Preview document (🔗 origineel)

---

							’s-Gravenhage, 30 augustus 2010

BJZ2010022549

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende regels inzake de
volkshuisvesting, de ruimtelijke ordening en het milieubeheer in de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Wet volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening en milieubeheer BES)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 april 2010,
nr. 10.000934 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 27 mei 2010, nr. W08.10.0115/IV, bied ik
U hierbij mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in
overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
de Minister van Verkeer en Waterstaat aan.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met de
opmerkingen van de Raad rekening zal zijn gehouden.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik het
volgende op. De Raad stelt dat bij de vormgeving van de regelgeving voor
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES-eilanden)
rekening moet worden gehouden met het van Nederland sterk afwijkende
insulaire karakter van de BES-eilanden, de kleine oppervlakten ervan, de
geringe bevolkingsomvang, het moeilijke reliëf en de economische
afhankelijkheid van slechts enkele producten. Naar de mening van de Raad
is dat met het voorliggende wetsvoorstel onvoldoende gebeurd om welke
reden de Raad adviseert het wetsvoorstel te vereenvoudigen. 

Het is terecht dat de Raad signaleert dat vanwege de specifieke
omstandigheden terughoudendheid moet worden betracht bij het opstellen
van wet- en regelgeving voor de BES-eilanden. Dit is ook gebeurd. Het
wetsontwerp bevat slechts de minimaal noodzakelijke wet- en regelgeving
om - op termijn - de eilandgebieden op een aanvaardbaar niveau te
brengen voor wat betreft bouw- en huisvestingsvoorschriften,
voorschriften voor afvalstoffen, afvalwater, milieuprogramma’s, 
milieueffectrapportage en bodembescherming.  

Dat dit toch tot een omvangrijke wet heeft geleid is niet het resultaat
van een te grote gedetailleerdheid, maar van het grote aantal
onderwerpen dat de wet omvat. Op deze terreinen zijn in  de huidige
situatie slechts enkele eilandsverordeningen van kracht die deels
verouderd en deels onvolledig zijn. 



 Juist om zorgvuldig rekening te houden met de sterk van Nederland
afwijkende omstandigheden op de BES-eilanden is gekozen voor het
enerzijds opnemen van algemene regels voor de aanpak van de meest
ernstige en acute milieuproblemen zoals het afvalbeheer. Anderzijds
biedt het wetsvoorstel, net als in de Wet milieubeheer,  een kader op
basis waarvan de noodzakelijke regels kunnen worden uitgewerkt en
ingevoerd. Dit op het moment dat geëigend is en in de maatvoering die
bij de eilanden past.  Zo komen de sanering van bodemverontreiniging,
gescheiden inzameling en hergebruik van huishoudelijk- en bedrijfsafval,
energiebesparing,  etc. op een later tijdstip aan de orde en zullen in
samenwerking met de BES-eilanden worden uitgevoerd op basis van algemene
maatregelen van bestuur en eilandsverordeningen. Het advies van de Raad
tot vereenvoudiging zal ook bij het opstellen van de
uitvoeringswetgeving ter harte worden genomen.

De bevoegdheid tot het verlenen van milieuvergunningen blijft bij de
eilandsbesturen met uitzondering van enkele risicovolle bedrijven
waarvoor de vergunningverlening door mij zal worden verzorgd.

Bescherming van natuur en leefomgeving op de BES-eilanden staat
centraal.  Zonder adequate regelgeving en op basis daarvan uit te voeren
maatregelen, is het risico aanwezig dat binnen een decennnium veel
natuur en koraal wordt aangetast of verdwijnt. Hierdoor zou de
economische motor (natuur en duiktoerisme) tot stilstand komen.  

Ook op het gebied van bouwen en huisvesting is er met dit wetsvoorstel
voor gekozen om ‘slechts’ de kaders vast te leggen waaraan via een
algemene maatregel van bestuur en eilandsverordeningen nader invulling
wordt gegeven. Zo zal op het gebied van bouwen regelgeving met
betrekking tot de constructieve veiligheid en orkaanbestendig bouwen
moeten worden opgesteld. Op het gebied van huisvesting krijgt de
eilandsraad de bevoegdheid een huisvestingsverordening op te stellen
waarbij onder meer bepaalde categorieën woonruimte ten behoeve van
aangewezen categorieën woningzoekenden kunnen worden aangewezen. 

