Preview document (🔗 origineel)

---

  DOCPROPERTY titel  Beleidskader spoorgoederenknooppunten 



	

  DOCPROPERTY _datum  Datum 

Augustus 2010

  DOCPROPERTY _status  Status 

Definitief

Samenvatting

Met het beleidskader spoorgoederenknooppunten wordt een tweeledig doel
nagestreefd. Er wordt in de eerste plaats  ingegaan op de ontwikkelingen
in het spoorgoederenvervoer, de kansen die dit biedt voor
spoorgoederenknooppunten en de consequenties voor het beleid. Daarnaast
worden de rollen en verantwoordelijkheden van partijen ten aanzien van
spoorgoederenknooppunten verduidelijkt. Het gaat bij
spoorgoederenknooppunten vooral om railterminals, maar er zal ook worden
ingegaan op bedrijfsspooraansluitingen en openbare laad- en losplaatsen.


Ontwikkelingen spoorvervoer 

De markt voor het spoorgoederenvervoer verandert en dit beïnvloedt de
behoefte aan het soort ‘op- en afstappunten’. Meest opvallende
ontwikkeling is de absolute en relatieve groei van het containersegment.
Dit leidt tot een grotere behoefte aan (container)terminals, ook in het
achterland. Hoewel de groei van het containersegment met name voortkomt
uit de groei van maritieme containers, bieden achterlandknooppunten ook
kansen voor binnenlandse verladers, die goederen op het spoor willen
zetten. Door innovatie in containers en logistieke concepten worden
containers bovendien steeds beter geschikt voor het vervoer van
continentale lading, die nu vooral via de weg gaat. Deze ontwikkelingen
leiden er toe dat spoorvervoer interessanter wordt voor binnenlandse
logistiek dienstverleners en verladers, die niet over een eigen
spooraansluiting beschikken. Vanuit onder andere
duurzaamheidsoverwegingen, congestie op de weg, rij en rusttijden en
risicospreiding zijn logistiek dienstverleners en verladers bovendien
steeds meer geïnteresseerd in gebruik van het spoor als eerste of
tweede modaliteit.

Beleidsvisie rijksoverheid

Het kabinet erkent dat de voorgenoemde ontwikkelingen maatschappelijke
kansen bieden en wil graag de ontwikkeling en versterking van
spoorgoederenknooppunten, voornamelijk railterminals, in het achterland
aanmoedigen. Hierdoor wordt het voor meer verladers aantrekkelijk om
goederen op het spoor te zetten, ook zonder te hoeven beschikken over
een eigen spooraansluiting. De mogelijkheid om ook het spoor als
modaliteit te kunnen benutten is goed voor onze internationale
concurrentiepositie, het vestigingsklimaat en het milieu. Als het leidt
tot een verdere bundeling van spoorgoederenstromen, dan draagt het ook
bij een betere benutting van de spoorcapaciteit (liever weinig lange,
volle treinen, dan veel korte, halfvolle treinen). Tenslotte kunnen
spoorgoederenknooppunten bijdragen aan verdere versterking van het
havennetwerk en efficiëntere spoorprocessen in de haven. Dit versterkt
de internationale concurrentiepositie van de havens.

Er dient dan wel aan een aantal voorwaarden voldaan te worden. Zo dienen
de railterminals gespreid te liggen en/of te leiden tot regionale
optimalisatie en dienen ze in hun dienstverlening, bereikbaarheid,
capaciteit en prijsstelling ingesteld te zijn op het non-discriminatoir
afhandelen van vervoer van derden (verladers en vervoerders). Om
rendabele treinen met continentale bestemming te kunnen samenstellen,
dient bovendien voldoende massa in de regio gebundeld te kunnen worden. 

Deze gewenste situatie komt om verschillende redenen niet automatisch
vanuit de markt tot stand. Zo zijn er marktdrempels om tot regionale
bundeling van (continentale) goederenstromen over te gaan (risico van
lage bezettingsgraad, complexiteit van samenwerking en ketenregie,
gebrek aan innovatie enz.), leiden regionale keuzes niet altijd tot de
gewenste spreiding van terminals en zijn er niet altijd voldoende
prikkels en mogelijkheden bij private eigenaren van terminals om de
terminal voor iedereen te kunnen en willen openstellen. Er is kortom
sprake van suboptimalisatie. Om sturing te geven richting de gewenste
situatie is daarom een faciliterende rol van de rijksoverheid gewenst. 

De rijksoverheid blijft hierbij uitgaan van een bottom up benadering. De
verantwoordelijkheid voor knooppuntontwikkeling blijft bij marktpartijen
en regionale overheden liggen. 

Beleidsinzet

Om de gewenste ontwikkeling te faciliteren worden de volgende acties
opgestart. Hierbij wordt niet alleen van VenW een bijdrage verwacht.
Alle partijen zullen hun bijdrage moeten leveren.

Bevorderen bundelingsinitiatieven (sector en VenW)

Verkenning en samenwerking om tot bundeling en knooppuntontwikkeling te
komen. (sector)

Innovatieregeling spoorgoederenknooppunten ter verlaging van
organisatorische, logistieke en fysieke drempels. 

Bijdrage VenW max. € 6,4 mln. (VenW) 

Bevorderen knooppuntontwikkeling (ProRail en VenW)

Nieuwe of de upgrading van bestaande knooppunten die aan de
beleidsuitgangspunten voldoen kunnen door ProRail gefaciliteerd worden
met de inbreng van specifieke spoorkennis, het mogelijk
inzetten/verhuren van een grondpositie van ProRail en eventueel
gedeeltelijke financiering van de spoorontsluiting. (ProRail)

In voorkomende gevallen kan het Rijk, indien nodig, haar bevoegdheid
inzetten om knooppuntontwikkeling met een nationaal belang ruimtelijk
mogelijk te maken. (VenW)

Beheer van slecht benutte laad- en losplaatsen stop zetten. (ProRail)

Regelgeving aanscherpen ten aanzien van eerlijke en non-discriminatoire
toegang tot spoorgerelateerde diensten en voorzieningen, waaronder
railterminals. (VenW)

1. Inleiding

Met dit beleidskader geef ik mijn visie op de ontwikkeling van
spoorgoederenknooppunten, zoals ik heb aangekondigd in mijn brief aan de
Tweede kamer van 22 juni 2009 (kamerstuk 2008-2009, 29984 nr 184). Het
gaat hierbij vooral om spoorterminals, maar ik zal ook ingaan op
bedrijfsspooraansluitingen en openbare laad- en losplaatsen. Dit
beleidskader geeft een beleidsmatig antwoord op de ontwikkelingen in het
spoorgoederenvervoer en de weerslag die dat heeft op de gewenste ‘op-
en afstappunten’ van het spoor; het heeft tevens als doel het beleid
en de rollen van partijen te verhelderen.

