Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage 1: Begrotingsregels 2011 - 2015

Inleiding 

De begrotingsregels zijn de budgettaire spelregels waaraan de coalitie
zich aan het begin van een regeringsperiode committeert om een
verantwoord financieel beleid te kunnen voeren. Het doel van de
begrotingsregels is zowel een doelmatige allocatie van middelen, als een
beheersing van de overheidsfinanciën. De begrotingsregels equiperen de
coalitie tot het voorkomen van een ongewenste ontwikkeling van het
EMU-saldo en de EMU-schuld, d.w.z het voorkomen (of terugdringen) van
een overschrijding van de in het Stabiliteits- en Groeipact opgenomen
referentiewaarden (maximaal 3 procent bbp voor het EMU-saldo en maximaal
60 procent bbp voor de EMU-schuld) en het respecteren van de doelen
rondom de Medium-Term Objective (MTO).

In dit document worden de begrotingsregels voor de inkomsten- en
uitgavenkant van de begroting beschreven. Deze set regels is gebaseerd
op de gebruikelijke, in het verleden gehanteerde, regels over uitgaven
en inkomsten en geven een technische uitwerking van de afspraken die
zijn gemaakt in het Regeer en het Gedoogakkoord. 

Uitgangspunten

De belangrijkste uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid
blijven ongewijzigd:

Er geldt een scheiding tussen inkomsten en uitgaven. 

Voor de uitgaven geldt een onderscheid in drie sectoren (Rijksbegroting
in enge zin (RBG-eng), Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en
het Budgettair Kader Zorg (BKZ)). 

Voor elke sector wordt een reëel uitgavenkader vastgesteld. 

Elke sector behoort eventuele overschrijdingen binnen het desbetreffende
uitgavenkader te compenseren. 

Voor de inkomsten wordt een reëel inkomstenkader vastgesteld en wordt
uitgegaan van automatische stabilisatie. 

Een nieuw uitgangspunt voor de begrotingsregels is de signaalmarge
i.p.v. de signaalwaarde:

Er wordt een signaalmarge gehanteerd. Deze is gesteld op een neerwaartse
afwijking van 1 procentpunt ten opzichte van het saldopad dat is
vastgelegd aan het begin van de kabinetsperiode.

Algemene regels

Bovengenoemde uitgangspunten worden hieronder verder uitgewerkt, waarbij
een onderverdeling wordt gemaakt naar algemene regels, regels die
specifiek gelden voor de uitgavenkant, en regels die specifiek gelden
voor de inkomstenkant van de begroting. De begrotingsregels omvatten
zowel de uitgaven- als de inkomstenkant van de collectieve sector. 

De begrotingsregels gaan gedurende de kabinetsperiode uit van een
scheiding tussen de inkomsten en uitgaven. 

Voor de uitgavenkant betekent dit dat wordt uitgegaan van een vast
reëel uitgavenkader. De relevante uitgaven dienen gedurende de
kabinetsperiode binnen dit kader te blijven. Tijdens een kabinetsperiode
moeten uitgavenintensiveringen voor alle jaren van de meerjarencijfers
gedekt worden door extensiveringen. Voor de inkomstenkant geldt een
reëel inkomstenkader en wordt uitgegaan van automatische stabilisatie.
Inkomstenmeevallers komen ten gunste van het EMU-saldo,
inkomstentegenvallers belasten het EMU-saldo. Een uitzondering hierop is
opgenomen in regel 6.

Tot de inkomstenkant van de begroting worden de inkomsten gerekend die
vallen onder de definitie van een collectieve last.

Een collectieve last is een in Nederland door de overheid opgelegde
verplichte betaling aan een overheid waar geen concrete, individuele en
met de betaling samenhangende tegenprestatie tegenover staat of waarbij
het gaat om een eigen bijdrage voor een voorziening waarvan het gebruik
verplicht is. 

Tot de uitgavenkant van de begroting worden zowel de uitgaven als de
niet-belastingontvangsten gerekend. 

Het uitgavenkader bevat alle voor het EMU-saldo relevante uitgaven en
niet-belastingontvangsten, behalve de uitgaven en
niet-belastingontvangsten die expliciet uitgezonderd worden in
begrotingsregel 13. 

