Preview document (🔗 origineel)

---

Aanvullend Protocol bij het Europees Handvest inzake lokale autonomie
betreffende het recht op participatie in de aangelegenheden van lokale
autoriteiten; Utrecht, 16 november 2009 (Trb. 2009, 227 en Trb. 2010,
96)

TOELICHTENDE NOTA

Inleiding

In het kader van de Raad van Europa is op 15 oktober 1985 te Straatsburg
tot stand gekomen het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Trb.
1987, 63). Dit Europees Handvest dat op 1 juli 1991 in werking is
getreden voor Nederland bevat bepalingen over de rechten van de
plaatselijke overheid en strekt ertoe hun autonomie ten opzichte van de
centrale overheid te beschermen en te versterken. De werkingssfeer van
het Europees Handvest ziet in Nederland op de gemeenten en de
provincies. De preambule van het Europees Handvest erkent dat het recht
van burgers om deel te nemen aan het openbaar bestuur een van de
democratische beginselen is, die alle lidstaten van de Raad van Europa
gemeen hebben. Het Europees Handvest zelf bevat echter geen wezenlijke
bepaling hieromtrent en binnen de Raad van Europa bleek behoefte te
bestaan aan een verdere uitwerking van dit recht van burgers op
participatie in de aangelegenheden van het lokaal bestuur. Het Comité
van Ministers van de Raad van Europa heeft ter zake meerdere
aanbevelingen aangenomen, die deze materie betreffen.

Aanleiding en totstandkoming van het Aanvullend Protocol

Tijdens de 15e bijeenkomst van de conferentie van de Europese ministers
verantwoordelijk voor lokaal en regionaal bestuur (Valencia, 15-16
oktober 2007) verklaarden de ministers dat “de Europese cultuur van
burgerparticipatie in de aangelegenheden van lokale autoriteiten een
essentieel onderdeel vormt van onze algemene opvattingen over de
democratie in de 21e eeuw”. Om voornoemde reden dient de
burgerparticipatie dan ook vastgelegd te worden in een breed Europees
instrument met juridische verbindende afspraken. Hiertoe is het
Aanvullend Protocol bij het Europees Handvest inzake lokale autonomie
betreffende het recht op participatie in de aangelegenheden van lokale
autoriteiten tot stand gebracht. Dit Aanvullend Protocol is op 16
november 2009, en marge van de 16e bijeenkomst van de
ministersconferentie, in Utrecht ondertekend voor het Koninkrijk der
Nederlanden. Zoals hieronder is aangegeven zal het Aanvullend Protocol
alleen voor Nederland gelden.

Inhoud van het Aanvullend Protocol 

Bij het Aanvullend Protocol is door de Raad van Europa een zogenoemd
“explanatory report”, een gemeenschappelijke toelichting, opgesteld.
Dit rapport geeft een authentieke toelichting op en verantwoording van
de artikelen. Het is gepubliceerd op de website van de Raad van Europa:
(  HYPERLINK
"http://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/207.htm" 
http://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/207.htm ).

In beginsel geldt het Europees Handvest voor alle categorieën lokale
autoriteiten die bestaan binnen het grondgebied van een land dat Partij
is bij dit verdrag. Ingevolge artikel 13 van het Europees Handvest kan
een land, op het moment van bekrachtiging of naderhand, bepaalde
categorieën lokale of regionale overheden aanwijzen of uitsluiten
waarop dit Europees Handvest van toepassing wordt verklaard. 

In Nederland vallen gemeenten en provincies onder de werking van het
Europees Handvest. Deze keuze heeft tevens gevolgen voor het
toepassingsbereik van het Aanvullend Protocol. In het voornoemde rapport
van de Raad van Europa is het blijkens de toelichting bij artikel 3 van
het Aanvullend Protocol vanzelfsprekend dat alle decentrale overheden
die in een land onder de werking van het Europees 

Handvest vallen, ten minste ook zullen vallen onder de werking van het
Aanvullend Protocol. Ook andere territoriale overheden kunnen mogelijk
onder de werking van dit Aanvullend Protocol worden gebracht. Met
betrekking tot Nederland is ervoor gekozen om van de mogelijkheid tot
een ruimer toepassingsbereik af te zien, zodat het Aanvullend Protocol
bijvoorbeeld niet ziet op de waterschappen in ons land. 

Participatie van burgers in het openbaar bestuur is van fundamenteel
belang voor lokale en provinciale autonomie. Het Aanvullend Protocol
vult het Europees Handvest aan met regels over het recht op
burgerparticipatie in de aangelegenheden van lokale autoriteiten. Het
recht op burgerparticipatie is het recht te trachten de uitoefening van
bevoegdheid en verantwoordelijkheden door een lokale autoriteit mede te
bepalen of hierop invloed uit te oefenen. Het gaat dus om regels die
betrekking hebben op het actief en passief kiesrecht en op het recht in
te spreken en te participeren in besluitvorming die de burgers raakt. 