Dit beleidskader richt zich op de knooppunten van het
spoorgoederenvervoer. In vervoersnetwerken staat de modaliteit spoor
echter niet alleen. Daarom ben ik in 2010 een verkenning gestart naar de
nut en noodzaak van een integrale visie op het Nederlandse netwerk van
achterlandknooppunten voor het goederenvervoer. Dit beleidskader kan
daarmee gezien worden als een opmaat voor een mogelijke integrale visie
op achterlandknooppunten.

1.2 Beleid Spoorgoederenknooppunten 

Spoorgoederenvervoer en overslagconcepten

Spoorgoederenvervoer is sterk in het vervoer van dikke goederenstromen
over langere afstanden. Deze dikke goederenstromen komen voor bij
individuele grote verladers en in zeehavens. Voor de verladers die grote
volumes per spoor willen vervoeren en zelf een hele trein kunnen vullen,
is een eigen spooraansluiting al snel een rendabele optie. Ook in de
mainport Rotterdam en andere zeehavens komt veel volume (bulk en
containers) gebundeld bij elkaar, waardoor spoorvervoer, net als
binnenvaart, een aantrekkelijke modaliteit kan zijn (85% van
spoorvervoer is havengerelateerd). 

Als kleinere verladers van het spoor gebruik willen maken dan zal de
eigen lading al snel met die van andere verladers gebundeld dienen te
worden om tot een rendabele trein te kunnen komen. Het
wagenladingvervoer is hierbij een van oudsher bekend concept. Hierbij
komen treinwagons van verschillende verladers op een rangeerterrein bij
elkaar. Daar worden nieuwe treinen op basis van bestemming samengesteld,
die vervolgens, via één of meer hubs, hun bestemming vinden. Als op-
en afstappunt voor de verlader kan een openbare laad- en losplaats
dienst doen of een eigen private spooraansluiting. Openbare laad- en
losplaatsen zijn onbediend, in beheer van ProRail en bieden de
mogelijkheden om goederen vanuit een vrachtwagen over te laden in/op een
wagon of andersom. 

Een moderner en de afgelopen jaren zeer succesvol gebleken concept is de
shuttletrein. Deze shuttletreinen vertrekken vanaf een terminal met een
vaste frequentie naar verschillende terminals in binnen- en buitenland.
Een terminal wordt in Nederland vrijwel altijd bediend door een private
operator. Containers fungeren vaak als standaardlaadeenheid. Op de
terminal worden goederen zowel via de weg als via het spoor aangeleverd
en soms via het water en daar gebundeld tot een shuttletrein. In
Nederland fungeert RSC Waalhaven als railterminal, waar maritieme
containers en lading van binnenlandse verladers worden gebundeld tot
shuttletreinen. In het binnenland zijn de railterminals vooralsnog
vrijwel eenzijdig gericht op de zeehavens en vindt nauwelijks vervoer
naar continentale bestemmingen plaats.     

Huidig rijksbeleid

Het huidige rijksbeleid ten aanzien van spoorgoederenknooppunten is
vooral gericht op de eerstelijnsknooppunten. Dit zijn de zeehavens,
waarvandaan met hoge frequentie dikke (inter) continentale stromen
verdeeld worden over een groot aantal bestemmingen. In lijn hiermee gaat
de rijksoverheid bijvoorbeeld de railontsluiting van de terminals op de
tweede Maasvlakte financieren. Knooppunten in het binnenland zijn nu
geheel de verantwoordelijkheid van provincies, gemeenten en
marktpartijen. Voor private spooraansluitingen van individuele bedrijven
geldt dat dit een pure marktaangelegenheid is. Openbare laad- en
losplaatsen zijn onderdeel van de hoofdspoorweginfrastructuur en in
beheer van ProRail. 

Knooppuntenbeleid afgelopen decennia 

In het verleden is de rol van de rijksoverheid ten aanzien van
spoorgoederenknooppunten groter geweest. Op basis van de aanbevelingen
van de Commissie Kroes (1991) kwam in het Plan van Aanpak Intermodaal
Vervoer (1994) geld beschikbaar voor eerste en tweedelijnsknooppunten
(beoogd waren Venlo, Valburg, Twente, en in mindere mate Veendam). Deze
tweedelijnsknooppunten zouden grote efficiënte overslagpunten op
continentale hoofdtransportassen moeten worden. De
tweedelijnsknooppunten zouden hierbij dikke stromen dienen te verdelen
over de verschillende eindpunten in Nederland (derdelijnsknooppunten) of
omgekeerd: dunne stromen vanuit de beginpunten bundelen tot dikke
stromen naar de mainports. Bovendien dienden de tweedelijnsknooppunten
te fungeren als opstappunt voor continentale stromen. Een dekkend
terminalnetwerk zou moeten leiden tot minder emissies, minder congestie
en verhoging van de verkeersveiligheid. De resultaten van dit beleid
waren teleurstellend. Twente en Valburg werden niet gerealiseerd.
Veendam en Venlo ontwikkelden zich wel, maar kunnen beter als
derdelijnsknooppunt worden gekarakteriseerd. In de periode van 1995
–2005 kwam een kentering in het beleid van top-down naar bottom-up.
Verantwoordelijkheden verschoven naar provincies, gemeenten en
bedrijven. Met stimuleringsregelingen, zoals de tijdelijke
bijdrageregeling spoorwegaansluitingen en de subsidieregeling Openbare
Inland Terminals werden initiatieven vanuit de markt aangemoedigd. Vanaf
2005 komt het beleid ten aanzien van knooppuntontwikkeling volledig bij
provincies, gemeenten en bedrijven te liggen. 