Besluitvorming over de hoofdlijnen van de uitgaven- en inkomstenkant van
de begroting vindt plaats in het voorjaar bij het
hoofdbesluitvormingsmoment 

Op één moment in het jaar wordt door het kabinet integraal besloten
over de hoofdlijnen van de uitgaven- en inkomstenkant van de begroting
voor zowel het uitvoeringsjaar als het begrotingsjaar. Dit
hoofdbesluitvormingsmoment is in het voorjaar. In augustus vindt er nog
besluitvorming plaats over de koopkracht en de inkomstenkant van de
begroting.

Er wordt een signaalmarge gehanteerd. Deze is gesteld op een neerwaartse
afwijking van 1 procentpunt ten opzichte van het saldopad zoals dat
resulteert na doorrekening van het regeerakkoord.

Additioneel ingrijpen is vereist wanneer het EMU-saldo zich niet
ontwikkelt in lijn met de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact
of met budgettaire doelstellingen. De signaalmarge wordt overschreden
wanneer de raming van het feitelijk EMU-saldo op basis van het Centraal
Economisch Plan voor het volgende jaar (t+1) een neerwaartse afwijking
van meer dan 1 procentpunt ten opzichte van het beoogde saldo na
doorrekening van het regeerakkoord laat zien. Wanneer de signaalmarge
wordt overschreden dienen maatregelen genomen te worden om het beoogde
saldo aan het eind van de kabinetsperiode weer in zicht te krijgen.

Meevallerformule

Indien Nederland voldoet aan de MTO-doelstelling van het stabiliteits-
en groeipact en het feitelijk EMU-saldo bij de besluitvorming over de
lastenkant in augustus een meerjarig overschot laat zien, dan wordt 50
procent van het overschot bestemd voor aflossing van de staatsschuld en
zal een lastenverlichting van 50 procent van het overschot boven de 0
procent bbp worden gegeven. Het feitelijk EMU-saldo wordt berekend
inclusief de tariefverlaging, rekeninghoudend met toepassing van het
vorenstaande en een behoedzame raming voor het saldo van medeoverheden.

Sanctie ter beheersing van EMU-saldo OPL 

Wanneer het EMU-tekort van de lokale overheden bijdraagt aan een
(dreigende) overschrijding van de Europese grenzen voor het totale
EMU-saldo kan de minister van Financiën ingrijpen, wanneer het
bestuurlijk overleg financiële verhoudingen tussen Rijk, VNG, IPO en
UvW niet het gewenste resultaat oplevert. De minister van Financiën kan
als ultimum remedium een korting opleggen op het gemeente- en/of
provinciefonds.

Statistische correcties 

Statistische correcties, te weten mutaties van evident boekhoudkundige
aard, blijven bij de toetsing van de desbetreffende kaders buiten
beschouwing (zowel bij het inkomsten- als het uitgavenkader). De
desbetreffende kaders worden in dat geval opgehoogd of verlaagd, zodat
de mutatie geen invloed heeft op de budgettaire ruimte (onder het
desbetreffende kader). Voor het bepalen van een evident boekhoudkundige
mutatie geldt dat een mutatie EMU-saldo neutraal dient te zijn.
Daarnaast kan er alleen sprake zijn van een evident boekhoudkundige
mutatie wanneer bij een wijziging in financiële vormgeving van beleid
het voorzieningenniveau en de doelgroep gelijk blijven (met andere
woorden: niemand gaat erop vooruit of achteruit). Dit is standaard het
geval bij bruteringsmutaties aan de uitgavenkant (netto-netto koppeling
van uitkeringen). Ook kan dit het geval zijn indien een fiscale regeling
wordt omgezet in een subsidieregeling met een nagenoeg gelijke werking
voor de doelgroep.

Bij financieringsverschuivingen tussen de particuliere en de collectieve
sector kan er sprake zijn van evident boekhoudkundige gevallen, ook
indien er wel gevolgen voor het EMU-saldo zijn. Dit is het geval indien
het voorzieningenniveau voor iedereen in de doelgroep gelijk blijft. Om
te bepalen of het verminderen van een collectief arrangement tot ruimte
onder het uitgavenkader mag leiden, geldt dat alleen
financieringsverschuivingen van de collectieve sector naar de
particuliere sector mogen die een daadwerkelijke ombuiging zijn, leiden
tot ruimte onder het betreffende kader. In alle andere gevallen wordt
het budgettair effect statistisch gecorrigeerd op het betreffende kader.


Evident boekhoudkundige financieringsverschuivingen tussen de uitgaven-
en de inkomstenkant kunnen tot gevolg hebben dat naast het
uitgavenkader, het inkomstenkader eveneens statistisch wordt
gecorrigeerd. Voor het bepalen van een evident boekhoudkundige mutatie
geldt ook hier dat een mutatie binnen de collectieve sector voor het
EMU-saldo neutraal dient te zijn. 

