Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage 1: Nederlandse Kabinetsreactie Witboek “On Insurance Guarantee
Schemes”

Introductie

De Europese Commissie geeft lidstaten de mogelijkheid om voor 30
november 2010 hun opvatting te geven over haar witboek
verzekeringscompensatiestelsels (VCS). De Commissie stelt voor om in
elke lidstaat een ex ante gefinancierd VCS in te voeren, waar de
verzekeraars die in die lidstaat onder toezicht staan, aan bij zouden
moeten dragen. Zo’n VCS zou polishouders en andere begunstigden moeten
compenseren (zowel natuurlijke personen als bepaalde rechtspersonen)
indien een verzekeraar failliet gaat. De Commissie wil tenslotte dat
zo’n VCS zowel levensverzekeringen als schadeverzekeringen dekt.

Nederland onderschrijft de intentie van de Commissie om consumenten te
beschermen en verwelkomt het initiatief. Nederland is echter nog niet
geheel overtuigd of het huidige voorstel van de Commissie op alle
aspecten consumenten het meeste baat, aangezien de directe en indirecte
kosten van een VCS uiteindelijk ook door consumenten zullen moeten
worden opgebracht. De directe kosten zouden voor Nederland neerkomen op
een ex ante gefinancierd fonds van zo’n €900 miljoen (zo’n 0,15%
van het Nederlandse Bruto Nationaal Product); de indirecte kosten zijn
moeilijker in te schatten. Een dergelijke voorstel lijkt daarom niet
geheel proportioneel gegeven: 

het feit dat een dergelijk fonds, anders dan bij het
depositogarantiestelsel, niet noodzakelijk is vanuit het oogpunt van
financiële stabiliteit,

er al behoorlijk wat maatregelen bestaan ter bescherming van
consumenten, zoals de bijzondere faillissementswetgeving voor
verzekeraars in Nederland (en andere lidstaten) die polishouders een
preferente positie als schuldeiser geeft bij een faillissement van een
verzekeraar, en zoals de Nederlandse Opvangregeling levensverzekeraars,
die nog voor een verzekeraar failliet gaat poogt haar portefeuille
levensverzekeringen over te dragen.

Samenvatting van de Nederlandse positie:

Wat Nederland betreft moet elk voorstel van de Commissie voor een
VCS-richtlijn met minimumharmonisatie, zoals gebruikelijk bij
minimumharmonisatie, belangrijke ontwerpopties aan de lidstaten laten,
waaronder de keuze van financiering en de afgrenzing van bestaande
maatregelen in de pre-insolventiefase. Dit lijkt in het huidige voorstel
niet geheel het geval te zijn. Enige vrijheid bij de ontwerpopties zijn
zeker bij een VCS gewenst, gegeven de grote diversiteit aan
verzekeringsproducten, verzekeringsmaatschappijen (grootte, geografie),
nationale markten (geconcentreerd of niet), en bestaande VCS-systemen in
de verschillende lidstaten. Als dit niet geval zou zijn, dan gaat onze
voorkeur uit naar aanbevelingen of richtsnoeren op het gebied van VCS,
in plaats van een (rigide) richtlijn.

Het is verder erg belangrijk om onderscheid te maken tussen a)
levensverzekeraars, en b) schadeverzekeraars.

Ad a) Nederland heeft een momenteel al een VCS-achtig systeem voor
levensverzekeringen (de Opvangregeling levensverzekeraars) en
pre-insolventie regels die beogen dat een levensverzekering van een
verzekeraar die failliet dreigt te gaan, kan worden voortgezet door een
Opvang-NV of een andere verzekeraar. Met name voor levensverzekeraars is
deze regeling wat Nederland betreft beter dan het huidige voorstel van
de Commissie voor een generiek VCS, dat beoogt polishouders te
compenseren:

Het is minder duur voor de verzekeraars, en daarmee indirect voor de
polishouders naar wie de extra kosten indirect doorgerekend zullen
worden;

Het is doorgaans beter voor de polishouder omdat, nadat hij (deels)
gecompenseerd is (in het Commissievoorstel is nog onduidelijk hoeveel:
alle ingelegde premies minus kosten of meer?) hij vaak een nieuw
levensverzekeringsproduct zal moeten kopen en daardoor waarschijnlijk
duurder uit zal zijn (een belangrijk deel van de kosten van een
levensverzekeringscontract worden aan het begin van de looptijd van de
polis betaalt en die kosten moet de polishouder nu nogmaals betalen;
daarnaast is de te betalen premie vaak afhankelijk van de leeftijd
waarop de eerste betaling wordt gedaan en die is nu ook hoger geworden.)