Internationale spoorcorridors en EU-beleid

Voor het functioneren van de internationale spoorcorridors wordt het
belang van voldoende, goed functionerende terminals onderkend. Zo is bij
de corridor Rotterdam-Genua een ‘terminal platform’ ingesteld dat
tot doel heeft met alle betrokkenen te spreken over het verbeteren van
de capaciteit en kwaliteit van het terminalmanagement. Ook in het
politiek akkoord van juni 2009 rond de EU verordening naar een
concurrerend netwerk voor het spoorgoederenvervoer is de bepaling
opgenomen om per corridor een terminalplatform op te richten die
adviserende bevoegdheid heeft naar de infrastructuurbeheerders van de
corridor. Daarnaast ondersteunt de EU, onder voorwaarden, de
ontwikkeling van terminals en projecten die leiden tot een modal shift
van weg naar spoor, short sea en binnenvaart.

Voldoet huidige knooppuntenbeleid? 

In algemene zin kan gesteld worden dat het vigerende rijksbeleid
ontwikkelingen in het binnenland in principe niet tegen gaat en
voorwaarden schept waar nodig. Met dit beleidskader wordt verkend of dit
beleid nog voldoet of dat een actievere rol van de rijksoverheid gewenst
is tegen de achtergrond van de marktontwikkelingen in het
spoorgoederenvervoer en de kansen die dit biedt.

2. Ontwikkelingen in de spoorgoederenmarkt en infracapaciteit

Prognoses spoorgoederenvervoer

De markt voor het railgoederenvervoer is sterk in beweging. De prognoses
in het railgoederenvervoer laten een zeer sterke stijging zien in het
intermodale marktsegment (zie figuur 1). Afhankelijk van het scenario
treedt een ruime verdubbeling tot zelfs een verdrievoudiging op. 

Van de overige segmenten wordt in de markt voor het kolenvervoer een
substantiële groei verwacht, in de overige deelmarkten wordt een veel
gematigder groei verwacht tot, in geval van erts, een consolidatie. Deze
niet-gecontaineriseerde stromen van verladers maken veelal gebruik van
spooraansluitingen en bij voldoende volume zal dit ook de meest
aangewezen wijze van op/afstappen blijven. 

De wereldwijde economische crisis heeft ertoe geleid dat internationale
handel aanzienlijk is afgenomen. Als gevolg hiervan zijn de volumes van
goederenstromen, ook in het railvervoer, afgenomen. Vooralsnog wordt
aangenomen dat de achterliggende trends, zoals toename van
gecontaineriseerd transport, op basis waarvan de prognoses zijn
opgesteld zich op lange termijn doorzetten. Mogelijk betekent de crisis
een tijdelijke vertraging in de groei en het later realiseren van de
geprognotiseerde volumes. Maar ook als sprake is van een structureel
lagere groei, zoals in het lage groei scenario, dan resteert nog altijd
een aanzienlijke groei in met name het intermodale marktsegment.

Figuur 1

bron: TNO, scenarioberekeningen goederenvervoer per spoor, periode
2020-2040

De groei in het intermodale vervoer betreft met name maritieme
containers. Continentaal vervoer vindt nog voornamelijk over de weg
plaats. Er ontstaat echter ook steeds meer interesse van logistiek
dienstverleners, verladers en greenports om continentale lading via het
spoor, als alternatief voor de weg, te gaan vervoeren. RSC Waalhaven in
Rotterdam kent inmiddels zo’n grote toestroom van continentale lading
dat deze niet meer als (louter) maritieme terminal beschouwd kan worden.

Ook in marksegmenten die niet snel met spoorvervoer worden geassocieerd
blijkt spoorpotentie aanwezig. Zo werden in 2009 de eerste containers
met planten met een shuttletrein naar Italië en Roemenië vervoerd. Ook
BCI (2009) constateert dat (geconditioneerde) agrifoodstromen potentieel
interessant kunnen zijn voor spoorvervoer, omdat het hier grote
transportvolumes betreft over vaak lange transportafstanden.

Technologische ontwikkelingen

Technologische ontwikkelingen (tankcontainers, reefer containers voor
koeling, curtain side container om vanaf zijkant met bijvoorbeeld
pallets te beladen) maken containers als laadeenheid steeds beter
geschikt voor continentaal vervoer van binnenlandse verladers. Zo kan
ook agrifood en stukgoed steeds beter in containers worden vervoerd. Dit
vergroot de intermodale mogelijkheden voor verladers, want met
containers als ladingeenheid kunnen meerdere modaliteiten (en de
capaciteit van hun netwerken) benut worden. Terminals fungeren hierbij
als transferpunten, waarbij ook gefragmenteerde stromen gebundeld kunnen
worden tot economisch rendabele treineenheden. 

Havennetwerken

Voor de distributie van maritieme containers wordt steeds vaker gebruik
gemaakt van distributiecentra in het achterland. Dit is een gevolg van
de toenemende congestieproblematiek in zeehavens en de beperkt
beschikbare ruimte tegen relatief hoge grondkosten. Het vervoer van de
haven naar de achterlandknooppunten betreft dikke ladingstromen,
waardoor de inzet van spoor en binnenvaart zeer geschikt is. De
achterlandknooppunten bieden ook de mogelijkheid om de volumes die
‘aanlanden’ bij mainports, snel ongesorteerd door te zetten naar het
achterland waar douane-handelingen verricht kunnen worden en verdere
groupering naar bestemming plaats kan vinden. Hierdoor neemt de
(grond)productiviteit bij de mainports toe en wordt de infrastructuur
daar efficiënter benut (minder wachttijden en proceshandelingen). Samen
met het toenemend Oost-West verkeer resulteert dit in concentraties op
achterlandknooppunten (bijvoorbeeld Venlo en Duisburg) die een
belangrijke hub-functie vervullen in intermodale ketens.

De achterlandknooppunten bieden mogelijkheden om maritieme en
continentale stromen te koppelen en zo tot voldoende massa te komen voor
nieuwe, economisch rendabele shuttlediensten. Onlangs is deze
mogelijkheid in de praktijk gebracht door de introductie van een nieuwe
shuttledienst van Rotterdam naar Italië met een tussenstop in Venlo.  