De budgettaire kaders worden aangepast voor mutaties in de prijs
Nationale Bestedingen (pNB). 

Voor toetsing van de feitelijke uitgavenontwikkeling en het
inkomstenkader worden de in reële termen gedefinieerde budgettaire
kaders aangepast aan de nominale ontwikkeling. Als maatstaf voor de
nominale ontwikkeling wordt de prijscomponent van de Nationale
Bestedingen (pNB) gebruikt. Het inkomstenkader en de
budgetdisciplinekaders voor het begrotingsvoorbereidingsjaar worden
vastgesteld bij het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar op basis
van het Centraal Economisch Plan (CEP) en worden in augustus bijgesteld
op basis van de Macro Economische Verkenning (MEV). Het kader voor het
lopende jaar wordt definitief vastgesteld bij Voorjaarsnota. Wijzigingen
nadien in de pNB worden niet meegenomen in de bijstelling van het kader
voor het lopende jaar.

Regels die betrekking hebben op de uitgaven en de
niet-belastingontvangsten

De begrotingsregels voor de uitgaven hebben betrekking op de drie
sectoren: de Rijksbegroting in enge zin, de sector Sociale Zekerheid en
Arbeidsmarktbeleid en de Zorgsector. 

Compensatie tussen de afzonderlijke budgetdisciplinesectoren kan alleen
in uitzonderlijke omstandigheden indien de Ministerraad daartoe besluit.
Voor de Rijksbegroting in enge zin worden deze regels ook toegepast op
de afzonderlijke begrotingen met de daarbij behorende meerjarencijfers.

Afbakening budgetdisciplinesectoren 

Uitgangspunt bij het vaststellen van het uitgavenkader is dat uitgaven
die meetellen voor het EMU-saldo ook meetellen bij de uitgaven onder het
uitgavenkader (inclusief alle HGIS uitgaven en rentelasten).
Balansverkortingen die relevant zijn voor het EMU-saldo zijn eveneens
relevant. Uitgangspunt voor de drie budgetdisciplinesectoren zijn de
relevante uitgaven minus de relevante niet-belastingontvangsten (NBO).
Eigen betalingen in de Zorgsector worden gezien als
niet-belastingontvangsten en worden behandeld aan de uitgavenkant van de
begroting. 

Niet-belastingontvangsten 

Voor de uitgavenkaders relevante niet-belastingontvangsten zijn alle
niet-belastingontvangsten die relevant zijn voor het EMU-saldo (tenzij
uitgezonderd in begrotingsregel 13) en die geen collectieve last zijn
(zie begrotingsregel 2). Heffingen van de centrale overheid die vallen
onder de definitie van collectieve lasten worden verantwoord aan de
inkomstenkant van de begroting. 

Niet-kaderrelevante uitgaven en niet-belastingontvangsten

In uitzondering op begrotingsregels 3 en 12 zijn niet relevant voor het
uitgavenkader: de uitgaven en ontvangsten van het FES, het saldo van het
Waddenfonds, het saldo van het Diergezondheidsfonds, en het
BTW-compensatiefonds, de gasbaten en veilingopbrengsten. De
rijksbijdragen aan de sociale fondsen, de rentebetalingen aan de sociale
fondsen en de premiebijdragen zijn om boekhoudkundige dubbeltellingen te
voorkomen niet relevant. De zorgtoeslag is niet relevant voor het
uitgavenkader, wel voor het inkomstenkader.

Voor elk van de drie budgetdisciplinesectoren gelden de budgettaire
kaders als maatstaf voor de bepaling van over- en onderschrijdingen in
de desbetreffende sector. 

Een overschrijding van de vastgelegde verplichtingenbedragen is slechts
toegestaan indien en voor zover de kaseffecten daarvan passen binnen,
respectievelijk opgevangen kunnen worden binnen de voor het
begrotingsjaar afgesproken (kas)ramingen en de bijbehorende
meerjarencijfers. 

Dreigende overschrijdingen dienen door passende en tijdige maatregelen
zoveel mogelijk te worden voorkomen. 

Iedere overschrijding dient te worden gecompenseerd, met inachtneming
van gemaakte afspraken over eindejaarsmarges en compensatie over de
jaren heen. 