Ten aanzien de ruimtelijk ontwikkeling is aangesloten bij de al
bestaande Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning. Deze is
reeds eerder in het kader van de Aanpassingswet openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba technisch en redactioneel omgezet in een
wet, waarna met het wetsvoorstel slechts enkele kleine inhoudelijke
wijzigingen zijn doorgevoerd. 

Met deze aanpak wordt enerzijds recht gedaan aan  de door de Raad
bepleite terughoudendheid bij het opleggen van gedetailleerde regels.
Anderzijds biedt deze aanpak de mogelijkheid om, zonder continu de wet
te hoeven wijzigen, de komende jaren gefaseerd en stapsgewijs invulling
te (kunnen) geven aan de kapstokartikelen in dit wetsvoorstel. Hierbij
kan rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden op de
BES-eilanden.

Een verdere vereenvoudiging van het wetsvoorstel zoals door de Raad
bepleit acht ik daarom ongewenst. Ik neem daarbij in aanmerking dat dit
wetsvoorstel aansluit bij de ambities die zijn verwoord zijn in de
Nederlands-Antilliaanse en eilandelijke milieubeleidsplannen en het
Masterplan Bonaire. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
wordt uitvoeriger ingegaan op de schaal en omstandigheden van de
BES-eilanden en de noodzaak van de gekozen vorm en de mate van
detaillering van de verschillende regelingen. 

De Raad merkt terecht op dat uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de
wet en de op basis daarvan te stellen regels, een kritische factor
vormen voor een succesvolle invoering van de wetgeving. Het is om die
reden dat het ministerie van VROM veel energie steekt in het
voorbereiden van een “zachte landing” van de Wet VROM BES. Op de
eilanden is een drietal VROM medewerkers gedetacheerd die onder meer het
bestaande ambtenarenapparaat begeleiden en bijstaan bij het opstellen
van bijvoorbeeld milieuvergunningen. Ook zal voor lokale ambtenaren en
uitvoerders binnenkort een scholing- en opleidingstraject worden
opgestart. 

Verder komt het ook de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ten goede dat
de opzet en integraliteit van de wet aansluit bij de ambtelijke
organisatie op de eilanden waarbij de Dienst ruimtelijke ordening en
beheer (DROB) verantwoordelijk is voor de uitvoering van nagenoeg alle
onderdelen van de wet. Dit zorgt ervoor dat de medewerkers binnen
DROB een op hun taken toegesneden stuk wetgeving krijgen.  

Om voor wat betreft de uitvoering van de wet de vinger aan de pols te
kunnen houden, is naar aanleiding van het advies van de Raad een
algemene bepaling inzake het interbestuurlijk toezicht in artikel 10.1
van het wetsvoorstel toegevoegd. De VROM-Inspectie kan op basis hiervan
interbestuurlijk toezicht uitoefenen op de BES-eilanden. 

De BES-eilanden verlenen vergunningen aan burgers en bedrijven op het
gebied van bouwen, wonen, ruimte en milieu. Ze handhaven deze
vergunningen en dragen zorg voor het toezicht en de handhaving op de
naleving van de overige bepalingen van de wet. Dit toezicht is relatief
nieuw en kan op onderdelen nog worden verbeterd. Het interbestuurlijk
toezicht kan een bijdrage leveren bij het ontwikkelen van de expertise
bij de toezichthouders op de BES-eilanden. Daarnaast geeft het
interbestuurlijk toezicht een goed inzicht in de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van de wet. Voorts biedt het de mogelijkheid om te
kunnen ingrijpen indien er wordt gehandeld in strijd met het algemeen
belang of de beleidsuitgangspunten van de minister zoals deze zijn
neergelegd in onder andere het milieubeleidsplan. De ambtenaren die het
interbestuurlijk toezicht moeten uitoefenen krijgen een beperkt aantal
bevoegdheden om hun toezichtstaak uit te kunnen voeren. Indien het
noodzakelijk wordt geacht om op te treden kan hiervoor gebruik worden
gemaakt van de schorsings- en vernietigingsbevoegdheid die de Kroon
heeft en de indeplaatstredingsbevoegdheid van de Rijksvertegenwoordiger
zoals deze zijn vastgelegd in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. Dit is vergelijkbaar met het huidige systeem in
Nederland. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop
aangepast. 