  

Consequenties railterminals

De grote groei van de containerstromen, de ontwikkeling van
havennetwerken in het achterland en de toenemende interesse vanuit
logistiek dienstverleners en verladers van continentale lading om het
spoor als primaire of secundaire modaliteit te gebruiken, kan tot een
behoefte aan meer terminals leiden; het belang van (container)terminals
neemt daarmee voor de sector toe. 

In figuur 2 wordt een overzicht gegeven van de bestaande intermodale
railterminals en openbare laad- en losplaatsen en hoe deze zijn
gesitueerd ten opzichte van de gedefinieerde economische kerngebieden
(nota Ruimte, 2004). 

Figuur 2

 

Deze figuur geeft een grove indicatie van de leemtes en de potentiële
mogelijkheden voor verladers om efficiënt lading op het spoor te
zetten. Wat opvalt is dat de bestaande terminals niet alle economische
kerngebieden dekken. Hierbij dient opgemerkt te worden dat niet in alle
economische kerngebieden sprake hoeft te zijn van een substantiële
ladingpotentie voor spoorvervoer. Anderzijds wil de aanwezigheid van een
terminal ook niet per definitie zeggen dat een kerngebied hiermee goed
is ontsloten voor derden die van het spoor gebruik willen maken. De
bestaande terminals zijn namelijk vaak in handen van marktpartijen en/of
eenzijdig gericht op de overslag van maritieme containers. Hierdoor is
de beschikbaarheid en de capaciteit van terminals met een goede
kwalitatieve, non-discriminatoire toegang is voor derden met
continentale goederenstromen niet in alle gevallen voldoende verzorgd.
De organisatie van de terminal wordt immers afgestemd op processen en
belangen van de marktpartij die de terminal in eigendom heeft. Vanuit
die optiek wordt geoptimaliseerd en gehandeld. Echter vanuit de keten
en/of markt bezien, is er sprake van suboptimalisatie. Dergelijke
terminals hebben (dikwijls uit concurrentieoverwegingen) een minder
groot potentieel marktbereik en zijn minder goed in staat
gefragmenteerde stromen (dus ook die door concurrenten worden verzorgd)
te bundelen. 

Voor de bundeling van dunnere, continentale stromen zijn de
mogelijkheden van de huidige binnenlandse terminals dus beperkt. De
eerder beschreven ontwikkelingen in het gecontaineriseerd spoorvervoer
bieden wel aan steeds meer verladers een perspectief om lading goedkoop
en duurzaam via het spoor te gaan vervoeren en daarmee
concurrentievoordelen te behalen, ook voor degenen die zelf niet over
een spooraansluiting beschikken. Daarmee kan het spoor steeds meer in
beeld komen voor verladers die zelf over onvoldoende volume beschikken
om een rendabele trein te kunnen vullen, maar dat in combinatie met de
lading van anderen wel kunnen.

Wagenladingvervoer

Tegenover de groei van het containervervoer zien we een krimpend
wagenladingvervoer, omdat dit spoorconcept veel handelingen en
vervoersbewegingen vergt en daardoor een relatief duur vervoersconcept
is. Veel van de openbare laad- en losplaatsen (lalo’s) die voorheen
een belangrijke rol speelden in het wagenladingvervoer, worden momenteel
in veel gevallen niet of nauwelijks meer voor die doeleinden gebruikt
(soms wel als infraspoor of inzetplaats voor spooraannemers). Veel van
de bestaande lalo’s zijn wat betreft ligging, bereikbaarheid en lay
out in veel gevallen niet geschikt om rendabele (container)treindiensten
op te kunnen voeren waardoor de bedieningsfrequentie in praktijk gering
is. 

Ook een aantal stamlijnen en meerdere particuliere spooraansluitingen
zijn in ongebruik geraakt, hoewel er soms bij marktpartijen hernieuwde
interesse bestaat om spooraansluitingen te reactiveren. 

Mogelijk kan het wagenladinvervoer meer gaan aansluiten bij het
shuttle-concept en gebundeld gaan worden met bijvoorbeeld containers op
zogenaamde railports.

Benutting spoorcapaciteit 

Tenslotte is een relevante ontwikkeling dat het Nederlandse spoorwegnet
steeds intensiever bereden wordt. Met de ambitie om te komen tot
hoogfrequent spoorvervoer op enkele druk bereden reizigerscorridors zal
de druk op het netwerk verder toenemen. De gevolgen en de
oplossingsmogelijkheden worden in het Project Hoogfrequent Spoorvervoer
onderzocht. De voorziene maatregelen bestaan uit een combinatie van
gerichte infra-maatregelen en maatregelen om de beschikbare capaciteit
nog beter te benutten, waaronder ook routeringsmaatregelen voor het
goederenvervoer. 

Voor een goede benutting van de spoorcapaciteit is ook het beleid
aangaande de op- en afstappunten van het spoor van belang. Zo zorgen
volle treinen vanuit een beperkt aantal grotere goed toegankelijke
terminals tot minder capaciteitsbeslag dan meerdere korte treinen vanuit
meerdere private spooraansluitingen en openbare laad- en losplaatsen.   

Samenvattend

De groei van het intermodale spoorvervoer, containershuttles en
havennetwerken zal leiden tot een behoefte aan meer en/of grotere
terminals in het achterland. Dit biedt samen met technologische en
(intermodale) logistieke ontwikkelingen kansen voor binnenlandse
verladers om gebruik te maken van spoorvervoer en kan ook leiden tot een
betere benutting van de spoorcapaciteit. Voor de bundeling van de meer
gefragmenteerde continentale stromen zijn de mogelijkheden nog niet
optimaal. In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op de
maatschappelijke kansen die bestaan, onder welke voorwaarden deze kansen
gerealiseerd kunnen worden en of hiervoor een rol van de rijksoverheid
is weggelegd.