In het kader van de eindejaarsproblematiek kunnen binnen een begroting
tot een bepaalde omvang gelden van het ene naar het andere
begrotingsjaar worden geschoven. Deze zogeheten eindejaarsmarge bedraagt
1,0 procent van de (gecorrigeerde) bruto-uitgaven. 

De fasering van compensatiemaatregelen kan voorlopen op de fasering van
de problematiek. Het is ook mogelijk dat de compensatie in de tijd
achterloopt, namelijk indien een parallelle fasering van
compensatiemaatregelen en problematiek redelijkerwijs niet mogelijk is
en alle mogelijkheden voor een regulier en doelmatig kasbeheer zijn
uitgeput. Hiervoor wordt een maximale termijn gehanteerd: de duur van de
meerjarenramingen (zie begrotingsregel 33). Voorstellen tot
intertemporele compensatie lopen mee in de besluitvorming op het
hoofdbesluitvormingsmoment. Mutaties van louter statistische aard (zie
begrotingsregel 8) blijven bij de toetsing van de feitelijke
uitgavenontwikkeling aan de budgettaire kaders buiten beschouwing. 

Overschrijdingen worden specifiek gecompenseerd.

Specifieke compensatie betekent dat compensatie in de betrokken regeling
of elders op de betrokken begroting binnen de sector RBG-eng of binnen
elk van de twee andere sectoren (BKZ en SZA) gevonden moet worden. Voor
compensatie in de premiegefinancierde zorg waarvoor vrije tarieven
gelden, staat de overheid het treffen van pakketmaatregelen en eigen
betalingen ter beschikking. Voor de overige zorg staan daarnaast ook
prijs- en volumemaatregelen ter beschikking. De bewindspersoon die
verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waar de overschrijding zich
voordoet, doet in dezelfde budgettaire brief of begroting voorstellen
voor specifieke compensatie. Een saldo van tegenvallers boven meevallers
op een begroting of binnen een budgetdisciplinesector dient specifiek te
worden gecompenseerd via ombuigingen. 

Meevallers mogen dienen als compensatie voor tegenvallers, maar niet
voor beleidsintensiveringen. 

Meevallers mogen alleen worden ingezet voor tegenvallers voor zover het
niet betreft meevallers bij - tijdens de kabinetsperiode - generaal aan
de begroting toegevoegde middelen. Over de aanwending van per saldo
meevallers op een begroting of in een budgetdisciplinesector besluit de
Ministerraad. 

Over- en onderschrijdingen worden tijdig aan de minister van Financiën
gemeld.

Over- en onderschrijdingen worden, los van de reden of oorzaak, zo snel
als mogelijk schriftelijk aan de minister van Financiën gemeld. Deze
regel geldt ook voor geplande intensiveringen of ombuigingen, deelname
aan Europees beleid, of zaken waarop voorafgaand toezicht geldt.

Ruimte onder het uitgavenkader, ontstaan door (tijdelijke) meevallers
als gevolg van een gunstiger macro-economische ontwikkeling (zoals een
lager volume in de sociale zekerheid of een ruilvoetwinst), mag niet
structureel worden aangewend. 

Rentemeevallerformule

De rentelasten vallen onder het uitgavenkader. Om te voorkomen dat
meevallende rentelasten leiden tot extra bestedingen in plaats van
aflossing van de staatsschuld, wordt het uitgavenkader gedurende de
kabinetsperiode gecorrigeerd (verlaagd) voor zover de rentelasten lager
zijn dan de oorspronkelijk (aan het begin van de kabinetsperiode)
geraamde rente-uitgaven. 

Mutaties met een generale behandeling.

Mutaties in het rendement op het vermogen van de Staat (zoals
dividenden, rente en pachtopbrengsten) alsmede mutaties in de omvang van
budget voor Ontwikkelingssamenwerking (BNP-aanpassing en toerekening),
EU-afdrachten, loon- en prijscompensatie en de groei van het gemeente-
en provinciefonds worden via het generale beeld verwerkt. 

Wanneer opbrengsten uit staatsvermogen zoals rente, pacht, dividend,
gasbaten en veilingopbrengsten een subsidie-element bevatten in de zin
dat er sprake is van gederfde opbrengsten als gevolg van beleid, dan
dient het subsidie-element op zijn minst inzichtelijk gemaakt te worden.