Tenslotte is het praktischer: vanwege de kosten die uit de hand dreigen
te lopen zal de compensatie begrensd moeten zijn tot een vast bedrag of
– wat redelijker lijkt –tot een vast percentage van de claims. In
Nederland kan de rechtbank, indien dit absoluut noodzakelijk zou zijn
gedurende de pre-insolventie fase al aanspraken terugbrengen (doorgaans
gebeurt dit proportioneel). Dit vergemakkelijkt portefeuilleoverdacht,
wat – zoals aangegeven – vaak beter is voor de polishouder.

Ad b) Nederland zou de reikwijdte van een VCS vooralsnog, wat
schadeverzekeringen betreft, beperkt zien blijven tot van overheidswege
verplichte schadeverzekeringen, zoals ook het geval is bij de meeste
reeds nu bestaande VCS-systemen in de verschillende lidstaten. Als
andere schadeverzekeringen overwogen zouden worden, hecht Nederland er
aan om productgroepen te onderscheiden waar claims doorgaans hoog zijn
(en dus een groter risico voor de consument kunnen vormen) van
productgroepen waar claims doorgaans lager zijn.

Wat Nederland betreft is het het meest praktisch om op de korte en
middellange termijn te kiezen voor een systeem waarbij de verzekeraars
bijdragen aan het systeem van het land waarin ze onder toezicht staan.
Als ooit toezicht primair op Europees niveau zou worden vormgegeven, zou
opnieuw kunnen worden gekeken of een Europees systeem een optie is.
Tenslotte zou Nederland in elk geval graag zien dat de Commissie dieper
ingaat op hoe een VCS zou werken in het geval dat een grote verzekeraar
of een verzekeraar die in vele landen actief is, failliet gaat.

Aangezien het doel van een VCS consumentenbescherming is, zouden de
potentieel rechthebbenden vooralsnog beperkt moeten worden tot
natuurlijke personen – zoals ook het geval is bij de meeste VCS- en
VCS-achtige systemen in de lidstaten om Nederland heen en in Nederland
zelf. Nederland is echter bereid een en ander nader te bekijken voor
eenmanszaken en zzp’ers (voor bepaalde verzekeringen), bij wie er geen
duidelijk juridische scheiding is tussen een henzelf en hun bedrijf.

De rest van deze reactie is analoog gestructureerd aan het witboek van
de Commissie: allereerst enkele algemene opmerkingen over onder andere
de rationale voor en doelstelling van een generiek VCS, gevolgd door
detailcommentaar op elementen van de voorgestelde aanpak.

Algemene opmerkingen

Een vergelijking tussen het depositogarantiestelsel (DGS) en een
verzekeringscompensatiestelsel (VCS)

Het huidige voorstel van de Commissie voor een VCS lijkt sterk op het
nieuwe Commissie voorstel voor een DGS, in de recente herziening van
deze DGS-richtlijn met maximumharmonisatie. In beide gevallen stelt de
Commissie een ex ante gefinancierd systeem met risicogewogen bijdragen
voor. Er zijn echter belangrijke verschillen tussen een VCS en een DGS,
die een iets andere aanpak rechtvaardigen in het geval van een VCS:

Allereerst en het meest belangrijk: een bank kan failliet gaan door een
bankrun door depositohouders (zelfs als de bank er in principe
financieel gezien goed voor staat) en het bestaan van een DGS kan dit
financiële stabiliteitsrisico verkleinen; er is geen rechttoe rechtaan
analogie voor dit type risico bij een verzekeraar.