Ik volg de Raad waar het betreft zijn advies om in het wetsvoorstel een
evaluatiebepaling op te nemen in de vorm van artikel 239 van de Wet
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.

a. Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is nog eens
gekeken naar de verschillende delegatiebepalingen. Dit heeft ertoe
geleid dat een aantal delegatiebepalingen is aangepast aan vergelijkbare
delegatiebepalingen in corresponderende Nederlandse wetten of is
aangepast omdat thans nog meer inzicht bestaat omtrent de mate waarin
een voor alle BES-eilanden geldende algemene maatregel van bestuur
wenselijk is en wanneer – juist gelet op de verschillen tussen de
BES-eilanden – een (eventueel aangepaste) eilandsverordening blijft
gehandhaafd. Het betreft met name de delegatiebepalingen in de
paragrafen 5.3 (vergunningen) en 5.4 (regels met betrekking tot
stortplaatsen). Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn
hierop aangepast.

b. Verder dient naar de mening van de Raad in aansluiting op het
Nederlandse stelsel van medebewind een grondslag te worden opgenomen
voor nadere regelgeving door de eilandsbesturen bij die bepalingen
waarvoor dit gewenst is. Het wetsvoorstel voorziet hier reeds in. Op
basis van het wetsvoorstel krijgen de eilandsraden de bevoegdheid om een
huisvestingsverordening, een bouwverordening, een welstandsnota, een
afvalstoffenverordening en een afvalwaterverordening op te stellen. In
het wetsvoorstel is het algemene kader aangegeven waarbinnen deze
verordeningen dienen te worden opgesteld. Juist op onderwerpen als
huisvesting, welstand, afval en afvalwater kunnen er relevante
verschillen zijn tussen de eilanden. Hierdoor wordt enerzijds recht
gedaan aan de autonome bevoegdheid van de BES-eilanden. Anderzijds kan
daardoor worden ingespeeld op de verschillen die er bestaan tussen de
eilanden. Uiteraard zal bij het opstellen van deze regelgeving de
gewenste en noodzakelijke ondersteuning geboden worden. 

Ik onderschrijf de mening van de Raad dat het toepassen van
zorgplichtbepalingen niet goed mogelijk is zolang een referentiekader
ontbreekt. Tegelijkertijd vormt het opnemen van zorgplichtbepalingen een
prikkel om die referentiekaders te ontwikkelen. Daarnaast wordt met de
zogenoemde zorgplichtbepalingen - zoals de Raad ook stelt - juist nog
meer gedetailleerde wet- en regelgeving voorkomen. 

Het gemeenschappelijk referentiekader dat nodig is voor een goede
werking van zorgplichtbepalingen is reeds in redelijke mate aanwezig.
Zowel bedrijven als de bevolking zijn zich ervan bewust dat de
bescherming van het milieu en de natuur noodzakelijk is voor het
veiligstellen van de grootste bron van inkomsten namelijk het toerisme.
De milieu- en natuurorganisaties hebben door hun jarenlange inzet dit
bewustzijn versterkt en ervoor gezorgd dat het een belangrijke plaats
inneemt op de politieke agenda. Er is bij de bestuurders, de ambtenaren,
de bedrijven en de bevolking voldoende milieubewustzijn aanwezig om
invulling te geven aan de zorgplichtbepalingen.

Dat neemt niet weg dat een verdere ontwikkeling en uitbouw van het
referentiekader door voorlichting en scholing de komende jaren de nodige
aandacht moet krijgen. Mede met het oog hierop is begonnen met een
inventarisatie van de scholings- en opleidingsbehoefte van de lokale
ambtenaren. Daarbij zal worden bezien of nog in 2010 wordt begonnen met
een algemene scholing en opleiding, waarna in 2011 en volgende jaren
verder een verdiepingsslag plaatsvindt. 

Ik volg het advies van de Raad. Teneinde te voorkomen dat in de periode
na 10 oktober 2010 tot aan de inwerkingtreding van het onderhavige
wetsvoorstel een vacuüm optreedt, zal op basis van artikel 22a van de
Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba een
ministeriële regeling worden opgesteld, waarbij wordt bepaald dat de in
de bijlagen van die regeling opgenomen Nederlands-Antilliaanse
(eilands)regelgeving in voormelde periode van kracht blijft. 

In het verlengde hiervan is in de voorgestelde artikelen 11.22 en 11.23
van het wetsvoorstel nog een tweetal overgangsartikelen opgenomen. 