3. Beleidsvisie rijksoverheid

Visie overheid

De rijksoverheid ziet graag dat verladers de keuze hebben tussen
meerdere modaliteiten of een combinatie daarvan. Het levert grotere
flexibiliteit op en meer logistieke keuzemogelijkheden voor bedrijven.
Dit komt de logistieke en economische kracht alsmede het
vestigingsklimaat van Nederland ten goede. Dit vergt een aantal gespreid
liggende, goed toegankelijke, non-discrminatoire
spoorgoederenknooppunten (lees terminals), waar efficiënt de lading van
verladers gebundeld kan worden; ook van verladers die niet over een
eigen spooraansluiting beschikken. 

Dit is geen nieuwe beleidsvisie. Het kabinet heeft eerder aangegeven een
goed functionerend netwerk van multimodale knoopunten en
achterlandverbindingen van belang te achten (zie ook Nota Mobiliteit
deel 3 2005, Beleidsbrief Logistiek en Supply chains 2006). In de
Mobiliteitsaanpak (2008) staat dat strategisch gelegen knooppunten
logistieke bedrijvigheid kunnen aantrekken en de mainports kunnen
versterken en dat hier tevens regionale ladingstromen gebundeld kunnen
worden voor verder transport.

Ook in de ‘Economische Impact Studie Railgoederenvervoer’ uit 2002
en de recente actualiseringsstudie ‘Goederenvervoer per spoor,
marktontwikkelingen en beleid’ uit 2009 werd geconstateerd dat de
maatschappelijke waarde van spoorgoederenvervoer in belangrijke mate
voortkomt uit de meerwaarde van spoorvervoer voor het verladend
bedrijfsleven (concurrentievoordeel) en (daarmee voor) het
vestigingsklimaat van Nederland. Daarnaast leidt de inzet van
spoorgoederenvervoer tot milieu- en congestievoordelen. 

De rijksoverheid hecht er bovendien aan dat de zeehavens goed ontsloten
zijn en dat de spoorprocessen in met name de Rotterdamse haven zo worden
ingericht dat de beschikbare ruimte optimaal wordt benut.
Achterlandknooppunten in het havennetwerk kunnen hieraan bijdragen, ook
door containerstromen ongesorteerd weg te zetten naar deze
achterlandknooppunt alwaar verdere groupering naar bestemming plaats
vindt. 

Tenslotte ziet de overheid graag dat spoorgoederenknooppunten bijdragen
aan een optimale benutting van de spoorcapaciteit. Een gespreid aantal
terminals van waaruit langere volle treinen vertrekken draagt hier aan
bij in tegenstelling tot de situatie van veel op- en afstappunten met
relatief veel, maar kortere treinen. Anders gesteld zijn volle shuttles
(containers of bont) te verkiezen boven de vaak vele treinbewegingen die
nodig zijn voor het wagenladingvervoer.  

Een maatschappelijk gewenste ontwikkeling van spoorgoederenknooppunten
levert dus een bijdrage aan:

Het opvullen van regionale leemtes aan laagdrempelige
spoorgoederenknooppunten. Het levert daarmee een bijdrage aan de
economische structuur, het vestigingsklimaat en het kent milieu- en
congestiebaten. 

Het optimaal functioneren van het havennetwerk en efficiënte
(spoor)processen in de haven. 

Een efficiënte benutting van de spoorcapaciteit, d.w.z. beperkt aantal
op/afstappunten met grotere gebundelde stromen.

Beleidsuitgangspunten knooppuntenontwikkeling

Om deze beleidsmatig gewenste situatie te bereiken dienen nieuwe of de
aanpassing van bestaande knooppunten bij voorkeur aan de volgende
beleidsuitgangspunten te voldoen. Ze moeten:

een voldoende groot marktbereik- en potentie hebben en voldoende
gespreid liggen ten opzichte van andere binnenlandse spoorterminals en
buitenlandse terminals in de grensstreek (geen wildgroei, wel voorzien
in regionale optimalisatie),    

een risicodragende marktpartij hebben die
participeert/initieert/exploiteert, 

kwalitatief goed ontsloten zijn, bij voorkeur multimodaal, zodat ze in
hun functie niet belemmerd worden,

non-discrimanatoir toegankelijk zijn voor derden; ze moeten verladers
die niet over een eigen spooraansluiting beschikken, de mogelijkheid
bieden om zelf makkelijk en snel lading van of naar het spoor te kunnen
halen / brengen en volume te bundelen tot treineenheden,  

logisch gesitueerd zijn nabij infrastructuurnetwerken,

passen binnen het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer en meer specifiek
daarbinnen de routering van het goederenvervoer,

niet leiden tot een functionele of kwalitatieve achteruitgang van het
spoorwegnet,

voldoen aan de geldende milieu- en veiligheidsnormen,

- 	in geval van een terminal een positieve businesscase hebben.

Rol rijksoverheid en marktfalens

Voor de realisatie van een maatschappelijk gewenste ontwikkeling is een
rol van de rijksoverheid nog niet vanzelfsprekend. Waarom zou de markt
het immers niet zelf kunnen realiseren? Er zijn redenen aan te voeren
waarom er sprake is van marktfalen en een rol voor de overheid legitiem
is. Zo zijn externe effecten van transport niet geïnternaliseerd wat
leidt tot suboptimale, minder duurzame modaliteits- en vervoerskeuzes.
Daarnaast kunnen marktafwegingen en regionale keuzes over de locatie van
terminals en spooraansluitingen leiden tot ‘wildgroei’ met negatieve
consequenties voor de benutting van de infracapaciteit en 
bundelingsmogelijkheden. Andersom kunnen nieuwe knooppuntprojecten die
wel een nationaal maatschappelijk belang hebben door decentrale
overheden worden tegengehouden, omdat op regionaal/lokaal niveau andere
belangen prevaleren. Ook kunnen concurrentieoverwegingen van
terminaleigenaren leiden tot minder goed toegankelijke terminals,
waardoor de ladingstromen van derden minder goed verzorgd is. Wanneer de
terminaleigenaar eveneens eigenaar is van een spoorwegonderneming,
kunnen bijvoorbeeld terminalprocessen en/of slottijden primair op het
belang van die vervoerder worden afgestemd, hetgeen anderen nadeel
oplevert. 