Ingrepen Financiële Sector

Alle kosten en opbrengsten van interventies in de financiële sector met
als doel het stabiel houden van het financiële systeem zijn niet
relevant voor het uitgavenkader. Ook de kosten en opbrengsten van
maatregelen genomen met het oog op de financiële stabiliteit van het
Eurogebied zijn niet relevant voor het uitgavenkader. Dit geldt ook voor
garantiepremies en mogelijke schade-uitkeringen uit hoofde van de
garantieregeling voor uitgifte van middellang schuldpapier van banken.
Hiermee komen alle kosten en opbrengsten van de interventies in de
financiële sector direct ten laste of ten gunste van de staatsschuld. 

Garanties en leningen 

Alle garantieregelingen vallen onder het voorafgaand toezicht van de
minister van Financiën. Nieuwe garanties en leningen (regelingen), dan
wel de aanpassingen in bestaande regelingen, zijn altijd onderdeel van
de besluitvorming in de ministerraad, bij het
hoofdbesluitvormingsmoment. Garanties en leningen worden alleen
verstrekt indien het Rijk eraan hecht risico’s te dragen die niet in
de markt kunnen worden gedragen, of indien het rijk
doelmatigheidsvoordelen bewerkstelligt. 

Voor nieuwe garantieregelingen, dan wel aanpassingen in bestaande
regelingen dient een toetsingskader en een verzekeringsmodel toegepast
te worden. Belangrijke elementen van het verzekeringsmodel zijn: 

De risico’s van garanties en leningen moeten bepaald worden. Bij de
beprijzing van risico’s geldt de vuistregel dat deze kostendekkend
(inclusief uitvoeringskosten) moeten zijn. Voor de jaarlijkse
premiestelling wordt een voorschrift gehanteerd van 3% van de maximale
blootstelling uit de voorgestelde regeling, tenzij aangetoond kan worden
dat een andere premie gerechtvaardigd is; en

Alle premieontvangsten komen ten goede aan het generale beeld. De aan
het generale beeld af te dragen premie wordt, na overleg met het
vakdepartement, vastgesteld door het ministerie van Financiën. De
premie die in rekening wordt gebracht aan de eindgebruiker valt onder de
verantwoordelijkheid van het vakdepartement en maakt onderdeel uit van
de reguliere budgettaire besluitvorming. Schade-uitkeringen worden uit
het generale beeld betaald. Bij schades geldt een eigen risico, hetgeen
door het vakdepartement specifiek gecompenseerd moet worden; en

Alle garantieregelingen worden onderworpen aan een periodieke toets.
Deze toets heeft ten doel enerzijds het herbezien van het nut en de
noodzaak van de regeling (heroverweging), en anderzijds de actualisatie
van de kwantificering van de risico’s en de beprijzing
(herwaardering).

Niet oormerken van ontvangsten en beleid ten aanzien van
begrotingsfondsen

Vanwege de scheiding van uitgaven en ontvangsten én de integrale
afweging tussen de diverse uitgavencategorieën is het oormerken van
uitgaven en ontvangsten niet wenselijk. Begrotingsfondsen dienen van een
voeding voorzien te zijn die volgt uit het gewenste niveau van de
uitgaven.

Specifieke uitkeringen 

Voor nieuwe specifieke uitkeringen geldt dat hierover expliciet besloten
moet worden in de Ministerraad.

Bij het BTW-Compensatiefonds (BCF) kunnen gemeenten en provincies onder
bepaalde voorwaarden de door hen betaalde btw terugontvangen. Dit
betekent dat specifieke uitkeringen exclusief de te declareren
btw-component verstrekt moeten worden aan de eindontvanger, om te
voorkomen dat de btw-component dubbel wordt vergoed (de eerste keer als
onderdeel van de specifieke uitkering en de tweede keer door declaratie
van de btw bij het BCF).

Concreet betekent dit dat het vakdepartement in kwestie voor nieuwe
specifieke uitkeringen of voor intensiveringen van bestaande specifieke
uitkeringen zorgt voor een volledige dekking van de specifieke uitkering
inclusief de btw-component. De btw-component wordt vervolgens afgedragen
aan de begroting van het BCF, de specifieke uitkering exclusief btw
wordt verstrekt aan de gemeente of provincie in kwestie.

