Delegation, HoD). Hij of zij is verantwoordelijk
voor het werk en het optreden van de gehele delegatie, inclusief alle
medewerkers, ook degenen op de delegatie die voor de Commissie werken.
Volgens Nederland is dit een belangrijke voorwaarde voor een coherent
extern optreden. De nieuwe taak die de Unie-delegaties zullen moeten
vervullen als gevolg van het verdrag van Lissabon is de taak die
voorheen werd verricht door het roulerende EU-voorzitterschap, zoals de
externe vertegenwoordiging van de Unie en de interne EU-coördinatie,
voorzover het EU-bevoegdheden betreft. De Uniedelegaties zullen
daarnaast in staat moeten zijn om de lidstaten bij te staan bij hun
diplomatieke betrekkingen en bij het verlenen van consulaire bescherming
aan EU-burgers. Nederland is daar, zoals hierboven gesteld, voorstander
van.

Staf

Diplomaten van lidstaten zullen als agent temporaire deel uitmaken van
de EDEO. Daarnaast kunnen ook nationale experts tijdelijk worden
toegevoegd aan de EDEO, zoals nu ook al het geval is bij de
Commissiediensten. Door de status van agent temporaire is verzekerd dat
alle medewerkers van de EDEO dezelfde rechten en plichten hebben. Dit is
voor Nederland een belangrijk punt. Doordat de EDEO uit verschillende
bloedgroepen bestaat (Raadssecretariaat, Commissie en lidstaten) is het
van groot belang dat er in hun werkuitoefening geen enkel verschil
tussen hen bestaat. Zij moeten in staat zijn alle functies te bekleden. 

Onderdelen van het Raadssecretariaat en de Commissie zullen in zijn
geheel over gaan naar de EDEO. Dit zal betekenen dat met name in Brussel
vanaf het begin alle functies zullen zijn bekleed. Het conceptbesluit
herhaalt de in de richtsnoeren neergelegde wens, dat wanneer de dienst
volledig operationeel is, lidstaten ten minste een derde van de functies
moeten bekleden. Nederland vindt het van belang dat hieraan wordt
vastgehouden. Het is op dit moment nog onduidelijk hoe dit in de
praktijk gerealiseerd zal worden. Daar de nieuwe taken in eerste
instantie bij de Unie-delegaties zullen liggen, als gezegd zal de taak
die voorheen werd verricht door het lokale EU-voorzitterschap door de
Unie-delegaties moeten worden verricht, zal de instroom van de
deelnemers uit de lidstaten in eerste instantie vermoedelijk vooral daar
plaatsvinden.

Ook zullen nieuwe procedures moeten worden aangenomen voor het aannemen
van personeel. De EDEO zal immers volgens artikel 27, lid 3 VEU ook
bestaan uit door nationale diplomatieke diensten te detacheren
medewerkers. De HV zal voor alle medewerkers de bevoegde autoriteit zijn
om mensen aan te nemen. Nederland meent dat kwaliteit leidend moet zijn
bij het aannemen van mensen en dat dit niet ondergeschikt mag worden
gemaakt aan het – overigens wel onderschreven – streven naar een
zekere geografische spreiding bij de herkomst van medewerkers.
Afhankelijk van de uiteindelijke omvang van de dienst verwacht Nederland
op termijn tussen de 15 en 25 mensen te kunnen plaatsen.

Lidstaten zullen de verplichting op zich nemen om hun diplomaten na
afloop van hun periode bij de EDEO weer terug te nemen. De roulatie met
Raadssecretariaat en Commissiediensten moet eveneens worden geregeld.

Programmering van de hulp en het GBVB-budget

De regering heeft altijd beoogd dat de EDEO enerzijds de mogelijkheid
moet krijgen om ‘geïntegreerd’ buitenlands beleid te voeren
(waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende aspecten van dat
beleid, zoals veiligheid, mensenrechten, armoedebestrijding etc), en dat
anderzijds moet worden gewaarborgd dat armoedebestrijding en
ontwikkelingssamenwerking niet ondergeschikt worden gemaakt aan de
bredere externe beleidsdoelstellingen. Het uitbannen van armoede is
immers een zelfstandige doelstelling van het externe beleid van de EU,
vastgesteld in het Verdrag. 

De HV krijgt een belangrijke taak bij de strategische programmering van
fondsen en instrumenten, zoals bijvoorbeeld het mensenrechtenfonds, het
nabuurschapsinstrument, het instrument voor nucleaire zekerheid, het
Europese Ontwikkelingsfonds en het Development-Cooperation Instrument
(DCI: de hulp aan Azië en Latijnsamerika). Zo zal de EDEO
verantwoordelijk worden voor de landenallocaties en het opstellen van de
meerjaren strategische landenbeleidsdocumenten. 