Daarnaast is sprake van hoge transactiekosten in de intermodale keten om
tot continentale bundeling over te gaan. Men is afhankelijk van meerdere
ketenpartijen en meerdere spelers die lading moeten inbrengen, waardoor
de operationele en bezettingsrisico’s in de aanvangsfase groot kunnen
zijn en daarmee een drempel vormen voor nieuwe continentale diensten.
Spoorvervoerders zijn dan geneigd zich te blijven richten op de
omvangrijke havengebonden vervoersstromen (laaghangend fruit) en
kleinere binnenlandse verladers blijven eenzijdig georiënteerd op het
vertrouwde vervoer over de weg. 

In het verlengde hiervan speelt dat innovatieve concepten voor
continentaal spoorvervoer onvoldoende tot stand komen. Dit hangt samen
met de grotere risico’s voor continentaal spoorvervoer, maar ook met
de fragmentatie van de spoorsector en daarmee ook fragmentatie van
kennis en expertise. Om te komen tot innovatieve concepten zal de kennis
en expertise van de verschillende partijen samen moeten komen. De
noodzakelijke samenwerking komt echter niet vanzelf tot stand omdat de
opbrengst van onderzoek en innovaties lastig toeeigenbaar is voor
individuele partijen, veelal pas op de lange termijn significant is en
niet altijd neervalt bij de partijen die de kosten maken.  

De genoemde markfalens zijn niet zo sterk dat een dominante rol voor de
rijksoverheid te rechtvaardigen is, wel is een faciliterende rol voor de
overheid weggelegd om te kunnen sturen in de maatschappelijk gewenste
richting. 

Marktpartijen (vervoerders en terminal operators) blijven de
belangrijkste spelers. Initiatieven en vervoerspotentie vanuit de markt
zijn altijd het vertrekpunt. Financiering van terminals zelf en private
spooraansluitingen blijven de verantwoordelijkheid van marktpartijen
soms ondersteund door decentrale overheden.

Rolverdeling partijen

Rijksoverheid en ProRail 

De rijksoverheid heeft vooral een kadergevende rol, die er op gericht is
om te corrigeren voor marktfalens (zie voorgaande). Concreet pakt de
overheid dit op met (de verduidelijking van) regelgeving over
non-discriminatoire toegang van terminals, door innovaties te stimuleren
en indien nodig haar bevoegdheid te gebruiken om projecten voor
knooppuntontwikkeling met een nationaal belang ruimtelijk mogelijk te
maken (zie volgende hoofdstuk). 

ProRail zal concrete initiatieven voor knooppuntenontwikkeling, binnen
haar mogelijkheden, faciliteren. Uitgangspunt voor de facilitering is
dat deze knooppuntinitiatieven voldoen aan de beleidsuitgangspunten en
daarmee bijdragen aan de maatschappelijk gewenste richting. Facilitering
is in dat geval  bijvoorbeeld mogelijk door actief mee te denken en
specifieke spoorkennis in te brengen, in voorkomende gevallen grond te
verhuren dat in bezit is van ProRail en eventueel de spoorontsluiting
gedeeltelijk te financieren.  

In lijn met het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de evaluatie van
de spoorwetgeving (2009), waarin gesteld wordt dat ProRail zich dient te
concentreren op haar publieke taken, zal ProRail zelf geen terminals
exploiteren of in eigendom hebben.

 

Marktpartijen en regionale overheden

Belangrijk uitgangspunt is dat initiatieven voor nieuwe, uit te breiden
of te revitaliseren op- en afstappunten uit de markt (vervoerder,
verlader, terminal operator) dienen te komen en dat een risicodragende
marktpartij gaat  participeren. Dit geeft immers de meeste zekerheid
over de marktpotentie en de economische gezondheid van het project. 

Havenschappen/bedrijven, ontwikkelingsmaatschappijen of regionale
overheden kunnen ook initiatieven starten, omdat zij hier economische
voordelen voor de haven of regio in zien. Om te voldoen aan de
beleidsuitgangspunten dient wel een marktpartij te participeren.      

4. Beleidsinzet

Het beleid van de rijksoverheid blijft gebaseerd op een bottom-up
aanpak.

Om de randvoorwaarden te bieden voor een knooppuntontwikkeling, die
nieuwe kansen biedt voor binnenlandse verladers om stromen te bundelen
en bijdraagt aan het havennetwerk worden aan aantal acties ingezet.
Hierbij ligt het voortouw vooral bij de sector en ondersteunt VenW waar
nodig.

bevorderen bundelingsinitiatieven (sector en VenW)

faciliteren spoorgoederenknooppunten (ProRail en VenW)

ad a. bevorderen bundelingsinitiatieven 

Voor de ontwikkeling van bundelingsinitiatieven en nieuw intermodaal
vervoer is samenwerking tussen meerdere partijen van belang en dienen
soms specifieke drempels overwonnen te worden. Het kabinet wil daarom
graag de samenwerking tussen partijen bevorderen en daarnaast inzetten
op innovatieve oplossingen die de drempels voor railvervoer in het
achterland verlagen.  

a1. Verkenning en samenwerking (sector)

Het Voorlichtingsbureau Rail Cargo zal met partijen uit de sector (zoals
KNV, EVO, havengerelateerde organisaties enz), regionale overheden en
ProRail en/of Keyrail verkennen wat de mogelijkheden en de belemmeringen
zijn voor de verdere ontwikkeling van goed toegankelijke
achterlandknooppunten van waaruit nieuwe spoorinitiatieven kunnen
ontstaan. 

Als er concrete initiatieven voor bundeling van ladingstromen in het
binnenland ontstaan zullen het Voorlichtingsbureau Rail Cargo en ProRail
en/of Keyrail actief en onafhankelijk meedenken met regionale partijen
en de betreffende marktspelers over de mogelijkheden.  

a2. Innovatieregeling spoorgoederenknooppunten (VenW)

De overheid zal, na consultatie van relevante organisaties uit de
sector, een innovatieregeling opzetten om de ontwikkeling en toepassing
van innovatieve concepten te stimuleren. De regeling richt zich op het
verlagen van organisatorische, logistieke en fysieke drempels voor
bundeling op spoorgoederenknooppunten. VenW stelt hiervoor maximaal €
6,4 mln beschikbaar.