Een depositohouder heeft verder altijd een claim bij zijn bank; een
polishouder of andere begunstigde van een levensverzekering meestal ook
bij zijn verzekeraar, maar de polishouder van een schadeverzekeraar
meestal niet (namelijk alleen als hij net een schadeclaim heeft); daarom
is in het algemeen bescherming van depositohouders en polishouders bij
levensverzekeraars harder nodig dan de bescherming van polishouders van
schadeverzekeraars.

Een polishouder of begunstigde van een verzekeraar die failliet gaat,
krijgt doorgaans meer geld terug uit de boedel dan een depositohouder
(zonder DGS) zou krijgen als zijn bank failliet gaat (ook omdat de
activa van een verzekeraar [zoals aandelen en obligaties] doorgaans meer
liquide zijn dan die van een bank [zoals bankleningen]). Daarbij geldt
nog dat in veel landen zonder een algemeen VCS polishouders een sterk
preferente positie hebben onder de schuldeisers in het geval een
verzekeraar failliet gaat. Hierdoor is een VCS minder nodig voor de
financiële compensatie van de polishouder of begunstigde (vooral
wanneer er geen liquiditeitsissues zijn voor de polishouder of
begunstigde).

Conclusie: de noodzaak voor een VCS is kleiner dan die voor een DGS
vanuit zowel het perspectief van financiële stabiliteit als dat van de
financiële bescherming van de consument. Hiermee moet rekening worden
gehouden bij de beoordeling van de proportionaliteit van de maatregelen
die de Commissie voorstelt, gegeven ook de negatieve bijeffecten die het
voorstel heeft (extra kosten voor de consument, extra moreel risico
etc.).

Rationele voor een IGS

In haar witboek noemt de Commissie verschillende redenen voor haar
voorstel voor generieke VCS-systemen in Europa. Nederland is zijn minder
overtuigd dan de Commissie dat deze redenen voldoende rechtvaardiging
bieden voor de oplossingen die Commissie voor ogen heeft, aangezien deze
niet altijd geheel proportioneel zijn ten opzichte van de gesignaleerde
problemen, of deze problemen niet geheel oplossen.

1. De lessen die geleerd zijn uit de crisis: de Commissie merkt terecht
op dat “de verzekeringssector verre van immuun is geweest voor de
crisis; enkele belangrijke Europese verzekeraars hebben zeer grote
verliezen gemeld en zijn gedwongen geweest om grote kapitaalinjecties te
moeten aanvaarden.” Echter, een VCS kan niet voorkomen dat
verzekeraars verliezen oplopen; als het VCS hier al effect op zou
hebben, dan eerder omgekeerd: door het extra morele risico (moral
hazard) dat een VCS uitlokt, zouden verliezen in de toekomst er eerder
groter door kunnen worden. Verder geldt dat het bestaan van een VCS in
bepaalde lidstaten niet heeft kunnen voorkomen dat enkele verzekeraars
in die lidstaten een kapitaalinjectie van hun overheid hebben moeten
aanvaarden. Hoe groot de omvang van een VCS namelijk ook is, het zal het
faillissement van een grote verzekeraar vrijwel niet volledig kunnen
accommoderen.

2. De blijvende mogelijkheid van een faillissement, ook onder het nieuwe
Solvency II: door het nieuwe Europese raamwerk van solvabiliteitseisen
voor verzekeraars, genaamd Solvency II, wordt het faillissement van een
verzekeraar veel minder waarschijnlijk, zodat in feite een VCS door de
komst van Solvency II minder nodig is dan vroeger. Echter, de Commissie
merkt terecht op dat zelfs met Solvency II het nog kan gebeuren “dat
verliezen terecht komen bij polishouders in de EU (of
belastingbetalers)”. Helaas, kunnen zulke verliezen echter ook met een
VCS niet tot nul worden gereduceerd, aangezien ofwel de
compensatiebetalingen door een VCS gemaximeerd moeten worden (conform de
DGS-limiet van €100.000) en consumenten die via een
levensverzekeringsproduct voor hun pensioen sparen dan alsnog deels
gedupeerd zouden kunnen worden, ofwel (als er geen limiet is) de
middelen van een (ex ante gefinancierd) stelsel tekort zouden kunnen
schieten. Het is daarom extra belangrijk een kostenefficiënt systeem te
maken (zoals de Nederlandse Opvangregeling levensverzekeraars).