Artikel 2 van het Aanvullend Protocol verplicht de Partijen bij het
Protocol tot het nemen van alle maatregelen die nodig zijn om uitvoering
te geven aan het recht op participatie in de aangelegenheden van lokale
autoriteiten. Het recht op participatie is breed geformuleerd: het gaat
er om dat burgers recht hebben op meedenken en meespreken. Het recht te
stemmen en kandidaat te staan is een belangrijk onderdeel daarvan.
Daarnaast worden andere vormen van participatie genoemd. Deze onderdelen
worden als mogelijkheid genoemd en zijn dus facultatief, zoals lokale
referenda, raadpleging, en petities. Andere aspecten zijn dwingend,
zoals het bepaalde in artikel 1, vierde lid onder 1, met betrekking tot
het kiesrecht. Ook dienen maatregelen te worden genomen indien bepaalde
categorieën personen die geconfronteerd worden met specifieke
belemmeringen bij participatie daaraan behoefte hebben. Hierbij kan
gedacht worden aan groepen in de samenleving die in zijn algemeenheid
bij participatieactiviteiten sterk ondervertegenwoordigd zijn. Dat
kunnen jongeren zijn, bewoners van achterstandswijken of mensen
afkomstig uit etnische minderheden. Vroeger werden in dat rijtje ook nog
wel de vrouwen vermeld, maar tegenwoordig lijkt het eerder te gaan om
zogenoemde allochtone vrouwen. 

Betekenis van het Aanvullend Protocol voor Nederland

Nederland heeft de afgelopen periode flink geïnvesteerd in de verdere
ontwikkelingen ten aanzien van de burgerparticipatie. Samen met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten is uitgebreid geëxperimenteerd en
geleerd in de proeftuinen voor lokale burgerparticipatie “In Actie met
Burgers!”. 100 gemeenten namen daaraan deel in 17 proeftuinen met 12
experimenten. De evaluatie van dit project door de deelnemers was zeer
positief. In vervolg op deze ervaring is een actieprogramma
Burgerparticipatie geformuleerd waarmee de komende twee jaar intensief
wordt gewerkt aan het bundelen van expertise, het aanjagen van
vernieuwing bij ministeries en gemeenten, het ontwikkelen van nieuwe
kennis en het leggen van internationale contacten. Dit werkprogramma is
op 19 december 2009 aan de Tweede Kamer door de eerste ondergetekende
aangeboden (Kamerstukken II, 2009/10, 30184, nr. 29). 

De belangrijkste bepalingen die het recht op burgerparticipatie regelen
zijn te vinden in de Grondwet, de Kieswet, de Algemene wet bestuursrecht
en de Gemeente- en Provinciewet. Centraal in dit verband is ook de
bepaling in de Algemene wet bestuursrecht die zegt dat bestuursorganen,
dus ook organen van de gemeenten en provincies, bij het nemen van
besluiten belanghebbenden dienen te betrekken. In feite geldt de
participatieplicht voor alle bestuursorganen. Daarnaast zijn ook 

algemene regels over zorgvuldige beleidsvoorbereiding, integriteit en
onpartijdigheid van bestuur vastgelegd. Sinds 1 januari 1994 is in
artikel 150 Gemeentewet aan de raad de verplichting opgelegd een
inspraakverordening vast te stellen. Dit geldt mutatis mutandis ook voor
de Staten in artikel 147 van de Provinciewet. De burgemeester en de
Commissaris van de Koningin zien toe op de kwaliteit van procedures op
het terrein van de burgerparticipatie (artikel 170 Gemeentewet en
artikel 175, eerste lid, onder c, Provinciewet). Ook de Wet
openbaarheid van bestuur, die regels stelt met betrekking tot
openbaarheid van documenten, is van toepassing op gemeenten en
provincies. Tot slot zijn in verschillende bijzondere wetten, zoals de
Wet Ruimtelijke Ordening, de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne en
de Wet Maatschappelijke Ondersteuning voorschriften over
burgerparticipatie en inspraak neergelegd. 

Wanneer de verplichtingen vloeiend uit het Aanvullend Protocol naast de
Nederlandse wetgeving worden gelegd wordt duidelijk dat onze wetgeving
reeds conform het Aanvullend Protocol is. Daarnaast wordt voortdurend
gewerkt aan het verbeteren van de bestuurspraktijk op uitvoeringsniveau,
waarbij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg een
stimulerende rol vervullen.

Koninkrijkspositie 

Evenals het Europees Handvest inzake lokale autonomie zal, voor wat het
Koninkrijk der Nederlanden betreft, het Aanvullend Protocol alleen voor
Nederland gelden. Wanneer na de staatkundige hervorming Bonaire, Sint
Eustatius en Saba deel gaan uitmaken van Nederland, zal de uitbreiding
van de toepassing van het Aanvullend Protocol tot de BES-eilanden ter
goedkeuring aan de Staten-Generaal worden voorgelegd.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 Artikel 129, eerste lid, en artikel 130 Grondwet, artikelen B 3, B 4, B
5 en B 6 Kieswet en voorts artikel 10 Gemeentewet, artikel 10
Provinciewet, artikel 4 Grondwet. 

 Met name de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het
bijzonder artikelen 2:4, 3:2 en 3:9 en het klachtenrecht uit titel 9.2
Algemene wet bestuursrecht zijn in dit kader relevant.

 PAGE   1 

_____________________________________________________________

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het
zonder meer instemmend luidt (artikel 25a, vijfde lid jo vierde lid,
onder b, van de Wet op de Raad van State).

 PAGE   3