Projecten die organisatorische drempels verlagen zijn bijvoorbeeld
gericht op continentale bundeling. Projecten die fysieke drempels
verlagen kunnen gericht zijn op het vergroten van de inzet en toepassing
van standaard ladingdragers (zoals containers), het verbeteren van
overslagprocessen en –technieken, uitwerking van railportconcepten en
het oplossen van specifieke lokale knelpunten.

De innovatieregeling spoorgoederenknooppunten zal complementair zijn aan
het innovatieprogramma logistiek en supply chains dat als ambitie heeft
om Nederland in 2020 het Europees marktleiderschap te laten verwerven in
de aansturing van transnationale stromen. Het accent ligt bij het
innovatieprogramma op ketenregie en vaak fundamentele R&D (onderzoek- en
ontwikkelingsfase), terwijl bij de innovatieregeling
spoorgoederenknooppunten het accent ligt op het wegnemen van specifieke
drempels in de praktijk met innovatieve concepten (implementatiefase).
Deze situatie is in zekere zin vergelijkbaar met de binnenvaart,
waarvoor eveneens een innovatieregeling bestaat naast het
innovatieprogramma logistiek en supply chains.

Ad b. faciliteren spoorgoederenknooppunten 

b1. Realisatie en exploitatie spoorgoederenknooppunten (Sector, ProRail,
VenW)

De realisatie en de exploitatie van spoorgoederenknooppunten is en
blijft vooral een verantwoordelijkheid voor marktpartijen, d.w.z.
verladers, vervoerders en terminal operators, soms ondersteunt door
decentrale overheden.

Bij nieuwe marktinitiatieven voor spoorgoederenknooppunten
(railterminals, upgrading van laad- en losplaatsen) zal ProRail bekijken
of dergelijke projecten voldoen aan de beleidsuitgangspunten zoals
opgenomen in hoofdstuk 3. Is dit het geval dan zal ProRail deze
projecten binnen haar mogelijkheden zo goed mogelijk ondersteunen met de
inbreng van specifieke expertise, eventueel verhuur van grond dat in
bezit is van ProRail en mogelijk financieel waar het gaat om de
spoorontsluiting. 

Het kan voorkomen dat een gemeente of regio niet wenst mee te werken aan
het wijzigen van ruimtelijke plannen voor een project met een nationaal
belang. In die gevallen of indien er bijvoorbeeld onvoldoende expertise
of capaciteit is, kan de rijksoverheid goede reden hebben om, na overleg
met de betrokken partijen, zo nodig haar bevoegdheid in te zetten om het
project zelf ruimtelijk vast te leggen en in het bestemmingsplan in te
passen.

Bij nauwelijks benutte laad- en losplaatsen zal ProRail, na overleg met
belanghebbenden, bezien of deze nog meegenomen moeten worden in het
jaarlijkse onderhoud.

Voor de duidelijkheid zullen de drie soorten op-/ en afstappunten,
railterminals, openbare laad- en losplaatsen en
bedrijfsspooraansluitingen, worden langs gelopen.

Railterminals

Als er vanuit marktpartijen en/of regionale overheden een initiatief
voor een railterminal bij ProRail wordt ingediend dan zal een eerste
verkenning plaats vinden naar de ruimtelijke mogelijkheden en de
integratie in de omliggende spoorconfiguratie. Als het project voldoet
aan de beleidsuitgangspunten zal ProRail het project vervolgens zo goed
mogelijk binnen haar mogelijkheden faciliteren. Gedacht kan hierbij
worden aan het actief meedenken over de uitwerking van de plannen en
eventueel de verhuur van grond dat in bezit is van ProRail. Als een
railterminal non-discriminatoir en goed toegankelijk is voor derden, dan
heeft het toeleidende spoor een openbaar karakter. Als ook de
maatschappelijke kosten-batenanalyse van het project (volgens de
methodiek van ProRail) gunstig is, dan zou de financiering van een
belangrijk deel van de kosten van de wissel en het toeleidende spoor in
aanmerking kunnen komen voor een bijdrage uit het beheerplan van
ProRail.

Voldoet het project niet aan de beleidsuitgangspunten dan wordt dit
transparant en beargumenteerd door ProRail aangegeven. Het project kan
dan overigens nog wel worden uitgevoerd, zolang het project (eventueel
met compenserende maatregelen) voldoet aan de veiligheids- en
milieunormen, niet leidt tot een functionele of kwalitatieve
achteruitgang van de hoofdspoorweginfrastructuur en de business case
financieel gedekt is.

De aanlegkosten en exploitatie van de railterminal zelf komen, ook als
wordt voldaan aan de beleidsuitgangspunten, in principe ten laste van de
initiatiefnemers: marktpartijen soms ondersteund door regionale
overheden. Voor subsidiëring van een eventuele resterende onrendabele
top (vanwege de hoge aanvangsinvesteringen) bestaan er op EU-niveau
mogelijkheden (TEN, Marco Polo, EFRO, Interreg).

 

Openbare Laad- en Losplaatsen

Openbare laad- en losplaatsen (lalo’s) maken onderdeel uit van de
hoofdspoorweginfrastructuur. ProRail verzorgt het beheer hiervan.

Voor aanleg van nieuwe of revitalisering van bestaande lalo’s is
ProRail verantwoordelijk. Belangrijk besliscriterium is dat de nieuwe
lalo een voldoende groot marktbereik- en potentie heeft. Financiering
kan plaats vinden uit het beheerplan van ProRail, mogelijk in combinatie
met financiering van lokale overheden en marktpartijen. Ook kan sprake
zijn van een wens om een bestaande laad- en losplaatsen te upgraden naar
een railterminal. In dat geval geldt dat projecten die voldoen aan de
beleidsuitgangspunten uit paragraaf 3 een betere kans maken op
financiering vanuit ProRail voor wat betreft  bijvoorbeeld aanpassingen
aan het toeleidende spoor. 

Als laad- en losplaatsen slecht benut worden dan kan ProRail, na
consultatie van belanghebbenden (vervoerders , verladers,
spooraannemers), besluiten deze niet meer mee te nemen in het jaarlijkse
onderhoud. Dit is mogelijk als wordt aangetoond dat er nauwelijks meer
markt aanwezig is en er voor de eventuele overgebleven extensieve
gebruiker(s) van de lalo een alternatief aanwezig is. Indien er
verzoeken komen om de lalo weer intensiever te benutten, is ProRail
verantwoordelijk voor het opnieuw gebruiksklaar maken, mits voldoende
beargumenteerd en sprake is van voldoende volume, ook op langere
termijn.