3. Toegenomen grensoverschrijdende activiteit in de EU, ongelijke
bescherming van polishouders en begunstigden, een ongelijk speelveld
voor verzekeraars: deze drie redenen hebben betrekking op het verder
harmoniseren van de vrije interne markt voor verzekeringsproducten.
Nederland is zich niet bewust dat er een correlatie bestaat tussen de
hoeveelheid grensoverschrijdende activiteit en het feit of een thuis- of
gastlidstaat een VCS heeft. Voor Nederland is echter een van de
belangrijkste reden voor een VCS de meer gelijke behandeling van
consumenten in de EU die het bewerkstelligt. Omdat de kosten van
dergelijke maatregelen desalniettemin een ongelijk speelveld kunnen
veroorzaken, is harmonisatie ook nodig om een gelijk speelveld te
behouden.

4. Financiële stabiliteit: de Commissie suggereert dat de stabiliteit
van de Europese verzekeringsmarkt er onder lijdt dat er geen
geharmoniseerd VCS is, doordat het niet-bestaan van een geharmoniseerd
VCS het consumentenvertrouwen negatief zou beïnvloeden: consumenten
zouden minder producten kopen en contracten zouden, ondanks de kosten
die hieraan verbonden zijn, voortijdig beëindigd worden, wat bijdraagt
aan procycliciteit. Echter, hoewel een VCS consumentenvertrouwen kan
doen toenemen, ziet Nederland niet hoe dit vertrouwen zich direct
vertaalt in meer financiële stabiliteit: een groter volume aan
verkochte verzekeringsproducten draagt niet ten positieve of negatieve
bij aan de financiële stabiliteit en de kosten voor vroegtijdige
beëindiging zijn doorgaans zo hoog dat verzekeringsmaatschappijen
hierdoor niet benadeeld worden. Volgens Nederland zou overigens het doel
van de Commissie om consumentenvertrouwen te doen stijgen ook kunnen
worden bereikt door betere monitoring van bestaande maatregelen in de EU
om consumenten te beschermen.

5. Het niet bestaan van levensvatbare alternatieven: hoewel Nederland de
basisintuïtie van de Commissie deelt dat consumenten beschermd moeten
worden tegen het excessieve risico dat het faillissement van een
verzekeraar voor hen kan betekenen, meent Nederland dat de Commissie te
snel alternatieven voor een VGS met een continuïteitsfunctie van tafel
weegt. Portfoliotransfer, hier niet als alternatief genoemd, kan zeer
effectief zijn voor levensverzekeringscontracten, zeker indien de
rechtbank in het uiterste geval de aanspraken van bestaande contracten
tot op redelijke hoogte mag terugbrengen.

Doelstellingen van een VGS

De Commissie noemt o.a. als doelstellingen van een VCS het reduceren van
verkeerde prikkels (moreel risico) en het realiseren van kostefficiënte
maatregelen. 

	De Commissie gelooft dat er “weinig bewijs is dat de introductie van
een beschermingstelsel de marktwerking frustreert door verkeerde
prikkels.” Nederland is van mening dat dit zeker niet geldt voor alle
beschermingsstelsels, aangezien het algemeen bekend is dat van het
bestaan van een DGS verkeerde prikkels kunnen uitgaan. Hoewel de morele
risico’s in het geval van een VGS kleiner zijn, kan niet worden
uitgesloten dat bepaalde verzekeraars teveel risico nemen en zich minder
verantwoordelijk opstellen richting hun polishouders, wetend dat zij
toch gecompenseerd worden in het geval dat de verzekeraar failliet gaat.
De Commissie is zich hier wel van bewust en stelt daarom voor om een
risicogewogen bijdrage in te stellen. In theorie lijkt dit juist, maar
Nederland vreest dat een dergelijke aanpak in de praktijk erg lastig te
implementeren zal zijn.