 

Publiek Private Samenwerking

Conform EU regelgeving kunnen projecten alleen als Publiek Private
Samenwerking (PPS) worden bestempeld wanneer er voldoende risico’s
overgedragen worden aan de private sector. Ingeval van PPS vindt een
budgettair neutrale omzetting plaats van het (kas) budget (van een
departement) in (meerjarige) beschikbaarheidbudgetten van een
departement. Technisch gezien betekent dit een verlaging van het
uitgavenkader (van het desbetreffende ministerie) in de jaren waarin een
kasbudget voorhanden is en een per saldo even grote verhoging van het
uitgavenkader (van het desbetreffende ministerie) in de jaren waar een
beschikbaarheidvergoeding nodig is, met dien verstande dat de
efficiencywinst ten gunste van het desbetreffende departement komt. 

Voor het infrastructuurfonds geldt dat de toegestane uitgavenruimte voor
beschikbaarheidsvergoedingen 20 procent is. 

Eindejaarsmarge 

De eindejaarsmarge creëert de mogelijkheid binnen een begroting tot een
bepaalde omvang gelden van het ene naar het andere begrotingsjaar te
schuiven binnen de sector Rijk. Dit ter voorkoming van een ondoelmatige
besteding van middelen aan het einde van het jaar. De eindejaarsmarge
bedraagt 1,0 procent van het gecorrigeerde begrotingstotaal. Voor de
bepaling van het gecorrigeerde begrotingstotaal wordt uitgegaan van de
bruto-uitgaven stand Ontwerpbegroting. 

Voor de begrotingsfondsen geldt deze eindejaarsmarge niet.

De hoogte van het feitelijk gebruik door de departementen van de
eindejaarsmarge wordt in eerste instantie bepaald bij Voorlopige
Rekening. De overgehevelde bedragen worden bij de Voorjaarsnota aan de
begrotingen toegevoegd. De definitieve omvang van het feitelijk gebruik
wordt bepaald op basis van de Slotwet. 

Gelijktijdig met het toevoegen bij Voorjaarsnota wordt, onder de
veronderstelling dat ook het komende jaar gebruik zal worden gemaakt van
de eindejaarsmarge, op een aanvullende post een ramingstechnische
veronderstelling opgenomen (de zogenaamde in=uit-taakstelling). De
combinatie van de toevoeging aan de begrotingen en de ramingstechnische
veronderstelling, bewerkstelligt dat het totale uitgavenbeeld niet
wijzigt. Onderuitputting die optreedt na de Voorjaarsnota kan worden
aangewend ter realisatie van de taakstelling. 

Consolidatiesaldo baten-lastendiensten

Onderuitputting in de liquide middelen van baten-lastendiensten komt tot
uitdrukking in het consolidatiesaldo van deze diensten. Dit geldt ook
voor onderdelen van het Rijk die – zonder de status van
baten-lastendienst – werken met een baten-lastenstelsel. Het
consolidatiesaldo van baten-lastendiensten is net zoals de leen- en
depositofaciliteit niet relevant voor het uitgavenkader. Door op het
hoofdbesluitvormingsmoment de plannen van baten-lastendiensten te
toetsen, wordt de relatie met het EMU-saldo in het oog gehouden. 

Leenaanvragen RWT’s

De leenaanvragen van RWT's (en andere voor geïntegreerd middelenbeheer
in aanmerking komende instellingen) in het kader van geïntegreerd
middelenbeheer dienen door een RWT bij de betreffende vakminister te
worden ingediend. Het is de taak van het vakdepartement om te toetsen op
onder meer budgettaire inpasbaarheid, nut en noodzaak van de lening en
of de lening wel wordt aangewend voor de publieke taak. 

Opbouw meerjarencijfers en extrapolatie 

De ramingen van de uitgaven voor het begrotingsjaar en elk van de vier
daaropvolgende jaren (de meerjarenramingen) bestaan uit: 

De uitgaven die voortvloeien uit verplichtingen die zijn aangegaan tot
en met het lopende begrotingsjaar of in dat jaar zullen worden
aangegaan; 

De uitgaven die voortvloeien uit verplichtingen die in het eerstvolgende
begrotingsjaar zullen worden aangegaan; 

De uitgaven die voortvloeien uit verplichtingen die in de jaren volgend
op het eerstvolgende begrotingsjaar moeten worden aangegaan, omdat deze
een technisch noodzakelijke voortzetting vormen van reeds eerdere
aangegane verplichtingen; 

De overige verplichtingen, voortvloeiend uit bestaand beleid of
afspraken op kabinets- of ministerieel niveau die in de jaren volgend op
het eerstvolgend begrotingsjaar worden aangegaan. 

Voor het extrapoleren van de meerjarencijfers gelden de volgende
uitgangspunten: 

Bij de ramingen wordt rekening gehouden met bestaande wettelijke
regelingen. 