Eventueel kan bij VenW een verzoek worden ingediend om de lalo
definitief op te heffen, waarna de grond anders aangewend kan worden.
Opheffing van een lalo vindt plaats volgens de compensatiebenadering
(d.w.z. tevens ontwikkeling lalo op andere locatie), mits dit
kostenneutraal mogelijk is. 

Opheffing zonder compensatie kan plaats vinden enkel wanneer er, mede op
basis van consultatie van vervoerders, verladers en spooraannnemers,
aantoonbaar geen markt (meer) aanwezig is. De bewijsvoering moet
geverifieerd worden eventueel o.b.v. aanvullend onderzoek, waarbij in
ieder geval ook de Kamer van Koophandel betrokken is. 

Het opschorten van het onderhoud en/of opheffing van een lalo levert
besparingen voor ProRail op die weer elders ingezet zullen worden voor
maatschappelijk gewenste ontwikkeling van goederenknooppunten. 

Particuliere spooraansluitingen 

Een particuliere spooraansluiting is een spoorlijn die vanaf de
hoofdspoorweg (waaronder voormalige stamlijn) aftakt naar een
individueel bedrijf. Dit maakt het mogelijk om goederen binnen het
bedrijf(sterrein) direct op een trein te laden of te lossen. Voor zover
private spooraansluitingen zich bevinden op het eigen terrein of
uitsluitend bestemd zijn voor het eigen vrachtvervoer zijn deze
aansluitingen in principe exclusief voor de desbetreffende bedrijven en
vormen dus géén openbare infrastructuur. De desbetreffende
particuliere  eigenaar/initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de
aanleg, exploitatie en eventuele sanering van een spooraansluiting. Dit
betekent dat spooraansluitingen alleen bedrijfseconomisch interessant
zijn voor verladers die over voldoende lading beschikken. Als er
onvoldoende lading bij de verlader aanwezig is om rendabel een
spooraansluiting te benutten dan kan de aanvoer van lading van derden
over de weg aan een (openbare) railterminal een goed alternatief zijn.
Mogelijk zou ook het spoorconcept ‘wagengroepen’ de rentabiliteit
van de spooraansluiting kunnen verhogen door de lading vanuit de
verschillende particuliere spooraansluitingen uit de regio te bundelen
tot een trein. 

Particuliere spooraansluitingen moeten beheerd worden; dat is een
normale commerciële marktactiviteit. Bij vrijwel alle
spooraansluitingen is dat beheer per contract uitbesteed aan het bedrijf
“NS Spooraansluitingen BV”; dat is een dochterbedrijf van de NS, met
een vergelijkbare positie als het NS-dochterbedrijf Strukton. Het
betreft hier een louter commerciële activiteit van NS, waarmee de
rijksoverheid geen bemoeienis heeft. 

b2. Regelgeving over toegang derden aanscherpen (VenW)

In de evaluatie van de spoorwetgeving is geconstateerd dat bij
bijkomende diensten en voorzieningen (BDV’s), waaronder
vrachtterminals, onduidelijkheden bestaan omtrent de eerlijke en niet
discriminerende toegang.   

In het kabinetsstandpunt (Kamerstuk 2008-2009, 31987, nr. 1) naar
aanleiding van de evaluatie van de spoorwetgeving is daarom opgenomen
dat het kabinet met aanvullende regelgeving (AMvB) zal komen om deze
onduidelijkheden weg te nemen. Ook zullen de toezichtsmogelijkheden
worden verbeterd en zal worden ingegaan op de wijze waarop de tarieven
worden bepaald. 

In beginsel worden vrachtterminals in de EU-richtlijn 2001/14 aangemerkt
als voorziening waartoe toegang moet worden verleend tegen
kostengeoriënteerde tarieven en onder voorwaarden die de mededinging
niet beperken. De rechthebbende (ten aanzien van de terminal) mag een
spoorwegonderneming die toegang slechts weigeren als er onder
marktvoorwaarden een redelijk alternatief beschikbaar is.

Dit onderwerp is vermoedelijk ook onderdeel van de door EC aangekondigde
herziening van het eerste spoorpakket.

 Overigens neemt het belang van spoorgoederenvervoer voor het logistieke
knooppunt Venlo de laatste jaren toe. De regio voorziet dan ook goede
kansen om als spoorgoederenknooppunt verder door te ontwikkelen.

 ) Bij intermodaal vervoer gaat het om het vervoer van laadeenheden
(meestal containers) via meer dan één modaliteit, waarbij de goederen
tijdens de overslag tussen de modaliteiten in hun laadeenheid blijven.

 Deze fragmentatie hangt samen met scheiding van exploitatie en
infrastructuur (sinds 1995) en met de liberalisering die geleid heeft
tot veel nieuwe spoorgoederenvervoerders in Nederland.

 Ook nu al brengen deze partijen bij een initiatief van Railplatform
Zuid-Limburg (van Provincie, EVO en ELC-Limburg) expertise in. Dit
Railplatform heeft als doel het spoorvervoer in de regio te bevorderen
door samenwerking, onder andere door bundeling van lading.   

 Ondanks dat bij particuliere spooraansluitingen altijd sprake is van
een exclusief gebruik voor het vervoer voor één onderneming is soms
een particuliere spoorlijn tevens de enige mogelijkheid voor één of
meerdere andere bedrijven met particuliere of openbare
spooraansluitingen om een hoofdspoorweg te bereiken. De eigenaar of
beheerder van de private spooraansluiting dient in dat geval een recht
van doorgang te respecteren voor dat andere bedrijf of die andere
bedrijven om vervoer naar die bedrijven mogelijk te maken. Bij het
opstellen van regelgeving over bijzondere spoorwegen zullen met
betrekking tot de veiligheid, het gebruik en het vervoer over bijzondere
spoorwegen hiervoor de noodzakelijke juridische bepalingen worden
opgenomen.

 PAGE    

 PAGE   1 

  DOCPROPERTY minofdir  1