In het voorgestelde artikel 11.22, eerste lid, is bepaald dat het
bevoegd gezag er voor zorg draagt dat een vergunning ten aanzien van een
onderwerp waarin door dit wetsvoorstel is voorzien, die vóór het
tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is verstrekt,
uiterlijk binnen een jaar na dat tijdstip met dit wetsvoorstel in
overeenstemming is. Hiermee is aangesloten bij artikel 22.1a van de Wet
milieubeheer. Het is wenselijk dat vergunningen die vóór de
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn verstrekt binnen een
redelijke termijn aan dit wetsvoorstel voldoen.

In het voorgestelde artikel 11.22, tweede lid, is vervolgens bepaald
dat, het bestuurscollege bouwvergunningen die vóór het tijdstip van
inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn verstrekt, geheel of
gedeeltelijk kan intrekken indien niet binnen een half jaar na dat
tijdstip is begonnen met de bouwwerkzaamheden of indien de werkzaamheden
na aanvang meer dan een half jaar stilliggen. Hiermee wordt verder
aansluiting gezocht bij de situatie ná de inwerkingtreding van de wet. 

Daarnaast is in het voorgestelde artikel 11.23 bepaald dat indien een
algemene maatregel van bestuur krachtens dit wetsvoorstel later in
werking treedt dan dat wetsvoorstel in afwijking van de artikelen 215 en
216 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba de in
de openbare lichamen onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geldende eilandsverordeningen ten
aanzien van onderwerpen waarin door die algemene maatregel van bestuur
wordt voorzien, van toepassing blijven totdat die algemene maatregel van
bestuur in werking treedt. Hiermee wordt bijvoorbeeld voorkomen dat
indien een vergunning op grond van het wetsvoorstel is verstrekt hieraan
vervolgens geen voorschriften kunnen worden verbonden, omdat de
desbetreffende algemene maatregel nog niet in werking is getreden. 

Het advies van de Raad om het voorgestelde artikel 2.10 en de daarop
betrekking hebbende toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen
is overgenomen. Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast.

Naar aanleiding van de door de Raad gemaakte opmerking onder het eerste
aandachtsstreepje over een regeling van de integriteitsbeoordeling merk
ik het volgende op. Indien vergelijkbare bepalingen uit de Wet
milieubeheer (de artikelen 8.1, vierde en vijfde lid, en volgende)
zouden worden overgenomen, betekent dit dat tevens een Bureau
bevordering integriteitsbeoordelingen moet worden ingesteld. Naast het
onwenselijke uitvoeringstechnische aspect hiervan, betekent dit voorts
dat nog meer bepalingen uit de Wet milieubeheer moeten worden
overgenomen, hetgeen de eenvoud niet ten goede komt. 

Daarnaast merk ik op dat integriteit (binnen het openbaar bestuur) op de
BES-eilanden nadrukkelijk de aandacht heeft van de regering.  

Ten aanzien van de door de Raad geconstateerde overige afwijkingen ten
aanzien van de Wet milieubeheer onder het tweede, derde en vierde
aandachtstreepje merk ik op dat het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting hierop zijn aangepast.

Voorts is de vereenvoudigde (en inmiddels voorgestelde) procedure van
artikel 17.2 van de Wet milieubeheer in het wetsvoorstel verwerkt. De
memorie van toelichting is hierop aangepast.

De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen, voor zover
hierna niet anders vermeld.

De reactie op de redactionele opmerking onder hoofdstuk 4, onder
gedachtestreepje 5, is verwerkt in de materie rondom de Waterwet, zoals
hierna toegelicht onder 8, onder gedachtestreepje 1. 

De redactionele opmerking van de Raad onder hoofdstuk 5,
gedachtestreepje 2, is niet overgenomen, aangezien in het voorgestelde
artikel 5.9, eerste lid, van het wetsvoorstel ‘Bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur’ is vervangen door ‘Bij algemene
maatregel van bestuur’. Ik verwijs voor een toelichting hierop naar
het gestelde onder 2. Wel is het voorgestelde artikel 5.9, derde lid,
van het wetsvoorstel naar aanleiding van enkele redactionele opmerkingen
(bijvoorbeeld onder hoofdstuk 5, gedachtestreepje 3) redactioneel
gewijzigd. 

Voorts zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op de
volgende punten aangepast.