De uitvoering van de programma’s (implementatiefase) blijft evenwel in
de handen van de Commissie (de OS-commissaris wordt verantwoordelijk
voor EuropeAid Co-Operation Office, de Dienst die de buitenlandse hulp
uitvoert). Bij het programmeren zal de HV, indien van toepassing, nauw
moeten samenwerken met de betrokken Commissaris (OS-commissaris of de
Commissaris voor uitbreiding/nabuurschapsbeleid). Voorstellen zullen HV
en Commissaris zo veel mogelijk gezamenlijk aan het college aanbieden. 

In het concept-besluit staat geschreven dat voor wat betreft het EOF en
het DCI de EDEO de programmeringswerkzaamheden zal verrichten “onder
directe supervisie en aansturing van de  OS-Commissaris”. Nederland
zal in de onderhandelingen wel willen zekerstellen dat de EDEO in de
programmeringstaken voldoende rekening houdt met de specifieke
OS-beleidsuitgangspunten (ondermeer voldoende focus op het behalen van
de Millennium ontwikkelingsdoelen; armoedefocus in de programma’s;
uitvoering van de Parijse-agenda; werkverdeling). Nu de programmering
wordt verdeeld over HV en OS-commissaris, is het belangrijk helder te
hebben wie verantwoording voor de externe fondsen schuldig zal zijn ten
opzichte van het Europees Parlement. Voorts zal Nederland erop
aandringen dat bij aanname voor OS-relevante posities het personeel over
voldoende ontwikkelingsexpertise beschikt. 

Met betrekking tot onder meer het GBVB-budget stelt het besluit voor dat
de Commissie verantwoordelijk blijft voor het financiële management,
onder de verantwoordelijkheid van de HV, in haar capaciteit als
vice-voorzitter van de Commissie. Dit roept vragen op. Voor Nederland
geldt dat de HV in principe zelf moet beschikken over het GBVB-budget.
Zij mag voor de uitvoering van beleid waarvoor zij de
beleidsverantwoordelijkheid draagt, niet afhankelijk worden van de
Commissiediensten. Hoe deze wens het beste kan worden gerealiseerd, zal
onderwerp zijn van de besprekingen in Brussel.

Evaluatie

In 2012 zal de HV aan de Raad een rapport over het functioneren van de
EDEO overhandigen. In 2014 zal de Raad, op basis van een voorstel van de
HV, het besluit eventueel kunnen herzien. Nederland wenst dat ook vóór
2012 de HV regelmatig verslag uitbrengt aan de Raad over het
functioneren van de EDEO. De evaluatie in 2014 moet wat Nederland
betreft zo breed mogelijk zijn.

Overige aanpassingen

Om de EDEO te laten functioneren, zal er eveneens een aanpassing van het
personeelsstatuut en het financieel reglement nodig zijn. Het Europees
Parlement is medewetgever voor zowel het Financieel Reglement als het
Personeelsstatuut. Het Europees Parlement (net als de vakbonden) zal
derhalve nog een grote rol krijgen. 

De voorstellen hiervoor zijn eveneens gepresenteerd en zullen een apart
besluitvormingstraject volgen. Over deze twee voorstellen zal de Kamer
via een BNC fiche worden geïnformeerd. Er zal moeten worden gekozen om
de aanpassing van het Personeelsstatuut en het Financieel Reglement te
beperken tot datgene wat minimaal nodig is voor de EDEO. In het
Financieel Reglement zullen enkele passages worden opgenomen over het
delegeren van bevoegdheden aan de hoofden van EU-delegaties, en de
samenwerking met de Commissie voor de besteding van middelen. EDEO zal
onder de reguliere EU-begrotingsprocedures vallen, inclusief de
dechargeprocedure door het Europees Parlement. Nederland hecht aan deze
budgettaire controle door het Europees Parlement op de EDEO.

De motie Ormel

De Kamer heeft in de motie Ormel de regering verzocht aan te geven wat
de gevolgen zullen zijn van de EDEO voor het Nederlandse postennet. Als
eerder aan uw Kamer gemeld, zal moeten worden afgewacht wat de
ervaringen met de EDEO zijn. Het zal enige tijd kosten voordat een
nieuwe structuur zich heeft gezet. Daarnaast geldt dat de taken van de
EDEO in eerste instantie met name zullen bestaan uit taken die nu ook al
worden verricht door ofwel het Raadssecretariaat ofwel de Commissie. De
inschatting is daarom dat de onmiddellijke gevolgen voor het Nederlandse
postennet gering zijn. Het is aan een nieuw kabinet te bezien wat in de
loop van de komende jaren de eventuele effecten kunnen zijn van de EDEO 
op het Nederlandse postennet .

 PAGE   6 

 PAGE   1 

Bijlage Kabinetsappreciatie EDEO