	Het voorstel van de Commissie om een ex ante gefinancierd fonds op te
zetten ter grootte van (uiteindelijk) 1,2% van de totale bruto premies,
lijkt Nederland excessief groot, zeker gegeven het huidige Nederlandse
budget voor pre-insolventie maatregelen dat mogelijk niet onder het
budget van het fonds kan worden gebracht. Voor Nederland zou het
Commissievoorstel neerkomen op een fonds van zo’n € 900 miljoen, wat
zo’n 0,15% van het Nederlandse Bruto Nationaal Product vormt. Het geld
in dit ex ante fonds zou aan de reële economie worden onttrokken en
niet, vanuit macroperspectief, op de meest productieve manier kunnen
worden gebruikt. Daar komt nog bij dat, omdat de Commissie het fonds wil
inzetten om polishouders te compenseren in plaats van te continueren,
het fonds zeer hoge claims zou kunnen krijgen. Ondanks de zeer grote
omvang van het fonds zou het dan onvoldoende kunnen zijn om het
faillissement van een belangrijke verzekeraar volledig te accommoderen.
Dit probleem doet zich met name voor in geconcentreerde markten of
markten die meer geconcentreerd raken (zoals de meeste volwassen markten
in West-Europa). Nederland benadrukt daarom nogmaals dat een systeem om
(levens)verzekeringen te continueren (met de uiterste mogelijkheid om de
omvang van de aanspraken op redelijke wijze terug te kunnen brengen) te
prefereren valt in het geval van levensverzekeraars.

Commentaar op elementen van de voorgestelde aanpak

Voorgestelde aanpak: het opzetten van een geharmoniseerd DGS was en is
een grote uitdaging. Nederland denkt dat het inrichten van een VGS met
minimumharmonisatie echter een nog veel grotere uitdaging zal zijn
gegeven de grote diversiteit in verzekeringsproducten, verzekeraars en
VCS-systemen in Europa vergeleken met deposito’s, banken en bestaande
DGS-systemen in Europa. Echter, het hebben van een (volledig
geharmoniseerd) VGS is op sommige aspecten minder noodzakelijk dan een
volledig geharmoniseerd DGS. Gegeven proportionaliteit en
implementatieproblemen zou de Commissie daarom niet een te rigide
richtlijn met te weinig implementatieopties voor moeten stellen. Op zijn
minst zouden lidstaten ruimte moeten houden om over de
financieringswijze en de afbakening van bestaande
pre-insolventiemaatregelen te beslissen.

Geografische reikwijdte: Nederland is het eens met de Commissie dat een
VGS op de korte en middellange termijn gebaseerd hoort te zijn op het
principe dat alle verzekeraars die in een lidstaat onder toezicht staan
aan het VGS van die lidstaat mee moeten betalen, zoals ook bij het DGS
het geval is. Dit lijkt Nederland het best, omdat de contributie aan het
VGS in die lidstaat dan duidelijk samenvalt met de aard van het toezicht
in die lidstaat en de toezichthouder in die lidstaat ook
verantwoordelijk is voor het aanvragen van een faillissement. Het
voorkomt bovendien de grote administratieve last die zou ontstaan als
men zou uitgaan van contributies van een verzekeraar aan de
verschillende VGS-stelsels van de (gast)landen waarin zij actief is
(landen die dan allemaal van de toezichthouder van het thuisland
informatie nodig hebben). Het kan hierdoor wel gebeuren dat consumenten
bij het faillissement van verschillende verzekeraars die in die zelfde
lidstaat actief zijn niet geheel hetzelfde behandeld worden. Als ooit
verzekeringstoezicht primair Europees zou worden, is Nederland echter
bereid om een meer Europees systeem te overwegen.

a) Niveau van centralisatie / b) de rol van een VCS: in lijn met de
Nederlandse opvatting over de geografische reikwijdte van een VCS zou
een VCS in elke lidstaat moeten worden opgericht, en dus niet op een
hoger niveau. Hierbij benadrukt Nederland nogmaals dat het VCS in geval
van levensverzekeraars een continuïteits- in plaats van een
compensatiefunctie heeft. Het mechanisme zelf moet echter een laatste
redmiddel zijn; de portefeuille van een levensverzekeraar moet worden
voortgezet, niet de failliete levensverzekeraar zelf.