Het wetsvoorstel treedt naar verwachting eerder in werking dan de
Waterwet-BES, die in voorbereiding is. Om met ingang van 1 januari 2011
of zoveel eerder dan de Waterwet BES in werking treedt op de
BES-eilanden over een wettelijke grondslag voor algemene regels en
vergunningen met betrekking tot het lozen van op oppervlaktewateren te
kunnen beschikken wordt door middel van de voorgestelde wijzigingen in
de artikelen 1.2, eerste lid, 4.1, vierde lid, 4.25, 5.6, tweede lid,
5.17, onderdeel b, een basis in dit wetsvoorstel opgenomen. Daardoor
kunnen in de algemene maatregel van bestuur en vergunningen op basis van
het wetsvoorstel tijdelijk ook directe lozingen op
oppervlaktewaterlichamen worden gereguleerd en behoeft daarmee niet te
worden gewacht op de inwerkingtreding van de Waterwet BES. Op het moment
van inwerkingtreding van de Waterwet BES zullen de hier voorgestelde
bepalingen weer vervallen. Milieurisico’s kunnen daardoor op korte
termijn worden beperkt. Voor deze tijdelijke oplossing is gekozen
vanwege de milieu-urgentie en omdat er, gelet op de situatie op de
BES-eilanden, geen significante bezwaren zijn tegen een tijdelijke
afwijking van de afbakening zoals die in Nederland geldt tussen de
Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Wet
milieubeheer. Op de BES-eilanden is (nog) geen sprake van de
watersysteembenadering en integraal waterbeheer zoals die voor Nederland
is ingevoerd en waarbinnen alle relevante aspecten van waterbeheer
beleidsmatig, bestuurlijk, juridisch en ook bij de uitvoering en
handhaving in samenhang hun beslag vinden. Verder is van belang dat het
om een zeer beperkt aantal bedrijven gaat.

Aan het voorgestelde artikel 10.4 is ter verduidelijking van de
bevoegdheden genoemd in het eerste lid van dat artikel met betrekking
tot het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel, een
lid toegevoegd. Op grond van dat voorgestelde lid kan een last onder
dwangsom of een last onder bestuursdwang mede inhouden dat werkzaamheden
kunnen worden stilgelegd en dat er voorzieningen in het belang van de
bescherming van de gezondheid en veiligheid kunnen worden getroffen.  

Met de actualisering van de vigerende wetgeving respectievelijk de
totstandkoming van nieuwe wetgeving voor de BES-eilanden is het
vraagstuk ontstaan van integratie van milieu-, arbeidsomstandigheden- en
veiligheids-/brandweer-wetgeving op bepaalde terreinen en de handhaving
ter zake. Hier valt te denken aan het voorkomen respectievelijk
bestrijden van zware ongevallen, waarbij gevaarlijke stoffen zijn
betrokken. Het is de bedoeling om ter zake tot een zoveel mogelijke
geïntegreerde aanpak te komen zowel op wetgevings- als op
uitvoeringsniveau. 

Wat betreft de uitvoeringswetgeving wordt op hoofdlijnen aangesloten bij
de essentie van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999. Het
uitvoeringsbesluit zal, naar analogie van de Nederlandse situatie,
worden gebaseerd op de van toepassing zijnde milieu-,
arbeidsomstandigheden- en veiligheids-/brandweer-wetgeving voor de
BES-eilanden. Het betreft dit wetsvoorstel, de Arbeidsveiligheidswet BES
en de Veiligheidswet BES. Om te komen tot zoveel mogelijk geïntegreerde
wetgeving en uitvoering, moeten de juridische grondslagen en kaders van
de verschillende wetten goed op elkaar zijn afgestemd. Bij dit
wetsvoorstel (de artikelen 8.1, 8.2, 9.1, 9.2 en 10.13) en de
Veiligheidswet BES (de artikelen 40 en 77) gaat het om volledig nieuwe
wetgeving. De Arbeidsveiligheidswet BES daarentegen is een al jaren
bestaande landsverordening, die op basis van Invoeringswet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is omgezet tot wet.
Geconstateerd is dat de hier van belang zijnde artikelen 2 en 5 van de
Arbeidsveiligheidswet BES niet voldoende aansluiten bij de eerder
genoemde nieuwe wetten en dus niet voldoende ruimte bieden voor de
beoogde geïntegreerde aanpak.

Tenslotte zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op enkele
punten wetstechnisch en redactioneel onderscheidenlijk redactioneel
aangepast.

Ik moge U, mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en
de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in
overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

 Zie: www.mina.vomil.an

 Masterplan strategische ontwikkeling Bonaire 2010-2025 

 PAGE    

  PAGE   \* MERGEFORMAT  6