Het extrapolatiejaar voor de departementale begrotingen en fondsen wordt
beleidsarm geëxtrapoleerd. De demografische ontwikkeling is bepalend
voor het beleidsarm extrapoleren. In alle gevallen moet het gaan om aan
te gane verplichtingen en daaruit voortvloeiende uitgaven op grond van
de voortzetting van bestaand of ongewijzigd beleid, of om uitgaven die
door expliciete besluiten van de minister van Financiën of het kabinet
zijn geaccordeerd. Indien bestaand beleid niet noodzakelijkerwijze
impliceert dat nieuwe verplichtingen worden aangegaan (bijvoorbeeld bij
projecten of eenmalige investeringen), dient te worden verondersteld dat
geen nieuwe verplichtingen worden aangegaan, tenzij is besloten om het
beleid te continueren. 

Voor de economische groei wordt aangesloten bij de gemiddelde
ontwikkeling uit de kabinetsperiode, zoals verondersteld is bij het
opstellen van de uitgavenkaders. 

Het extrapolatiejaar wordt kwantitatief (met prestatiegegevens)
onderbouwd. Wanneer geen expliciete andersluidende afspraken bestaan,
dienen het volume en de prijs die ten grondslag liggen aan de ramingen,
constant gehouden te worden. 

Het extrapolatiejaar wordt ook kwalitatief (welke programma's,
projecten, bijdragen, etc.) onderbouwd. 

De ramingen dienen te zijn gebaseerd op het in ongewijzigd tempo
realiseren van meerjarige projecten. 

Wanneer reeds is afgesproken dat instrumenten een afloop kennen, dient
deze afloop tot uiting te komen in de extrapolatie. 

Regels die betrekking hebben op de inkomsten 

Maatregelen aan de inkomstenkant van de begroting worden gemeten volgens
de definitie van de inkomstenindicator. 

De inkomstenindicator wordt gedefinieerd als het budgettaire effect van
elke wijziging in bestaand overheidsbeleid op de voor het EMU-saldo
relevante collectieve inkomsten. De definitie van de collectieve
inkomsten is conform de definitie in de Nationale Rekeningen van het
CBS. 

Dit betekent dat de zorgpremies worden meegenomen in de meting van de
inkomstenindicator. Deze worden berekend op basis van de gemiddelde
nominale premie voor een polis van het basispakket. Vanwege de nauwe
samenhang met de zorgpremie, wordt de zorgtoeslag ook meegenomen in de
meting van de inkomstenindicator.

Voor de beheersing aan de inkomstenkant geldt een reëel inkomstenkader.


Het inkomstenkader is vastgesteld in het regeerakkoord. Gedurende de
kabinetsperiode dient de ontwikkeling van de inkomstenindicator gelijk
te zijn aan het inkomstenkader. Tijdelijke afwijkingen van het
inkomstenkader dienen zoveel mogelijk te worden vermeden. Als vanwege
tegenvallers de signaalmarge voor het EMU-saldo dreigt te worden
overschreden, kan worden afgeweken van het inkomstenkader. 

Afwijkende boekingen voor het inkomstenkader. 

Het inkomstenkader wordt aangepast voor intertemporele effecten die
betrekking hebben op de omkeerregel (op basis van de netto-contante
waarde methode). Aanpassing van het inkomstenkader voor intertemporele
effecten van overige maatregelen dient met grote terughoudendheid te
worden toegepast, zowel wat betreft het effect op het EMU-saldo als het
type maatregelen waarop de methode wordt toegepast.

Particuliere betalingen komen niet ten goede aan de overheid en worden
daarom niet meegenomen bij de meting van de inkomstenindicator. Wel
geldt dat bij een financieringsverschuiving tussen publiek en privaat
als gevolg van een systeemwijziging waarbij de rechten en plichten
ongewijzigd blijven, het mogelijk is om zowel het inkomstenkader als het
uitgavenkader statistisch te corrigeren. Deze financieringsverschuiving
dient neutraal te zijn voor het EMU-saldo.

Het inkomstenkader kan statistisch worden gecorrigeerd voor evident
boekhoudkundige financieringsverschuivingen tussen de uitgaven- en de
inkomstenkant (zie regel 8, statistische correcties).