Reikwijdte van de polisdekking: Nederland benadrukt de belangrijke
verschillen tussen levens- en schadeverzekeringen, en waarom voor
levensverzekeringen sowieso een VCS-achtig systeem zou moeten zijn
ingericht. De wetgever vond het verder om goede redenen belangrijk dat
in het geval van verplichte verzekeringen, polishouders (of benadeelde
derde partijen) meer bescherming krijgen; Nederland acht een VCS voor
verplichte verzekeringen daarom belangrijker dan voor niet-verplichte
verzekeringen. Tenslotte, er zijn schadeverzekeringen waarbij claims
vaak hoog zijn (en dus een groot risico voor de consument vormen). Als
zou worden overwogen om ook deze mee te nemen in een VCS zouden deze
niet in algemene zin, maar productgroep voor productgroep moeten worden
bekeken. Nederland kent een compensatiestelsel voor
ziektekostenverzekeraars en dit stelsel zou (in elk geval wat
financiering betreft) gescheiden moeten blijven van een generiek VCS.

Potentieel rechthebbenden: aangezien het doel van een VCS
consumentenbescherming is, zouden de potentieel rechthebbenden primair
natuurlijke personen moeten zijn. Nederland vindt dan ook dat bedrijven
met beperkte aansprakelijkheid niet in aanmerking horen te komen voor
bescherming door een VCS, aangezien deze bedrijven doorgaans beter
kunnen omgaan met liquiditeitsissues ingeval hun verzekeraar failliet
gaat en hun claim pas (deels) gehonoreerd wordt na afwikkeling van het
faillissement. Nederland is echter bereid de casus van zzp’ers en
eenmanszaken, waarbij er geen duidelijke juridische scheiding is tussen
eigenaar en bedrijf, voor bepaalde verzekeringsproducten nader te
beschouwen.

Financieringswijze: hoewel het moreel risico in theorie lager is voor
een ex ante gefinancierd systeem, meent Nederland dat dit voordeel in
dit geval niet opweegt tegen de nadelen van een ex ante systeem, zoals
de hogere opzet- en operationele kosten, de kosten die worden gemaakt
doordat geld op een inefficiënte manier moet worden vastgezet en zo
betere investeringen niet kunnen worden gedaan (opportunity costs) en de
nog altijd bestaande mogelijkheid van een tekort aan middelen. Een
vergelijking met ex ante financiering van het DGS, waar breed draagvlak
voor bestaat, gaat niet geheel op omdat bij DGS het moreel risico door
ex ante financiering veel sterker wordt beperkt, aangezien een
verzekeraar zijn contractvoorwaarden moeilijk tussentijds kan veranderen
terwijl een bank door een renteverhoging snel meer spaargeld zou kunnen
gaan aantrekken als het slechter gaat (maar hij moet dan dus door ex
ante financiering ook meer bijdragen aan het DGS). Nederland geeft
daarom de voorkeur aan een ex post gefinancierd systeem voor VGS.
Vanwege de grote verschillen tussen verzekeringsproducten zou Nederland
bovendien financiering voor levensverzekeringen en (elk van de)
(verplichte) schadeverzekeringen gescheiden willen houden.

Portfoliotransfer of compensatie van aanspraken: zoals aangegeven is
Nederland een sterk voorstander van portefeuilleoverdracht, zeker in het
geval van levensverzekeraars. Nederland denkt dat dit ook vrijwel altijd
zal kunnen, zeker indien rechtbanken in het uiterste geval op redelijke
wijze aanspraken kunnen terugbrengen. Voor (verplichte)
schadeverzekeringen kan daarentegen een vorm van compensatie
noodzakelijk zijn aangezien portefeuilleoverdracht hier lang niet altijd
mogelijk is, omdat consumenten zonder schadeclaim immers zonder probleem
kunnen veranderen van schadeverzekeraar. Nederland heeft bijvoorbeeld al
een compensatiefonds voor verplichte ziektekostenverzekeringen, dat de
rekening van de polishouder aan de zorgverlener betaalt indien zijn
zorgverzekeraar failliet gaat.

 PAGE    

 PAGE   6