Voor de posten kindgebonden budget, AOW-tegemoetkoming en de
kinderbijslag is vanwege de koopkrachtbesluitvorming in augustus een
schuif van de inkomsten naar de uitgavenkant middels een statistische
correctie van in totaal maximaal 150 miljoen euro per jaar toegestaan.
Tegenvallers bij de bovengenoemde posten uit het voorjaar mogen niet
doorgeschoven worden naar augustus. Indien in een enkel jaar de schuif
niet (of niet voor het gehele bedrag) is toegepast, mag het volledige
respectievelijk resterende deel niet doorgeschoven worden naar een
volgend jaar.

Beheersing belastinguitgaven 

Beheersingskader

De zogenoemde ‘belastinguitgaven’ en de budgettaire derving van
andere fiscale regelingen vallen om praktische redenen niet onder een
met de uitgaven vergelijkbaar strikt beheersingskader. Beleidsmatige
mutaties aan de inkomstenkant en nieuwe fiscale regelingen worden
geboekt onder het inkomstenkader. 

Toetsingskader belastinguitgaven. 

Voor de introductie van nieuwe dan wel intensiveringen van bestaande
belastinguitgaven en de evaluatie van deze regelingen geldt een
restrictief toetsingskader, zoals opgenomen in de RBV. Met behulp van
het toetsingskader kan worden afgewogen of (de intensivering van) een
fiscale maatregel al dan niet de voorkeur heeft. 

Budgettering van individuele belastinguitgaven

Voor nieuwe belastinguitgaven en intensiveringen van bestaande
belastinguitgaven geldt dat het budgettaire beslag van een dergelijke
maatregel wordt gebudgetteerd indien uitvoerbaar. Voor bestaande
belastinguitgaven worden bij een evaluatie de mogelijkheden van (nadere)
budgettering bezien.

Monitoring van individuele belastinguitgaven

In een bijlage van de Miljoenennota is het budgettaire beslag van
belastinguitgaven (in enge zin) en van de inkomstenbeperkende regelingen
eigen woning en pensioenen opgenomen. Het budgettaire beslag van de
belastinguitgaven in enge zin wordt tevens afgezet tegen de aan het
begin van de kabinetsperiode verwachte ontwikkeling. Bij substantiële
opwaartse afwijkingen van de endogene ontwikkeling ten opzichte van de
aan het begin van de kabinetsperiode verwachte ontwikkeling kan dit
aanleiding geven tot maatregelen, waarbij deze maatregelen niet relevant
zijn voor het inkomstenkader.

 Dit geldt voor de grenzen uit een eventuele
buitensporigtekortprocedure, maar ook voor de reguliere grenzen zoals
vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).

 Met daadwerkelijke ombuigingen wordt bedoeld dat het verplichte
voorzieningenniveau collectief of particulier daalt. Pakketbeperkingen
en mutaties in eigen betalingen in de zorg zijn hiervan een voorbeeld.
Mocht er een wettelijke/verplichte regeling in de plaats komen voor een
collectief arrangement, dan geldt dat er geen sprake is van een
daadwerkelijke ombuiging. De verplichte lasten die burgers en/of
bedrijven moeten opbrengen voor een dergelijke voorziening, dienen
namelijk daadwerkelijk te dalen als gevolg van de ombuiging. 

 Zie begrotingsregel 29 voor een uitvoerige beschrijving van de
Eindejaarsmarge

 Zie voor een uitgebreide beschrijving, en voor aanvullende regelgeving
de RBV

 Er geldt geen eindejaarsmarge voor het Budgettair Kader Zorg, noch voor
het premiedeel van de budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en
Arbeidsmarktbeleid. Voor het begrotingshoofdstuk van Defensie geldt een
maximale eindejaarsmarge van 135 miljoen euro, voor het
begrotingshoofdstuk Koninkrijksrelaties geldt dat de eindejaarsmarge mag
worden verhoogd om bedragen die zijn gemoeid met de schuldsanering Aruba
mee te nemen, en naast de reguliere eindejaarsmarge voor het
begrotingshoofdstuk van Binnenlandse Zaken bestaat er een separate
eindejaarsmarge voor arbeidsvoorwaardenmiddelen van maximaal 25 miljoen
euro voor de sector Rijk. Voor de Homogene Groep Internationale
Samenwerking geldt de afspraak dat onderuitputting tot maximaal 181,5
miljoen euro mag worden meegenomen naar de drie volgende jaren. Voor een
overschrijding geldt een maximum van 45 miljoen euro.

 Pakketbeperkingen en mutaties in eigen betalingen in de zorg worden
niet begrepen als een systeemwijziging in deze zin.